Uitspraak
202100039/1/R4.
Datum uitspraak: 11 oktober 2023
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
het college van burgemeester en wethouders van Wijchen,
appellant,
tegen de uitspraak van de voorzieningenrechter van de rechtbank Gelderland (hierna: de rechtbank) van 7 december 2020 in zaken nrs. 20/5346 en 20/5309 in het geding tussen:
[wederpartij A] en [wederpartij B]
en
het college.
Procesverloop
Bij besluit van 27 januari 2020 heeft het college [wederpartij A] onder oplegging van een dwangsom van € 2.000,- per maand, tot een maximumbedrag van € 10.000,-, gelast om binnen zes maanden de permanente bewoning van de recreatiewoning op het perceel [locatie] te Wijchen (hierna: het perceel) door [wederpartij B] te laten beëindigen en beëindigd te laten houden. Bij onderscheiden besluit van 27 januari 2020 heeft het college ook [wederpartij B] onder oplegging van een dwangsom van € 2.000,- per maand, tot een maximumbedrag van € 10.000,-, gelast om binnen zes maanden de permanente bewoning van de recreatiewoning op het perceel te beëindigen en beëindigd te houden.
Bij besluit van 16 september 2020 heeft het college de door [wederpartijen] tegen de besluiten van 27 januari 2020 gemaakte bezwaren ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 7 december 2020 heeft de rechtbank het door [wederpartijen] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit vernietigd, de primaire besluiten herroepen en bepaald dat de uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft het college hoger beroep ingesteld.
[wederpartijen] hebben een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
Het college heeft nadere stukken ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 8 mei 2023, waar het college, vertegenwoordigd door mr. C.M.M. van Mil, advocaat te Nijmegen, en mr. C. Keller, en [wederpartijen], bijgestaan door mr. J.P. Hoegee, advocaat te Nijmegen, zijn verschenen.
Overwegingen
Inleiding
1. [wederpartijen] zijn sinds 2000 eigenaars van de recreatiewoning op het perceel, gelegen op het recreatiepark Wighenerhorst. Zij zijn in 2005 gescheiden, waarna [wederpartij A] in de recreatiewoning is blijven wonen. [wederpartijen] zijn sinds 2010 weer samen en op 7 mei 2019 is [wederpartij B] ingetrokken bij [wederpartij A] in de recreatiewoning.
2. Op 19 juni 2019 heeft het college per brief aan zowel [wederpartij A] als [wederpartij B] het voornemen kenbaar gemaakt om hen een last onder dwangsom op te leggen omdat [wederpartij B] in strijd met het bestemmingsplan permanent woont in de recreatiewoning en [wederpartij A] hem in strijd met het bestemmingsplan in de recreatiewoning laat wonen. Op 21 maart 2019 en 20 augustus 2019 heeft een toezichthouder hun recreatiewoning gecontroleerd. [wederpartij A] heeft verklaard de recreatiewoning samen met [wederpartij B] te gebruiken als hoofdverblijf.
3. Op het perceel geldt het bestemmingsplan "Buitengebied Wijchen" dat is vastgesteld op 31 januari 2013 en het bestemmingsplan "Buitengebied herziening 2014" dat is vastgesteld op 23 februari 2015. Deze herziening ziet op een aantal wijzigingen van het bestemmingsplan "Buitengebied Wijchen". Het bestemmingsplan "Buitengebied herziening 2014" vervangt het bestemmingsplan "Buitengebied Wijchen" niet. In de bijlage bij deze uitspraak is een deel van de geconsolideerde versie van de planregels van deze bestemmingsplannen opgenomen.
Op het perceel rust de bestemming "Recreatie". Permanente bewoning van een recreatiewoning is niet toegestaan. Voor de bewoning van de recreatiewoning door [wederpartij A] is persoonsgebonden overgangsrecht opgenomen in de genoemde bestemmingsplannen.
4. [wederpartijen] hebben aangegeven te beschikken over een op 27 juni 2007 aan [wederpartij A] verleende persoonsgebonden gedoogbeschikking en een door het college opgestelde brief van 13 december 2006, waaruit volgens hen volgt dat het mogelijk is dat iemand permanent in een recreatiewoning inwoont bij een houder van een persoonsgebonden gedoogbeschikking. Daarom mochten zij aan de gedoogbeschikking het gerechtvaardigd vertrouwen ontlenen dat tegen de inwoning van [wederpartij B] niet handhavend zou worden opgetreden.
De rechtbank heeft overwogen dat het college gelet hierop de gerechtvaardigde verwachting heeft geschept dat [wederpartij A] permanent bij [wederpartij B] mocht inwonen. Verder heeft de rechtbank geoordeeld dat deze toezegging toe te rekenen is aan het college en dat de belangen van [wederpartijen] om in de recreatiewoning te wonen zwaarder wegen dan de belangen van het college.
Het college kan zich niet met deze uitspraak verenigen en heeft hoger beroep ingesteld.
Ontvankelijkheid
5. [wederpartijen] betogen ter zitting dat het college geen rechtsgeldig besluit heeft genomen tot het instellen van hoger beroep. Volgens hen was de indienend ambtenaar daartoe niet gemachtigd. Het hoger beroep dient om die reden niet-ontvankelijk te worden verklaard, aldus [wederpartijen].
5.1. Het hoger beroep is op 4 januari 2021 door een juridisch medewerker namens het college ingesteld. Het college heeft hierna nadere stukken van 25 januari 2021 en 29 januari 2021 ingediend. Deze indiening van stukken vond niet plaats binnen de beroepstermijn. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 28 december 2022, onder 9, ECLI:NL:RVS:2022:3982) leidt het ontbreken van een binnen de beroepstermijn genomen procesbesluit echter niet per definitie tot niet-ontvankelijkverklaring van het ingestelde beroep. Van belang is dat in de procedure komt vast te staan dat het bestuursorgaan instemt met het instellen van hoger beroep. Aangezien de nadere stukken van 25 en 29 januari 2021 door het college zelf zijn ondertekend, is in deze zaak aan dat vereiste voldaan. Daaruit blijkt immers dat het college instemt met het instellen van het hoger beroep.
Het hoger beroep van het college is gelet hierop ontvankelijk.
Toetsingskader
6. Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal bij een overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met een last onder bestuursdwang of een last onder dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Alleen onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevraagd dit niet te doen. Handhavend optreden kan onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen doelen, zodat van optreden in die concrete situatie moet worden afgezien.
Vertrouwensbeginsel
Stap 1 - gerechtvaardigd vertrouwen
7. Wie zich beroept op het vertrouwensbeginsel moet ten eerste aannemelijk maken dat van de kant van de overheid toezeggingen of andere uitlatingen zijn gedaan of gedragingen zijn verricht waaruit betrokkene in de gegeven omstandigheden redelijkerwijs kon en mocht afleiden of en zo ja, hoe het bestuursorgaan in een concreet geval een bepaalde bevoegdheid zou uitoefenen.
8. Over de eerste stap heeft de rechtbank overwogen dat in de bijlage "criteria om in aanmerking te komen voor een persoonsgebonden gedoogbeschikking" bij de brief van 13 december 2006 en in de voorwaarden van de op 27 juni 2007 aan [wederpartij A] verleende persoonsgebonden gedoogbeschikking uitlatingen zijn opgenomen die bij [wederpartijen] redelijkerwijs de indruk kunnen wekken van een welbewuste standpuntbepaling van het college over handhaving van het bestemmingsplan. Volgens de rechtbank mochten [wederpartijen] dan ook begrijpen dat is toegezegd dat het college niet handhavend op zou treden tegen iemand die inwoont bij een persoon met een persoonsgebonden gedoogbeschikking.
9. Het college betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat [wederpartijen] er op mochten vertrouwen dat zij de recreatiewoning permanent mochten (laten) bewonen door anderen dan de houder van een persoonsgebonden gedoogbeschikking.
Daartoe voert het college aan dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat de bepaling onder 3 uit de brief van 13 december 2006 en de daarna aan [wederpartij A] verleende persoonsgebonden gedoogbeschikking als een toezegging gezien kan worden die bij [wederpartijen] redelijkerwijs de indruk kan wekken van een welbewuste standpuntbepaling over de handhaving van het bestemmingsplan. De brief van 13 december 2006 is volgens het college namelijk een algemene informatiebrief die aan alle eigenaren en bewoners van de recreatiewoningen is verzonden. Bij de brief is een bijlage aangehecht met de titel "criteria om in aanmerking te komen voor een persoonsgebonden gedoogbeschikking". De daarin opgenomen mogelijkheid van inwoning bij een houder van een persoonsgebonden gedoogbeschikking dient volgens het college niet als een toezegging gezien te worden. Deze zinsnede ziet volgens het college op de inwonende gebruikers op het moment van het verlenen van de persoonsgebonden gedoogbeschikking. Daarvoor wijst het college op het bij de brief gevoegde aanvraagformulier waarin expliciet wordt gevraagd naar de medebewoners en de datum van de aanvang van bewoning. Daarnaast wijst het college er op dat ook in de beleidsnota ‘permanente bewoning recreatiebedrijven’ die gold van 20 juli 2006 tot en met 23 juni 2017 niets is opgenomen over de inwoon- en samenwoonsituaties en dat iedereen die na 31 oktober 2003 permanent in een recreatiewoning is gaan wonen, dat gebruik diende te beëindigen. In het nadere stuk wijst het college verder op paragraaf 3.14 van de conclusie van de staatsraad advocaat-generaal P.J. Wattel van 20 maart 2019, ECLI:NL:RVS:2019:896 en de uitspraak van de Afdeling van 29 mei 2019, ECLI:NL:RVS:2019:1694, r.o. 11.2, waaruit volgens het college volgt dat om van een toezegging te kunnen spreken, de uitlating en/of de gedraging toegesneden dient te zijn op de concrete situatie. Daarvan is in dit geval geen sprake volgens het college, omdat de bijlage bij de brief van 13 december 2006 niet op een concrete situatie zag.
Ten tweede voert het college aan dat de rechtbank ten onrechte niet in gaat op het feit dat [wederpartij B] de permanente bewoning heeft onderbroken en geruime tijd nadat het bestemmingsplan "Buitengebied Wijchen" is vastgesteld, is gaan inwonen bij [wederpartij A]. Daarbij wijst het college er op dat, gelet op de uitspraak van de Afdeling van 20 juni 2018, ECLI:NL:RVS:2018:2014, onder 4.3, het niet de bedoeling is dat het gedoogde gebruik wordt onderbroken, om dit vervolgens weer te hervatten.
Tot slot voert het college aan dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat de omstandigheid dat in het bestemmingsplan "Buitengebied Wijchen" een persoonsgebonden overgangsrecht is opgenomen, niet afdoet aan het bestaan van de persoonsgebonden beschikking. Volgens het college is de aan [wederpartij A] verleende persoonsgebonden gedoogbeschikking achterhaald gelet op het persoonsgebonden overgangsrecht van het bestemmingsplan, hetgeen volgt uit artikel 3.2.2, vierde lid, en artikel 3.2.3 van het Besluit ruimtelijke ordening. Volgens het college komt aan de vermeende toezegging, voor zover die al zou zien op toestemming voor het onrechtmatige gebruik door [wederpartij B], geen zelfstandige betekenis toe na inwerkingtreding van een nieuw planologisch regime. Het feit dat de persoonsgebonden gedoogbeschikking niet is ingetrokken, doet hier ook niet aan af volgens het college, omdat aan een beslissing tot intrekking van een gedoogverklaring geen zelfstandige betekenis kan worden toegekend.
9.1. Bij de brief van 13 december 2006 zit een bijlage genaamd "Criteria om in aanmerking te komen voor een persoonsgebonden gedoogbeschikking". In deze bijlage staat : "Het inwonen bij een houder van een persoonsgebonden gedoogbeschikking is mogelijk. De persoon/personen komt/komen niet in aanmerking voor een persoonsgebonden gedoogbeschikking en zal/zullen de permanente bewoning van het recreatieverblijf moeten beëindigen zodra de houder van de persoonsgebonden gedoogbeschikking verhuist of komt te overlijden. Hierdoor wordt geen afbreuk gedaan aan de, met het gedoogbeleid beoogde uitsterfconstructie."
Op 27 juni 2007 is aan [wederpartij A] een persoonsgebonden gedoogbeschikking verleend. Aan deze persoonsgebonden gedoogbeschikking zijn een aantal voorwaarden verbonden. De derde voorwaarde luidt als volgt: "Het is niet mogelijk door het gaan inwonen bij een houder van een gedoogbeschikking aanspraak te kunnen maken op een persoonsgebonden gedoogbeschikking."
9.2. Na de brief van 13 december 2006 en de verlening van de persoonsgebonden gedoogbeschikking zijn de bestemmingsplannen "Buitengebied Wijchen" en "Buitengebied herziening 2014" vastgesteld waarbij de inwoning van [wederpartij B] niet is opgenomen als vallende onder het persoonsgebonden overgangsrecht dan wel is toegestaan omdat ingewoond mag worden bij [wederpartij A]. Voor zover enig gerechtvaardigd vertrouwen zou volgen uit de brief van 13 december 2006 en de gedoogbeschikking van 27 juni 2007 is dat met de vaststelling van de genoemde bestemmingsplannen uitgewerkt en had het op de weg van [wederpartijen] gelegen om in de bestemmingsplanprocedure op te komen voor hun belangen gelegen in het kunnen blijven behouden van de inwoonsituatie.
Dit betekent dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat sprake is van een situatie waaruit [wederpartijen] in de gegeven omstandigheden redelijkerwijs konden en mochten afleiden dat tegen de inwoning van [wederpartij B] niet handhavend zal worden opgetreden.
Het betoog slaagt.
10. Het hoger beroep van het college is alleen al daarom gegrond. Wat het college voor het overige in hoger beroep heeft aangevoerd, behoeft geen bespreking. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen zal de Afdeling de onbesproken gronden van het beroep van [wederpartijen] tegen het besluit van 16 september 2020 beoordelen.
Evenredigheid
11. [wederpartijen] betogen dat het besluit voor hen ingrijpende gevolgen heeft. De consequentie van het handhavend optreden is dat het hen onmogelijk wordt gemaakt om in hun eigen woning een gemeenschappelijke huishouding te voeren. Dit is in strijd met artikel 8 van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (hierna: het EVRM). Volgens hen dient het college hun recht op een privé- en gezinsleven te respecteren, zeker in een geval waarin het één van de betrokkenen is toegestaan de recreatiewoning te bewonen.
11.1. Onder verwijzing naar de uitspraak van de Afdeling van 20 juni 2018, ECLI:NL:RVS:2018:2014, heeft het college zich op het standpunt kunnen stellen dat de beperking van het gebruik van de recreatiewoning niet onevenredig is. De ten tijde van het besluit geldende bestemmingsplannen bevatten de beperking dat het recreatieverblijf niet voor permanente bewoning mag worden gebruikt. Voor zover deze beperking van het gebruik van het recreatieverblijf kan worden beschouwd als een inmenging in de rechten als bedoeld in artikel 8, eerste lid, van het EVRM, is van belang dat die beperking van het toegestane gebruik zijn grondslag vindt in de Wet ruimtelijke ordening en de op grond van die wet vastgestelde bestemmingsplannen. Het verbod op de permanente bewoning van het recreatieverblijf is daarom bij wet voorzien en kan worden aangemerkt als noodzakelijk in het belang van het economisch welzijn van het land en de rechten en vrijheden van anderen. Dat het gebruik dat [wederpartij A] maakt van de recreatiewoning wordt beschermd door in het bestemmingsplan opgenomen persoonsgebonden overgangsrecht laat onverlet dat het in strijd is met het bestemmingsplan voor anderen dan [wederpartij A] om permanent in het recreatieverblijf te wonen. Mede gelet op hetgeen besproken onder 9.2 ziet de Afdeling in het aangevoerde dan ook geen aanknopingspunten voor het oordeel dat deze beperking van het gebruik van het recreatieverblijf onevenredig is gelet op het zwaarwegende belang dat is gediend met handhaving. De beperking leidt dus niet tot een schending van artikel 8, eerste lid, van het EVRM.
Het betoog faalt.
Conclusie
12. Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd voor zover daarbij het beroep van [wederpartijen] gericht tegen het besluit van 16 september 2020 gegrond is verklaard, dat besluit is vernietigd, de besluiten van 27 januari 2020 zijn herroepen en bepaald is dat deze uitspraak in de plaats treedt van de vernietigde besluit van 16 september 2020. Ook dient de uitspraak te worden vernietigd voor zover daarbij het college is veroordeeld in de proceskosten van het beroep van [wederpartijen] tot een bedrag van € 1.837,50. Doende hetgeen de rechtbank had behoren te doen zal de Afdeling het beroep van [wederpartijen] gericht tegen het besluit van 16 september 2020 ongegrond verklaren.
Omdat [wederpartijen] na de uitspraak op het hoger beroep van rechtswege dwangsommen ineens verbeuren als zij niet aan de in de besluiten van 27 januari 2020 opgelegde lasten hebben voldaan, ziet de Afdeling aanleiding met toepassing van artikel 8:72, vijfde lid, van de Algemene wet bestuursrecht deze besluiten met terugwerkende kracht te schorsen tot acht weken na de dag van verzending van deze uitspraak. Deze uitspraak betekent dus dat als [wederpartijen] niet binnen acht weken na verzending van deze uitspraak alsnog aan de opgelegde lasten voldoen, zij dwangsommen zullen verbeuren.
13. Het college hoeft geen proceskosten te vergoeden.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. verklaart het hoger beroep van het college van burgemeester en wethouders van Wijchen gegrond;
II. vernietigt de uitspraak van de voorzieningenrechter van de rechtbank Gelderland van 7 december 2020, voor zover daarbij het beroep van [wederpartijen] gericht tegen het besluit van 16 september 2020 gegrond is verklaard, dat besluit is vernietigd, de besluiten van 27 januari 2020 zijn herroepen, bepaald is dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit van 16 september 2020 en het college daarbij is veroordeeld in de proceskosten van [wederpartijen] tot een bedrag van € 1.837,50;
III. verklaart het beroep van [wederpartijen] tegen het besluit van 16 september 2020 ongegrond;
IV. schorst bij wijze van voorlopige voorziening de besluiten van het college van burgemeester en wethouders van Wijchen van 27 januari 2020 beiden met kenmerk Z/19/032741 met terugwerkende kracht tot acht weken na de datum van verzending van deze uitspraak.
Aldus vastgesteld door mr. J.H. van Breda, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. S. Vermeulen, griffier.
w.g. Van Breda
lid van de enkelvoudige kamer
w.g. Vermeulen
griffier
Uitgesproken in het openbaar op 11 oktober 2023
700-993
BIJLAGE
Planregels bestemmingsplan "Geconsolideerde versie Buitengebied en herziening 2014"
1.91 permanente bewoning:
bewoning van een bouwwerk waarbij sprake is van gebruik van het object als hoofdverblijf zoals bedoeld in de wet GBA en/of er geen sprake is van een hoofdverblijf elders;
1.94 recreatiewoning:
een gebouw dat dient als recreatiewoonverblijf voor gebruikers die hun hoofdverblijf elders hebben, en waarbij geen sprake is van permanente bewoning;
16.1 Bestemmingsomschrijving
16.1.1 Algemeen
De voor Recreatie aangewezen gronden zijn bestemd voor:
a. verblijfsrecreatieve voorzieningen;
b. dagrecreatieve voorzieningen;
c. wonen voorzover het betreft het bewonen van een bedrijfswoning;
d. beroep of bedrijf aan huis;
e. het als zodanig instandhouden van de niet-beboste gedeelten;
f. behoud, herstel en ontwikkeling van cultuurhistorische, aardkundige en landschappelijke waarden;
g. wegen, (wandel- en fiets)paden en parkeervoorzieningen;
h. ondersteunende horeca;
i. water en waterhuishoudkundige doeleinden;
j. tuin- en erfbeplanting, landschapselementen en bosschages;
k. de opwekking van duurzame energie in de vorm van windenergie en zonnenergie alsmede warmte-koude opslag;
l. passantenhaven;
m. ter plaatse van de aanduiding "cultuurhistorische waarden": het behoud, beheer en herstel van de aanwezige cultuurhistorische en monumentale waarden van de gebouwen en de omgeving;
met bijbehorende bouwwerken en voorzieningen en overeenkomstig de in 16.1.2 opgenomen nadere detaillering van de bestemmingsomschrijving.
16.4 Specifieke gebruiksregels
16.4.1 Strijdig gebruik
In aanvulling op het bepaalde van artikel 2.1 Wet algemene bepalingen omgevingsrecht wordt onder gebruik strijdig met de bestemming in ieder geval begrepen het gebruiken en/of laten gebruiken van gronden en/of opstallen voor:
a. woondoeleinden, met uitzondering van een op grond van het bepaalde in 16.2.4 toegestane bedrijfswoning;
b. permanente bewoning van kampeermiddelen met inbegrip van stacaravans;
c. huisvesting van tijdelijke werknemers;
d. recreatieparken, waarvan de recreatiewoningen niet bedrijfsmatig worden geëxploiteerd;
e. een aan huis verbonden bedrijfsactiviteit.
f. staanplaats voor kampeermiddelen voorzover het gronden ter plaatse van de aanduiding "specifieke vorm van recreatie-skiberg" betreft;
g. vrijstaande bijgebouwen als zelfstandige woning en als afhankelijke woonruimte;
39.3 Persoonsgebonden overgangsrecht
39.3.1 Recreatiewoningen
De natuurlijke personen die de bestaande gebruikers van de recreatiewoningen zoals opgenomen in 39.3.3 permanent zijn, mogen de permanente bewoning van deze recreatiewoningen doorzetten.
39.3.2 Omvang
Het gebruik van recreatiewoningen ten behoeve van permanente bewoning zoals bedoeld in 39.3.1 mag niet mag worden vergroot.
39.3.3 Objecten persoonsgebonden overgangsrecht
In de onderstaande tabel is aangegeven:
a. voor welke adressen het bepaalde in 39.3.1 van toepassing is;
b. wie de natuurlijke personen als bedoeld in 39.3.1 zijn.
[…]