Uitspraak
202006390/1/R2.
Datum uitspraak: 1 februari 2023
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
Stichting Natuurlijk Geuldal, gevestigd te Schin op Geul, gemeente Valkenburg aan de Geul, en anderen,
appellanten,
en
de raad van de gemeente Eijsden-Margraten,
verweerder.
Procesverloop
Bij besluit van 29 september 2020 heeft de raad het bestemmingsplan "Recreatielandgoed De Kleine Peul" vastgesteld.
Tegen dit besluit hebben de stichting en anderen beroep ingesteld.
De raad heeft een verweerschrift ingediend.
Daartoe in de gelegenheid gesteld, heeft [de maatschap], een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
[de maatschap] heeft nadere stukken ingediend.
De Afdeling heeft de zaak op de zitting van 2 december 2022 behandeld, waar de stichting en anderen, vertegenwoordigd door [gemachtigden], bijgestaan door mr. A.M. Mohnen, advocaat te Maastricht, en de raad, vertegenwoordigd door mr. D. Limpens, zijn verschenen.
Voorts is ter zitting [de maatschap], vertegenwoordigd door [gemachtigde], bijgestaan door mr. P.H.J. Soogelee, rechtsbijstandverlener te Voerendaal, als partij gehoord.
Overwegingen
Inleiding
1. Op de gronden aan [locatie 1] in Noorbeek is het agrarisch bedrijf van initiatiefnemer gelegen. Dat agrarisch bedrijf bestaat deels uit een melkveebedrijf en het opfokken van jongvee voor een andere melkveehouderij en deels uit akkerbouw (ongeveer 30 ha). Initiatiefnemer is voornemens een recreatielandgoed te starten met behoud van de akkerbouw activiteit. Het houden van melkvee en het opfokken van jongvee wordt beëindigd. Het plan voorziet in het recreatielandgoed middels de bestemming "Recreatie-Verblijfsrecreatie". De gronden waarop deze bestemming rust, zijn bestemd voor verblijfsrecreatie in de vorm van een kampeerterrein met maximaal 52 kampeerplaatsen.
Het beroep is ingesteld door zes omwonenden ([namen acht personen]) en twee rechtspersonen (Stichting Natuurlijk Geuldal en Erfgoedvereniging Bond Heemschut). Gezamenlijk verzetten zij zich tegen het plan, omdat zij onder andere vrezen voor aantasting van de natuurwaarden.
Toetsingskader
2. Bij de vaststelling van een bestemmingsplan moet de raad bestemmingen aanwijzen en regels geven die de raad uit het oogpunt van een goede ruimtelijke ordening nodig acht. De raad heeft daarbij beleidsruimte en moet de betrokken belangen afwegen. De Afdeling oordeelt niet zelf of het plan in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening. De Afdeling beoordeelt aan de hand van de beroepsgronden of het besluit tot vaststelling van het bestemmingsplan in overeenstemming is met het recht. Daarbij kan aan de orde komen of de nadelige gevolgen van het plan onevenredig zijn in verhouding tot de met het plan te dienen doelen.
Ingetrokken beroepsgrond
3. Op de zitting hebben de stichting en anderen de beroepsgrond over de gevolgen van het plan voor de nabijgelegen Natura 2000-gebieden ingetrokken.
Ladder voor duurzame verstedelijking
4. De stichting en anderen betogen dat er geen regionale en actuele behoefte bestaat aan de camping. Het idee van een glamping heeft geen onderscheidend karakter, nu dat niet is vastgelegd in het plan. Op basis van het plan zijn er 52 kampeerplaatsen toegestaan, waarbij niet is gespecificeerd wat voor type kampeerplaatsen dat zijn. De toegestane kampeermiddelen in artikel 1.47 van de planregels laten ruimte voor de meeste kampeermiddelen, zoals een tent, auto, toercaravans etc. Dat in het landschappelijk inpassingsplan wordt beschreven dat bepaalde kampeerplaatsen glampingplaatsen worden, is niet relevant want dat document is indicatief. Ook het document van de Kwaliteitscommissie (bijlage 2 bij de plantoelichting) is niet juridisch bindend. In de directe omgeving zijn allerlei voorzieningen en accommodaties die voorzien in de behoefte aan plekken voor overnachtingen.
4.1. Artikel 3.1.6, tweede lid, van het Besluit ruimtelijke ordening (hierna: Bro) luidt: "De toelichting bij een bestemmingsplan dat een nieuwe stedelijke ontwikkeling mogelijk maakt, bevat een beschrijving van de behoefte aan die ontwikkeling, en, indien het bestemmingsplan die ontwikkeling mogelijk maakt buiten het bestaand stedelijk gebied, een motivering waarom niet binnen het bestaand stedelijk gebied in die behoefte kan worden voorzien."
4.2. Met artikel 3.1.6, tweede lid, van het Bro is bedoeld uit het oogpunt van een goede ruimtelijke ordening ongewenste leegstand te vermijden en zorgvuldig ruimtegebruik te stimuleren. De ladder voor duurzame verstedelijking is geen blauwdruk voor een optimale ruimtelijke inpassing van alle nieuwe ontwikkelingen, maar zorgt ervoor dat de wens om een nieuwe stedelijke ontwikkeling mogelijk te maken met het toetsingskader van artikel 3.1.6, tweede lid, van het Bro nadrukkelijk in de plantoelichting wordt gemotiveerd en afgewogen met oog voor de ontwikkelingsbehoefte van een gebied en voor de toekomstige ruimtebehoefte en de ontwikkeling van de omgeving waarin het gebied ligt. De stappen schrijven geen vooraf bepaald resultaat voor, omdat het bevoegd gezag, dat de regionale en lokale omstandigheden kent en de verantwoordelijkheid draagt voor de ruimtelijke afweging over die ontwikkeling, moet beoordelen of het bereikte resultaat optimaal is.
In overweging 6.2 van de uitspraak van de Afdeling van 28 juni 2017, ECLI:NL:RVS:2017:1724, is uiteengezet dat de Afdeling eerder heeft geoordeeld dat een kampeerterrein van ongeveer 3 ha met ruimte voor 70 kampeerplaatsen, waar ruimte wordt geboden aan uitsluitend tenten, tentwagens, kampeerauto’s, caravans of stacaravans, dan wel andere daarmee vergelijkbare voertuigen of onderkomens niet is aan te merken als een stedelijke ontwikkeling als bedoeld in artikel 3.1.6, tweede lid, in samenhang met artikel 1.1.1., eerste lid, onder i, van het Bro, omdat de ontwikkeling naar zijn aard niet stedelijk is.
In de hier aan de orde zijnde zaak wordt voorzien in de realisatie van een kampeerterrein van ongeveer 1,2 ha met maximaal 52 kampeerplaatsen. In artikel 1.47 van de planregels staat dat onder kampeermiddelen wordt verstaan: een tent, een tentwagen, een kampeerauto, toercaravans, vouwwagens, campers of huifkarren of enig ander onderkomen of enig ander voertuig, gewezen voertuig of gedeelte daarvan, voor zover geen bouwwerk zijnde, waarvoor ingevolge artikel 2.1, eerste lid en onder a, van de Wabo een omgevingsvergunning voor het bouwen vereist is.
Gelet op het bovenstaande is geen sprake van een stedelijke ontwikkeling en hoeft niet aan de vereisten van artikel 3.1.6, tweede lid, van het Bro te worden voldaan. De stichting en anderen hebben ter zitting betoogd dat er wel sprake is van een stedelijke ontwikkeling omdat de recreatieve functie wordt toegevoegd aan de bestaande akkerbouwfunctie. De Afdeling volgt dit betoog niet. Het feit dat de recreatieve functie naast de akkerbouw zal worden uitgevoerd, maakt niet dat de recreatieve functie op zichzelf een stedelijke ontwikkeling is.
5. Het voorgaande neemt niet weg dat sprake moet zijn van een goede ruimtelijke ordening. Bij de toets of het plan in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening moet in het kader van de uitvoerbaarheid onder meer beoordeeld worden of de mogelijk gemaakte ontwikkeling voorziet in een behoefte. De Afdeling verwijst naar haar uitspraak van 5 april 2017, ECLI:NL:RVS:2017:943.
De bestuursrechter beoordeelt, in aanmerking genomen de onderbouwing, of de mogelijk gemaakte ontwikkeling van die aard is dat aanleiding bestaat voor het oordeel dat het betrokken bestuursorgaan er redelijkerwijs van heeft kunnen uitgaan dat het bestemmingsplan voorziet in een behoefte.
5.1. De raad heeft de behoefte aan de in het plan mogelijk gemaakte ontwikkeling gemotiveerd in paragraaf 4.2.3 van de plantoelichting. Hierin staat dat er behoefte is aan een kleinschalig kampeerbedrijf dat is gericht op de rustzoekende toerist. De voorliggende ontwikkeling voorziet in een kleinschalige camping met luxekamperen op een natuurlijk vormgegeven kampeerterrein, zonder veel voorzieningen. Het kampeerterrein is gericht op de rust- en natuurzoekende toerist en mensen die de wielersport beoefenen. Voor deze laatste doelgroep wordt ook een afgesloten stallingsruimte voor fietsers gerealiseerd met mogelijkheid tot kleine reparaties en onderhoud. Het bovenstaande concept vormt een aanvulling op bestaande verblijfsmogelijkheden in het gebied. Hierdoor bestaat volgens de plantoelichting behoefte aan de voorziene ontwikkeling.
Gelet hierop is de mogelijk gemaakte ontwikkeling niet van dien aard dat aanleiding bestaat voor het oordeel dat de raad er redelijkerwijs niet van heeft kunnen uitgaan dat het bestemmingsplan voorziet in een behoefte.
Bronsgroene landschapszone
6. De stichting en anderen betogen dat het plan de kernkwaliteiten van de Bronsgroene landschapszone uit paragraaf 2.7 van de provinciale Omgevingsverordening Limburg 2014 (hierna: de Omgevingsverordening) aantast. Dat de camping landschappelijk wordt ingepast doet hier niet aan af. Daarbij volgt volgens de stichting en anderen uit de prijzen genoemd in het beplantingsplan dat de bomen en struiken niet volwaardig volgroeide struiken en bomen zullen zijn. Ook voorziet artikel 3.4.1. van de planregels erin dat op de gronden met de bestemming "Agrarisch met Waarden" tijdelijke teeltondersteunende voorzieningen mogen worden opgericht. Dit zou het landschap nog meer ontsieren.
6.1. Artikel 2.7.2 van de Omgevingsverordening luidt:
"1. De toelichting bij een ruimtelijk plan dat betrekking heeft op een gebied gelegen in de Bronsgroene landschapszone, bevat een beschrijving van de in het plangebied voorkomende kernkwaliteiten, de wijze waarop met de bescherming en versterking van de kernkwaliteiten is omgegaan en hoe de negatieve effecten zijn gecompenseerd. Bij de compensatie van de negatieve effecten op natuurwaarden (kernkwaliteit "Groene karakter") wordt de beleidsregel als bedoeld in artikel 2.6.7, tweede lid, gevolgd.
2. De kernkwaliteiten in de Bronsgroene landschapszone zijn het groene karakter, het visueel-ruimtelijk karakter, het cultuurhistorisch erfgoed en het reliëf.
3. De kernkwaliteiten in de Bronsgroene landschapszone zijn nader uitgewerkt in de bijlage bij dit artikel."
6.2. De raad stelt zich onder verwijzing naar het Provinciaal Omgevingsplan Limburg 2014 (POL 2014) op het standpunt dat de voorziene ontwikkeling past binnen de Bronsgroene landschapszone. Deze zone wordt gekenmerkt door overwegend landbouwgronden, maar ook andere functies zoals verblijfsrecreatieve terreinen, woningen en linten van bebouwing. Het provinciaal beleid is erop gericht om de landschappelijke kernkwaliteiten te behouden, te beheren, te ontwikkelen en te beleven. Ontwikkelingen binnen de Bronsgroene landschapszone zijn mogelijk als de kernkwaliteiten worden behouden. Het beëindigen van een melkveebedrijf, het slopen van agrarische bebouwing en het wegnemen van verhardingen en het vervolgens ontwikkelen van een recreatielandgoed sluiten volgens de raad juist aan bij het provinciale beleid en de Omgevingsverordening. De monumentale bebouwing wordt hergebruikt en de camping wordt landschappelijk ingepast zodat het onderdeel van het landschap wordt.
6.3. De Afdeling overweegt dat in hoofdstuk 3 van het landschappelijk inpassingsplan "Recreatielandschap ‘De Kleine Peul’" uit augustus 2019 dat als bijlage bij de planregels is gevoegd (hierna: het landschappelijk inpassingsplan) staat dat lineair aan de hoogterichting boomrijen en heggen worden geplaatst. Hierdoor is alleen gefilterd zicht naar de standplaatsen, waardoor de camping vanuit de noord- en oostzijde subtiel wordt ingepast. Vanuit de zuid- en westzijde is de camping niet zichtbaar, omdat deze schuilgaat achter bebouwing en het reliëf. De bedrijfsbebouwing wordt gesloopt, verharding wordt verwijderd en alleen de monumentale bebouwing wordt behouden, dit leidt tot een versterking van de visuele kwaliteit. Er zal enkel nog sprake zijn van bij elkaar passende gebouwen met rode pannendaken en een sterk historisch karakter. Dit leidt tot een karakteristiek dakenlandschap van zadeldaken. Op de steilere hellingen komen inheemse bomen en struiken en deze worden middels een oude beheermethode afgezet zodat verschillende hoogten in beplanting ontstaat.
Naar het oordeel van de Afdeling mocht de raad, gelet op het bovenstaande, zich op het standpunt stellen dat het plan de kernkwaliteiten van de Bronsgroene landschapszone niet aantast. Hierbij heeft de raad mogen betrekken dat bestaande agrarische bebouwing wordt gesloopt, monumentale bebouwing wordt behouden en het plan landschappelijk wordt ingepast op een wijze die past in het wisselende landschap met een plateau en dalen. De Afdeling volgt de stelling van de stichting en anderen, dat een landschappelijke inpassing niets afdoet aan een aantasting, niet. De landschappelijke inpassing draagt eraan bij dat de kernkwaliteiten niet worden aangetast.
6.4. Over de mogelijkheid tot het onder voorwaarden plaatsen van teeltondersteunende voorzieningen overweegt de Afdeling het volgende. Binnen de bestemming "Agrarisch met waarden" is het volgens artikel 3.4.1 van de planregels mogelijk om met een omgevingsvergunning van het bevoegd gezag tijdelijke teeltondersteunende voorzieningen op te richten, waaronder begrepen containervelden, boogkappen en regenkappen, mits dat geschiedt onder de in artikel 3.4.1 genoemde voorwaarden, en overigens met inachtneming van een aantal beperkingen. Tot de bij de vergunningverlening in acht te nemen voorwaarden horen onder andere de voorwaarden dat omliggende waarden en functies niet onevenredig worden aangetast, de omgevingsvergunning niet leidt tot aantasting van de karakteristieke openheid van de plateaus en zorg wordt gedragen voor een goede landschappelijke inpassing. De Afdeling wijst er daarbij op dat tijdelijke teeltondersteunende voorzieningen op grond van artikel 6.4.1 van de planregels van het vorige bestemmingsplan "Buitengebied Margraten 2009" eveneens, binnen grotendeels dezelfde grenzen waren toegestaan. Gelet hierop volgt de Afdeling het betoog van de stichting en anderen niet dat tijdelijke teeltondersteunende voorzieningen het landschap zodanig zouden ontsieren dat sprake is van een aantasting van de kernkwaliteiten van de Bronsgroene landschapszone.
6.5. Gelet op het bovenstaande heeft de raad zich terecht op het standpunt gesteld dat het plan niet leidt tot een aantasting van de kernkwaliteiten van de Bronsgroene landschapszone en het plan in overeenstemming is met artikel 2.7.2 van de Omgevingsverordening.
Het betoog slaagt niet.
Terraslagen
7. De stichting en anderen betogen dat het plan in strijd is met de Omgevingsverordening omdat initiatiefnemer voornemens is terraslagen aan te leggen op gronden die in de Omgevingsverordening zijn aangeduid met "Beekdal". Op die gronden mogen geen grondwerkzaamheden worden uitgevoerd, tenzij een ontheffing is verleend door gedeputeerde staten. Volgens de stichting en anderen leidt de aanleg van terraslagen tot een aantasting van het reliëf, omdat de terraslagen de reliëflagen niet volgen. Daardoor is geen sprake meer van een glooiend landschap, maar van verschillende opeengestapelde lagen waarop kampeermiddelen te zien zijn.
Ook betogen de stichting en anderen dat de terraslagen hun
woon- en leefklimaat aantast. Daartoe voeren zij aan dat de terraslagen zorgen voor zicht op de kampeermiddelen en voertuigen. Daarbij wijzen de stichting en anderen op het "inspiratieboek Kamperen en Landschap" van landschapsarchitectenbureau Heusschen Copier, waar ook wordt ingegaan op de landschappelijke inpassing van recreatieve voorzieningen.
7.1. De raad stelt zich op het standpunt dat uit het vooroverleg met de provincie is gebleken dat op voorhand niet is uitgesloten dat een ontheffing kan worden verleend. Dit komt doordat het agrarische bedrijf op dit moment op een terp is gelegen die in het verleden kunstmatig is verhoogd. Hierdoor is het oorspronkelijke reliëf al veranderd. Daarnaast stelt de raad dat in het plan voor de gronden die zijn gelegen binnen de aanduiding Beekdal, de dubbelbestemming "Waarde-Beekdal" is opgenomen. Op grond van artikel 6.2 van de planregels geldt een aanlegvergunningenstelsel, dat is bedoeld om de aanwezige waarden te beschermen.
De raad betoogt ook dat sprake is van een aanvaardbaar woon- en leefklimaat wat betreft uitzicht. Daartoe voert hij aan dat de verschillende vlakke lagen waarop de kampeermiddelen kunnen staan, landschappelijk worden ingepast met graften en beplanting. Hierdoor is geen sprake van een onaanvaardbare aantasting van het uitzicht.
7.2. Artikel 4.5.1 van de Omgevingsverordening, onderdeel van paragraaf 4.5 dat gaat over het Beschermingsgebied Nationaal landschap Zuid-Limburg, luidt:
"1. In de artikelen 4.5.1 en 4.5.2 wordt verstaan onder:
- beekdal: gebied dat op de kaarten behorende bij deze verordening is aangeduid als beekdal;
- bron of bronzone: plaats waar grondwater op natuurlijke wijze over een klein of groter oppervlak uittreedt;
- graft: lijnvormige, evenwijdig aan de helling lopende trede, die vaak met - gras, struiken en/of hakhout is begroeid;
- holle weg: smalle, diepe, vaak loodrecht op de helling lopende insnijding, die in gebruik is als voetpad, weg en/of watergang.
2. Het is verboden in het Beschermingsgebied Nationaal Landschap Zuid-Limburg
a. in een beekdal grondwerkzaamheden op of in de bodem uit te voeren die leiden tot aantasting van het reliëf, behalve werkzaamheden voor herstel en onderhoud van het beekdal;
b. in een beekdal ontwateringswerkzaamheden uit te voeren;
c. in een bron of bronzone grondwerkzaamheden op of in de bodem of ontwateringswerkzaamheden uit te voeren, behalve werkzaamheden voor herstel en onderhoud van de bron of de bronzone;
d. in een graft of holle weg grondwerkzaamheden op of in de bodem uit te voeren behalve werkzaamheden voor herstel en onderhoud van de graft of de holle weg.
Artikel 4.5.3 luidt:
"1. Gedeputeerde staten kunnen ontheffing verlenen van de verboden van artikel 4.5.1, tweede lid
2. De ontheffing als bedoeld in het vorige lid wordt aangewezen als een ontheffing als bedoeld in art. 1.3a eerste lid Wet milieubeheer."
7.3. De Afdeling overweegt dat de vraag of een ontheffing kan worden verleend voor het aanbrengen van de terraslagen alleen aan de orde is in het kader van de uitvoerbaarheid van het plan. Daartoe is van belang of de raad op voorhand redelijkerwijs had moeten inzien dat geen ontheffing kan worden verleend voor het aanbrengen van de terraslagen en daardoor de Omgevingsverordening aan de uitvoerbaarheid van het plan in de weg staat.
Het plangebied ligt in het "Beschermingsgebied Nationaal Landschap Zuid-Limburg" op grond van de Omgevingsverordening. Een gedeelte van de gronden aan [locatie 1] is aangewezen als Beekdal. In het plan is dit vertaald naar de dubbelbestemming "Waarde-Beekdal". Deze dubbelbestemming geldt voor gronden aan de oostzijde van het plangebied met de bestemmingen "Recreatie-Verblijfsrecreatie", "Agrarisch met waarden" en "Water".
In hetgeen de stichting en anderen betogen, ziet de Afdeling, gelet op hetgeen de raad uiteen heeft gezet over de huidige situatie en het vooroverleg, geen reden voor het oordeel dat de raad op voorhand redelijkerwijs had moeten inzien dat de Omgevingsverordening in de weg staat aan de uitvoerbaarheid van het plan.
7.4. Wat betreft het woon- en leefklimaat overweegt de Afdeling het volgende. In hoofdstuk 4.1 van het landschappelijk inpassingsplan is uiteengezet dat het huidige reliëf kansen biedt voor de nieuwe inrichting om verschillende terraslagen te creëren. De omgeving bestaat al uit reliëf en door de terraslagen wordt de ontwikkeling goed landschappelijk ingepast. Daarbij is in paragraaf 4.2 visueel weergegeven op welke wijze de terraslagen worden gecreëerd. De hoogte van de gronden waarop de ontwikkeling is voorzien verandert niet. Er wordt vanaf ongeveer 68,7 m van de bebouwing een terraslaag gerealiseerd die 2 m lager ligt dan de bebouwing. Daarna wordt op ongeveer 10 m van de eerste terraslaag weer een verval gerealiseerd van ongeveer 1 m. Beide lagen, zo blijkt uit afbeelding 15, worden landschappelijk ingepast met beplanting. Het bovenstaande betekent dat in totaal over de lengte van het perceel van west naar oost een verval van 3 m tussen het laagste punt en het hoogste punt (bebouwing) wordt gerealiseerd. In totaal ontstaan 3 terraslagen bestaande uit het hoogste punt met de bebouwing en 2 andere terraslagen met kampeermiddelen.
Op pagina 12 van het landschappelijk inpassingsplan staat dat lineair aan de hoogterichting boomrijen en heggen zijn gesitueerd en daardoor alleen gefilterd zicht is naar de standplaatsen vanuit de noord- en oostzijde. Vanuit de zuid- en westzijde is de camping niet zichtbaar door de reeds bestaande bebouwing en het reliëf.
Gelet op het voorgaande en het relatief kleine verval dat wordt gerealiseerd in samenhang bezien met de inpassing door middel van beplanting van de terraslagen, heeft de raad zich redelijkerwijs op het standpunt kunnen stellen dat sprake is van een aanvaardbaar woon- en leefklimaat voor de stichting en anderen wat betreft uitzicht.
Wat betreft de verwijzing naar het inspiratieboek, overweegt de Afdeling dat, daargelaten dat het inspiratieboek geen bij het plan te betrekken wet- en regelgeving of beleid is, zoals volgt uit paragraaf 2.2, in het landschappelijk inpassingsplan rekening is gehouden met de uitgangspunten uit dat inspiratieboek.
Het betoog slaagt niet.
Geluid
8. De stichting en anderen stellen dat het plangebied is gelegen in een stiltegebied. Op grond van het POL 2014 wordt gestreefd naar een geluidwaarde van 40 dB(A) of lager in een stiltegebied. De stichting en anderen betogen dat het toestaan van een camping waar honderd(en) gasten tegelijkertijd kunnen komen, zorgt voor een geluidtoename die is strijd is met de toegestane grenswaarde in het stiltegebied.
Daarnaast is de ontwikkeling in strijd met het bestaande
"stand-still" principe. Dit principe betekent dat reeds aanwezige verstorende activiteiten zijn toegestaan, maar nieuwe niet. Intensieve recreatie is een verstorende activiteit, want het brengt bijvoorbeeld lawaai van geluidapparaten (radio’s) mee.
Verder is onvoldoende onderbouwd dat sprake is van een goede ruimtelijke ordening wat betreft het aspect geluid. Er wordt enkel verwezen naar grenswaarden in het Activiteitenbesluit milieubeheer en de richtafstanden in de brochure "Bedrijven en Milieuzonering" van de Vereniging Nederlandse Gemeenten (hierna: VNG-brochure). Het menselijk stemgeluid door het verblijf in de open lucht is hier een complicerende factor, want in de avonden en nachten is in het stiltegebied sprake van een laag referentieniveau. Hierbij spelen ook de hoogteverschillen en het open karakter van het landschap een rol.
8.1. De raad stelt zich op het standpunt dat het aanwijzen van gronden als stiltegebied niet betekent dat er niets meer mogelijk is. Nieuwe ontwikkelingen zijn mogelijk, mits deze passen in het gebied. Volgens de raad is dat hier het geval. Er worden geen voorzieningen zoals een sportveld of zwembad gerealiseerd. Het recreatielandgoed is bedoeld voor de rustzoekende toerist en de voorzieningen zijn daarop afgestemd. De raad heeft ook verwezen naar de uitspraak van de Afdeling van 4 augustus 2021 (ECLI:NL:RVS:2021:1763). Geluid zal voornamelijk worden veroorzaakt door aan- en afrijdend verkeer, het opstellen en afbreken van kampeermiddelen en menselijk stemgeluid. Dat zijn geluiden die vergelijkbaar zijn met geluiden van recreanten die zich al structureel in het gebied bevinden.
De raad acht het woon- en leefklimaat van de appellanten, wat betreft geluid aanvaardbaar. Daarbij verwijst hij naar de richtafstanden uit de VNG-brochure. Op basis van deze richtafstanden is de aan te houden afstand vanaf een kampeerterrein tot een woning 30 m wanneer sprake is van een gemengd gebied. Volgens de raad is sprake van een gemengd gebied, omdat sprake is van lintbebouwing in het buitengebied met overwegend agrarische activiteiten. In dit geval bevindt de dichtstbijzijnde woning van appellanten zich op 130 m van de plangrens. Daarbij acht de raad het van belang dat in de VNG-brochure wordt uitgegaan van een gemiddeld kampeerterrein, terwijl het in dit geval gaat over een relatief kleinschalige camping zonder veel voorzieningen.
8.2. De Afdeling stelt vast dat het plangebied in een gebied ligt dat op grond van het provinciaal beleid is aangeduid als stiltegebied. In dat stiltegebied gelden de regels die zijn opgenomen in paragraaf 4.6 van de Omgevingsverordening. Die regels hebben betrekking op, bijvoorbeeld, het organiseren van toertochten of wedstrijden voor motorvoertuigen, het gebruik van lawaaiige apparaten, knalapparatuur en vuurwerk. De raad is bij de vaststelling van het bestemmingsplan niet gebonden aan het provinciaal beleid maar dient daarbij wel rekening te houden, wat betekent dat dit provinciale beleid in de belangenafweging moet worden betrokken.
In paragraaf 4.2.2 van de plantoelichting is ingegaan op het provinciaal beleid inzake het stiltegebied. Daarin wordt vermeld dat het beleid erop is gericht om het geluidniveau in het stiltegebied te beperken tot 40 dB(A). Gebiedsvreemde geluiden dienen te worden voorkomen. Hierbij kan worden gedacht aan opsporen of ontginnen van in de bodem aanwezige stoffen of het omzagen en kappen van bomen anders dan voor bosbouwkundig onderhoud. Gebiedseigen geluiden zijn wel toegestaan Hierbij wordt gedacht aan de dagelijkse activiteiten van mensen die in het gebied wonen, werken en leven. In dit licht bezien wordt in paragraaf 4.2.2 van de plantoelichting uiteengezet dat het recreatielandgoed geen toename van gebiedsvreemd geluid zal produceren ten opzichte van het huidige agrarische bedrijf. Daarbij wordt betrokken dat de camping zich richt tot de rustzoekende toerist en wordt het geluid van de campinggasten geschaard onder gebiedseigen geluid van extensieve recreanten die al aanwezig zijn in het gebied.
Gelet op het bovenstaande ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat de raad onvoldoende het provinciaal beleid heeft betrokken in de belangenafweging. De raad heeft zich redelijkerwijs op het standpunt kunnen stellen dat de ontwikkeling passend is in het stiltegebied en daarbij kunnen betrekken dat sprake is van niet-intensieve recreatie en de camping is gericht op de rustzoekende toerist.
8.3. Wat betreft het "stand-still" principe overweegt de Afdeling dat een dergelijk uitgangspunt niet staat in het POL 2014 of de Omgevingsverordening. Weliswaar staat op pagina 119 van het POL 2014 dat de provincie van oudsher stille gebieden stil wil laten blijven, maar dit betekent niet dat geen ontwikkelingen meer mogelijk zijn (stand-still). Gelet hierop ziet de Afdeling in wat de stichting en anderen hierover aanvoeren geen grond voor vernietiging van het plan.
8.4. In reactie op het betoog van de stichting en anderen over de aantasting van het woon- en leefklimaat overweegt de Afdeling het volgende.
De Afdeling volgt de raad in zijn standpunt dat sprake is van een gemengd gebied. Weliswaar is sprake van een stiltegebied, maar in de directe omgeving van het plangebied bevinden zich enkele woonbestemmingen maar ook agrarische bedrijven en andere bedrijvigheid zoals een groepsaccommodatie en vakantiewoningen. Uitgaande van het omgevingstype gemengd gebied is op grond van de VNG-brochure aan te houden richtafstand voor kampeerterreinen tot geluidgevoelige objecten 30 m. De raad heeft redelijkerwijs kunnen aansluiten bij deze richtafstand en heeft in het menselijk stemgeluid en de landschapskenmerken geen reden hoeven te zien om hier vanaf te wijken. Daarbij heeft de raad mogen betrekken dat de richtafstand geldt voor een gemiddeld bedrijf en de voorliggende ontwikkeling relatief kleinschalig is, gelet op de omvang van 1,2 ha en maximaal 52 standplaatsen met een kampeerseizoen van 15 maart tot en met 1 november. Het enkele feit dat horecadoeleinden, ondergeschikt aan het toegelaten gebruik en detailhandel voor zover inherent en van ondergeschikte betekenis aan het toegelaten gebruik op grond van artikel 4.4.1, onder g en i, van de planregels zijn toegestaan, maakt dit niet anders.
Gelet op de afstand van 130 m tot de dichtstbijzijnde woning van [een der appellanten], heeft de raad zich redelijkerwijs op het standpunt kunnen stellen dat sprake is van een aanvaardbaar woon- en leefklimaat wat betreft geluid.
Verkeer
9. De stichting en anderen betogen dat zij een integrale afweging missen van de verkeersveiligheid van al het verkeer dat via Vroelen rijdt. Weliswaar bedraagt de toename door de voorziene ontwikkeling 42 motorvoertuigen (mvt) per etmaal, maar er rijden ook landbouwwerktuigen, woonverkeer en verkeer gerelateerd aan andere campings en bedrijven over de weg. De verkeersdruk is nu al te hoog voor de smalle en met bochten gevulde weg Vroelen.
9.1. De raad stelt dat een integrale afweging heeft plaatsgevonden. Er is gekeken naar de toename van verkeersbewegingen. Die toename is op basis van CROW-kengetallen vastgesteld op maximaal 42 mvt per etmaal. Wanneer wordt uitgegaan van een periode van 07:00 uur tot 23:00 uur, zijn er 2,6 mvt per uur oftewel één extra mvt elke 23 minuten. De raad acht deze toename marginaal op de weg Vroelen, waar momenteel 124 mvt per etmaal richting Noorbeek en 125 mvt per etmaal richting Schey rijden.
Daarbij gaat de raad er vanuit dat niet alle verkeersbewegingen met kampeermiddelen zullen plaatsvinden. Het ligt in de rede dat campinggasten eenmaal heen en eenmaal terug met kampeermiddelen rijden en tijdens hun verblijf gebruik maken van andere transportmiddelen.
De weg Vroelen is een erftoegangsweg. Deze weg kenmerkt zich door gemengd verkeer buiten de bebouwde kom en heeft een maximum snelheid van 60 km/uur. De wegbreedte is gemiddeld 5 m. Dit is voldoende breed om een vrachtwagen, die gemiddeld 2,5 m zijn, en een personenauto, gemiddeld 1,7 m, elkaar te laten passeren. Daarbij bieden de bermen voldoende uitwijkmogelijkheden. De raad heeft ook in de afweging betrokken dat uit de database voor verkeersveiligheid volgt dat het gebied een zeer laag ongevallencijfer kent en dat kampeermiddelen alleen binnen het kampeerseizoen van 15 maart tot 1 november aanwezig mogen zijn. Er zijn dus 4,5 maanden per jaar dat er geen sprake is van een verkeerstoename.
9.2. De Afdeling overweegt dat de raad zich redelijkerwijs op het standpunt heeft kunnen stellen dat de ontwikkeling niet leidt tot een verkeersonveilige situatie. Hierbij heeft de raad de kenmerken van de ontsluitingswegen kunnen betrekken in samenhang bezien met de relatief kleine toename van het aantal verkeersbewegingen en het gegeven dat de verkeerstoename niet jaarrond plaatsvindt. Het enkele feit dat voertuigen soms op elkaar zullen moeten wachten bij het passeren, maakt dit niet anders nu dit past bij het normale weggebruik van een erftoegangsweg in het buitengebied.
Het betoog slaagt niet.
Parkeren
10. De stichting en anderen vrezen voor parkeeroverlast in de omgeving, met name in de directe omgeving van het plangebied voor de bewoner van [locatie 2].
10.1. De raad stelt zich op het standpunt dat voldoende parkeerplaatsen worden gerealiseerd. Op basis van CROW-kengetallen is berekend dat er 68 parkeerplaatsen nodig zijn, waarvan 62 voor gebruikers van de camping en 6 voor bezoekers. De campinggasten kunnen bij hun kampeerplaats parkeren, met uitzondering van de 13 glampingplaatsen. Dit betekent dat 39 parkeerplaatsen bij de kampeerplaats zijn voorzien. De overige parkeerplaatsen worden ingericht aan de zuidzijde van het plangebied op eigen terrein.
10.2. Artikel 4.1.1, aanhef en onder e, luidt: "De voor 'Recreatie - Verblijfsrecreatie' aangewezen gronden zijn bestemd voor:
e. verkeers- en verblijfsdoeleinden;
en de daarbij behorende voorzieningen."
10.3. De Afdeling overweegt dat op de gronden (ongeveer 1,2 ha) met de bestemming "Recreatie-Verblijfsrecreatie" mag worden geparkeerd. Dit betekent dat zowel bij de kampeerplaatsen als op de gronden aan de zuidzijde in het plangebied kan worden geparkeerd. Nu het aantal benodigde parkeerplaatsen niet is betwist en de gronden voorzien in voldoende ruimte voor de te realiseren parkeerplaatsen, ziet de Afdeling gelet op het bovenstaande geen aanleiding voor het oordeel dat de raad zich niet redelijkerwijs op het standpunt heeft kunnen stellen dat voldoende parkeerplaatsen beschikbaar zijn voor de ontwikkeling en daardoor geen parkeeroverlast zal optreden ten gevolge van het plan.
Het betoog slaagt niet.
Soorten
11. De stichting en anderen betogen dat de "Quickscan flora en fauna [locatie 1] Noorbeek" van 7 april 2020 uitgevoerd door Ecoplanning, onjuist en onvolledig is. Hiertoe voeren zij aan dat de quickscan is gebaseerd op gegevens uit de database van de Nationale Databank Flora en Fauna (NDFF) maar dat in de quickscan staat dat die database niet compleet is. Hierdoor kan deze bron niet voor actuele gegevens worden gebruikt.
Daarnaast is niet in de quickscan opgenomen dat er binnen een straal van 500 m van het plangebied wissels, burchten, wroet- en woelplekken en latrines van de das zijn gemeld. De weilanden naast de geplande camping vormen een belangrijk foerageergebied voor de dassen.
Ook is in de quickscan geen rekening gehouden met de effecten van de camping (zoals verkeersbewegingen, verblijf, licht en geluid) op de flora en fauna in de directe omgeving in Nederland en Vlaanderen.
11.1. De vraag of voor de uitvoering van het bestemmingsplan een vrijstelling dan wel een ontheffing op grond van het soortenbeschermingsregime in de Wet natuurbescherming (hierna: Wnb) nodig is en zo ja, of deze ontheffing kan worden verleend, komen in beginsel pas aan de orde in een procedure op grond van de Wnb. Maar de raad mag het plan niet vaststellen indien en voor zover hij op voorhand redelijkerwijs had moeten inzien dat het soortenbeschermingsregime in de Wnb aan de uitvoerbaarheid van het plan in de weg staat.
In paragraaf 2.3 van de quickscan staat op welke wijze het onderzoek is uitgevoerd. In paragraaf 2.3.1 staat dat literatuuronderzoek heeft plaatsgevonden op basis van de Nationale databank Flora en fauna (de NDFF) en de zienswijze. De database is niet compleet en afhankelijk van mensen die daar toevallig zijn, zo staat in de quickscan. Daarnaast staat in paragraaf 2.3.2 dat veldonderzoek heeft plaatsgevonden. Hierbij is een habitatsgeschikheidsbeoordeling van flora en fauna gemaakt en heeft een verkenning plaatsgevonden van de beschermende soorten die feitelijk en potentieel kunnen voorkomen. Hierbij is gekeken naar prenten, uitwerpselen, aanwezigheid individuen, (oude) nesten, burchten en holen, knaagsporen en vraatresten. In hoofdstuk 3 is uiteengezet hoe is gekeken naar de aanwezigheid van beschermde planten- en diersoorten en hoe de vraag onderzocht is of een ontheffing nodig is en zo ja, of deze kan worden verleend. Hieruit volgt dat zowel is gekeken naar het literatuuronderzoek als het veldbezoek. Op basis van deze twee aspecten is getoetst of uitgesloten is dat de werkzaamheden een negatief effect hebben op beschermde soorten en of een ontheffing nodig zal zijn.
De Afdeling volgt het betoog van de stichting en anderen niet dat de quickscan onjuist is als gevolg van de raadpleging van de NDFF. De conclusies van de quickscan zijn immers niet enkel gebaseerd op de NDFF, maar moeten worden bezien in samenhang met het veldbezoek.
11.2. Wat betreft de das, staat in paragraaf 3.2.2 van de quickscan, dat er in het plangebied geen aanwezigheidssporen zijn waargenomen van deze soort. De te slopen bebouwing en aangrenzende verharding zijn ongeschikt als leefgebied voor de das. De graslanden zijn wel geschikt als foerageergebied voor de das, maar vanwege het ontbreken van lijnvormige beplanting in het plangebied is er geen dekking om op deze graslanden te foerageren. Buiten het plangebied ter plaatse van de buffer zijn prenten waargenomen. Hier heeft een das mogelijk water gedronken. In paragraaf 3.2.3 is beschreven dat is uitgesloten dat de werkzaamheden een negatief effect hebben op het functioneel leefgebied, rust- en voortplantingslocaties van de das. Naar aanleiding van de beroepsgrond van de stichting en anderen heeft Ecoplanning op 1 december 2021 een nadere notitie opgesteld. In die nadere notitie is uiteengezet dat de waarnemingen, inclusief foto’s van de stichting en anderen, geen aanleiding geven tot nader onderzoek, omdat de foto’s zijn gemaakt op locaties buiten het plangebied. Uit de NDFF en de verspreidingsatlas "Zoogdieren van Limburg" volgt bovendien dat er zich binnen een straal van 500 m geen dassenburchten bevinden.
De mogelijke aanwezigheid van sporen op 500 m van het plangebied en de eigen waarneming van wissel, wroet- en woelplekken en latrines in de omgeving van het plangebied, inclusief foto’s, kan er niet toe leiden dat het plan niet uitvoerbaar is omdat geen ontheffing kan worden verleend, omdat dit geen gegevens zijn die aannemelijk maken dat zich in het plangebied vaste voortplantingsplaatsen of rustplaatsen van de das bevinden.
Over de mogelijke hinder voor beschermde diersoorten door de camping, wordt in de nadere notitie uiteengezet dat in het kennisdocument van BIJ12 over de das staat dat dassen vooral dichtbij de burcht snel verontrust worden door sterk wisselende geuren, lichtpatronen, geluiden of trillingen die samenhangen met menselijke aanwezigheid. In het plangebied en in de nabijheid van het plangebied zijn geen burchten aanwezig. Daarbij is op dit moment al sprake van agrarisch gebruik en daarbij behorende wisselende geuren, lichtpatronen, geluiden en trillingen. Dit zal bij het gebruik van de gronden als recreatielandgoed ook zo zijn. Daardoor is sprake van gewenning door de das. Ook mogelijke lichthinder en verkeer zal niet leiden tot een negatief effect op de das, vanwege de bedrijfstijden (07:00 tot 23:00 uur). De sloop- en grondwerkzaamheden vinden overdag plaats.
11.3. Gelet op het bovenstaande ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat de quickscan onjuist of onvolledig is. De raad heeft de quickscan ten grondslag kunnen leggen aan het plan. Daarom heeft de raad zich redelijkerwijs op het standpunt kunnen stellen dat de Wnb op voorhand niet aan de uitvoerbaarheid van het plan in de weg staat.
Het betoog slaagt niet.
Economische uitvoerbaarheid
12. De stichting en anderen betogen dat in de plantoelichting niet is ingegaan op de economische uitvoerbaarheid. De stichting en anderen betwisten dat het plan financieel uitvoerbaar is, omdat de camping zich onvoldoende onderscheidt van omliggende overnachtingsmogelijkheden. Ter zitting hebben de stichting en anderen toegelicht dat in het verleden een camping in de omgeving failliet is gegaan en zij daarom nu hun bedenkingen hebben.
12.1. Bij een beroep tegen een bestemmingsplan kan een betoog over de uitvoerbaarheid van dat plan, waaronder de financieel-economische uitvoerbaarheid, alleen leiden tot vernietiging van het bestreden besluit als de raad redelijkerwijs had moeten inzien dat het plan om financieel-economische of andere redenen op voorhand niet uitvoerbaar is.
Uit hoofdstuk 7 van de plantoelichting blijkt dat de raad en initiatiefnemer een anterieure overeenkomst hebben gesloten. Ook is ter zitting toegelicht dat initiatiefnemer een bedrijfsontwikkelplan aan de raad heeft overgelegd.
Gelet op het bovenstaande, ziet de Afdeling in hetgeen de stichting en anderen hebben aangevoerd, onvoldoende aanleiding voor het oordeel dat de raad zich niet redelijkerwijs op het standpunt heeft kunnen stellen dat er geen redenen zijn waarom het plan op voorhand onuitvoerbaar is. Dit betoog slaagt niet.
Relativiteit
13. Gelet op het vorenstaande, komt de Afdeling niet toe aan de vraag of het relativiteitsvereiste in de weg staat aan een vernietiging van het besluit.
Conclusie
14. Het beroep is ongegrond.
15. De raad hoeft geen proceskosten te vergoeden.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
verklaart het beroep ongegrond.
Aldus vastgesteld door mr. R. Uylenburg, voorzitter, en mr. E.A. Minderhoud en mr. M. Soffers, leden, in tegenwoordigheid van mr. J.J. Pistoor, griffier.
w.g. Uylenburg
voorzitter
w.g. Pistoor
griffier
Uitgesproken in het openbaar op 1 februari 2023
932