Uitspraak
202203953/1/R1.
Datum uitspraak: 15 november 2023
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[appellant], wonend te [woonplaats],
tegen de uitspraak van de rechtbank Zeeland-West-Brabant van 20 mei 2022 in zaak nr. 21/2296 in het geding tussen:
[partij],
en
het college van burgemeester en wethouders van Kapelle.
Procesverloop
Bij besluit van 28 januari 2021 heeft het college aan [appellant] een omgevingsvergunning verleend voor het uitbreiden van de woning op het perceel aan de Wilhelminastraat 64 te Wemeldinge (hierna: het perceel).
Bij besluit van 28 april 2021 heeft het college het door [partij] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 20 mei 2022 heeft de rechtbank het door [partij] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard en het besluit van 28 april 2021 vernietigd. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
[partij] heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
Bij besluit van 14 juli 2022 heeft het college het door [partij] tegen het besluit van 28 januari 2021 gemaakte bezwaar alsnog gegrond verklaard en geweigerd aan [appellant] een omgevingsvergunning te verlenen.
Tegen dit besluit heeft [appellant] gronden ingediend.
Bij besluit van 2 januari 2023 heeft het college aan [appellant] opnieuw een omgevingsvergunning verleend voor het uitbreiden van de woning.
Tegen dit besluit heeft [partij] gronden ingediend.
Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
[partij] en het college hebben nadere stukken ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 26 juli 2023, waar [appellant], bijgestaan door mr. C.G. Huijsmans, advocaat te Goes, [partij], bijgestaan door mr. R. Zwamborn, advocaat te Goes en het college, vertegenwoordigd door mr. K. Azghay, advocaat te Rotterdam, mr. B. Davidse en M. de Boer, zijn verschenen.
Overwegingen
Inleiding
1. [appellant] heeft op 26 oktober 2020 een aanvraag ingediend voor een omgevingsvergunning voor het legaliseren van de uitbreiding van de bestaande woning op het perceel. Het perceel heeft op basis van het geldende bestemmingsplan "Kom Wemeldinge" de bestemming "Wonen". Bij besluit van 28 januari 2021 heeft het college de omgevingsvergunning verleend. Op 28 april 2021 heeft het college het door [partij] daartegen gemaakte bezwaar, onder verwijzing naar het advies van de bezwaaradviescommissie ongegrond verklaard. De rechtbank heeft het beroep van [partij] gegrond verklaard en het besluit vernietigd, omdat volgens de rechtbank niet aannemelijk is dat de woning gebruikt gaat worden om één huishouden in te vestigen. De rechtbank heeft het college opgedragen met inachtneming van haar uitspraak opnieuw te beslissen op het bezwaar van [partij].
2. Naar aanleiding van deze uitspraak heeft het college op 14 juli 2022 een nieuw besluit op bezwaar genomen. Dit besluit wordt, gelet op artikel 6:24 van de Algemene wet bestuursrecht, gelezen in samenhang met artikel 6:19, eerste lid, van die wet, van rechtswege geacht onderwerp te zijn van dit geding. Het college heeft in dit besluit het bezwaar van [partij] tegen de besluiten van 28 januari 2021 gegrond verklaard en alsnog geweigerd een omgevingsvergunning te verlenen. Het college heeft zich op het standpunt gesteld dat, gelet op het oordeel van de rechtbank dat niet aannemelijk is dat de woning gebruikt gaat worden om één huishouden in te vestigen de omgevingsvergunning, ten onrechte met toepassing van de zogenoemde kruimelgevallenregeling is verleend. Verder heeft het college zich op het standpunt gesteld dat het niet bereid is met toepassing van de buitenplanse afwijkingsmogelijkheid vergunning te verlenen. Het college acht het niet wenselijk dat het aantal woningen wordt uitgebreid.
3. Het besluit van 14 juli 2022 is voor [appellant] reden geweest om een nieuwe aanvraag in te dienen. Hij heeft beoogd zijn bouwplan zodanig aan te passen dat van de door de rechtbank geconstateerde onrechtmatigheid niet langer sprake is. Bij besluit van 2 januari 2023 heeft het college op basis van deze nieuwe aanvraag van [appellant] wederom een omgevingsvergunning verleend voor het uitbreiden van de woning. Hiertegen heeft [partij] bezwaar gemaakt door tegen het besluit van 2 januari 2023 in het kader van de lopende procedure gronden in te dienen. Op de zitting hebben alle partijen uitdrukkelijk aan de Afdeling verzocht om uit een oogpunt van finale geschilbeslechting ook het besluit van 2 januari 2023 en de daartegen gerichte gronden in deze procedure te betrekken. Zij worden allen bijgestaan door een beroepsmatig rechtsbijstandverlener en zijn zich er dus van bewust dat zij hiermee twee instanties overslaan. Gelet hierop en op de nauwe samenhang tussen de diverse besluitvorming en aangevallen uitspraak ziet de Afdeling aanleiding om dit bezwaar als beroep in deze procedure te betrekken.
Procesbelang
4. Het college heeft zich op het standpunt gesteld dat [appellant] geen procesbelang meer heeft bij inhoudelijke beoordeling van het hoger beroep, nu bij besluit van 2 januari 2023 aan hem een omgevingsvergunning is verleend.
4.1. [appellant] heeft zich op het standpunt gesteld dat hij zich kan verenigen met het besluit van 2 januari 2023, maar toch zijn hoger beroep handhaaft, omdat hij door de uitspraak van de rechtbank gedwongen was een nieuwe aanvraag in te dienen en de daarin verwerkte verdere aanpassing van de woning voor hem financiële gevolgen heeft. Op de zitting heeft [appellant] dit nader toegelicht.
4.2. Als een betrokkene stelt schade te hebben geleden ten gevolge van de besluitvorming, kan dat betekenen dat hij belang heeft bij een inhoudelijke beoordeling van het beroep. De Afdeling verwijst bij wijze van voorbeeld naar haar uitspraak van 22 juli 2015, ECLI:NL:RVS:2015:2282. Daarvoor is wel vereist dat de betrokkene tot op zekere hoogte aannemelijk heeft gemaakt dat deze schade daadwerkelijk is geleden als gevolg van het bestreden besluit.
Naar het oordeel van de Afdeling heeft [appellant] tot op zekere hoogte aannemelijk gemaakt dat hij schade heeft geleden als gevolg van het besluit van 14 juli 2022. Zijn stelling dat hij aanpassingen aan de woning heeft moeten verrichten, is daarvoor voldoende onderbouwing. Dat betekent dat [appellant] belang heeft bij een inhoudelijke beoordeling van het hoger beroep.
De Afdeling zal eerst het hoger beroep van [appellant] en het besluit van 14 juli 2022 beoordelen. Daarna zal zij het beroep van [partij] tegen het besluit van 2 januari 2023 beoordelen.
Hoger beroep
Afwijking van eerder oordeel rechtbank?
5. [appellant] voert aan dat de rechtbank heeft miskend dat zij niet meer kan afwijken van het oordeel van de rechtbank in de uitspraak van 3 juli 2019. In die uitspraak oordeelde de rechtbank volgens [appellant] dat vaststaat dat de aanvraag voor de omgevingsvergunning niet ziet op het toevoegen van een tweede woning op het perceel. Volgens [appellant] is er sindsdien in feitelijke zin niets veranderd. Het feit dat er een Funda-verkoopbrochure is ingebracht maakt niet dat afgeweken kan worden van het eerdere oordeel van de rechtbank, omdat die verkoopbrochure ook bij het geschil dat heeft geleid tot de uitspraak van 3 juli 2019 al was ingebracht. Omdat tegen dat oordeel niet is opgekomen, zijn partijen daar nu aan gebonden volgens [appellant].
5.1. Bij uitspraak van 3 juli 2019 heeft de rechtbank het beroep van [appellant] gegrond verklaard. In die procedure ging het over de bij besluit van 11 januari 2018 verleende omgevingsvergunning voor het uitbreiden van de bestaande woning en het bouwen van een schuur op het perceel. Rechtsoverweging 5 van die uitspraak luidt: "De rechtbank constateert dat de aangevraagde omgevingsvergunning ziet op het vergroten van de bestaande woning en het bouwen van een schuur op het perceel van Cingel. Noch in de bouwtekeningen, noch in wat eiseres verder heeft aangevoerd ziet de rechtbank aanleiding voor de conclusie dat de aanvraag ook ziet op het toevoegen van een tweede woning op het perceel. Ook overigens is de rechtbank niet gebleken dat het college niet bevoegd is de aanvraag omgevingsvergunning, voor zover deze ziet op het afwijken van het bestemmingsplan, met toepassing van de kruimelgevallen te beoordelen.".
5.2. De Afdeling stelt vast dat de procedure die heeft geleid tot de uitspraak van 3 juli 2019 is afgerond. Het gaat thans om een nieuwe procedure over een besluit op een andere aanvraag. Een eerder door de rechtbank gegeven oordeel strekt zich niet uit over deze nieuwe procedure.
Het betoog slaagt niet.
Gebruik voor bewoning door meerdere huishoudens?
6. [appellant] voert aan dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat na de verbouwing sprake zal zijn van ten minste twee woningen. Op de door hem ingediende tekeningen is te zien dat alle delen van de woning met elkaar in verbinding staan en de woning niet geschikt is voor bewoning door twee of meer huishoudens. De door de rechtbank genoemde studio was de ruimte, waarin klanten werden ontvangen toen [appellant] er nog zelf woonde. Het in die ruimte aanwezige keukenblok is niet geschikt voor het bereiden van maaltijden. Verder is de door de rechtbank bedoelde achterdeur niet in gebruik geweest als toegangsdeur, maar diende die deur slechts als toegangsdeur voor klanten. Deze deur zal nu dan ook verwijderd worden. Volgens [appellant] heeft de rechtbank ten onrechte overwogen dat de interne verbinding tussen de aanbouw en de woning, de aanbouw niet ongeschikt maakt als zelfstandige woning, gelet op het feit dat de bewoners daardoor toegang hebben tot de andere woning. Verder zijn de brievenbus en schakelkast slechts in het voorste gedeelte van de woning aanwezig. De advertentie op de website Funda dateert verder van 24 april 2020. De woning is nadien uit de verkoop gehaald en [appellant] is ook niet van plan om de woning gelijktijdig te verkopen of verhuren aan twee huishoudens, nu bij hem en de makelaar bekend is dat dit in strijd is met het bestemmingsplan. Ten slotte heeft de rechtbank volgens [appellant] miskend dat als het pand desondanks wordt gebruikt voor bewoning door meerdere huishoudens het college hiertegen handhavend kan optreden.
6.1. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen, bijvoorbeeld in de uitspraak van 8 april 2020, ECLI:NL:RVS:2020:1006, moet bij de beoordeling van de aanvraag ervan worden uitgegaan dat het bouwwerk zal worden gebruikt op de wijze zoals omschreven in de aanvraag, tenzij redelijkerwijs valt aan te nemen dat het bouwwerk uitsluitend of mede voor andere doeleinden zal worden gebruikt. Uit de bouwtekening bij de aanvraag blijkt dat is beoogd in de aanbouw een tweede badkamer, keuken, slaapkamer en woonkamer te realiseren. Verder waren de studio en aanbouw voorzien van een aparte toegangsdeur. Naar het oordeel van de Afdeling heeft de rechtbank op basis van het voorgaande terecht geoordeeld dat op basis van de bouwtekening niet aannemelijk is dat de woning zal worden gebruikt voor bewoning door één huishouden, temeer omdat de aanvraag is ingediend ter legalisering van de toenmalige situatie, waarbij de woning geschikt was voor bewoning door meerdere huishoudens. Daarbij heeft de rechtbank terecht ook de overgelegde advertentie op de website Funda betrokken, waarin staat dat er naast de hoofdwoning nog twee aparte wooneenheden met een eigen toegangsdeur zijn.
Het betoog slaagt niet.
Het beroep van [partij] tegen het besluit van 2 januari 2023
Toetsingskader
7. Het college komt bij de beslissing om al dan niet toepassing te geven aan de hem toegekende bevoegdheid om in afwijking van het bestemmingsplan een omgevingsvergunning te verlenen, beleidsruimte toe en het moet de betrokken belangen afwegen. De bestuursrechter oordeelt niet zelf of verlening van de omgevingsvergunning in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening. De bestuursrechter beoordeelt aan de hand van de beroepsgronden of het besluit in overeenstemming is met het recht. Daarbij kan aan de orde komen of de nadelige gevolgen van het besluit onevenredig zijn in verhouding tot de met de verlening van de omgevingsvergunning te dienen doelen.
Is er sprake van meerdere woningen?
8. [partij] voert aan dat de tekening bij de aanvraag niet overeenkomt met de huidige situatie. Zo is op de tekening geen meterkast te zien, terwijl die meterkast op een foto die gemaakt is tijdens een controle door de gemeente wel te zien is. Verder blijkt uit het rapport dat de met planken dichtgetimmerde deuren aan de binnenkant nog zijn zoals bestaand. Daarbij is volgens haar niet aangetoond dat de tweede keuken daadwerkelijk is verwijderd. Deze kan volgens haar na verlening van de vergunning eenvoudig weer worden omgezet in een zelfstandige woning en in strijd met de op het perceel rustende bestemming worden gebruikt. Volgens haar wordt de woning tot op heden verhuurd en wordt door het college het belang van de aanvrager zwaarder gewogen dan de belangen van omwonenden. Uit de controle van 22 januari 2021 bleek bijvoorbeeld dat er iemand woonde in de zelfstandige studio. Ten slotte voert [partij] aan dat er strijd is met de beginselen van behoorlijk bestuur. Zij noemt hierbij het zorgvuldigheidsbeginsel, het rechtszekerheidsbeginsel, het vertrouwensbeginsel en het beginsel van fair play.
8.1. De Afdeling stelt vast dat er een aanvraag is ingediend voor het uitbreiden en verbouwen van de woning. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen is de aanvraag bepalend en dient het college een besluit te nemen op de aanvraag zoals die voorligt. Het college heeft dus terecht de door [appellant] ingediende bouwtekening als uitgangspunt genomen bij de beoordeling van de aanvraag.
Van een zelfstandige woning is sprake indien de inrichting en de aanwezigheid van (woon)voorzieningen voor dat oordeel aanleiding geven. Op basis van de bouwtekening bij de huidige aanvraag heeft het college zich naar het oordeel van de Afdeling terecht op het standpunt gesteld dat er wijzigingen zijn doorgevoerd, waardoor niet langer sprake is van meerdere woningen en is niet aannemelijk dat het bouwwerk in strijd met de bestemming zal worden gebruikt voor bewoning door meerdere huishoudens. Zo is de tweede keuken verwijderd, zijn twee van de drie toegangsdeuren verwijderd en zijn de twee pantry’s op de eerste verdieping verwijderd. Daarbij betrekt de Afdeling dat tijdens de door een toezichthouder van het college uitgevoerde controle op 7 december 2022 is gebleken dat [appellant] bezig was met het doorvoeren van aanpassingen in de woning overeenkomstig de bouwtekening. Ook is toen geconstateerd dat de woning één energiemeter heeft. Tijdens een tweede controle op 15 maart 2023 is geconstateerd dat de tweede keuken geheel is verwijderd. Verder waren twee van de drie toegangsdeuren dichtgemetseld, waardoor er nog maar een toegangsdeur in gebruik is. Ook uit de daaropvolgende controles is gebleken dat niet in afwijking van de vergunning wordt gebouwd en het pand niet wordt gebruikt voor bewoning door meerdere huishoudens. In hetgeen [partij] heeft aangevoerd ziet de Afdeling verder ook geen aanleiding voor het oordeel dat het college in strijd met de algemene beginselen van behoorlijk bestuur heeft gehandeld.
Het betoog slaagt niet.
Geen uitbreiding van het hoofdgebouw?
9. [partij] voert aan dat de vergunning ten onrechte met toepassing van artikel 4, onderdeel 1 van bijlage II bij het Besluit ruimtelijke ordening (hierna: het Bor) is verleend. Zij stelt zich op het standpunt dat, omdat na uitvoering van het bouwplan de woonvoorzieningen in de aanbouw zijn gesitueerd, het oorspronkelijke woongedeelte niet meer gekwalificeerd kan worden als hoofdgebouw. Volgens haar is er geen sprake van uitbreiding van het hoofdgebouw, omdat de aanbouw niet ondergeschikt is aan het hoofdgebouw en daarmee geen bijbehorend bouwwerk is.
9.1. Uit artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 2°, van de Wabo volgt dat, voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, de omgevingsvergunning slechts kan worden verleend indien de activiteit niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening en indien de activiteit in strijd is met het bestemmingsplan in de bij algemene maatregel van bestuur aangewezen gevallen.
Artikel 4, aanhef en onder 1, van bijlage II van het Bor, luidt: "Voor verlening van een omgevingsvergunning voor een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, van de wet waarbij met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 2°, van de wet van het bestemmingsplan of de beheersverordening wordt afgeweken, komt in aanmerking een bijbehorend bouwwerk of uitbreiding daarvan, mits, voor zover gelegen buiten de bebouwde kom, wordt voldaan aan de volgende eisen: a. niet hoger dan 5 m, tenzij sprake is van een kas of bedrijfsgebouw van lichte constructie ten dienste van een agrarisch bedrijf; b. de oppervlakte niet meer dan 150 m2."
Onder een bijbehorend bouwwerk wordt ingevolge artikel 1, eerste lid, van bijlage II van het Bor verstaan: "uitbreiding van een hoofdgebouw dan wel functioneel met een zich op hetzelfde perceel bevindend hoofdgebouw verbonden, daar al dan niet tegen aangebouwd gebouw, of ander bouwwerk, met een dak;".
In artikel 1 van bijlage II van het Bor is opgenomen dat onder hoofdgebouw wordt verstaan: "gebouw, of gedeelte daarvan, dat noodzakelijk is voor de verwezenlijking van de geldende of toekomstige bestemming van een perceel en, indien meer gebouwen op het perceel aanwezig zijn, gelet op die bestemming het belangrijkst is.".
9.2. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 11 juni 2014, ECLI:NL:RVS:2014:2122, onder 5.1) is volgens de nota van toelichting op het Bor (Stb. 2010, 143, blz. 136) het oorspronkelijk hoofdgebouw in de zin van deze regeling het hoofdgebouw zoals dat ten tijde van de afronding van de bouwwerkzaamheden, overeenkomstig de voor het hoofdgebouw verleende vergunning, is opgeleverd. Het is het hoofdgebouw zoals dat in eerste instantie is opgeleverd. Bepalend is dus niet de situatie zoals die in de loop der jaren is vergund. Weliswaar hebben er verbouwingswerkzaamheden plaatsgevonden, waarbij de indeling van de woning is gewijzigd, maar de aangebrachte wijzigingen hebben er niet toe geleid dat er een wezenlijk ander gebouw is ontstaan. De Afdeling overweegt verder dat uit artikel 4, aanhef en onder 1, van bijlage II van het Bor, ook niet volgt dat de uitbreiding aan de rest van het gebouw ondergeschikt moet zijn. Vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 24 juni 2020, ECLI:NL:RVS:2020:1465.
Het betoog slaagt niet.
Aantasting woon- en leefklimaat en precedentwerking?
10. [partij] voert aan dat door buiten het bouwvlak te bouwen haar woon- en leefklimaat wordt aangetast. Daarbij heeft zij erop gewezen dat er sprake zal zijn van geluidsoverlast, omdat het geluid uit de tuin van [appellant] haar richting op komt. Verder stelt [partij] zich op het standpunt dat het toestaan van bebouwing buiten het bouwvlak zal leiden tot precedentwerking. Daarbij heeft zij gewezen op twee andere percelen in de straat.
10.1. De Afdeling stelt vast dat de omgevingsvergunning ziet op het uitbreiden van de woning ten behoeve van bewoning door één huishouden. Het bouwplan ziet op het gedeeltelijk verwijderen van de bedrijfsmatige schuren en het uitbreiden van de zelfstandige woning, met een aan wonen gerelateerde oppervlakte van 111 m2 alsmede het realiseren van een hobbyschuur en een berging met een gezamenlijke oppervlakte van 90 m2. Met de vergunning wordt het hoofdgebouw uitgebreid, waardoor een meer tuingerichte woonsituatie wordt gerealiseerd. Dit is tijdens de zitting door het college nader toegelicht. Met de uitbreiding blijft de functie van de tuin hetzelfde. Het pand op de hoek van de straat waar [partij] in het bijzonder op gewezen heeft is een hoekpand zonder tuin en met een andere bestemming. Het college heeft verder toegelicht dat de andere percelen in de straat verschillen van het perceel van [appellant], in die zin dat daar niet reeds schuren staan en het bouwplan van [appellant] gebruikmaakt van al bestaande schuren. Gelet daarop is naar het oordeel van de Afdeling niet aannemelijk dat de vergunningverlening zal leiden tot ongewenste precedentwerking. De Afdeling is van oordeel dat het college de bij het besluit betrokken belangen voldoende heeft afgewogen en zich op het standpunt heeft mogen stellen dat van een onevenredige aantasting van het woon- en leefklimaat ter plaatse van de omliggende woningen geen sprake is.
Het betoog slaagt niet.
Conclusie
11. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd. Het beroep van [appellant] tegen het besluit van 14 juli 2022 is ongegrond. Het beroep van [partij] tegen het besluit van 2 januari 2023 is ongegrond.
12. Het college hoeft geen proceskosten te vergoeden.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. bevestigt de aangevallen uitspraak;
II. verklaart het beroep tegen het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Kapelle van 14 juli 2022, kenmerk D22.271501, ongegrond;
III. verklaart het beroep tegen het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Kapelle van 2 januari 2023, kenmerk HZ_WAB0202229/D23.278803/AC, ongegrond.
Aldus vastgesteld door mr. E.A. Minderhoud, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. W.M. Boer, griffier.
w.g. Minderhoud
lid van de enkelvoudige kamer
w.g. Boer
griffier
Uitgesproken in het openbaar op 15 november 2023
745-1036