Uitspraak
202305107/4/R1.
Datum uitspraak: 6 december 2023
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak van de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State op een verzoek om het treffen van een voorlopige voorziening (artikel 8:81 van Pro de Algemene wet bestuursrecht) in het geding tussen:
Coöperatie Mobilisation for the Environment U.A. en anderen (hierna samen en in enkelvoud: MOB), gevestigd te Nijmegen,
verzoekers,
en
de raad van de gemeente Purmerend,
verweerder.
Procesverloop
Bij besluit van 29 juni 2023 heeft de raad het bestemmingsplan "[locatie 1], Westbeemster" vastgesteld.
Tegen dit besluit heeft MOB beroep ingesteld.
MOB heeft de voorzieningenrechter verzocht een voorlopige voorziening te treffen.
De raad heeft een verweerschrift ingediend.
MOB heeft nadere stukken ingediend.
De voorzieningenrechter heeft het verzoek op zitting behandeld op 16 november 2023, waar MOB, vertegenwoordigd door mr. A. Franken van Bloemendaal, advocaat te Amsterdam, en mr. D. Delibes, advocaat te Den Haag, en de raad, vertegenwoordigd door C.M. Deinum en T.J.W. Bult, zijn verschenen. Ook is op zitting [bedrijf], vertegenwoordigd door [gemachtigden], bijgestaan door mr. D. Heuker of Hoek, advocaat te ‘s-Hertogenbosch, als partij gehoord.
Overwegingen
1. Het oordeel van de voorzieningenrechter heeft een voorlopig karakter en is niet bindend in de bodemprocedure.
Inleiding
2. Het bestemmingsplan biedt een planologische regeling voor vergroting van het agrarische bouwvlak op het perceel [locatie 1], Westbeemster. [bedrijf] is initiatiefnemer. Het bedrijf exploiteert vijf melkveebedrijven en wil op het perceel een extra opslagloods bouwen voor de opslag van machines en werktuigen. Daarnaast wil het bedrijf drie sleufsilo's bouwen voor de opslag van ruwvoer. MOB vreest met name voor negatieve gevolgen voor natuur, milieu en omwonenden. Ook vreest zij dat het bestemmingsplan de uitzonderlijke waarden van werelderfgoed Droogmakerij de Beemster aantast en onvoldoende regels bevat gericht op instandhouding of versterking van de kernkwaliteiten van het werelderfgoed.
Verzoek om voorlopige voorziening
3. MOB verzoekt om schorsing van het bestemmingsplan, om te voorkomen dat er een omgevingsvergunning wordt verleend op basis van het bestemmingsplan.
Spoedeisend belang
4. Initiatiefnemer [naam bedrijf] wil met het aanvragen van een omgevingsvergunning niet wachten totdat er uitspraak is gedaan in de bodemprocedure. Hij sluit niet uit dat er op korte termijn een aanvraag om een omgevingsvergunning ingediend zal worden, omdat hij op korte termijn wil beginnen met bouwen. Als [bedrijf] een aanvraag om omgevingsvergunning indient, zal het college die aanvraag moeten toetsen aan het bestemmingsplan dat dan geldt. MOB heeft daarom een spoedeisend belang bij de gevraagde voorlopige voorziening tot schorsing van het bestemmingsplan.
Beroepsgronden
5. MOB betoogt dat het bestemmingsplan in strijd is met een goede ruimtelijke ordening, omdat er op grond van de planregels meer gebruiksmogelijkheden zijn dan de raad heeft bedoeld. Dit betekent volgens MOB dat met deze ruime gebruiksmogelijkheden onvoldoende rekening is gehouden bij het onderzoeken van de ruimtelijke gevolgen van de ontwikkeling. Op grond van artikel 3.1, aanhef en onder e, van de planregels zijn de gronden met de aanduiding "specifieke vorm van agrarisch - opslag ruwvoer" bestemd voor "uitsluitend de opslag van ruwvoer". Maar, blijkens de aanhef van artikel 3.1 en de woorden "alsmede voor" die zijn geplaatst voor de opsomming onder d en e van artikel 3.1, is het woord "uitsluitend" dat daarna komt betekenisloos, zo stelt MOB. Er staat immers dat de voor "Agrarisch" aangewezen gronden bestemd zijn voor grondgebonden agrarische bedrijven (onder a), alsmede voor uitsluitend de opslag van ruwvoer ter plaatse van de aanduiding "specifieke vorm van agrarisch - opslag ruwvoer". Hierdoor mag het nieuwe bouwvlak ook worden gebruikt voor het oprichten van bedrijfsgebouwen als bedoeld in artikel 3.2.2, onder a, van de planregels ten behoeve van grondgebonden agrarische bedrijven. Dit terwijl dit blijkens de plantoelichting, de nota van zienswijzen en het raadsvoorstel niet de bedoeling is geweest van de raad.
In het verlengde hiervan heeft MOB gronden aangevoerd over milieuzonering, luchtkwaliteit en een mer-beoordeling.
MOB heeft op de zitting aangegeven dat al haar beroepsgronden gaan over het nieuwe bouwvlak, links van de op de verbeelding zichtbare onderbroken lijn, met de functieaanduiding "specifieke vorm van agrarisch - opslag ruwvoer".
5.1. De raad stelt zich op het standpunt dat het woord "uitsluitend" hier duidelijk en ondubbelzinnig genoeg is. Er zijn volgens de raad dus geen stallen voor het houden van dieren of loodsen anders dan voor de opslag van machines en ruwvoer toegestaan. Verder heeft hij op zitting gewezen op artikel 3.2.4, onder a, onder 1, van de planregels.
5.2. Aan het nieuwe bouwvlak is de functieaanduiding "specifieke vorm van agrarisch - opslag ruwvoer" toegekend.
Artikel 3.1 van de planregels luidt:
"De voor "Agrarisch" aangewezen gronden zijn bestemd voor:
a. grondgebonden agrarische bedrijven;
b. ondergeschikte neventak in de vorm van een intensieve veehouderij, met een maximale bedrijfsvloeroppervlakte van 750 m2;
c. wonen ten behoeve van het bedrijf, tenzij staat aangegeven dat een woning niet is toegestaan ter plaatse van de aanduiding "bedrijfswoning uitgesloten";
alsmede voor:
d. ter plaatse van de aanduiding "karakteristiek" het behoud en bescherming van karakteristieke bouwwerken;
e. ter plaatse van de aanduiding "specifieke vorm van agrarisch - opslag ruwvoer" uitsluitend de opslag van ruwvoer."
Artikel 3.2.4 luidt:
"Voor het bouwen van bouwwerken, geen gebouw zijnde, gelden de volgende regels:
a. de bouwwerken mogen uitsluitend binnen het bouwvlak worden gebouwd, met inachtneming van het volgende:
1. ter plaatse van de aanduiding "specifieke vorm van agrarisch - opslag ruwvoer" zijn uitsluitend bouwwerken, geen gebouwen zijnde voor de opslag van ruwvoer toegestaan;
[…]."
5.3. De voorzieningenrechter is van oordeel dat MOB terecht stelt dat het woord "alsmede" haaks staat op "uitsluitend". Het is daardoor niet duidelijk wat er precies op het nieuwe bouwvlak mag. Dit is in strijd met de rechtszekerheid. Er is dus onvoldoende geborgd dat het nieuwe bouwvlak uitsluitend zal worden gebruikt voor de opslag van ruwvoer, terwijl de raad dit wel heeft beoogd. De door de raad genoemde planregel in artikel 3.2.4, onder a, onder 1, van de planregels verschaft weliswaar enigszins duidelijkheid over de planologische mogelijkheden in het bouwvlak. Maar de voorzieningenrechter overweegt dat de bestemmingsomschrijving in artikel 3.1 van de planregels toch tot discussies kan leiden en daarom in strijd is met het rechtszekerheidsbeginsel.
Wat MOB heeft aangevoerd over milieuzonering, luchtkwaliteit en een mer-beoordeling hangt hiermee samen. Aan een inhoudelijke bespreking van deze gronden komt de voorzieningenrechter daarom niet toe.
De voorzieningenrechter verwacht dat het bestemmingsplan op dit punt in de bodemprocedure geen stand zal houden. Gelet hierop is er aanleiding om het plandeel waar de aanduiding "specifieke vorm van agrarisch - opslag ruwvoer" aan is toegekend bij wijze van voorlopige voorziening te schorsen.
6. MOB betoogt dat het bestemmingsplan onder meer in strijd is met het Besluit algemene regels ruimtelijke ordening, de Omgevingsverordening NH2020, de Leidraad Landschap en Cultuurhistorie en het Ruimtelijk kwaliteitskader "Beemster erven is WereldERFgoed, Ruimtelijk kwaliteitskader voor het Beemster erf". Dit omdat het plan volgens MOB de uitzonderlijke waarden van het werelderfgoed aantast en onvoldoende regels bevat gericht op instandhouding of versterking van de kernkwaliteiten. Ter onderbouwing van deze beroepsgrond heeft zij een rapport van erfgoeddeskundige Erfgoed Praktijk overgelegd.
6.1. De raad stelt zich op het standpunt dat de erfgoedwaarden niet onevenredig worden aangetast. De kernkwaliteiten van het werelderfgoed blijven in het plan behouden, er wordt alleen aan de achterzijde van het erf gebouwd, buiten het zicht van de weg waarop het erf is georiënteerd, waardoor de openheid van het landschap niet onevenredig wordt aangetast, zo stelt de raad.
6.2. Gelet op de omvang en inhoud van het rapport en het nadere stuk van MOB, de uitgebreide reactie van de raad in het verweerschrift en de reactie daarop van MOB met de reactie van Erfgoed Praktijk, leent de vraag hoe het plan zich verhoudt tot de kernkwaliteiten van het Beemster erf zich niet goed voor beantwoording in deze voorlopige-voorzieningenprocedure. Die vraag kan worden beantwoord in de bodemprocedure.
7. MOB betoogt dat artikel 8.5 van de planregels onvoldoende waarborgen bevat dat het inrichtingsplan, zoals dat is opgenomen als bijlage bij de planregels, daadwerkelijk uitgevoerd wordt. Volgens dit artikel is het gebruik van de gronden uitsluitend toegestaan indien binnen anderhalf jaar na het onherroepelijk worden van het bestemmingsplan, het inrichtingsplan zoals dat is opgenomen als bijlage van de regels, is uitgevoerd en de beplanting in stand wordt gehouden. MOB stelt dat anderhalf jaar een te ruime termijn is om het inrichtingsplan uit te voeren. Ook had volgens haar in de voorwaardelijke verplichting moeten worden opgenomen hoe de beplanting er precies uit moet komen te zien en aan welke afmetingen moet worden voldaan.
7.1. De raad stelt zich op het standpunt dat anderhalf jaar niet een onredelijk lange termijn is en stelt dat dit de geschatte tijd is die nodig is om de loods en sleufsilo’s aan te leggen en daarna de beplanting aan te brengen en dat deze termijn in overleg met initiatiefnemer [bedrijf] tot stand is gekomen. Verder stelt de raad dat het te ver gaat om meer gedetailleerde eisen over de beplanting in het inrichtingsplan op te nemen en dat het inrichtingsplan voldoende basis biedt voor een goede landschappelijke inpassing.
7.2. Artikel 8.5 van de planregels luidt:
"Het gebruik van de gronden en bebouwing conform de bestemming is uitsluitend toegestaan indien binnen anderhalf jaar na het onherroepelijk worden van het bestemmingsplan het inrichtingsplan zoals dat is opgenomen als bijlage 4 van de regels van dit bestemmingsplan is gerealiseerd en de beplanting in stand wordt gehouden."
7.3. De voorzieningenrechter is van oordeel dat artikel 8.5 van de planregels voldoende waarborgen bevat om ervoor te zorgen dat de ontwikkeling voldoende aan het zicht wordt onttrokken. De in dit artikel gestelde termijn acht de voorzieningenrechter niet onredelijk lang. Naar verwachting zal het plan op dit punt in de bodemprocedure stand houden.
8. MOB betoogt dat de raad zich ten onrechte op het standpunt stelt dat de bedrijfsactiviteiten niet veranderen, omdat de raad er ten onrechte van uitgaat dat het nieuwe bouwvlak uitsluitend gebruikt kan worden voor de opslag van ruwvoer. Omdat er ook bouwwerken voor andere agrarische activiteiten als bedoeld in artikel 3 van Pro de planregels kunnen worden opgericht, kunnen die extra negatieve effecten hebben voor Natura 2000-gebieden. Dit is ten onrechte niet meegenomen in het stikstofdepositieonderzoek dat aan het bestemmingsplan ten grondslag ligt.
Over stikstofdepositie stelt MOB verder dat de stelling van de raad dat de gebruiksfase van het project deel uitmaakt van de natuurvergunning van 6 december 2016 (lees: 3 juli 2017), onvoldoende is. Dit omdat er door MOB een intrekkingsverzoek van de natuurvergunning bij Omgevingsdienst IJmond (hierna: OD IJmond) is ingediend. MOB heeft het intrekkingsverzoek ingediend, omdat de natuurvergunning is verleend op basis van de passende beoordeling dat behoorde bij het Programma Aanpak Stikstof (PAS) en met toedeling van ontwikkelingsruimte. Hierdoor is de natuurvergunning niet correct passend beoordeeld. Ook is relevant dat er stikstofdepositie plaatsvindt op gebieden waar de kritische depositiewaarde (KDW) al wordt overschreden, zodat er sprake is van een dreigende verslechtering. Intrekking van de natuurvergunning zou betekenen dat er geen grondslag meer is voor stikstofeffecten van de gebruiksfase, zoals opgemerkt in de plantoelichting. In de plantoelichting is opgenomen dat het bestemmingsplan uitvoerbaar is, maar als de natuurvergunning wordt ingetrokken is dat onjuist.
8.1. In de plantoelichting staat dat het mogelijk is dat de voorgenomen ontwikkeling vanwege de (relatief korte) afstand van invloed is op Natura 2000-gebieden. Maar de bedrijfsactiviteiten veranderen niet en er is geen toename in dieraantallen en geen wijziging in de emissie van ammoniak ten opzichte van de op 6 december 2016 (lees: 3 juli 2017) verleende natuurvergunning. De gebruiksfase is onderdeel van de verleende natuurvergunning. Voor de aanleg- en gebruiksfase van het project is een stikstofdepositieonderzoek uitgevoerd. Hieruit blijkt dat zowel tijdens de aanlegfase als tijdens de gebruiksfase van het project geen significante negatieve effecten op de instandhoudingsdoelstellingen van de betreffende Natura 2000-gebieden te verwachten zijn. De raad stelt zich daarom op het standpunt dat het project in het kader van de Wet natuurbescherming vergunningvrij is en dat met de voorgenomen ontwikkeling geen van de Natura 2000-gebieden onevenredig worden geschaad.
Inmiddels is er door de OD IJmond een ontwerpbesluit genomen op het verzoek om intrekking van de omgevingsvergunning van 3 juli 2017. In het ontwerpbesluit staat dat OD IJmond namens het college van burgemeester en wethouders van Purmerend het voornemen heeft om het verzoek tot intrekken te weigeren. MOB heeft daar op 2 november 2023 een zienswijze over ingediend en MOB heeft aangegeven dat dit waarschijnlijk tot een beroepsprocedure zal leiden. De raad geeft aan dat als de natuurvergunning toch wordt ingetrokken, er wordt teruggevallen op een oudere natuurvergunning op grond waarvan 194 stuks vee minder mogen worden gehouden dan nu, maar dat de behoefte van [bedrijf] aan de mogelijkheden die het nieuwe bestemmingsplan biedt, blijft bestaan.
8.2. De voorzieningenrechter kan niet overzien welke uitkomst de intrekkingsprocedure gaat hebben. Vast staat dat er ten tijde van het vaststellingsbesluit op 29 juni 2023 een natuurvergunning van kracht was en dat dit ten tijde van de zitting van de voorzieningenrechter op 16 november 2023, door de voorgenomen weigering van het verzoek tot intrekking, nog steeds zo is. Omdat er, gelet op wat er onder 5.3 is overwogen, aanleiding is om het verzoek om een voorlopige voorziening toe te wijzen, kan de vraag welke gevolgen het intrekkingsverzoek heeft voor het plan, beter beantwoord worden in de bodemprocedure.
9. MOB betoogt dat het bestemmingsplan in strijd met artikel 6.33, tweede lid, van de Omgevingsverordening NH2020 is vastgesteld, omdat de door [bedrijf] gewenste uitbreiding niet noodzakelijk is. Op grond van dit artikellid kan een ruimtelijk plan voorzien in agrarische bedrijven, waarbij geldt dat bij het toestaan van een nieuw bouwperceel wordt gemotiveerd waarom niet op bestaande bouwpercelen in de behoefte kan worden voorzien. De raad heeft volgens MOB de noodzaak van de door [bedrijf] gewenste uitbreiding onvoldoende gemotiveerd.
9.1. De raad stelt zich op het standpunt dat de Beemster allereerst een agrarisch productiegebied is en dat agrarische bedrijven hier moeten kunnen ondernemen. Dit bedrijf heeft aangegeven dat zij in haar bedrijfsvoering wordt belemmerd door het te kleine bouwvlak. De Agrarische beoordelingscommissie heeft in een advies van 26 maart 2020 bevestigd dat uitbreiding van het bouwvlak noodzakelijk is voor een goede bedrijfsvoering. De raad stelt dat hij de belangen heeft afgewogen en dat hij medewerking aan het initiatief wil verlenen.
9.2. In het advies staat dat het noodzakelijk is voor de bedrijfsvoering om de uitbreiding uit te voeren. Ook is onderbouwd waarom het noodzakelijk is dat de loods en de sleufsilo’s de door [bedrijf] beoogde omvang hebben. De voorzieningenrechter is van oordeel dat het plan in de bodemprocedure op dit punt in stand zal blijven.
10. MOB betoogt dat er onvoldoende onderzoek is verricht naar de gevolgen van het plan voor beschermde flora en fauna. De overwegingen in de plantoelichting berusten op aannames die niet gestaafd zijn met ecologisch onderzoek.
10.1. In de plantoelichting staat dat de grond op de locatie voornamelijk bestaat uit grasland en regelmatig in beroering is. Hiermee is het aannemelijk dat zich binnen het projectgebied geen beschermde soorten planten bevinden. Binnen het projectgebied is weinig tot geen opgaande beplanting aanwezig. Hiermee is ter plaatse onvoldoende gelegenheid voor dieren om zich te verschuilen en zijn onvoldoende voedselbronnen aanwezig. Daarom is het aannemelijk dat zich binnen het projectgebied geen beschermde diersoorten zullen bevinden. Binnen het projectgebied zijn geen broedplaatsen van vogels aanwezig en de werkzaamheden zullen buiten het broedseizoen plaatsvinden. Er is met de voorgenomen ontwikkeling geen sprake van sloop van bebouwing en/of het dempen van sloten, zodat niet aannemelijk is dat soorten worden geschaad die zich in bebouwing en/of sloten hebben gevestigd. In de toelichting wordt op basis hiervan geconcludeerd dat met de voorgenomen ontwikkeling geen sprake zal zijn van een mogelijke aantasting van (leefgebieden van) beschermde soorten flora en fauna.
10.2. De voorzieningenrechter ziet in wat MOB op dit punt heeft aangevoerd onvoldoende reden om te twijfelen aan de juistheid van wat in de plantoelichting staat. Gelet hierop is er geen aanleiding om te veronderstellen dat het plan op dit punt in de bodemprocedure geen stand zal houden.
11. MOB betoogt dat de raad ten onrechte geen deugdelijk onderzoek heeft verricht naar de aspecten verkeer en parkeren. De onderbouwing van de gevolgen voor de verkeerssituatie berust volledig op aannames. Er is ten onrechte geen cijfermatig onderzoek gedaan naar het aantal verkeersbewegingen. De raad miskent dat het materieel dat in de opslag zal worden opgeslagen voor alle locaties van [bedrijf] kan worden gebruikt en daarom juist zal leiden tot extra verkeersbewegingen. Verder is niet inzichtelijk gemaakt tot hoeveel extra parkeerbehoefte het plan leidt en of er ruimte is voor dat aantal parkeerplaatsen op eigen terrein, zo stelt MOB.
11.1. De raad stelt dat het hier gaat om één melkveehouderijbedrijf, gelegen in het landelijk gebied van de Beemster, waar weinig verkeer op afkomt. In vergelijking met de huidige situatie zal het aantal verkeersbewegingen niet in onevenredige mate toenemen. Door de bouw van de nieuwe loods voor machines en werktuigen en de sleufsilo’s zal het aantal verkeersbewegingen met landbouwvoertuigen afnemen. In de huidige situatie worden de landbouwvoertuigen elders gestald en wordt het ruwvoer elders opgeslagen. Hiervan is straks geen sprake meer waardoor het aantal verkeersbewegingen zal afnemen. De wegen waar dit bedrijf aan ligt zijn te kenmerken als rustige polderwegen in het landelijk gebied. De verkeerssituatie is ter plaatse zo dat het laten uitvoeren van een verkeerskundig onderzoek overbodig geacht wordt. Ditzelfde geldt voor de parkeerbehoefte. In de huidige situatie vindt het parkeren geheel op eigen terrein plaats. Bij de voorgenomen ontwikkeling is het vereist dat het parkeren ook na uitvoering van het project geheel op eigen terrein plaatsvindt, zo stelt de raad.
11.2. De voorzieningenrechter ziet in wat MOB heeft aangevoerd geen aanknopingspunten voor het oordeel dat het plan wat betreft verkeer en parkeren onvoldoende gemotiveerd is. Gelet hierop zal het plan op dit punt naar verwachting in de bodemprocedure stand houden.
Conclusie
12. Gelet op wat onder 5.3 is overwogen, ziet de voorzieningenrechter aanleiding om de hierna te vermelden voorlopige voorziening te treffen.
13. De raad moet de proceskosten van MOB vergoeden. Voor zover MOB heeft verzocht om vergoeding van de gemaakte kosten voor een deskundigenrapport, overweegt de voorzieningenrechter dat een deskundigenrapport niet van betekenis is geweest voor de beslissing op het verzoek. Die kosten komen daarom niet voor vergoeding in aanmerking.
Beslissing
De voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. schorst bij wijze van voorlopige voorziening het besluit van de raad van de gemeente Purmerend van 29 juni 2023, tot vaststelling van het bestemmingsplan "[locatie 1], Westbeemster" voor zover het betreft het plandeel met de aanduiding "specifieke vorm van agrarisch - opslag ruwvoer" op het achterste deel van het perceel [locatie 1];
II. veroordeelt de raad van de gemeente Purmerend tot vergoeding van bij [vier appellanten] en Coöperatie Mobilisation for the Environment U.A. in verband met de behandeling van het verzoek opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.674,00, geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand, met dien verstande dat bij betaling van genoemd bedrag aan een van hen de raad aan zijn betalingsverplichting heeft voldaan;
III. gelast dat de raad van de gemeente Purmerend aan [vier appellanten] en Coöperatie Mobilisation for the Environment U.A. het door hen voor de behandeling van het verzoek betaalde griffierecht ten bedrage van € 365,00 vergoedt, met dien verstande dat bij betaling van genoemd bedrag aan een van hen de raad aan zijn betalingsverplichting heeft voldaan.
Aldus vastgesteld door mr. D.A. Verburg, voorzieningenrechter, in tegenwoordigheid van mr. N. Janse, griffier.
w.g. Verburg
voorzieningenrechter
w.g. Janse
griffier
Uitgesproken in het openbaar op 6 december 2023
855