Uitspraak
202306749/2/R4.
Datum uitspraak: 22 december 2023
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak van de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State op verzoeken om het treffen van een voorlopige voorziening (artikel 8:81 van Pro de Algemene wet bestuursrecht) in het geding tussen onder meer:
1. provinciale staten van Groningen en anderen (hierna in enkelvoud: Groningen),
2. Vereniging van schadelijders van de bodembeweging door gaswinning in Groningen (hierna: GBB),
verzoekers,
en
de staatssecretaris van Economische Zaken en Klimaat,
verweerder.
Procesverloop
Bij besluit van 21 september 2023 (hierna: het vaststellingsbesluit) heeft de staatssecretaris besloten dat de Nederlandse Aardolie Maatschappij B.V. (hierna: NAM) de winning van het Groningenveld voor het gasjaar 2023-2024 uitvoert overeenkomstig de operationele strategie met inachtneming van het bepaalde in paragraaf 4.5 en paragraaf 4.6 van dit besluit, en de in het besluit gestelde regels.
Tegen dit besluit hebben onder meer Groningen en GBB beroep ingesteld.
Groningen en GBB hebben de voorzieningenrechter verzocht een voorlopige voorziening te treffen.
De NAM heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
De staatssecretaris heeft een verweerschrift ingediend.
De voorzieningenrechter heeft de verzoeken ter zitting behandeld op 7 december 2023, waar zijn verschenen:
- Groningen, vertegenwoordigd door mr. R.E. van ’t Hof en S. van Roon, vergezeld van T. Dijkhuis, A.C. Roggen, drs. F. ten Bloemendal en P.W. van Hoorn,
- GBB, vertegenwoordigd door mr. P.M.J. de Goede, advocaat in Groningen, en [gemachtigde],
- de staatssecretaris, vertegenwoordigd door mr. I.M. van der Heijden en mr. M.P. Sluijter, advocaten in Den Haag, vergezeld van mr. C.H.M. Kraakman, E. Boom, A. Kobus, J.J. van Gilst en D.S. Buytendorp,
- de NAM, vertegenwoordigd door mr. R. Olivier, advocaat in Den Haag, vergezeld van [gemachtigden];
- [persoon A], [persoon B] en [persoon C].
Overwegingen
1. Het oordeel van de voorzieningenrechter heeft een voorlopig karakter en is niet bindend in de bodemprocedure.
Inleiding
2. Het vaststellingsbesluit gaat over de gaswinning uit het Groningenveld in de periode van 1 oktober 2023 tot en met 30 september 2024 (hierna: het gasjaar 2023-2024). Het vaststellingsbesluit komt erop neer dat er geen gas uit het Groningenveld mag worden gewonnen, tenzij er binnen drie dagen een effectieve etmaaltemperatuur van -6,5°C of kouder is voorspeld. In die bijzondere situatie (hierna ook: het koudeperiodescenario) is het de bedoeling dat de NAM een aantal productielocaties opstart en tijdelijk op de waakvlam brengt. Het aantal productielocaties dat tijdelijk op de waakvlam mag worden gebracht hangt af van de temperatuur. De gaswinning met de waakvlam mag maximaal 0,071 miljard Nm3 bedragen. De gaswinning wordt beëindigd als de verwachte temperatuur hoger is dan -6,5°C. Verder mag de gaswinning met ten hoogste 1,5 miljard Nm3 worden verhoogd bij een aantal limitatief opgesomde bijzondere omstandigheden, zoals transportbeperkingen en technische mankementen aan bepaalde installaties.
3. In afwachting van de uitspraak op hun beroepen tegen het vaststellingsbesluit hebben Groningen en GBB de voorzieningenrechter verzocht een voorlopige voorziening te treffen. Het verzoek van Groningen strekt ertoe dat het vaststellingsbesluit wordt geschorst en dat de staatssecretaris een nieuw vaststellingsbesluit moet nemen waarin de door Groningen gestelde onduidelijkheden over het koudeperiodescenario zijn weggenomen. Het verzoek van GBB strekt ertoe dat bij wijze van voorlopige voorziening wordt bepaald dat onder geen enkele omstandigheid gas uit het Groningenveld mag worden gewonnen.
Noodzaak inzet Groningenveld
4. GBB betoogt dat onvoldoende is onderzocht of het Groningenveld nodig is om te voorzien in de leveringszekerheid. Zij voert daartoe ten eerste aan dat in het vaststellingsbesluit ten onrechte rekening wordt gehouden met de leveringszekerheid voor zogenoemde niet-beschermde afnemers, zoals grote bedrijven. GBB wijst erop dat de Verordening (EU) nr. 2017/1938 van het Europees Parlement en de Raad van 25 oktober 2017 betreffende maatregelen tot veiligstelling van de gasleveringszekerheid en houdende intrekking van Verordening (EU) nr. 994/2010 (PbEU 2017, 280; hierna: de Verordening) de mogelijkheid biedt om niet-beschermde afnemers af te schakelen in een noodsituatie als bedoeld in artikel 11 van Pro de Verordening. Als deze afschakelmogelijkheid bij het vaststellingsbesluit was betrokken, hoeft het Groningenveld niet beschikbaar te zijn voor periodes van kou en noodsituaties, aldus GBB.
GBB voert ten tweede aan dat in het advies "Analyse stand van zaken op de gasmarkt en leveringszekerheid in het volgende gasjaar" van Gasunie Transport Services B.V. van 26 mei 2023 (hierna: de GTS-analyse) vier alternatieven zijn genoemd voor inzet van het Groningenveld, waaronder het afschakelen van de industriële vraag en een oproep aan huishoudens om gas te besparen. Volgens GBB heeft de staatssecretaris onvoldoende onderzocht of het Groningenveld kan worden gesloten als deze alternatieven worden ingezet.
4.1. Het vaststellingsbesluit is gebaseerd op het uitgangspunt dat er geen gas wordt gewonnen uit het Groningenveld, tenzij zich zeer bijzondere omstandigheden voordoen die met zich brengen dat gaswinning tijdelijk nodig is voor de borging van de leveringszekerheid van de afnemers van gas. In de GTS-analyse is uiteengezet hoeveel capaciteit nodig is om alle afnemers van gas te voorzien. Dit is bepaald aan de hand van de zogenoemde infrastructuurnorm als bedoeld in artikel 5 van Pro de Verordening. De infrastructuurnorm komt voor Nederland erop neer dat op een dag met een effectieve dagtemperatuur van -15,5°C gelijktijdig met de uitval van gasopslag Norg als grootste bron, de resterende gasinfrastructuur voldoende capaciteit moet hebben om te voldoen aan de totale gasvraag. In de GTS-analyse staat dat, als gasopslag Norg uitvalt, er vanaf een temperatuur vanaf ongeveer -6,5°C, aanvullende maatregelen nodig zijn om de leveringszekerheid te waarborgen.
Naar aanleiding hiervan heeft de staatssecretaris besloten dat er geen gas wordt gewonnen uit het Groningenveld, tenzij binnen drie dagen een effectieve dagtemperatuur van -6,5°C of kouder is voorspeld. In dat geval is het de bedoeling dat de NAM een aantal productielocaties opstart en op de waakvlam brengt, zodat de leveringszekerheid is geborgd als tijdens die koude periode (tot een temperatuur van -15,5°C) zich tenminste één van de in artikel 4 van Pro het vaststellingsbesluit genoemde omstandigheden zich voordoet. Daaronder vallen, als gezegd, onder meer transportbeperkingen en technische mankementen aan de installaties, maar ook de feitelijke onbeschikbaarheid van, bijvoorbeeld, de gasopslag Norg.
4.2. Zoals GBB betoogt, maakt de Verordening een onderscheid tussen beschermde afnemers zoals huishoudens, en niet-beschermde afnemers, zoals industriële afnemers. Bij gastekorten krijgen beschermde afnemers prioriteit boven niet-beschermde afnemers. De Verordening biedt grondslag om in een noodsituatie als bedoeld in artikel 11, eerste lid en onder c, niet-marktgebaseerde maatregelen te nemen om de gaslevering aan beschermde afnemers te waarborgen. In het Bescherm- en Herstelplan Gas (hierna: BHG) is in dat verband onder meer genoemd het afschakelen van niet-beschermde afnemers.
De infrastructuurnorm in artikel 5, eerste lid, eerste alinea van de Verordening gaat echter niet over een noodsituatie en maakt geen onderscheid tussen beschermde en niet-beschermde afnemers. Deze bepaling komt kort samengevat erop neer dat de lidstaat moet waarborgen dat er voldoende capaciteit is om in de totale gasvraag te kunnen voorzien, ook in de situatie dat er een uitzonderlijk hoge gasvraag is en de grootste afzonderlijke gasinfrastructuur is verstoord. Uit deze bepaling vloeit voort dat in de gasvraag van alle afnemers moet kunnen worden voorzien op een dag met een temperatuur van -15,5°C met gelijktijdige uitval van gasopslag Norg. Zoals de staatssecretaris op de zitting heeft toegelicht, zou in strijd met artikel 5 van Pro de Verordening worden gehandeld als geen rekening wordt gehouden met de gasvraag van niet-beschermde afnemers in dit scenario.
Wat betreft de door GBB genoemde alternatieven voor het Groningenveld, overweegt de voorzieningenrechter als volgt. In de GTS-analyse is een aantal maatregelen uit het BHG genoemd die kunnen worden genomen in een noodsituatie waarbij het gasnetwerk snel leegloopt. GTS concludeert dat die maatregelen in de huidige vorm niet geschikt zijn om snel acute leveringszekerheidsproblemen op te lossen. Zo is een abrupte afschakeling van de industriële vraag in het BHG niet voorzien, en is ongewis of een oproep aan huishoudens om gas te besparen een grootschalige en snelle reductie van de vraag teweeg zou brengen. De voorzieningenrechter maakt hieruit op dat er op dit moment geen geschikt alternatief is voor de tijdelijk inzet van het Groningenveld in een noodsituatie. Dat het BHG volgens GTS kan worden aangepast, laat onverlet dat dit nog niet is gebeurd.
Onduidelijkheden in het koudeperiodescenario
5. Groningen en GBB betogen dat onduidelijk is of, en zo ja wat, de staatssecretaris als operationele strategie heeft vastgesteld. Verder wijzen zij erop dat de NAM voor drie verschillende scenario’s een voorstel voor een operationele strategie heeft uitgewerkt, maar het vaststellingsbesluit daarvan afwijkt door het koudeperiodescenario daarin op te nemen. Volgens hen handelde de staatssecretaris in strijd met de Mijnbouwwet door de NAM niet een gewijzigd voorstel voor een operationele strategie te laten indienen.
Groningen en GBB betogen verder dat het vaststellingsbesluit onduidelijk en innerlijk tegenstrijdig is, onder meer over het aantal productielocaties dat mag worden ingezet in het koudeperiodescenario en hoeveel gas in dat scenario mag worden gewonnen.
5.1. De voorzieningenrechter begrijpt het vaststellingsbesluit aldus dat de door de staatssecretaris vastgestelde operationele strategie is neergelegd in de artikelen 2, 3 en 4 van dit besluit, gelezen in samenhang met paragraaf 4.5 en paragraaf 4.6. Zoals in het verweerschrift is toegelicht, wijkt de vastgestelde strategie af van het voorstel van de NAM. De voorzieningenrechter ziet geen aanknopingspunten voor het oordeel dat de Mijnbouwwet daaraan in de weg staat.
De handelswijze van de NAM en andere betrokken instellingen in het koudeperiodescenario is geregeld in artikel 2, tweede tot en met vierde lid, van het vaststellingsbesluit, in samenhang gelezen met artikel 3 en Pro tabel 3 van paragraaf 4.5. Zoals toegelicht in paragraaf 4.5, hangt het aantal productielocaties dat wordt ingezet voor de waakvlam af van de temperatuur, zoals vermeld in tabel 3. Daaruit volgt dat, hoe kouder het is, hoe meer capaciteit er nodig zal zijn en hoe meer productielocaties moeten worden ingezet. Aangezien het aantal op de waakvlam te brengen productielocaties afhangt van de temperatuur en de temperatuur niet op voorhand kan worden bepaald, is in het vaststellingsbesluit niet opgenomen hoeveel productielocaties (binnen het maximum van 11) mogen worden opgestart. De voorzieningenrechter is van oordeel dat het vaststellingsbesluit voldoende duidelijk is op dit punt. Overigens heeft de staatssecretaris toegelicht dat niet zeker is of alle productielocaties in technische zin en in het koudeperiodescenario daadwerkelijk op waakvlamniveau kunnen worden gebracht. Het gaat daarom volgens de staatssecretaris om een inspanningsverplichting voor de NAM en niet om een resultaatsverplichting.
De hoeveelheid gas die in het koudeperiodescenario mag worden gewonnen is in artikel 2, derde lid, van het vaststellingsbesluit bepaald op maximaal 0,071 miljard Nm3. In paragraaf 4.5 is uiteengezet hoe de staatssecretaris op deze maximumhoeveelheid is gekomen. Zoals volgt uit het vaststellingsbesluit en op de zitting uitdrukkelijk is bevestigd, is deze hoeveelheid gebaseerd op een statistisch gezien realistische verwachting van een periode van kou in de aanstaande winter. Als het veel kouder wordt dan verwacht, of de kou langer aanhoudt dan verwacht, mag er op grond van artikel 2 van Pro het vaststellingsbesluit echter nog steeds niet meer dan 0,071 miljard Nm3 gas worden gewonnen uit het Groningenveld. Ook de hoeveelheid gas die volgens het vaststellingsbesluit mag worden gewonnen is naar het oordeel van de voorzieningenrechter dus niet onduidelijk of tegenstrijdig.
De overige gestelde onduidelijkheden, zoals het precieze tijdstip vanaf wanneer wordt berekend of het binnen 3 dagen -6,5°C of kouder wordt, zijn naar het oordeel van de voorzieningenrechter niet van dien aard dat zij in deze voorlopigevoorzieningprocedure moeten worden besproken.
Veiligheidsnorm
6. Groningen en GBB betogen dat niet zorgvuldig is onderzocht in hoeverre wordt voldaan aan de veiligheidsnorm van 10-5. Zij voeren daartoe aan dat in de "Publieke Seismische Dreigings- en Risicoanalyse Groningen gasveld 2023" (hierna: SDRA) van TNO van 7 april 2023 is uitgegaan van een winningsniveau van 0, en dus geen rekening is gehouden met de invloed van gaswinning in het koudeperiodescenario op het aantal gebouwen dat niet voldoet aan de veiligheidsnorm.
6.1. Ingevolge artikel 52d, tweede lid, aanhef en onder a, van de Mijnbouwwet kijkt de staatssecretaris bij de vaststelling van de operationele strategie in het bijzonder in hoeverre wordt voldaan aan de veiligheidsnorm van 10-5. De veiligheidsnorm staat in artikel 1.3a.3, eerste lid, van de Mijnbouwregeling en komt erop neer dat een persoon die verblijft in of rond bouwwerken, per jaar maximaal een kans van 1 op de 100.000 mag hebben om te overlijden als gevolg van het bezwijken van (een deel van) de bouwwerken door een aardbeving.
In de SDRA heeft TNO de seismische dreiging en het seismische risico van drie scenario’s geanalyseerd. In scenario 1 is het winningsniveau 0. Er voldoen dan 18 gebouwen niet aan de veiligheidsnorm. In scenario 2a staan er het gehele gasjaar 11 productielocaties op de waakvlam, met een bijbehorend winningsniveau van 3,2 miljard Nm3. Er voldoen dan 23 gebouwen niet aan de veiligheidsnorm. In scenario 2b staan er het gehele gasjaar 5 productielocaties op de waakvlam, met een bijbehorend winningsniveau van 1,5 miljard Nm3. Er voldoen dan 18 gebouwen niet aan de veiligheidsnorm. Daarnaast is onderzocht hoeveel gebouwen er binnen de onzekerheidsmarge vallen, en heeft TNO een gevoeligheidsanalyse uitgevoerd waarbij de invloed van verschillende modelkeuzes is onderzocht. TNO concludeert dat de drie scenario’s een marginale invloed hebben op het aantal gebouwen dat niet aan de veiligheidsnorm voldoet.
In het vaststellingsbesluit is scenario 1 (winningsniveau 0) als uitgangspunt genomen voor de beoordeling in hoeverre wordt voldaan aan de veiligheidsnorm. De staatssecretaris stelt vast dat de 18 gebouwen die volgens de SDRA niet aan de veiligheidsnorm voldoen al zijn opgenomen in het versterkingsprogramma, zodat beoordeeld wordt of zij daadwerkelijk niet voldoen aan de veiligheidsnorm en zo nodig worden versterkt. Rekening houdend met de onzekerheidsmarge en de gevoeligheidsanalyse van TNO, voldoet een groter aantal gebouwen niet aan de veiligheidsnorm. Van die gebouwen waren er 28 nog niet opgenomen in het versterkingsprogramma. Deze worden alsnog opgenomen in de werkvoorraad, aldus het vaststellingsbesluit.
6.2. Zoals hiervoor overwogen volgt uit artikel 2, derde lid, van het vaststellingsbesluit dat er maximaal 0,071 miljard Nm3 gas mag worden gewonnen als het koudeperiodescenario zich voordoet. De staatssecretaris heeft niet laten onderzoeken hoeveel gebouwen niet aan de veiligheidsnorm voldoen als exact deze hoeveelheid gas wordt gewonnen. In de SDRA is echter wel onderzocht hoeveel gebouwen niet aan de veiligheidsnorm voldoen in scenario’s (2a en 2b) met winningsniveaus die vele malen hoger zijn. De conclusie is dat scenario’s 1, 2a en 2b een marginale invloed hebben op het aantal gebouwen dat niet aan de veiligheidsnorm voldoet. Gelet hierop ziet de voorzieningenrechter in wat Groningen en GBB aanvoeren geen aanleiding voor het oordeel dat de staatssecretaris geen adequaat beeld heeft van het aantal gebouwen dat niet aan de veiligheidsnorm voldoet.
Conclusie
7. Het voorgaande leidt de voorzieningenrechter tot de conclusie dat in wat Groningen en GBB aanvoeren over de noodzaak van de tijdelijke inzet van het Groningenveld in bijzondere omstandigheden, de handelswijze bij het koudeperiodescenario en de veiligheidsnorm geen aanleiding bestaat om het vaststellingsbesluit te schorsen.
De voorzieningenrechter overweegt verder dat Groningen en GBB terecht naar voren brengen dat de inwoners van het aardbevingsgebied een groot belang hebben bij een zo spoedig mogelijke definitieve beëindiging van de gaswinning uit het Groningenveld. De staatssecretaris moet echter ook de leveringszekerheid betrekken bij zijn besluit. In het vaststellingsbesluit is gemotiveerd dat dit belang met zich brengt dat de gaswinning uit het Groningenveld dit gasjaar nog niet onvoorwaardelijk op 0 kan worden gesteld. Gelet hierop ziet de voorzieningenrechter, ook na afweging van de betrokken belangen, geen aanleiding om een voorlopige voorziening te treffen. De voorzieningenrechter betrekt daarbij tevens dat uit de stukken volgt dat het huidige vaststellingsbesluit geen significante invloed heeft op de veiligheid in het aardbevingsgebied.
8. Gelet hierop bestaat aanleiding de verzoeken om het treffen van een voorlopige voorziening af te wijzen.
9. De staatssecretaris hoeft geen proceskosten te vergoeden.
Beslissing
De voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
wijst de verzoeken af.
Aldus vastgesteld door mr. E.A. Minderhoud, voorzieningenrechter, in tegenwoordigheid van mr. J.V. Veldwijk, griffier.
w.g. Minderhoud
voorzieningenrechter
w.g. Veldwijk
griffier
Uitgesproken in het openbaar op 22 december 2023
912