Uitspraak
202107012/1/R4.
Datum uitspraak: 13 maart 2024
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
Stichting Landgoed Windesheim, gevestigd te Zwolle,
appellante,
en
het college van burgemeester en wethouders van Heerde,
verweerder.
Procesverloop
Bij uitspraak van 25 augustus 2021, ECLI:NL:RVS:2021:1890, heeft de Afdeling het college opgedragen om binnen zes weken na verzending van die uitspraak een nieuw besluit op bezwaar te nemen met inachtneming van wat in die uitspraak is overwogen en dit op de wettelijk voorgeschreven wijze bekend te maken.
Bij besluit van 28 september 2021 heeft het college het bezwaar van Windesheim ongegrond verklaard.
Tegen dit besluit heeft Windesheim beroep ingesteld.
Het college heeft een verweerschrift ingediend.
Windesheim en het college hebben nadere stukken ingediend.
De Afdeling heeft de zaak op een zitting behandeld op 28 februari 2024, waar Windesheim, vertegenwoordigd door mr. drs. R.S. Wertheim, advocaat in Zwolle, en ing. T. Schoolkate, en het college, vertegenwoordigd door mr. J. Zweers, advocaat in Den Haag, en M.J. Hoekstra-Lingbeek, zijn verschenen.
Overwegingen
Overgangsrecht inwerkingtreding Omgevingswet
1. Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden. Als een verzoek om handhaving van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: Wabo) is ingediend vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet blijft op grond van artikel 4.3, aanhef en onder a, van de Invoeringswet Omgevingswet het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór dat tijdstip van toepassing tot het besluit op die aanvraag onherroepelijk wordt.
Het verzoek om handhaving van de Wabo is gedaan op 4 juni 2015. Dat betekent dat in dit geval de Wabo, zoals die gold vóór 1 januari 2024, van toepassing blijft.
Inleiding
2. Windesheim is eigenaresse van het perceel Het Oever 7 in Wapenveld (hierna: het perceel). Zij heeft dit verpacht aan [partij], die hierop camping ’t Kromholt exploiteert (hierna: de camping). Windesheim heeft het college verzocht om handhavend op te treden tegen de illegale activiteiten van de camping. Het college heeft dat verzoek grotendeels afgewezen.
3. In de uitspraak van 25 september 2019, ECLI:NL:RVS:2019:3251, heeft de Afdeling geoordeeld dat het college niet deugdelijk heeft gemotiveerd waarom het heeft geweigerd om handhavend op te treden tegen het gebruiken van gronden van de camping met de dubbelbestemming "Waterstaatsdoeleinden".
Vervolgens heeft het college een nieuw besluit op bezwaar genomen. In de tussenuitspraak van 17 februari 2021, ECLI:NL:RVS:2021:324, heeft de Afdeling geoordeeld dat het college ook in het nieuwe besluit op bezwaar zijn weigering om handhavend op te treden tegen het gebruik van de gronden van de camping met dubbelbestemming "Waterstaatsdoeleinden" niet deugdelijk heeft gemotiveerd. Daarom heeft de Afdeling het college opgedragen het motiveringsgebrek te herstellen.
Vervolgens heeft het college een nadere motivering gegeven voor de weigering om handhavend op te treden. De Afdeling heeft in de uitspraak van 25 augustus 2021, ECLI:NL:RVS:2021:1890, geoordeeld dat ook die nieuwe motivering niet deugdelijk is. De Afdeling heeft het college daarom de opdracht gegeven om met inachtneming van de uitspraak binnen zes weken een nieuw besluit op bezwaar te nemen.
4. Bij besluit van 28 september 2021 heeft het college opnieuw beslist op het bezwaar van Windesheim. Het college heeft besloten niet handhavend op te treden. Het college heeft erop gewezen dat het op 20 juli 2021 een omgevingsvergunning heeft verleend voor het (tijdelijk) afwijken van het bestemmingsplan voor het herontwikkelen van het bestaande recreatieterrein op het perceel en het legaliseren van 30 op dit perceel aanwezige stacaravans. Volgens het college is er gelet op die vergunning en op het feit dat de overige activiteiten waarop het verzoek om handhaving van Windesheim ziet, in overeenstemming zijn gebracht met het bestemmingsplan, geen grondslag om handhavend op te treden.
Windesheim is het niet eens met het nieuwe besluit van het college. Volgens haar is de omgevingsvergunning niet voor alle illegale activiteiten verleend, waardoor nog steeds sprake is van overtredingen op de camping waartegen het college handhavend dient op te treden.
Beoordeling beroep
5. Windesheim betoogt dat het college zich ten onrechte op het standpunt heeft gesteld dat er geen grondslag is om handhavend op te treden. Windesheim voert aan dat de omgevingsvergunning van 20 juli 2021 alleen is verleend voor het gebruik van de gronden die met rode vlakken zijn aangeduid op de bij de vergunning behorende tekening. Volgens Windesheim liggen sommige (delen van) stacaravans buiten de rode vlakken, zodat er in zoverre nog steeds sprake is van een overtreding. Daarnaast voert Windesheim aan dat er ook nog steeds andere bouwwerken op het perceel staan die in strijd zijn met het bestemmingsplan.
5.1. In de omgevingsvergunning van 20 juli 2021 staat dat de gewaarmerkte stukken deel uitmaken van de vergunning. In de voorschriften van de omgevingsvergunning staat dat niet tot afwijking van de tekening en/of omschrijving mag worden overgegaan zonder overleg en goedkeuring van het college. Een van de gewaarmerkte stukken is het document "Toelichting gewenste ontwikkeling, het Oever 7". Dat stuk bevat een omschrijving van de aangevraagde activiteiten en een tekening van de nieuwe, aangevraagde situatie. Op die tekening is met rode vlakken aangegeven welke gronden zullen worden gebruikt voor "recreatieverblijf". Anders dan het college heeft gesteld, ziet de Afdeling in de omgevingsvergunning, de vergunningvoorschriften en de tekening van de nieuwe situatie geen aanknopingspunten voor het oordeel dat die tekening alleen indicatief is bedoeld. Omdat de tekening deel uitmaakt van de verleende omgevingsvergunning en ook in de voorschriften staat dat van de tekening niet mag worden afgeweken, is de omgevingsvergunning alleen verleend voor het gebruik van de gronden die op de tekening binnen de rode vlakken liggen. Niet in geschil is dat sommige (delen van) stacaravans buiten de rode vlakken liggen. Voor die (delen van) stacaravans is er daarom geen vergunning verleend voor het afwijken van het bestemmingsplan. Gelet hierop heeft het college zich ten onrechte op het standpunt gesteld dat als het gaat om de stacaravans, alle afwijkingen van het bestemmingsplan zijn gelegaliseerd met de omgevingsvergunning van 20 juli 2021.
5.2. Volgens het college is er geen grondslag voor handhavend optreden tegen de overige activiteiten waarop het verzoek om handhaving van Windesheim ziet. Het college stelt dat het met het bestemmingsplan strijdige gebruik is beëindigd. Op de zitting heeft het college er ook nog op gewezen dat de Afdeling al in de uitspraak van 25 september 2019, ECLI:NL:RVS:2019:3251, onder 3, heeft overwogen dat Windesheim wat de bij de stacaravans behorende bergingen betreft geen belang heeft bij een beoordeling van het hoger beroep, omdat Windesheim niet had bestreden dat de bergingen allemaal zijn verwijderd.
5.3. Gelet op de uitspraak van 25 september 2019 is juist dat bergingen geen onderdeel meer uitmaken van het geschil. Maar het verzoek om handhaving zag op alle illegale activiteiten op het perceel en na de eerdere uitspraken was nog in geschil of handhavend moest worden opgetreden tegen het gebruik van de gronden van de camping met dubbelbestemming "Waterstaatsdoeleinden". Gelet op de foto’s in het dossier is aannemelijk dat er andere bouwwerken dan de stacaravans en de verwijderde bergingen op de camping staan. Het college heeft in het besluit van 28 september 2021 niet gemotiveerd waarom die bouwwerken legaal aanwezig zijn. Gelet hierop bevat het besluit op dit punt een motiveringsgebrek.
Het betoog slaagt.
Conclusie
6. Gelet op wat hiervoor is overwogen, heeft het college zich ten onrechte op het standpunt gesteld dat als het gaat om de stacaravans, alle afwijkingen van het bestemmingsplan zijn gelegaliseerd met de omgevingsvergunning van 20 juli 2021. Ook heeft het college in strijd met artikel 7:12, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht niet gemotiveerd waarom andere bouwwerken op de gronden van de camping met de dubbelbestemming "Waterstaatsdoeleinden" legaal aanwezig zijn. Het beroep van Windesheim is daarom gegrond en het besluit van 28 september 2021 moet worden vernietigd.
7. Door de vernietiging van het besluit van 28 september 2021 zal het college een nieuw besluit op bezwaar moeten nemen. Het college zal in dat nieuwe besluit opnieuw moeten beoordelen of het handhavend moet optreden tegen het gebruik van de gronden van de camping met de dubbelbestemming "Waterstaatsdoeleinden".
8. De Afdeling zou net als in de eerdere uitspraken van 25 september 2019 en 25 augustus 2021 kunnen bepalen dat tegen het nieuwe besluit op bezwaar alleen bij haar beroep kan worden ingesteld. Maar de Afdeling zal dat niet doen. Bij besluit van 16 januari 2024 heeft het college aan Westera-Daggert een nieuwe omgevingsvergunning verleend. In het nieuwe besluit op bezwaar zal het college moeten beoordelen in hoeverre de strijdigheden met het bestemmingsplan zijn gelegaliseerd door die omgevingsvergunning. Windesheim heeft verklaard dat zij waarschijnlijk beroep bij de rechtbank zal instellen tegen het besluit van 16 januari 2024. Op de zitting is met partijen besproken dat een situatie is ontstaan waarin een handhavingsprocedure en een vergunningprocedure langs elkaar heen lopen en dat het gevaar bestaat dat dit nog lange tijd zal voortduren. Partijen zijn het erover eens dat het efficiënter is als beide procedures tegelijkertijd door dezelfde bestuursrechter worden behandeld. De Afdeling ziet daarom aanleiding om te volstaan met de vernietiging van het besluit van 28 september 2021 en niet te bepalen dat alleen bij haar beroep kan worden ingesteld. Hierdoor kan Windesheim desgewenst bij de rechtbank beroep instellen tegen het nieuwe besluit op bezwaar en kan de rechtbank het beroep over de handhaving en het beroep over de omgevingsvergunning samen behandelen.
9. De Afdeling heeft op de zitting ook met partijen besproken dat het verstandig is om met elkaar in gesprek te gaan over mogelijk te nemen vervolgstappen, om te voorkomen dat onnodig extra procedures worden gestart. Om die reden zal de Afdeling niet op voorhand een termijn met dwangsom stellen waarbinnen het college een nieuw besluit op bezwaar moet nemen. Als Windesheim van oordeel is dat een nieuw besluit op bezwaar te lang op zich laat wachten, kan zij bij de rechtbank beroep instellen wegens het niet tijdig nemen van een besluit.
10. Het college moet de proceskosten vergoeden.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. verklaart het beroep gegrond;
II. vernietigt het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Heerde van 28 september 2021, kenmerk 491808/533598;
III. veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Heerde tot vergoeding van bij Stichting Landgoed Windesheim in verband met de behandeling van het beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1750,00, volledig toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
IV. gelast dat het college van burgemeester en wethouders van Heerde aan Stichting Landgoed Windesheim het door haar voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 360,00 vergoedt.
Aldus vastgesteld door mr. J. Hoekstra, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. J.A.A. van Roessel, griffier.
w.g. Hoekstra
lid van de enkelvoudige kamer
w.g. Van Roessel
griffier
Uitgesproken in het openbaar op 13 maart 2024
457-1030