Uitspraak
202401822/2/A2.
Datum uitspraak: 19 juni 2024
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
de Medezeggenschapsraad van de Isaac Beeckman Academie (hierna: de MR), [appellant A], [appellant B] en [appellant C] (hierna: de ouders), [appellant D] en [appellant E] (hierna: de docenten) gevestigd te Kapelle,
appellanten,
en
de minister voor Primair en Voortgezet Onderwijs (hierna: de minister),
verweerder.
Procesverloop
Op 18 januari 2024 heeft de minister besloten de bekostiging van de Isaac Beeckman Academie (hierna: de IBA) met ingang van 1 augustus 2024 te beëindigen.
Op 4 april 2024 heeft de minister het bezwaar van de MR, ouders en docenten niet-ontvankelijk verklaard.
De MR, ouders en docenten hebben beroep ingesteld.
De minister heeft een verweerschrift ingediend.
De MR, ouders en docenten hebben nadere stukken ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 30 mei 2024, waar de MR, ouders en docenten, vertegenwoordigd door mr. W.E.H. Sloots, [gemachtigde A] en [appellant B], en de minister, vertegenwoordigd door mr. M.C. Kempen en mr. M. van Hattum, zijn verschenen. Namens de minister zijn ook mr. R. Dietvorst en H.E.W. de Mulder verschenen. De Stichting Persoonlijk VO (hierna: de Stichting PVO), vertegenwoordigd door mr. J. Streefkerk, advocaat te Den Haag, en [gemachtigde B], is als partij gehoord.
Overwegingen
Inleiding
1. De IBA is een middelbare school in Kapelle die onderdeel is van de Stichting PVO. Het onderwijs wordt gekarakteriseerd door kleinschalig, persoonlijk onderwijs. In oktober 2023 heeft de minister geconstateerd dat voor het derde jaar op rij te weinig leerlingen stonden ingeschreven bij de IBA. Op verzoek van het bevoegd gezag heeft de minister de beëindiging van de bekostiging uitgesteld onder twee voorwaarden: 1) de kwaliteit van het onderwijs moet in het eerstvolgende herstelonderzoek van de Inspectie voldoende zijn, en 2) het bestuur moet aannemelijk maken dat de school per 1 oktober 2025 voldoende leerlingen zal hebben. Omdat naar het oordeel van de minister niet aan de voorwaarden is voldaan, heeft hij in januari 2024 besloten om de bekostiging vanaf 1 augustus 2024 te beëindigen.
2. De medezeggenschapsraad heeft als vertegenwoordiger van de gehele schoolgemeenschap van de IBA, bestaande uit de MR, ouders en docenten, bezwaar gemaakt. Het beëindigen van de bekostiging heeft namelijk tot gevolg dat de IBA haar deuren vanaf het volgende studiejaar zal moeten sluiten. Omdat de MR, de ouders en de docenten volgens de minister geen rechtstreeks belang hebben bij het besluit waarbij de bekostiging wordt beëindigd, heeft hij het bezwaar niet-ontvankelijk verklaard. Daartegen hebben de MR, ouders en docenten beroep ingesteld.
Beroep van de MR, ouders en docenten
3. De MR, ouders en docenten betogen dat de minister ten onrechte de MR, ouders en docenten niet-ontvankelijk heeft verklaard vanwege het ontbreken van een zelfstandig belang. Over de docenten en de ouders wordt betoogd dat de minister eraan voorbij is gegaan dat er de reële mogelijkheid bestaat dat zij worden geraakt in een fundamenteel recht. Het beëindigen van de bekostiging leidt namelijk onontkoombaar tot de sluiting en opheffing van de IBA. Leerlingen worden daarmee getroffen in het recht op onderwijs en docenten worden geraakt in het recht op arbeid.
3.1. Daarbij heeft de minister, zo betogen de MR, ouders en docenten verder, niet onderkend dat de MR een tegengesteld belang heeft aan het bevoegd gezag van de IBA. Het bevoegd gezag beoogt namelijk de IBA te sluiten. Dit blijkt uit het feit dat de bestuurder van de PVO-scholen ten tijde van het besluit op bezwaar contacten onderhield met de minister en zijn medewerkers waarin zij blijk gaf van haar voornemen om de IBA te sluiten, het bevoegd gezag zich lang op het standpunt heeft gesteld dat zij geen bezwaar gaat maken, er reeds maatregelen zijn getroffen om het bestaan van de IBA als afzonderlijke school te beëindigen, voorbereidingen zijn getroffen om leerlingen uit te plaatsen en (ouders van) leerlingen actief zijn benaderd om eventuele inschrijving bij de IBA te ontmoedigen. De MR wil daarentegen de school open houden. Daarbij is het belang van de MR niet beperkt tot de taken die in de wet zijn opgenomen, omdat het ook taken uitvoert die daarbuiten vallen.
Beoordeling van het beroep door de Afdeling
Het belang van de MR
4. Ingevolge artikel 1:2, eerste lid, van de Awb wordt onder belanghebbende verstaan degene wiens belang rechtsreeks bij een besluit is betrokken.
4.1. Op de verhouding tussen het bevoegd gezag en de MR is de Wet medezeggenschap op scholen van toepassing. In die wet zijn in hoofdstuk 3 limitatief de instemmings- en adviesbevoegdheden van de medezeggenschapsraad vermeld. De functie van de medezeggenschapsraad is aldus beperkt tot het geven van advies over en instemming met besluiten van het bevoegd gezag (zie de uitspraak van de Afdeling van 29 april 2015, ECLI:NL:RVS:2015:1390). Gelet op deze specifieke functie kan het belang van de MR niet worden geacht bij het besluit van 18 januari 2024 rechtstreeks te zijn betrokken. Dat de medezeggenschapsraad stelt voor de belangen van de gehele scholengemeenschap op te komen, waaronder het personeel, de ouders en de kinderen van de IBA, maakt dit niet anders. Uit de Wet medezeggenschap op scholen volgt namelijk niet dat de medezeggenschapsraad tot taak heeft die collectieve belangen te behartigen. De minister heeft daarom terecht de MR niet-ontvankelijk verklaard. Het betoog dat dat ten onrechte zou zijn gebeurd, slaagt niet.
Het belang van de ouders en docenten
5. Uit vaste rechtspraak van de Afdeling volgt dat de wetgever de in artikel 1:2, eerste lid, van de Awb vermelde eis van het zijn van belanghebbende heeft gesteld om te voorkomen dat een ieder, in welke hoedanigheid dan ook, of een persoon met slechts een verwijderd of indirect belang als belanghebbende moet worden beschouwd en een rechtsmiddel kan aanwenden. Om als belanghebbende in de zin van de Awb te kunnen worden aangemerkt, moet sprake zijn van een voldoende objectief, actueel, eigen en persoonlijk belang, dat de betrokkene in voldoende mate onderscheidt van anderen. Dat belang moet rechtstreeks bij het desbetreffende besluit zijn betrokken (onder meer de uitspraak van 15 oktober 2014, ECLI:NL:RVS:2014:3669).
5.1. Aan het criterium rechtstreeks belang wordt niet voldaan wanneer er uitsluitend sprake is van een afgeleid belang. Een afgeleid belang wordt in de regel aangenomen, indien een betrokkene slechts indirect, bijvoorbeeld via een contractuele relatie, wordt getroffen in een belang dat parallel is aan dat van de geadresseerde van het besluit. In dat geval ligt het op de weg van de geadresseerde van het besluit om voor die belangen op te komen. In sommige gevallen bestaat er aanleiding om toch een rechtstreeks belang aan te nemen. Dat is onder andere het geval indien er feitelijk een reële mogelijkheid bestaat dat een fundamenteel recht bij het besluit is betrokken.
5.2. De Afdeling overweegt dat zowel de docenten, als de ouders en leerlingen van de IBA een rechtstreeks belang hebben bij het besluit van 18 januari 2024. Het is niet in geschil dat de beëindiging van de bekostiging per 1 augustus 2024 tot gevolg heeft dat de IBA vanaf dat moment haar deuren moet sluiten. Voor de docenten betekent dit dat zij vanaf 1 augustus 2024 niet meer aan de slag kunnen als leerkracht op de IBA. Daardoor bestaat er de reële mogelijkheid dat de docenten door het bekostigingsbesluit feitelijk worden geraakt in een aan een fundamenteel recht op arbeid ontleend belang. Voor de ouders en leerlingen betekent de sluiting van de IBA dat de leerlingen geen onderwijs meer op die school kunnen volgen. Nog daargelaten of daarmee, gezien het voor de IBA karakteristieke kleinschalige onderwijs in de regio, de keuzevrijheid voor onderwijs wordt ingeperkt, hebben de kinderen door de sluiting geen toegang tot onderwijs op die school. Daardoor bestaat ook voor de ouders en leerlingen de reële mogelijkheid dat zij door het bekostigingsbesluit feitelijk worden geraakt in een aan een fundamenteel recht op onderwijs ontleend belang. Volgens de rechtspraak (vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 26 juni 2019, ECLI:NL:RVS:2019:1984) betekent het voorgaande dat zowel de docenten, als de ouders en leerlingen als belanghebbenden in de zin van artikel 1:2, eerste lid, van de Awb bij het bekostigingsbesluit moeten worden aangemerkt. Dit betekent dat de minister het bezwaarschrift van de ouders en docenten ten onrechte niet-ontvankelijk heeft verklaard. Het betoog slaagt.
6. Het beroep is gegrond. De Afdeling vernietigt het besluit van de minister van 4 april 2024. Dit betekent dat de minister een nieuwe beslissing op bezwaar moet nemen. Wat de ouders en docenten hebben aangevoerd over het horen in bezwaar kan daarom verder onbesproken blijven.
Voorlopige voorziening
7. Omdat het besluit van 4 april 2024 wordt vernietigd, ziet de Afdeling aanleiding, gelet op het spoedeisend belang dat in verband met het naderen van de datum van 1 augustus 2024 aan de orde is, om te beoordelen of op grond van artikel 8:72, vijfde lid, van de Awb een voorlopige voorziening moet worden getroffen die ertoe strekt de bekostiging van de IBA te continueren totdat de nieuwe beslissing op bezwaar is genomen. Daartoe zal de Afdeling een voorlopig rechtmatigheidsoordeel geven over het besluit van 18 januari 2024 en beoordelen of de minister de bekostiging in redelijkheid heeft kunnen beëindigen.
8. Op grond van artikel 4.24 van de Wet voortgezet onderwijs 2020 wordt de bekostiging van een bijzondere school beëindigd, indien de school in elk van drie achtereenvolgende schooljaren wordt bezocht door te weinig leerlingen. Hierop kan de minister op aanvraag van het bevoegd gezag in bijzondere gevallen een uitzondering maken.
8.1. Voorop staat dat naar niet in geschil is, de IBA in drie achtereenvolgende schooljaren onder de opheffingsnorm zat. Al geruime tijd zijn er namelijk te weinig leerlingen ingeschreven. Op verzoek van het bevoegd gezag heeft de minister echter een uitzondering gemaakt op de opheffingsnorm. Daaraan heeft hij de voorwaarden gesteld dat de kwaliteit van het onderwijs in het eerstvolgende herstelonderzoek van de Inspectie als voldoende wordt beoordeeld en het bestuur aannemelijk maakt en erop aanstuurt dat de school per 1 oktober 2025 voldoende leerlingen zal hebben.
8.2. De vervolgvraag is of de minister in redelijkheid de bekostiging heeft kunnen beëindigen. Deze vraag beantwoordt de Afdeling bevestigend. Daarvoor acht zij van belang dat de IBA niet heeft voldaan aan de twee door de minister gestelde voorwaarden. De Inspectie heeft in haar rapport van januari 2024 de onderwijskwaliteit namelijk beoordeeld met een onvoldoende, terwijl de minister de voorwaarde had gesteld dat uit het eerstvolgende herstelonderzoek de kwaliteit een voldoende moet zijn. Hoewel de Afdeling begrijpt dat dit wellicht niet te wijten is aan de inspanningen van de docenten en de ouders om de kwaliteit van het onderwijs te verbeteren, mocht de minister aan de hand van het inspectierapport concluderen dat niet aan de voorwaarde is voldaan. Daarbij komt dat de IBA ruim de tijd heeft gehad om de onderwijskwaliteit te verbeteren. Zoals op de zitting bij de Afdeling naar voren is gekomen, volgde uit het inspectierapport van 2022 namelijk al dat het leerlingenvolgsysteem een punt van aandacht is. Uit het inspectierapport van januari 2024 bleek dat de kwaliteit daarvan echter nog steeds niet was verbeterd.
8.3. Over de voorwaarde dat het bestuur aannemelijk moet maken en erop aanstuurt dat de school per 1 oktober 2025 voldoende leerlingen zal hebben stelt de Afdeling vast dat het bestuur zich sinds januari 2024 inspant om de IBA op te heffen. Zo is er een overstapcoördinator aangetrokken en zijn andere scholen aangezocht om leerlingen naar over te plaatsen. Daarbij heeft de Stichting PVO op de zitting bij de Afdeling de verwachting uitgesproken dat het niet reëel is dat voldoende leerlingen terugkeren als de bekostiging wordt hervat. Ook heeft de Stichting PVO te kennen gegeven geen mogelijkheden te zien om de school ondanks hervatting van de bekostiging in stand te houden. Het is namelijk nog onbekend met welke docenten en leerlingen de school dan verder zou moeten. De stelling van de ouders en docenten, namelijk dat de school in de beginjaren ook groeipotentieel heeft laten zien en de IBA mogelijk als onderdeel van een andere Stichting verder kan, is daar tegenover onvoldoende concreet om daarmee aannemelijk gemaakt te achten dat de IBA naar verwachting vanaf 1 oktober 2025 weer boven de opheffingsnorm komt.
8.4. De Afdeling wijst gelet op het voorgaande het verzoek om een voorlopige voorziening af.
8.5. De minister moet de proceskosten vergoeden.
9. Het beroep is gegrond. De Afdeling vernietigt het besluit van de minister van 4 april 2024, maar ziet geen aanleiding een voorlopige voorziening te treffen.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. verklaart het beroep gegrond;
II. vernietigt het besluit, kenmerk BC2400005/1, van de minister voor Primair en Voortgezet Onderwijs van 4 april 2024;
III. wijst het verzoek om een voorlopige voorziening af;
IV. veroordeelt de minister voor Primair en Voortgezet Onderwijs tot vergoeding van bij de Medezeggenschapsraad van de Isaac Beeckman Academie, [appellant A], [appellant B], [appellant C], [appellant D] en [appellant E] in verband met de behandeling van het beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 2.764,20;
V. gelast dat de minister voor Primair en Voortgezet Onderwijs het door de Medezeggenschapsraad van de Isaac Beeckman Academie, [appellant A], [appellant B], [appellant C], [appellant D] en [appellant E] betaalde griffierecht ten bedrage van € 371,00 voor de behandeling van het beroep vergoedt.
Aldus vastgesteld door mr. J.E.M. Polak, voorzitter, en mr. J.Th. Drop en mr. J.C.A. de Poorter, leden, in tegenwoordigheid van mr. O. van Loon, griffier.
w.g. Polak
voorzitter
w.g. Van Loon
griffier
Uitgesproken in het openbaar op 19 juni 2024
284-1062