Uitspraak
202202011/1/R4.
Datum uitspraak: 3 juli 2024
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[appellante], wonend in Zeist,
appellante,
tegen de uitspraak van de rechtbank MiddenNederland van 3 februari 2022 in zaak nr. 20/4810 in het geding tussen:
[appellante]
en
het college van burgemeester en wethouders van Zeist.
Procesverloop
Bij besluit van 20 december 2017 heeft het college een verzoek van wijlen [verzoeker] om handhavend op te treden tegen door [partij] op de Lagegrond in Zeist geplaatste paaltjes en hekwerk afgewezen.
Bij besluit van 26 januari 2021 heeft het college het door [verzoeker] gemaakte bezwaar tegen het besluit van 20 december 2017 opnieuw ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 3 februari 2022 heeft de rechtbank, voor zover van belang, het door [appellante] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, dat besluit vernietigd, bepaald dat de rechtsgevolgen van dat besluit in stand blijven en het college veroordeeld tot betaling van een schadevergoeding van € 1.000,00 en proceskosten van € 1.518,00 aan [appellante].
Tegen deze uitspraak heeft [appellante] hoger beroep ingesteld.
[appellante] heeft nadere stukken ingediend.
[partij] heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
Desgevraagd heeft [appellante] een nadere reactie gegeven en nadere stukken ingediend.
Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
[partij] heeft nadere stukken ingediend.
De Afdeling heeft de Staat der Nederlanden (de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties) aangemerkt als partij in deze procedure.
De Afdeling heeft de zaak op een zitting behandeld op 12 juni 2024, waar [appellante], bijgestaan door [gemachtigde A] en mr. K. van Ginkel, rechtsbijstandverlener in Ede, en het college, vertegenwoordigd door R. Snijder, zijn verschenen. Verder is op de zitting [partij], bijgestaan door [gemachtigde B] en mr. M.F.H. van Delft, advocaat in Leusden, als partij gehoord.
Overwegingen
Overgangsrecht inwerkingtreding Omgevingswet
1. Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden. Voor de beoordeling van het hoger beroep is het recht zoals dat gold ten tijde van het nemen van het besluit van 26 januari 2021 bepalend.
Inleiding en achtergrond
2. [appellante] woont aan de [locatie 1] in Zeist. Deze weg eindigt bij haar woning. [partij] woont dichter bij het begin van dezelfde weg, aan de [locatie 2]. [partij] heeft ter hoogte van haar perceel paaltjes en een hekwerk geplaatst aan weerszijden van de Lagegrond, waardoor de weg op dat punt is versmald. [verzoeker], de echtgenoot van [appellante], heeft op 24 november 2017 het college verzocht handhavend op te treden tegen [partij] om de paaltjes en het hekwerk verwijderd te krijgen, om de bereikbaarheid van zijn woning voor hulpdiensten te waarborgen. Na zijn overlijden op [datum] 2018 heeft [appellante] de procedure voortgezet.
2.1. Het college heeft bij besluit van 20 december 2017 en bij besluit op bezwaar van 19 september 2018 geweigerd handhavend op te treden en zich daarbij op het standpunt gesteld dat de Algemene plaatselijke verordening Zeist 2017 (hierna: APV) daarvoor geen grondslag biedt en het Bouwbesluit 2012 ook niet. De rechtbank heeft bij uitspraak van 21 augustus 2020, ECLI:NL:RBMNE:2020:3388, over het beroep op artikel 2:10, eerste lid, van de APV overwogen dat de Lagegrond geen openbare weg is in de zin van de Wegenwet en dat het college daarom niet op grond van die bepaling kan handhaven. Verder heeft de rechtbank overwogen dat het college niet goed heeft onderzocht en gemotiveerd dat artikel 6.37, tweede lid, van het Bouwbesluit geen handhavingsbevoegdheid geeft. De rechtbank heeft het besluit van 19 september 2018 vernietigd omdat het college onvoldoende acht heeft geslagen op die bepaling.
2.2. Het college heeft vervolgens bij besluit van 26 januari 2021 opnieuw geweigerd handhavend op te treden. Het college heeft zich daarin op het standpunt gesteld dat artikel 6.37 van het Bouwbesluit niet van toepassing is door het overgangsrecht in artikel 9.2, achtste lid, van het Bouwbesluit en dat er daarom geen wettelijke bepaling is op grond waarvan hij handhavend kan optreden. De rechtbank heeft ook dat besluit vernietigd omdat dit ondeugdelijk is gemotiveerd, maar heeft de rechtsgevolgen daarvan in stand gelaten omdat het college in het verweerschrift alsnog een deugdelijke motivering heeft gegeven.
Wet- en regelgeving
3. De relevante wet- en regelgeving staat in de bijlage, die onderdeel uitmaakt van deze uitspraak.
Procesbelang
4. Het betoog van [partij] dat [appellante] geen belang heeft bij een uitspraak op haar hoger beroep omdat de paaltjes op last van een civiel vonnis van 20 april 2022 zijn verwijderd, slaagt niet. Tegen het civiele vonnis is hoger beroep ingesteld waarop nog niet definitief is beslist. Alleen al daarom staat niet vast dat [appellante] geen belang meer heeft bij een uitspraak op haar hoger beroep.
Omvang van het geding
5. [appellante] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat het alleen gaat om de paaltjes en het hekwerk die door [partij] zijn geplaatst. Het gaat om allerlei vormen van versmallingen, zoals overgroeiend groen en geplaatste betonblokken, en ook om het voorkomen van het maken van nieuwe versmallingen.
5.1. De rechtbank heeft vastgesteld dat een aantal bomen aan de Lagegrond inmiddels is gerooid en heeft overwogen dat [appellante] alleen nog belang heeft bij een uitspraak over de wegneembare paaltjes en het hekwerk. Over de betonblokken en het struikgewas heeft zij overwogen dat het handhavingsverzoek daar niet op zag en dat die daarmee buiten de omvang van het geding vallen en buiten beschouwing blijven.
5.2. In het handhavingsverzoek heeft [verzoeker] niet gewezen op de betonblokken. De rechtbank heeft die daarom terecht buiten beschouwing gelaten.
Wel heeft [verzoeker] erop gewezen dat het struikgewas niet wordt onderhouden en dat het doorrijden zonder de takken aan te raken niet mogelijk is. In het bezwaarschrift is verduidelijkt dat ook is verzocht de planten en bomen die over de weg heen groeien, te snoeien. Het college had hieruit moeten opmaken dat het verzoek ook betrekking heeft op de beplanting over de weg. Dat maakt dat het college had moeten nagaan of hij kon optreden op grond van artikel 14 van Pro de Bomenverordening Zeist 2016. In beroep heeft [appellante] dit ook naar voren gebracht. In zoverre heeft de rechtbank de omvang van het geding niet goed vastgesteld. Uit wat de Afdeling hierna onder 8 en 8.1 over het beroep op de Bomenverordening overweegt, volgt evenwel dat dit geen reden is om tot vernietiging van de uitspraak over te gaan.
Dat [appellante] van mening is dat aanleiding bestaat te handhaven ter voorkoming van nieuwe vormen van versmallingen, maakt niet dat de rechtbank daarop had moeten ingaan. Daarop zag het verzoek niet. Als het gaat om andere en nieuwe versmallingen kan [appellante] het college zo nodig opnieuw verzoeken om handhavend op te treden.
Het betoog slaagt niet.
Hoger beroep in zaak nr. 202005384/1/A3
6. [appellante] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat er wel hoger beroep is ingesteld tegen de uitspraak van de rechtbank van 21 augustus 2020. De rechtbank had zich daarom in haar uitspraak van 3 februari 2022 moeten uitlaten over de handhavingsmogelijkheid op grond van artikel 2:10, eerste lid, van de APV. Ook het college had hier in het nieuwe besluit op bezwaar op moeten ingaan. Ten onrechte is aangenomen dat de Lagegrond geen openbare weg is in de zin van de Wegenwet, zo betoogt [appellante].
6.1. [appellante] heeft in zoverre gelijk dat tegen de uitspraak van 21 augustus 2020 op 28 september 2020 door [partij] hoger beroep is ingesteld waaraan het hiervoor vermelde zaaknummer is toegekend. Dat hoger beroep is echter nog voordat het van gronden was voorzien, ingetrokken. [appellante] heeft tegen die uitspraak geen hoger beroep ingesteld. Op de zitting heeft zij bevestigd dat zij ook geen incidenteel hoger beroep heeft ingesteld tegen de uitspraak. De uitspraak van 21 augustus 2020 staat dus in rechte vast. Wat de rechtbank heeft overwogen over het karakter van de Lagegrond als openbare weg in de zin van de Wegenwet en de APV als grondslag voor handhaving, is een uitdrukkelijk en zonder voorbehoud gegeven rechtsoordeel. Hier is, anders dan in de door [appellante] genoemde uitspraak van de Afdeling van 17 mei 2006, ECLI:NL:RVS:2006:AX2074, geen ruimte gelaten voor een nadere motivering. Het college en de rechtbank dienden daarom van de juistheid van dit rechtsoordeel uit te gaan. Anders dan [appellante] betoogt, is dat niet alleen het geval als de rechtbank op het betreffende punt tot een vernietiging van het besluit is gekomen. Het college en de rechtbank zijn er dus terecht van uitgegaan dat het geschil beperkt was tot een beoordeling van de vraag of artikel 6.37 van het Bouwbesluit grondslag voor handhaving was.
Het betoog slaagt niet.
Bouwbesluit
7. [appellante] betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat de versmalling van de Lagegrond een overtreding van het Bouwbesluit oplevert. De rechtbank had moeten uitgaan van de juistheid van wat de rechtbank in haar uitspraak van 21 augustus 2020 hierover heeft overwogen. Verder heeft de rechtbank volgens haar ten onrechte overwogen dat handhavend optreden op grond van het Bouwbesluit niet mogelijk was doordat het overgangsrecht in artikel 9.2, achtste lid, van het Bouwbesluit daaraan in de weg staat en dat handhavend optreden ook niet mogelijk was op grondslag van de Bouwverordening die gold toen de woning van [appellante] in 1988 is gebouwd, en de daarvoor verleende bouwvergunning. Als het overgangsrecht al van toepassing is, moet worden geconcludeerd dat de Lagegrond niet de vereiste breedte heeft, zo betoogt [appellante].
7.1. Anders dan [appellante] betoogt, heeft de rechtbank in haar uitspraak van 21 augustus 2020 over de gestelde strijd met het Bouwbesluit niet zonder voorbehoud een uitdrukkelijk oordeel gegeven. De rechtbank heeft de gestelde strijd met het Bouwbesluit niet vastgesteld, maar heeft ten aanzien van dit aspect strijd met het motiverings- en zorgvuldigheidsbeginsel vastgesteld en het college opgedragen nader onderzoek te doen. Daarmee heeft zij het college ruimte gelaten om met een nadere motivering te komen. Dat het college vervolgens met een andere motivering tot dezelfde conclusie is gekomen, maakt dat niet anders.
De Afdeling ziet geen grond om de rechtbank niet te volgen in haar oordeel dat het overgangsrecht in artikel 9.2 van het Bouwbesluit van toepassing is. De Afdeling stelt vast dat partijen niet betwisten dat de situatie vervolgens moet worden beoordeeld aan de hand van de Bouwverordening zoals die gold in 1988, ten tijde van de verleende bouwvergunning voor de woning van [appellante]. Uitgangspunt is, waarover partijen ook niet van mening verschillen, dat er een verbindingsweg moet zijn die geschikt is voor het te verwachten verkeer en die het gebouw (de woning) onder alle omstandigheden bereikbaar maakt voor het noodzakelijke brandweermaterieel. Aangenomen mag worden dat als het noodzakelijke brandweermaterieel de woning kan bereiken, dit ook geldt voor het andere te verwachten verkeer, zoals bijvoorbeeld pakketbezorgers. Eind 2020 heeft de provincie enkele bomen aan de noordzijde van de weg verwijderd. Die bomenrij maakte de doorgang voor een brandspuitwagen moeizaam. Daarmee is de feitelijke breedte van de weg vergroot. Over de bereikbaarheid heeft de brandweer op 7 januari 2021, dus vóór het nieuwe besluit op bezwaar, desverzocht een verklaring afgegeven. Medewerker operationele voorbereiding P. van Wageningen heeft het volgende verklaard: "Als ik naar het gehele plaatje kijk is de situatie al flink verbeterd door de acties die genomen zijn. Het snoeien van bomen waardoor de rijhoogte voldoet. De bomen die verwijderd zijn waardoor er meer ruimte is ontstaan in de bocht. Een praktische oplossing is zeker mogelijk. Als we de minimale eis van 3,25 wegbreedte verhard realiseren en er vrije ruimte is in de berm ga ik hiermee akkoord. Dan kunnen we wat mij betreft die 4,5 meter los laten. Hiermee is de bereikbaarheid voor de achtergelegen boerderij/stal sterk verbeterd." Verder heeft de brandweer in de aanwezigheid van de wegneembare paaltjes geen bezwaar gezien. Met de rechtbank is de Afdeling van oordeel dat het college van de verklaring van de brandweer kon uitgaan. De rechtbank heeft terecht overwogen dat de woning van [appellante] ten tijde van het besluit van 26 januari 2021 bereikbaar was voor het noodzakelijke brandweermaterieel. Dat de Lagegrond ooit wellicht breder is geweest en dat de Handreiking Bluswatervoorziening en Bereikbaarheid grotere maatvoeringen noemt, zoals [appellante] aanvoert, maakt dat niet anders. De hiervoor bedoelde regeling in de Bouwverordening maakt niet dat de breedte altijd dezelfde moet blijven. Verder kent [appellante] te veel betekenis toe aan deze handreiking. Die heeft in de situatie die hier aan de orde is geen bindende betekenis en de brandweer heeft hier juist een op de situatie toegesneden verklaring afgegeven.
De rechtbank is terecht tot het oordeel gekomen dat het college een beroep kon doen op het overgangsrecht in artikel 9.2 van het Bouwbesluit en dat artikel 6.37 van het Bouwbesluit en de Bouwverordening geen grondslag voor handhaving geven.
Het betoog slaagt niet.
Bomenverordening
8. [appellante] betoogt dat het college op grond van artikel 14 van Pro de Bomenverordening had moeten optreden tegen de over de weg groeiende beplanting.
8.1. In het besluit van 26 januari 2021 is het college nagegaan of hij op die grondslag [partij] kon aanschrijven. Het college heeft overwogen dat waargenomen is dat [partij] periodiek de begroeiing onderhoudt en overhangende delen daarbij verwijdert. In dat verband heeft [partij] bestreden dat sprake is van overgroeiend struikgewas, en gesteld dat de aanwezige haag regelmatig gesnoeid wordt. Niet is gebleken dat dit ten tijde van belang anders was. Onder die omstandigheden gaat de Afdeling ervan uit dat er geen sprake was van een situatie waartegen op grond van de Bomenverordening kon worden opgetreden. [appellante] kan het college zo nodig opnieuw vragen om op te treden als de situatie van de beplanting zich wijzigt.
Het betoog slaagt niet.
Overschrijding redelijke termijn
9. [appellante] betoogt dat de rechtbank de hoogte van de schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn, als bedoeld in artikel 6, eerste lid, van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden, onjuist heeft berekend. Daarbij wijst zij erop dat de rechtbank is uitgegaan van een te lange periode van mediation.
9.1. Het college heeft het standpunt van [appellante] dat de rechtbank voor de mediation een te lange periode heeft aangehouden en dat als ingangsdatum 27 september 2019 heeft te gelden, bevestigd. Het college verzoekt de Afdeling de toe te kennen schadevergoeding aan te passen.
9.2. Uit wat [appellante] en het college naar voren brengen, volgt dat de rechtbank van een te lange periode van mediation is uitgegaan. De Afdeling sluit zich bij de door [appellante] en het college gestelde termijn aan. De Afdeling zal de uitspraak van de rechtbank vernietigen voor zover het de toegekende schadevergoeding betreft en de hoogte daarvan zelf vaststellen. Zij zal daarbij het tijdsverloop in hoger beroep betrekken.
9.3. Het bezwaar dateert van 5 februari 2018. Met aftrek van een periode van vijf maanden en twee dagen (van 27 september 2019 tot 1 maart 2020) waarin minnelijk overleg heeft plaatsgevonden (vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 22 september 2021, ECLI:NL:RVS:2021:2116, onder 25.4), zijn ten tijde van de uitspraak van de Afdeling van vandaag vijf jaar, elf maanden en 26 dagen verstreken. Dat betekent dat de redelijke termijn met een jaar, elf maanden en 26 dagen is overschreden. Bij een forfaitair bedrag van € 500,00 per half jaar dat de redelijke termijn is overschreden, waarbij het totaal naar boven wordt afgerond, bedraagt de aan [appellante] toe te kennen schadevergoeding € 2.000,00. De overschrijding van de redelijke termijn tot en met de uitspraak van de rechtbank wordt, zoals de rechtbank onweersproken heeft overwogen, aan het college toegerekend. De overschrijding in hoger beroep wordt aan de Afdeling toegerekend. De Afdeling zal het college en de Staat veroordelen tot betaling van een bedrag van € 1.500,00 onderscheidenlijk € 500,00 aan [appellante] als vergoeding voor de door haar als gevolg van de overschrijding van de redelijke termijn geleden immateriële schade.
Het betoog slaagt.
Hoogte toe te kennen proceskosten
10. [appellante] betoogt dat de rechtbank de hoogte van de proceskostenvergoeding onjuist heeft berekend. Zij wijst erop dat de rechtbank geen vergoeding heeft toegekend voor het verzoek om schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn.
10.1. Het college is met [appellante] van mening dat de rechtbank ten onrechte geen vergoeding heeft toegekend voor het verzoek om schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn.
10.2. Met de indiening van de inhoudelijke beroepsgronden bij de rechtbank heeft [appellante] een verzoek om schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn ingediend. Omdat de rechtbank tot toekenning van schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn is gekomen, had zij ook voor het verzoek een vergoeding van proceskosten moeten uitspreken. De Afdeling zal dit corrigeren waarbij zij uitgaat van één punt met wegingsfactor 0,5.
Het betoog slaagt.
Conclusie
11. Het hoger beroep is gegrond. De uitspraak van de rechtbank wordt vernietigd voor zover het betreft de toegekende schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn en de vergoeding van proceskosten, en wordt, met verbetering van de gronden waarop de uitspraak rust, bevestigd voor zover aangevallen.
12. Het college moet de proceskosten van het beroep en het hoger beroep vergoeden. Voor een vergoeding van de in bezwaar gemaakte proceskosten, zoals verzocht, bestaat geen aanleiding omdat de procedure niet heeft geleid tot een herroeping van het besluit van 20 december 2017.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. verklaart het hoger beroep gegrond;
II. vernietigt de uitspraak van de rechtbank Midden-Nederland van 3 februari 2022 in zaak nr. 20/4810, voor zover het betreft de toegekende schadevergoeding van € 1.000,00 en proceskosten van € 1.518,00;
III. bevestigt de uitspraak voor zover aangevallen;
IV. veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Zeist tot betaling aan [appellante] van een schadevergoeding van € 1.500,00;
V. veroordeelt de Staat der Nederlanden (de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties) tot betaling aan [appellante] van een schadevergoeding van € 500,00;
VI. veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Zeist tot vergoeding van bij [appellante] in verband met de behandeling van het beroep en het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 3.937,50, geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
VII. gelast dat het college van burgemeester en wethouders van Zeist aan [appellante] het door haar voor de behandeling van het hoger beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 274,00 vergoedt.
Aldus vastgesteld door mr. H.C.P. Venema, voorzitter, en mr. J.M.L. Niederer en mr. N.H. van den Biggelaar, leden, in tegenwoordigheid van mr. S. Bechinka, griffier.
w.g. Venema
voorzitter
w.g. Bechinka
griffier
Uitgesproken in het openbaar op 3 juli 2024
371
BIJLAGE wettelijk kader
Bouwbesluit 2012
Artikel 6.37. Bereikbaarheid bouwwerk voor hulpverleningsdiensten
1. Tussen de openbare weg en ten minste een toegang van een bouwwerk voor het verblijven van personen ligt een verbindingsweg die geschikt is voor voertuigen van de brandweer en andere hulpverleningsdiensten.
2. Het eerste lid is niet van toepassing:
-op een gebruiksfunctie met een gebruiksoppervlakte van niet meer dan 1.000 m2 en een vuurbelasting van ten hoogste 500 MJ/m2, bepaald volgens NEN 6090;
-op een bouwwerk met een gebruiksoppervlakte van niet meer dan 50 m2;
-op een lichte industriefunctie uitsluitend voor het bedrijfsmatig telen, kweken of opslaan van gewassen of daarmee vergelijkbare producten, met een permanente vuurbelasting van ten hoogste 150 MJ/m2, bepaald volgens NEN 6090;
-indien de toegang tot het bouwwerk op ten hoogste 10 meter van een openbare weg ligt, of
-indien de aard, de ligging of het gebruik van het bouwwerk naar het oordeel van het bevoegd gezag geen verbindingsweg als bedoeld in het eerste lid vereist.
3. Tenzij het bestemmingsplan of een gemeentelijke verordening anderszins bepaalt heeft een verbindingsweg als bedoeld in het eerste lid:
a. een breedte van ten minste 4,5 meter;
b. een verharding over een breedte van ten minste 3,25 meter, die geschikt is voor motorvoertuigen met een massa van ten minste 14.600 kilogram;
c. een vrijgehouden hoogte boven de kruin van de weg van ten minste 4,2 meter, en
d. een doeltreffende afwatering.
4. Een verbindingsweg als bedoeld in het eerste lid is over de in het derde lid voorgeschreven hoogte en breedte vrijgehouden voor voertuigen van de brandweer en andere hulpverleningsdiensten.
[…]
Artikel 9.2. Specifiek overgangsrecht
[…]
8. Op een verbindingsweg als bedoeld in artikel 6.37, een opstelplaats voor brandweervoertuigen als bedoeld in artikel 6.38 en een route als bedoeld in artikel 6.49 naar of bij een bouwwerk voor de bouw waarvan voor het tijdstip van inwerkingtreding van dit besluit een omgevingsvergunning voor het bouwen is verleend, blijven de voorschriften van de bouwverordening, bedoeld in artikel 8, eerste lid, van de wet, en de daarop berustende bepalingen van toepassing, zoals deze luidden onmiddellijk voorafgaand aan het tijdstip van inwerkingtreding van dit besluit.
Algemene plaatselijke verordening Zeist 2017
Artikel 2:10. Het plaatsen van voorwerpen op, aan of boven de weg in strijd met de publieke functie ervan
1. Het is verboden voorwerpen op, aan of boven een weg of weggedeelte te hebben of te plaatsen waardoor de weg wordt gebruikt anders dan overeenkomstig de publieke functie daarvan.
[…]
Bomenverordening Zeist 2016
Artikel 14. Uitzicht belemmerende beplanting
De zakelijk gerechtigde van een houtopstand, heg, struik of andere beplanting die aan het wegverkeer het vrije uitzicht kan belemmeren of daarvoor op een andere wijze hinder of gevaar kan opleveren, is verplicht deze beplanting te snoeien of op te binden, of te verwijderen na aanschrijving door het college, binnen door haar te stellen termijn en overeenkomstig haar aanwijzingen.