Uitspraak
202206249/1/R1.
Datum uitspraak: 3 juli 2024
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[appellant], wonend te [woonplaats],
appellant,
tegen de uitspraak van de rechtbank Noord-Nederland van 21 september 2022 in zaak nr. 21/3765 in het geding tussen:
[appellant]
en
het dagelijks bestuur van Wetterskip Fryslân.
Procesverloop
Bij besluit van 2 maart 2021 heeft het dagelijks bestuur zijn beslissing van 17 februari 2021 tot het toepassen van spoedeisende bestuursdwang ter zake het verwijderen van verontreinigende stoffen en het bergen van het schip "[naam]" op schrift gesteld. Daarbij heeft het dagelijks bestuur vermeld dat de kosten van de toepassing van bestuursdwang voor rekening van [appellant] komen.
Bij besluit van 28 oktober 2021 heeft het dagelijks bestuur het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard en dat besluit in stand gelaten.
Bij besluit van 24 december 2021 heeft het dagelijks bestuur de kosten van de bestuursdwang vastgesteld op € 31.440,79, te vermeerderen met de kosten van de voortdurende opslag van het schip, en besloten om al deze kosten op [appellant] te verhalen.
Bij uitspraak van 21 september 2022 heeft de rechtbank het door [appellant] tegen de besluiten van 28 oktober 2021 en 24 december 2021 ingestelde beroep ongegrond verklaard.
Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
Het dagelijks bestuur heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 19 juni 2024, waar het dagelijks bestuur, vertegenwoordigd door L. Veenstra, bijgestaan door mr. E.E. van der Kamp, advocaat te Leeuwarden, is verschenen.
Overwegingen
Overgangsrecht inwerkingtreding Omgevingswet
1. Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden. Voor de beoordeling van het hoger beroep blijft het recht zoals dat gold vóór 1 januari 2024 van toepassing.
Inleiding
2. [appellant] was op 17 februari 2021 de eigenaar van het schip [naam] (hierna: het schip). Op 17 februari 2021 is het schip gezonken terwijl het was afgemeerd in de Houkesloot in Sneek. Het schip was niet volledig gezonken maar een deel van de stuurhut dreef nog boven de waterlijn.
Het dagelijks bestuur heeft zich op het standpunt gesteld dat het lekken van olie uit het schip in het water een spoedeisend gevaar op verontreiniging opleverde en een overtreding was van de artikelen 6.2 en 6.8 van de Waterwet. Daarom heeft het dagelijks bestuur op 17 februari 2021 besloten om spoedeisende bestuursdwang toe te passen en de kosten daarvan te verhalen op [appellant]. In dat kader heeft het dagelijks bestuur HEBO Maritiemservice (hierna: HEBO) de opdracht gegeven om de gelekte olie te ruimen en verdere lekkage van olie tegen te gaan. HEBO heeft de al gelekte olie geruimd en het schip op 20 februari 2021 geborgen. Het dagelijks bestuur heeft zijn beslissing om spoedeisende bestuursdwang toe te passen op 2 maart 2021 op schrift gesteld. Bij besluit van 28 oktober 2021 heeft het dagelijks bestuur het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Op 24 december 2021 heeft het dagelijks bestuur besloten de kosten die zijn gemaakt bij het ruimen van de olie en de berging en opslag van het schip op [appellant] te verhalen. De kosten zijn in dat besluit vastgesteld op € 31.440,79, te vermeerderen met € 133,00 per week vanaf week 50 van het jaar 2021, voor de voortdurende opslag van het schip.
Bij uitspraak van 21 september 2022 heeft de rechtbank het beroep van [appellant] tegen het besluit op bezwaar en het kostenbesluit ongegrond verklaard.
Relevante wettelijke bepalingen
3. De relevante wettelijke bepalingen zijn opgenomen in de bijlage die deel uitmaakt van deze uitspraak.
Was er sprake van een overtreding?
4. [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat er een overtreding van artikel 6.8 van de Waterwet was. Volgens [appellant] was er namelijk geen risico op verontreiniging of aantasting van de bodem of oever van een oppervlaktewaterlichaam. De brandweer had namelijk schermen rondom het schip geplaatst, zodat de olie zich niet zou verspreiden over het water. Daarnaast waren er nauwelijks dieselolie of andere oliehoudende middelen in het schip aanwezig, zo stelt [appellant].
4.1. De rechtbank heeft terecht geconcludeerd dat het dagelijks bestuur aannemelijk heeft gemaakt dat er een overtreding was van artikel 6.8 van de Waterwet. Op foto’s in de rapportage van HEBO is te zien dat er een oliehoudende stof boven het schip drijft tussen de door de brandweer geplaatste schermen. Het dagelijks bestuur heeft op de zitting toegelicht dat die schermen een noodmaatregel waren en dat er geen zekerheid bestond dat die schermen de verspreiding van de gelekte olie voor langere tijd zouden voorkomen. Zo hadden aantrekkende wind en toegenomen golfslag alsnog kunnen resulteren in de verspreiding van de olie naar de oever en bodem. Daarnaast bestond het gevaar dat de nog uit het schip lekkende olie onder de schermen door zou wegstromen. Dat gevaar had zich in het bijzonder voorgedaan als het schip dieper was gezonken. [appellant] had onder deze omstandigheden redelijkerwijs moeten vermoeden dat er een kans bestond dat de bodem of oever zou worden verontreinigd.
Daarnaast maakt de omstandigheid dat er volgens [appellant] slechts een kleine hoeveelheid dieselolie aan boord was - volgens hem enkele liters - niet dat er geen gevaar bestond op verontreiniging van de oevers of bodem. Artikel 6.8 van de Waterwet kent namelijk geen minimale hoeveelheid verontreinigende stof. Bovendien staat in de rapportage van HEBO dat er na de berging 250 l smeerolie in het schip is aangetroffen.
Het betoog slaagt niet.
Was het dagelijks bestuur het bevoegde bestuursorgaan?
5. [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat het dagelijks bestuur bevoegd was om bestuursdwang toe te passen. Hij wijst in dit kader op de Vaarwegverordening Fryslân 2014 (hierna: de vaarwegverordening), waarin de provincie Fryslân (hierna: de provincie) is aangewezen als vaarwegbeheerder van de Houkesloot. [appellant] stelt zich daarom op het standpunt dat niet het waterschap, maar de provincie bevoegd was om bestuursrechtelijke handhavingsmaatregelen te nemen.
5.1. Uit artikel 8.1 van de Waterwet volgt dat de beheerder is belast met de bestuursrechtelijke handhaving van artikelen 6.2 en 6.8 van de Waterwet. In artikel 3.2, eerste lid, van de Waterwet is bepaald dat bij provinciale verordening het overheidslichaam wordt aangewezen dat met het beheer is belast. In artikel 1.2 van de Waterverordening provincie Fryslân is bepaald dat het waterschap is belast met het beheer van het watersysteem, zoals dat is omschreven in artikel 4 van Pro het reglement voor het betreffende waterschap; en in artikel 4 van Pro het Reglement van Wetterskip Fryslân, is bepaald dat de taak van het waterschap is de waterstaatkundige verzorging van zijn gebied, en dat die taak omvat de zorg voor de watersystemen, met uitzondering van het vaarwegbeheer waarvoor bij of krachtens wet of bij provinciale verordening een andere beheerder is aangewezen.
De Houkesloot behoort tot het beheersgebied van het waterschap. Daarom is het waterschap de beheerder van het watersysteem waar de Houkesloot onderdeel van uitmaakt in de zin van de Waterwet. Het waterschap was daarom in dit geval bevoegd om handhavend op te treden. Dit heeft de rechtbank terecht overwogen.
Dat de provincie de vaarwegbeheerder in de Houkesloot is, maakt dit niet anders. Uit artikel 1.1, onder w, van de vaarwegenverordening volgt dat het vaarwegbeheer een beperkt onderdeel van het beheer van een watersysteem is. Dat is erop gericht het profiel van de vaarweg in stand te houden. Het waterschap behoudt de taak en de daarmee samenhangende bevoegdheden ten aanzien van het overige beheer van het watersysteem. De bevoegdheid van de provincie ten aanzien van het vaarwegbeheer is daarom niet in de plaats gekomen van de bevoegdheid van het waterschap.
Het betoog slaagt niet.
Mocht het dagelijks bestuur zeer spoedeisende bestuursdwang toe passen?
6. [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat het dagelijks bestuur bevoegd was om spoedeisende bestuursdwang toe te passen. Volgens [appellant] was de situatie namelijk niet zeer spoedeisend. Hij stelt dat er niet of nauwelijks oliehoudende stoffen in het schip aanwezig waren, en dat dit bekend was bij de toezichthouder ter plaatse omdat hij dit aan hem op 17 februari 2021 heeft medegedeeld. Verder stelt hij dat de door de brandweer getroffen maatregelen voor het moment voldoende waren en dat de situatie met het schip stabiel was. Daarom had het dagelijks bestuur hem de kans moeten geven om zelf het schip te bergen, zo voert hij aan.
6.1. Het dagelijks bestuur heeft het volgende toegelicht over de gebeurtenissen rondom de besluitvorming om zeer spoedeisende bestuursdwang toe te passen. Op 17 februari 2021 is een toezichthouder van het dagelijks bestuur, de heer Veenstra, ingelicht over het gezonken schip. Veenstra was rond 10.00 uur op 17 februari 2024 aanwezig op de kade bij het gezonken schip. Al aanrijdend had hij de brandweer verzocht om schermen rondom het schip te plaatsen zodat de olie zich zo min mogelijk over het water zou verspreiden. [appellant] kwam enkele minuten later aan en heeft tegen Veenstra onder meer gezegd dat er weinig brandstof in de tanks zit. Veenstra nam op dat moment echter waar dat er nog steeds een oliehoudende stof uit het schip naar boven dreef. Hij had daarom de redelijke veronderstelling dat er nog meer oliehoudende stof in het schip aanwezig was, met als gevaar dat die olie zich verder zou verspreiden bij veranderende weersomstandigheden of het dieper zinken van het schip, zoals is besproken onder 4.1 van deze uitspraak.
De Afdeling is van oordeel dat het dagelijks bestuur zich onder deze omstandigheden op het standpunt heeft mogen stellen dat de situatie zo spoedeisend was dat onmiddellijk handelen was vereist om de gelekte olie te ruimen en de bron van de olielekkage weg te nemen. Anders dan [appellant] betoogt, was het dagelijks bestuur niet gehouden om te wachten op handelingen en oplossingen van hem. Niet in geschil is dat Veenstra op de ochtend van 17 februari 2021 aan [appellant] heeft gevraagd wat hij aan de situatie zou doen en dat hij aan [appellant] heeft verteld dat het waterschap genoodzaakt zou zijn om in te grijpen. [appellant] heeft na het uitwisselen van telefoonnummers geen contact meer opgenomen met het dagelijks bestuur. De Afdeling stelt vast dat [appellant] na het zinken van het schip heeft geprobeerd om het schip te verkopen in de hoop dat een eventuele koper dit zou bergen en de overtreding daarmee zou beëindigen. Op het moment dat het dagelijks bestuur moest beslissen om wel of geen spoedeisende bestuursdwang toe te passen, was het echter niet duidelijk of het [appellant] zou lukken om een koper te vinden die daartoe bereid en in staat was. Evenmin was aannemelijk dat die koper in staat zou zijn geweest om de al gelekte olie van het oppervlak van het water te ruimen, zoals uiteindelijk door HEBO is gedaan. Ook heeft zich geen ander moment voorgedaan waarop [appellant] een concreet vooruitzicht bood op het zelfstandig beëindigen van de overtreding. De rechtbank heeft dan ook terecht overwogen dat het dagelijks bestuur bevoegd was om zeer spoedeisende bestuursdwang toe te passen.
Het betoog slaagt niet.
Heeft het dagelijks bestuur HEBO mogen kiezen als uitvoerder van de bestuursdwang?
7. [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat de door het dagelijks bestuur getroffen maatregelen niet onredelijk zijn. Het dagelijks bestuur had volgens [appellant] namelijk ook een ander bedrijf kunnen inschakelen dat voor een lager bedrag hetzelfde als HEBO had kunnen bereiken.
7.1. De rechtbank heeft in wat door [appellant] is betoogd, terecht geen aanleiding gezien voor het oordeel dat de keuze van het dagelijks bestuur voor HEBO als uitvoerder van de bestuursdwang onredelijk is. Het dagelijks bestuur heeft zich op het standpunt mogen stellen dat het bij spoedeisende situaties in het algemeen niet mogelijk is om verschillende offertes aan te vragen en daaruit het beste aanbod te kiezen. Het dagelijks bestuur heeft toegelicht dat het in dit geval voor HEBO als uitvoerder van de bestuursdwang heeft gekozen omdat het op dat moment daarmee een raamovereenkomst had in het kader van een Europese aanbesteding. De enkele stelling van [appellant] dat een ander bedrijf de werkzaamheden voor een lager bedrag had kunnen uitvoeren, maakt niet dat de keuze voor HEBO onredelijk is. Bovendien is met het door [appellant] ingediende aanbod afkomstig van Zijlsing en Zonen BV, dat dateert van na de berging van het schip door HEBO, niet aangetoond dat dat bedrijf vergelijkbare werkzaamheden had kunnen verrichten voor een lager tarief. Het aanbod ziet namelijk niet op alle werkzaamheden die door HEBO zijn verricht, zoals het ruimen van olie. Verder is onduidelijk welk tarief er wordt gehanteerd voor het bergen van het schip en de aan- en afvoerkosten.
Het betoog slaagt niet.
Mag het dagelijks bestuur alle kosten van de bestuursdwang op [appellant] verhalen?
8. [appellant] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat het dagelijks bestuur niet alle kosten die zijn gemaakt bij de bestuursdwang op hem kan verhalen. Hij wijst erop dat hij bij brief van 19 maart 2021 aan het dagelijks bestuur heeft aangeboden om het schip te verkopen, zodat in ieder geval vanaf dat moment de kosten voor de opslag van het schip niet verder zouden oplopen. Doordat het dagelijks bestuur niet op dat aanbod is ingegaan zijn de kosten van de bestuursdwang onnodig doorgelopen.
8.1. Voor zover [appellant] in dit kader betoogt dat de door HEBO gemaakte kosten niet op hem verhaald mogen worden, kan dat betoog niet slagen. Zoals hiervoor onder 7.1 is overwogen, heeft het dagelijks bestuur ervoor kunnen kiezen om HEBO in te schakelen. Voor het overige heeft [appellant] niet onderbouwd waarom het oordeel van de rechtbank over het kostenoverzicht van HEBO onjuist is.
De rechtbank heeft ook terecht overwogen dat het dagelijks bestuur de kosten die zijn gemaakt in verband met de opslag van het schip redelijkerwijs op [appellant] mag verhalen. De motivering daarvoor is als volgt.
Over het aanbod van [appellant] van 19 maart 2021 heeft het dagelijks bestuur toegelicht dat het niet bereid was om het schip te verkopen voor € 6.500,00 aan een derde, omdat het aanbod van [appellant] erin voorzag dat de koopsom op een derdenrekening zou worden gestort. Het aanbod voorzag er dus niet in dat de koopsom rechtstreeks aan het waterschap zou worden voldaan ter verrekening van de kosten van de bestuursdwang. Daarnaast heeft het dagelijks bestuur erop gewezen dat het schip later is getaxeerd op € 9.500,00. Het dagelijks bestuur heeft daarmee, mede in het licht van het korte tijdsverloop tussen de berging van het schip en het aanbod tot verkoop, voldoende gemotiveerd waarom het op dat moment niet heeft meegewerkt aan de verkoop onder de door [appellant] gestelde voorwaarden.
Het dagelijks bestuur heeft verder gemotiveerd dat het het schip daarna had willen verkopen met toepassing van artikel 5:30, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb), maar dat dit werd bemoeilijkt doordat er beslag op het schip lag, er een hypotheekrecht op rustte en dat het tijd heeft gekost om deze beletselen weg te nemen. Daarnaast heeft het dagelijks bestuur toegelicht dat [appellant] de verkoop van het schip zelf heeft belemmerd. Omdat het schip een te boek gestelde zaak is, was het voor verkoop vereist dat hij het eigendomsbewijs zou afgeven of zou verklaren afstand te doen van het eigendomsrecht van het schip. Het dagelijks bestuur heeft [appellant] daar ook bij brief van 23 december 2022 op gewezen. Op de zitting van de Afdeling heeft het dagelijks bestuur toegelicht dat [appellant] hieraan geen gehoor heeft gegeven en dat het schip daarom in maart 2023 is vernietigd met toepassing van artikel 5:30, vijfde lid, van de Awb, om een einde te maken aan de oplopende kosten van de opslag van het schip. De rechtbank heeft onder deze omstandigheden terecht geen aanknopingspunten gezien voor het oordeel dat het dagelijks bestuur het schip onnodig lang zou hebben opgeslagen.
Het betoog slaagt niet.
Conclusie
9. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
10. Het college hoeft geen proceskosten te vergoeden.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
bevestigt de aangevallen uitspraak.
Aldus vastgesteld door mr. B. Meijer, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. L.C.M. Wijgerde, griffier.
w.g. Meijer
lid van de enkelvoudige kamer
w.g. Wijgerde
griffier
Uitgesproken in het openbaar op 3 juli 2024
672-1082
Bijlage
De volgende wettelijke bepalingen luidden op het moment van de besluitvorming van het dagelijks bestuur, voor zover relevant, als volgt:
Algemene wet bestuursrecht
Artikel 5:25
1 De toepassing van bestuursdwang geschiedt op kosten van de overtreder, tenzij deze kosten redelijkerwijze niet of niet geheel te zijnen laste behoren te komen.
2 De last vermeldt in hoeverre de kosten van bestuursdwang ten laste van de overtreder zullen worden gebracht.
3 Tot de kosten van bestuursdwang behoren de kosten van voorbereiding van bestuursdwang, voor zover deze zijn gemaakt na het verstrijken van de termijn waarbinnen de last had moeten worden uitgevoerd.
4 De kosten van voorbereiding van bestuursdwang zijn ook verschuldigd, voor zover als gevolg van het alsnog uitvoeren van de last geen bestuursdwang is toegepast.
5 Tot de kosten van bestuursdwang behoren tevens de kosten van vergoeding van schade ingevolge artikel 5:27, zesde lid.
6 Het bestuursorgaan stelt de hoogte van de verschuldigde kosten vast binnen vijf jaar nadat de bestuursdwang is toegepast.
Artikel 5:29
1 Voor zover de toepassing van bestuursdwang dit vergt, kan het bestuursorgaan zaken meevoeren en opslaan.
2 Het bestuursorgaan doet van het meevoeren en opslaan proces-verbaal opmaken. Een afschrift van het proces-verbaal wordt verstrekt aan degene die de zaken onder zijn beheer had.
3 Het bestuursorgaan draagt zorg voor de bewaring van de opgeslagen zaken en geeft deze zaken terug aan de rechthebbende.
4 Het bestuursorgaan kan de teruggave opschorten totdat de ingevolge artikel 5:25 verschuldigde Pro kosten zijn voldaan.
5 Indien de rechthebbende niet tevens de overtreder is, kan het bestuursorgaan de teruggave opschorten totdat de kosten van bewaring zijn voldaan.
Artikel 5:30
1 Indien een meegevoerde en opgeslagen zaak niet binnen dertien weken nadat zij is meegevoerd, kan worden teruggegeven, kan het bestuursorgaan de zaak verkopen.
2 Het bestuursorgaan kan de zaak eerder verkopen, zodra de ingevolge artikel 5:25 verschuldigde Pro kosten, vermeerderd met de voor de verkoop geraamde kosten, in verhouding tot de waarde van de zaak onevenredig hoog worden.
3 Verkoop vindt evenwel niet plaats binnen twee weken na de verstrekking van het afschrift van het proces-verbaal van meevoeren en opslaan, tenzij het gevaarlijke stoffen of eerder aan bederf onderhevige stoffen betreft.
4 Gedurende drie jaren na het tijdstip van verkoop heeft degene die op dat tijdstip eigenaar was, recht op de opbrengst van de zaak onder aftrek van de ingevolge artikel 5:25 verschuldigde Pro kosten en de kosten van de verkoop. Na het verstrijken van deze termijn vervalt een batig saldo aan het bestuursorgaan.
5 Indien naar het oordeel van het bestuursorgaan verkoop niet mogelijk is, kan het de zaak om niet aan een derde in eigendom overdragen of laten vernietigen. Het eerste tot en met het derde lid zijn van overeenkomstige toepassing.
Artikel 5:31
1 Een bestuursorgaan dat bevoegd is om een last onder bestuursdwang op te leggen, kan in spoedeisende gevallen besluiten dat bestuursdwang zal worden toegepast zonder voorafgaande last. Artikel 5:24, eerste en derde lid, is op dit besluit van overeenkomstige toepassing.
2 Indien de situatie zo spoedeisend is, dat een besluit niet kan worden afgewacht, kan terstond bestuursdwang worden toegepast, maar wordt zo spoedig mogelijk nadien alsnog een besluit als bedoeld in het eerste lid bekendgemaakt.
Waterwet
Artikel 3.2
1 Bij provinciale verordening worden voor de regionale wateren overheidslichamen aangewezen die geheel of gedeeltelijk zijn belast met het beheer, met inachtneming van artikel 2, tweede lid, van de Waterschapswet.
Artikel 6.2
1 Het is verboden om stoffen te brengen in een oppervlaktewaterlichaam, tenzij:
a. een daartoe strekkende vergunning is verleend door Onze Minister of, ten aanzien van regionale wateren, het bestuur van het betrokken waterschap;
b. daarvoor vrijstelling is verleend bij of krachtens algemene maatregel van bestuur;
c. artikel 6.3, eerste tot en met derde lid, van toepassing is. […]
Artikel 6.8
Ieder die handelingen verricht of nalaat en die weet of redelijkerwijs had kunnen vermoeden dat door die handelingen of het nalaten daarvan de bodem of oever van een oppervlaktewaterlichaam kan worden verontreinigd of aangetast, is verplicht alle maatregelen te nemen die redelijkerwijs van hem kunnen worden gevergd om die verontreiniging of aantasting te voorkomen, dan wel indien die verontreiniging of aantasting zich voordoet, de verontreiniging of de aantasting en de directe gevolgen daarvan te beperken en zoveel mogelijk ongedaan te maken. Indien de verontreiniging of aantasting het gevolg is van een ongewoon voorval, worden de maatregelen onverwijld genomen.
Artikel 8.1
1 De beheerder heeft tot taak:
a. zorg te dragen voor de bestuursrechtelijke handhaving van het bij of krachtens de hoofdstukken 5 en 6 of krachtens artikel 10.1 bepaalde, voor zover betrekking hebbend op de door hem beheerde watersystemen en de daarbij behorende beschermingszones en van het bij of krachtens titel 12.3 van de Wet milieubeheer bepaalde met betrekking tot het brengen van stoffen in een oppervlaktewaterlichaam; […]
Waterverordening provincie Fryslân
Artikel 1.2
Het waterschap is belast met het beheer van het watersysteem, zoals omschreven in artikel 4 van Pro het reglement voor het betreffende waterschap.
Reglement van Wetterskip Fryslân
1 De taak van het waterschap is de waterstaatkundige verzorging van zijn gebied, voor zover deze taak niet aan andere publiekrechtelijke lichamen is opgedragen. […]
Vaarwegenverordening Fryslân
Artikel 1.1
[…]
w. vaarwegbeheer: overheidszorg gericht op de instandhouding, bruikbaarheid en bescherming van het profiel van een vaarweg, behoudens het beheer van de sluizen en de bruggen; […]