Uitspraak
202107506/1/R4.
Datum uitspraak: 31 januari 2024
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
1. [appellant sub 1] en anderen, allen wonend te Bruchem, gemeente Zaltbommel,
2. [appellante sub 2A], gevestigd te Bruchem, gemeente Zaltbommel, en [appellante sub 2B], wonend te Gameren, gemeente Zaltbommel,
appellanten,
en
de raad van de gemeente Zaltbommel,
verweerder.
Procesverloop
Bij besluit van 30 september 2021 heeft de raad het bestemmingsplan "Bruchem, Krangstraat (Veldzicht) tussen 3b en 7" vastgesteld.
Tegen dit besluit hebben [appellant sub 1] en anderen en [appellante sub 2A] en [appellante sub 2B] beroep ingesteld.
De raad heeft verweerschriften ingediend.
[bedrijf] (hierna: [bedrijf]) heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
[appellant sub 1] en anderen, [appellante sub 2A] en [appellante sub 2B] en de raad hebben nadere stukken ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 5 september 2023, waar [appellant sub 1] en anderen, in de persoon van [appellant sub 1], [gemachtigde A] en [gemachtigde B], bijgestaan door mr. J.C. Binnerts, advocaat te Haarlem, en [appellante sub 2A] en [appellante sub 2B], vertegenwoordigd door mr. T.A. Hubregtse, advocaat te Arnhem, en mr. T. de Haan, en de raad, vertegenwoordigd door mr. T.E.P.A. Lam, advocaat te Nijmegen, en M. Scholten, zijn verschenen. Verder is ter zitting [bedrijf], vertegenwoordigd door [gemachtigde C] en voornoemde mr. T.E.P.A. Lam, als partij gehoord.
Overwegingen
Inleiding en toetsingskader
1. Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden. Op grond van artikel 4.6, derde lid, van de Invoeringswet Omgevingswet blijft op een beroep tegen een besluit tot vaststelling van een bestemmingsplan waarvan het ontwerp vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet ter inzage is gelegd het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór dat tijdstip van toepassing tot het bestemmingsplan onherroepelijk is.
Het ontwerpplan is op 4 maart 2021 ter inzage gelegd. Dat betekent dat op deze beroepsprocedure de Wet ruimtelijke ordening, zoals die gold vóór 1 januari 2024, van toepassing blijft.
2. Het plan voorziet in een woonbestemming voor 50 woningen, waarvan 49 nieuwbouwwoningen, op gronden die hiervoor een agrarische bestemming hadden. Aan de daarnaast gelegen gronden van [appellante sub 2B] is in het plan de bestemming "Bedrijf" toegekend waar, onder meer, agrarisch verwante bedrijven in de milieucategorie 1 en 2 conform de Staat van Bedrijfsactiviteiten en aan het buitengebied gebonden bedrijven in de milieucategorie 1 en 2 conform de Staat van Bedrijfsactiviteiten zijn toegestaan. [appellante sub 2A] exploiteert een landbouwmechanisatiebedrijf en stelt dat zij het perceel van [appellante sub 2B] met name in de drukke perioden gebruikt voor onderhoudsbeurten en reparaties aan onder meer landbouwmachines. [appellant sub 1] en anderen zijn omwonenden van het plangebied en kunnen zich met de voorziene woningbouw niet verenigen.
3. Bij de vaststelling van een bestemmingsplan moet de raad bestemmingen aanwijzen en regels geven die de raad uit een oogpunt van een goede ruimtelijke ordening nodig acht. De raad heeft daarbij beleidsruimte en moet de betrokken belangen afwegen. De Afdeling oordeelt niet zelf of het plan in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening. De Afdeling beoordeelt aan de hand van de beroepsgronden of het besluit tot vaststelling van het bestemmingsplan in overeenstemming is met het recht. Daarbij kan aan de orde komen of de nadelige gevolgen van het plan onevenredig zijn in verhouding tot de met het plan te dienen doelen.
Het beroep van [appellant sub 1] en anderen
Ingetrokken beroepsgrond
4. Op de zitting hebben [appellant sub 1] en anderen hun betoog over de Woonvisie Bommelerwaard 2021 - 2025 ingetrokken.
Landschappelijke waarden en structuurvisie
5. [appellant sub 1] en anderen betogen dat de in het plan voorziene woningbouw zal leiden tot een onaanvaardbare aantasting van de landschappelijke waarden van het gebied. Daarbij wijzen zij erop dat het gebied deel uitmaakt van de landschappelijk waardevolle oeverwallen. Ook wijzen zij op het weidse, open en kleinschalige karakter van het gebied. Daarbij betogen [appellant sub 1] en anderen dat het plan in strijd is met de Structuurvisie Buitengebied Zaltbommel van de raad van 15 maart 2012 (hierna: de Structuurvisie). Daartoe voeren zij aan dat de voorziene woningbouw te omvangrijk, te dichtbebouwd en te hoog is, waardoor de in de Structuurvisie beschreven overgang van het kleinschalige landschap naar de relatief open komgebieden tenietgaat.
5.1. Over de aantasting van de landschappelijke waarden van het gebied stelt de raad dat het gebied weliswaar een andere ruimtelijke uitstraling zal krijgen, maar dat de woningbouw zorgvuldig zal worden ingepast en dat zoveel mogelijk zal worden aangesloten bij de landschappelijke waarden en de uitstraling van het gebied. Zo zal de bebouwing aansluiten op de bestaande bebouwingslinten en zullen de landschappelijke waarden, namelijk het kleinschalige landschap met weidse doorzichten, behouden blijven, zo stelt de raad. Daarbij wijst de raad ook op het Beeldkwaliteitsplan "Bruchem Krangstraat (Veldzicht) tussen 3b en 7" (hierna: het Beeldkwaliteitsplan), waarin de landschappelijke inpassing van het plan is uitgewerkt. Met het Beeldkwaliteitsplan wordt volgens de raad voorzien in een open en landschappelijke inrichting van het plangebied die recht doet aan de landschappelijke en cultuurhistorische waarden van het gebied. Daarbij is de ruimtelijke opbouw van het plangebied opgedeeld in drie zones, waarin een zichtlijn wordt gevormd vanaf het open agrarische landschap aan de Krangstraat tot in de achterliggende landschappelijk ingerichte zone. Daarover licht de raad nader toe dat door de voorziene opzet van de woonwijk de open contour zoveel mogelijk behouden blijft en vanaf de Krangstraat (zone 1 - boerenerf) toegewerkt wordt naar een steeds minder dichtbebouwde en open ruimtelijke structuur (zone 2 - wonen om het groen en zone 3 - landschapszone). Op deze wijze wordt volgens de raad voorzien in een goede afronding van de overgang van het kleinschalige landschap naar de relatief open komgebieden, de zogeheten rechtlijnige verkaveling langs oeverwallen, en wordt geen afbreuk gedaan aan de oude bebouwingslinten.
5.2. [appellant sub 1] en anderen hebben tegen de hiervoor weergegeven motivering van de raad onder meer aangevoerd dat slechts in beperkte mate sprake is van het behoud van de open contour en dat niet wordt voorzien in een goede afronding van de overgang van het kleinschalige landschap naar de relatief open komgebieden.
5.3. Naar het oordeel van de Afdeling volgt uit wat [appellant sub 1] en anderen hebben aangevoerd dat het plan zal zorgen voor een zekere invloed op de landschappelijke waarden van het gebied. Gelet op de hiervoor onder 5.1 weergegeven motivering van de raad, ziet de Afdeling in wat [appellant sub 1] en anderen hebben aangevoerd echter geen grond voor het oordeel dat de landschappelijke waarden van het gebied onaanvaardbaar worden aangetast als gevolg van de in het plan voorziene woningbouw.
Het betoog slaagt in zoverre niet.
5.4. Over de Structuurvisie stelt de raad dat slechts een gedeelte van het plangebied binnen de reikwijdte van de Structuurvisie valt. Op dat gedeelte maakt het plan tien woningen mogelijk. Dat gedeelte is in de Structuurvisie aangemerkt als "Gemengd landelijk gebied". Volgens de Structuurvisie is binnen "Gemengd landelijk gebied" ruimte voor functieverandering naar wonen, zo stelt de raad. Verder wijst de raad erop dat het grootste deel van de voorziene woningen binnen de bebouwde kom van Bruchem ligt en dat het plangebied is gesitueerd tussen twee bestaande bebouwingslinten. In de Structuurvisie is beschreven dat woningbouw zoveel mogelijk binnen de bebouwde kommen van de kern moet plaatsvinden, zodat het landelijke karakter van het buitengebied zoveel mogelijk behouden blijft. In dat opzicht sluit het woningbouwplan goed aan bij de Structuurvisie, zo stelt de raad.
5.5. De raad stelt terecht dat de Structuurvisie binnen "Gemengd landelijk gebied" ruimte biedt voor functieverandering naar wonen. Op p. 63 van de Structuurvisie is echter vermeld dat binnen "Gemengd landelijk gebied" onder "ruimte voor ruimte" wordt verstaan "sloop bedrijfsgebouwen + bouw van 1, 2 of 2 vrijstaande (individuele) woningen" (de Afdeling gaat ervan uit dat dit een verschrijving is en dat is bedoeld "1, 2 of 3 vrijstaande (individuele) woningen"). Verder blijkt uit een tabel op p. 63 van de Structuurvisie dat zelfs bij de sloop van meer dan 5.000 m2 aan agrarische bedrijfsgebouwen "3 vrijstaande woningen tot max. 750 m3 per woning of 2 vrijstaande woning tot max. 1.200 m3 per woning" mogelijk zijn. Daarnaast is op p. 68 van de Structuurvisie vermeld: "Het bouwen van nieuwe burgerwoningen in het buitengebied is in principe uitgesloten. Alleen in het kader van functieverandering of in het kader van de herstructurering van de glastuinbouw (zie paragraaf 6.6) is de bouw van nieuwe woningen mogelijk, zoals hergebruik van karakteristieke/beeldbepalende voormalige boerderijgebouwen (woning met aangebouwde deel) in één of meerdere woningen(maximaal drie), of onder voorwaarden zijn 1 tot 3 vrijstaande woningen mogelijk, waarbij ook eventuele karakteristieke/beeldbepalende gebouwen behouden mogen blijven (zie paragraaf over functieverandering). Voor het overige dient de bouw van woningen plaats te vinden binnen de bebouwde kommen van de kernen, zodat het landelijke karakter van het buitengebied zoveel mogelijk behouden blijft." Op het gedeelte van het plangebied dat binnen de reikwijdte van de Structuurvisie valt, maakt het plan tien woningen mogelijk. De raad stelt tevergeefs dat geen sprake is van de sloop van voormalige agrarische bedrijfsgebouwen en dat daarom de in de Structuurvisie vermelde maxima voor compenserende woningbouw niet van toepassing zijn. In de Structuurvisie is immers vermeld dat het uitgangspunt is dat de bouw van woningen moet plaatsvinden binnen de bebouwde kommen van de kernen en dat daarbuiten het bouwen van nieuwe woningen alleen in het kader van functieverandering of herstructurering van de glastuinbouw mogelijk is. De stelling van de raad zou betekenen dat als geen bebouwing wordt gesloopt, er geen maximum zou gelden voor het aantal nieuw te bouwen woningen. Uit de tabellen op p. 63 van de Structuurvisie volgt daarentegen dat minstens 500 m2 aan agrarische bedrijfsgebouwen moet worden gesloopt voordat compenserende woningbouw hoe dan ook mogelijk is. Gelet op het voorgaande, is het plan, voor zover het binnen de reikwijdte van de Structuurvisie tien woningen mogelijk maakt, in strijd met de Structuurvisie. Niet is gebleken van een motivering tot afwijking van de Structuurvisie.
Het betoog slaagt in zoverre.
Bouwhoogte
6. [appellant sub 1] en anderen betogen dat de maximale bouwhoogte van 11 meter, die voor een deel van de in het plan voorziene woningen is bepaald, in stedenbouwkundig opzicht te hoog is. Verder is in de plantoelichting vermeld dat de goot- en bouwhoogte van de voorziene woningen moet worden afgestemd op de hoogte van de omliggende bestaande woningen. Die afstemming heeft volgens [appellant sub 1] en anderen niet plaatsgevonden. De bestaande woningen in de omgeving zijn namelijk maximaal 8 meter hoog, met één bouwlaag. Bovendien blijkt volgens [appellant sub 1] en anderen uit een door hen overgelegd stuk over technische vragen van 14 september 2021 dat het maaiveld nog zal worden opgehoogd met gemiddeld 75 centimeter, zodat de voorziene woningen nog hoger komen te liggen ten opzichte van de omliggende bestaande woningen. Verder betogen [appellant sub 1] en anderen dat de voorziene bouwhoogte zal leiden tot een onaanvaardbare vermindering van zon- en daglicht en een onaanvaardbare aantasting van de privacy, met name voor de bewoners van de Krangstraat.
6.1. De raad stelt dat de voor een deel van de voorziene woningen bepaalde maximale bouwhoogte van 11 meter en maximale goothoogte van 6 meter in stedenbouwkundig opzicht passend zijn in de omgeving. Deze bouw- en goothoogte komen volgens de raad overeen met de bouwregels die op grond van het bestemmingsplan "Buitengebied Zaltbommel", vastgesteld op 17 september 2014, gelden voor de omliggende bestaande woningen, namelijk voor de aangrenzende percelen een bouwhoogte van maximaal 11 meter en een goothoogte van maximaal 6,5 meter. Dat de omliggende bestaande woningen feitelijk een bouwhoogte van 8 meter hebben, is volgens de raad niet relevant. Het gaat volgens de raad om afstemming met de planologisch maximaal toegestane bouwhoogte van de omliggende bestaande woningen. Daarbij heeft de raad ter zitting nader toegelicht dat de formulering in de plantoelichting dat de bouw- en goothoogte van de voorziene woningen moet worden afgestemd op de hoogte van de omliggende bestaande woningen ongelukkig is en dat daarmee is bedoeld dat de bouw- en goothoogte moet worden afgestemd op de planologisch toegestane bouw- en goothoogte van de omliggende bestaande woningen. Over de ophoging van het maaiveld met gemiddeld 75 centimeter stelt de raad zich op het standpunt dat die afwijking niet zodanig groot is dat de voorziene woningen daarom niet passend zijn in de omgeving.
6.2. De raad heeft naar het oordeel van de Afdeling deugdelijk gemotiveerd dat de in het plan bepaalde bouw- en goothoogte voor de voorziene woningen in stedenbouwkundig opzicht passend is in de omgeving. De raad heeft daarbij mogen uitgaan van de in het bestemmingsplan "Buitengebied Zaltbommel" bepaalde maximale bouw- en goothoogte voor de omliggende bestaande woningen. De Afdeling acht daarbij aannemelijk dat met de formulering in de plantoelichting dat de bouw- en goothoogte van de voorziene woningen moet worden afgestemd op de hoogte van de omliggende bestaande woningen is bedoeld dat de bouw- en goothoogte moet worden afgestemd op de planologisch toegestane bouw- en goothoogte van de omliggende bestaande woningen. Verder heeft de raad zich over de ophoging van het maaiveld met gemiddeld 75 centimeter redelijkerwijs op het standpunt mogen stellen dat die afwijking niet zodanig groot is dat de voorziene woningen daarom niet passend zijn in de omgeving. Daarbij betrekt de Afdeling ook dat uit het door [appellant sub 1] en anderen overgelegde stuk over technische vragen van 14 september 2021 volgt dat het maaiveld van het bouwplan weliswaar gemiddeld met 75 centimeter wordt opgehoogd, maar dat daarbij ook is vermeld dat zowel het plangebied alsook de omliggende percelen verschillende hoogten kennen. Onduidelijk is dus hoe groot de hoogteverschillen in de praktijk daadwerkelijk zullen zijn. Het betoog dat het plan zal leiden tot een onaanvaardbare vermindering van zon- en daglicht en een onaanvaardbare aantasting van de privacy, met name voor de bewoners van de Krangstraat, hebben [appellant sub 1] en anderen niet nader onderbouwd. De raad heeft gewezen op de ruime afstand tussen de in het plan voorziene woningen en de omliggende bestaande woningen. Daarbij heeft de raad erop gewezen dat de dichtstbijzijnde bestaande woning in de omgeving, de Krangstraat 3b, op 14 meter afstand is gelegen van de dichtstbijzijnde voorziene woonbestemming. Daartussen is bovendien een waterstrook en een bebouwingsvrije groenstrook voorzien. Ook heeft de raad erop gewezen dat uitsluitend aan de westzijde van de woning aan de Krangstraat 3b woningbouw is voorzien. Gelet hierop, ziet de Afdeling in wat [appellant sub 1] en anderen hebben aangevoerd geen grond voor het oordeel dat het plan voor omwonenden zal leiden tot een onaanvaardbare vermindering van zon- en daglicht en een onaanvaardbare aantasting van de privacy.
Het betoog slaagt niet.
Welstandsnota
7. [appellant sub 1] en anderen betogen dat het plan in strijd met de Welstandsnota 2017 van de gemeente Zaltbommel (hierna: de Welstandsnota) is vastgesteld. [appellant sub 1] en anderen voeren daartoe aan dat de in het plan voorziene woningbouw in strijd zou zijn met "de criteria respect" in de Welstandsnota omdat de essentiële kenmerken van de aanwezige bebouwings- en omgevingskarakteristiek en de vloeiende overgang naar de komgebieden daardoor verloren zouden gaan.
7.1. Mede gelet op wat hiervoor onder 5.5 en 6.2 is overwogen over de landschappelijke inpassing en de maximale bouwhoogte van de in het plan voorziene woningen, ziet de Afdeling in wat [appellant sub 1] en anderen hebben aangevoerd geen grond voor het oordeel dat de essentiële kenmerken van de aanwezige bebouwings- en omgevingskarakteristiek en de vloeiende overgang naar de komgebieden als gevolg van de in het plan voorziene woningen verloren zouden gaan.
Het betoog slaagt alleen al daarom niet.
Beeldkwaliteitsplan
8. [appellant sub 1] en anderen betogen tevergeefs dat de in het Beeldkwaliteitsplan opgenomen criteria over de architectonische vormgeving ten onrechte niet in de planregels zijn geborgd. De Afdeling stelt vast dat de in het Beeldkwaliteitsplan opgenomen criteria over de architectonische vormgeving als welstandseisen moeten worden aangemerkt. Welstandseisen zijn in beginsel niet ruimtelijk relevant. Dat is in dit geval niet anders. Hierbij merkt de Afdeling op dat [appellant sub 1] en anderen geen feiten of omstandigheden naar voren hebben gebracht op grond waarvan het opnemen van deze welstandseisen uit een oogpunt van een goede ruimtelijke ordening in dit geval noodzakelijk zou zijn.
Het betoog slaagt niet.
Ladder voor duurzame verstedelijking
9. [appellant sub 1] en anderen betogen dat het plan is vastgesteld in strijd met artikel 3.1.6, tweede lid, van het Besluit ruimtelijke ordening (hierna: het Bro). Daartoe voeren zij allereerst aan dat de raad niet inzichtelijk heeft gemaakt dat er een kwantitatieve behoefte bestaat aan de voorziene woningen. Volgens de plantoelichting bestaat er in het basisscenario in Bruchem een behoefte van 55 woningen en in het groeiscenario een behoefte van 90 woningen. Bij de beoordeling van het groeiscenario is rekening gehouden met de groeiende economische ontwikkelingen rondom de A2 en de gunstige ligging van Bruchem ten opzichte van de A2, de instroom van arbeidsmigranten en het inlopen van het bestaande woningtekort. Volgens de plantoelichting is er in Bruchem voor de periode van 2018 tot en met 2028 een harde plancapaciteit van 5 woningen en, naast het plan, een zachte plancapaciteit van 8 woningen. Op basis daarvan is in de plantoelichting geconcludeerd dat het plan in een kwantitatieve behoefte voorziet. Volgens [appellant sub 1] en anderen is de raad echter uitgegaan van onjuiste gegevens. Ten aanzien van het basisscenario betogen [appellant sub 1] en anderen dat er ten onrechte van is uitgegaan dat de groep huishoudens van 55 tot 75 jaar toeneemt van 175 naar 190 en dat de groep huishoudens van 75-plus toeneemt van 55 naar 115, aangezien dat niet in lijn is met de toenames van die groepen op landelijk en provinciaal niveau. Ten aanzien van het groeiscenario betogen [appellant sub 1] en anderen dat een te grote groei is toegekend aan de instroom van arbeidsmigranten, aangezien de instroom van arbeidsmigranten voor de gehele gemeente Zaltbommel naar rato verdeeld zou moeten worden over de kernen. Ook is volgens [appellant sub 1] en anderen in het groeiscenario ten onrechte rekening gehouden met het inlopen van een bestaand woningtekort, omdat gelet op cijfers van het CBS voor de gemeente Zaltbommel juist sprake lijkt te zijn van een woningoverschot. Verder is een te grote groei toegekend aan de economische ontwikkelingen rondom de A2, aangezien de totale groei van het aantal huishoudens in verband daarmee voor de gehele gemeente Zaltbommel naar rato verdeeld zou moeten worden over de kernen. Daarnaast betogen [appellant sub 1] en anderen dat de afgelopen jaren 11 woningen zijn gerealiseerd, in plaats van de 5 woningen waar in de plantoelichting van uit wordt gegaan.
[appellant sub 1] en anderen betogen verder dat de onderbouwing van de kwalitatieve behoefte aan de voorziene woningen niet eenduidig is. Daarnaast betogen [appellant sub 1] en anderen dat, voor zover sprake zou zijn van een behoefte, de raad niet inzichtelijk heeft gemaakt waarom niet binnen het bestaand stedelijk gebied in die behoefte kan worden voorzien. Volgens [appellant sub 1] en anderen zijn de Molenstraat/Dorpstraat en de Kosterijen geschikte binnenstedelijke alternatieven binnen de kern Bruchem. Dat op de locatie Molenstraat/Dorpstraat archeologische waarden aanwezig zijn, betekent niet dat woningbouw op die locatie niet mogelijk is, maar betekent slechts dat meer kosten zouden moeten worden gemaakt. Ook de locatie Kosterijen is dichterbij de dorpskern gelegen dan het plangebied. Daarnaast wijzen [appellant sub 1] en anderen ook op de Second opinion Ladder voor duurzame verstedelijking van Rigo van 24 januari 2022 (hierna: de Second opinion). Daarin is geconcludeerd dat in de plantoelichting niet is gemotiveerd waarom alleen de kern Bruchem als verzorgingsgebied is aangemerkt. Volgens de Second opinion had de gehele gemeente Zaltbommel als verzorgingsgebied moeten worden aangemerkt. In de behoefte aan de in het plan voorziene 49 nieuwe woningen kan wel binnen het bestaand stedelijk gebied van de gehele gemeente Zalbommel worden voorzien, zo concludeert de Second Opinion.
9.1. De raad stelt dat in de plantoelichting in het kader van de ladder voor duurzame verstedelijking, onder verwijzing naar het Woningmarktonderzoek van Companen van 11 december 2018 (hierna: het Woningmarktonderzoek 2018) en de Regionale Woonagenda Rivierenland 2020-2030, is onderbouwd dat er een behoefte bestaat aan de in het plan voorziene woningen. Volgens de raad is in het Woningmarktonderzoek 2018 de woningbehoefte per kern concreet in beeld gebracht, waarbij rekening is gehouden met lokale factoren. [appellant sub 1] en anderen betwisten ten aanzien van het basisscenario de groei van de groep huishoudens van 55 tot 75 jaar en de groep huishoudens van 75-plus in verband met landelijke en provinciale cijfers, maar miskennen daarmee dat het Woningmarktonderzoek 2018 concreet is toegespitst op gemeentelijk en kernniveau, zo stelt de raad. Ten aanzien van het groeiscenario stelt de raad dat [appellant sub 1] en anderen miskennen dat in het Woningmarktonderzoek 2018 bij de verdeling van de extra woningbehoefte over de verschillende kernen van de gemeente Zaltbommel rekening is gehouden met locatie-specifieke omstandigheden. Zo is de kern Bruchem relatief gunstig gelegen ten opzichte van de A2, zodat de groei van de woningbehoefte als gevolg van de economische ontwikkelingen rondom de A2 relatief meer invloed heeft op de kern Bruchem dan op de andere kernen van de gemeente Zaltbommel. Ook verschilt het woningtekort per kern, zo stelt de raad.
Daarnaast wijst de raad op de Memo Woningmarktanalyses t.b.v. ladderonderbouwing Bruchem van Companen van 6 maart 2023 (hierna: de Memo 2023). Daarin is de woningbehoefte zoals die volgt uit het Woningmarktonderzoek 2018 geactualiseerd. De nieuwe prognoseperiode is daarbij 2021 tot en met 2031. Uit de Memo 2023 volgt dat de druk op de woningmarkt sterk is toegenomen. Ook is in de Memo 2023 vermeld dat de meest actuele huishoudensprognose, Primos2021, voor de gemeente Zaltbommel van een aanzienlijk hogere groei uitgaat dan de prognose uit 2017, waarop het Woningmarktonderzoek 2018 was gebaseerd. Verder is in de Memo 2023 een aantal correcties toegepast; zo is de groei van de woningbehoefte als gevolg van de economische ontwikkelingen rondom de A2 naar beneden bijgesteld. Ook is de groei van de woningbehoefte als gevolg van de instroom van arbeidsmigranten naar beneden bijgesteld. Toegespitst op de kernen bestaat volgens de Memo 2023 voor de kern Bruchem een behoefte van 70 woningen in het basisscenario en van 90 woningen in het groeiscenario. In de Memo 2023 is geconcludeerd dat de woningbouwontwikkeling voorziet in een kwantitatieve behoefte. Met betrekking tot het betoog van [appellant sub 1] en anderen dat de afgelopen jaren 11, in plaats van de 5 woningen, zijn gerealiseerd, wijst de raad erop dat de harde plancapaciteit in Bruchem vanaf 2018 55 woningen bedraagt, waaronder 5 gerealiseerde woningen en de 50 woningen waarin het plan voorziet, en dat de zachte plancapaciteit 8 woningen bedraagt. Gelet daarop, past de woningbouw in voormelde kwantitatieve behoefte, aldus de raad. Zelfs als echter wel van 11 in plaats van 5 reeds gerealiseerde woningen zou worden uitgegaan, dan past de woningbouw, gelet op de Memo 2023, alsnog ruimschoots binnen de behoefte, aldus de raad.
Wat betreft de kwalitatieve behoefte wijst de raad onder meer op de Memo 2023, waarin is geconcludeerd dat een kwalitatieve behoefte bestaat aan de voorziene woningen.
Over de vraag of binnen bestaand stedelijk gebied in de behoefte aan de voorziene woningen kan worden voorzien, stelt de raad allereerst dat hij het verzorgingsgebied heeft mogen beperken tot de kern Bruchem. De behoefte aan de voorziene woningbouwontwikkeling is namelijk ook bepaald voor alleen de kern Bruchem, zodat ook de vraag of binnen bestaand stedelijk gebied in die behoefte kan worden voorzien, volgens de raad alleen voor de kern Bruchem hoeft te worden beantwoord. Alternatieve binnenstedelijke locaties binnen andere kernen van de gemeente Zaltbommel zijn volgens de raad niet geschikt, omdat nu juist een behoefte aan de voorziene woningen voor de kern Bruchem is vastgesteld. Over de door [appellant sub 1] en anderen aangevoerde alternatieve binnenstedelijke locaties binnen de kern Bruchem, stelt de raad allereerst dat de locatie aan de Kosterijen is gelegen buiten bestaand stedelijk gebied en alleen al daarom niet als alternatief binnen bestaand stedelijk gebied is aan te merken. Daarnaast stelt de raad over de locatie aan de Molenstraat/Dorpstraat dat die locatie eigendom is van een woonstichting en dat op een gedeelte van die gronden al een plan bestaat om sociale huurwoningen te ontwikkelen. Het overige gedeelte van die gronden is niet geschikt voor woningbouw, omdat deze een hoge archeologische waarde hebben in verband met de aanwezigheid van een "mottekasteel". Uit archeologisch onderzoek volgt dat grondwerkzaamheden op deze gronden tot een minimum moeten worden beperkt. Als op deze gronden toch werkzaamheden zouden moeten worden verricht, dan zouden de kosten daarvan zo hoog zijn, dat eventuele woningbouw daarop financieel niet haalbaar zou zijn, zo stelt de raad.
9.2. Artikel 3.1.6, tweede lid, van het Bro luidt:
"De toelichting bij een bestemmingsplan dat een nieuwe stedelijke ontwikkeling mogelijk maakt, bevat een beschrijving van de behoefte aan die ontwikkeling, en, indien het bestemmingsplan die ontwikkeling mogelijk maakt buiten het bestaand stedelijk gebied, een motivering waarom niet binnen het bestaand stedelijk gebied in die behoefte kan worden voorzien."
9.3. Niet in geschil is dat het plan voorziet in een nieuwe stedelijke ontwikkeling buiten het bestaand stedelijk gebied.
9.3.1. De Afdeling overweegt allereerst dat de raad beleidsruimte heeft om het verzorgingsgebied te bepalen waarin de woningbehoefte wordt onderzocht. Het is daarom in beginsel niet in strijd met artikel 3.1.6, tweede lid, van het Bro om op kernniveau te beoordelen of er een behoefte bestaat aan de desbetreffende voorziene woningen. Wel moet in dat geval zowel de beoordeling van de behoefte als de beoordeling of binnen bestaand stedelijk gebied in die behoefte kan worden voorzien, op hetzelfde niveau plaatsvinden. In dit geval heeft de raad de behoefte aan de voorziene woningen specifiek voor de kern Bruchem beoordeeld. Daarom heeft de raad de beoordeling of binnen het bestaand stedelijk gebied in die behoefte kan worden voorzien ook mogen beperken tot de kern Bruchem.
9.3.2. Met betrekking tot de kwantitatieve behoefte aan de voorziene woningen richt het betoog van [appellant sub 1] en anderen zich met name op wat daarover in de plantoelichting op basis van het Woningmarktonderzoek 2018 is vermeld. Ook de door [appellant sub 1] en anderen aangevoerde Second Opinion ziet op het Woningmarktonderzoek 2018. Onbestreden is de conclusie in de Memo 2023 dat voor de kern Bruchem tot en met 2031 een behoefte bestaat van 70 woningen in het basisscenario en van 90 woningen in het groeiscenario. Daarbij heeft de raad gesteld dat, inclusief de in het plan voorziene woningen, moet worden uitgegaan van een harde plancapaciteit in Bruchem van 55 woningen en een zachte plancapaciteit van 8 woningen. Zelfs als echter van 11 in plaats van 5 reeds gerealiseerde woningen zou moeten worden uitgegaan, en dus een harde plancapaciteit van 61 woningen, zoals [appellant sub 1] en anderen betogen, wordt met de voorziene woningen, zowel in het basisscenario als in het groeiscenario, in een kwantitatieve behoefte voorzien.
Gelet op het voorgaande is de Afdeling van oordeel dat de raad inzichtelijk heeft gemaakt dat er in de kern Bruchem een kwantitatieve behoefte bestaat aan de voorziene woningen. Het betoog slaagt in zoverre niet.
9.3.3. Met betrekking tot de kwalitatieve behoefte aan de voorziene woningen hebben [appellant sub 1] en anderen erop gewezen dat uit de Memo 2023 blijkt dat de woningbehoefte in Bruchem tot en met 2031 voor een groot deel uit 75-plus huishoudens bestaat, namelijk 55 van de 70 woningen in het basisscenario en 60 van de 90 woningen in het groeiscenario. De voorziene woningen zijn volgens [appellant sub 1] en anderen echter niet specifiek gericht op 75-plus huishoudens. Het is volgens hen daarom de vraag of er voldoende behoefte bestaat aan het type woning dat is voorzien. Daarbij wijzen zij erop dat in de plantoelichting is vermeld dat wordt voorzien in woningen voor diverse doelgroepen en dat in de zienswijzennota is vermeld dat de voorziene woningen vooral moeten zijn gericht op jonge huishoudens, gezinnen en "medioren". Dat is volgens [appellant sub 1] en anderen weer tegenstrijdig met de vermelding in de plantoelichting dat wordt gebouwd voor woningzoekenden in Bruchem. Nu uit wat hiervoor onder 9.3.2 is overwogen volgt dat de kwantitatieve behoefte aan de voorziene woningen inzichtelijk is gemaakt, ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat aan het plan in zoverre meer uitgebreide kwalitatieve beschouwingen ten grondslag hadden moeten worden gelegd dan de raad al heeft gedaan. Daarbij neemt de Afdeling ook in aanmerking dat de raad over de kwalitatieve woningbouwbehoefte heeft toegelicht dat uit de plantoelichting niet volgt dat het plan uitsluitend voorziet in een woningbehoefte voor mensen die reeds in Bruchem wonen, maar dat het plan voorziet in een woningbehoefte voor mensen die een woning zoeken in Bruchem. Gelet op het groeiscenario hoeft het daarbij volgens de raad niet alleen te gaan om woningen voor 75-plus huishoudens. Volgens de raad kan het bij het inlopen van het reeds bestaande woningtekort en de economische ontwikkelingen rondom de A2 ook gaan om jongere doelgroepen. Daarom voorziet het plan volgens de raad in een woningbehoefte voor diverse doelgroepen. Zo wordt ook voorzien in vier levensloopbestendige koopwoningen en twee seniorenappartementen. Dit komt de Afdeling aannemelijk voor.
Gelet op het voorgaande is de Afdeling van oordeel dat de raad voldoende heeft beschreven dat er in de kern Bruchem een kwalitatieve behoefte bestaat aan de voorziene woningen. Het betoog slaagt ook in zoverre niet.
9.3.4. Zoals de Afdeling hiervoor onder 9.3.1 heeft overwogen, heeft de raad de beoordeling of binnen het bestaand stedelijk gebied in de behoefte aan de voorziene woningen kan worden voorzien, mogen beperken tot de kern Bruchem. Onbestreden is dat de door [appellant sub 1] en anderen aangevoerde locatie aan de Kosterijen is gelegen buiten het bestaand stedelijk gebied. Alleen al daarom is die locatie niet als alternatief binnen het bestaand stedelijk gebied van de kern Bruchem aan te merken. Verder heeft de raad naar het oordeel van de Afdeling deugdelijk gemotiveerd dat de door [appellant sub 1] en anderen aangevoerde locatie aan de Molenstraat/Dorpstraat niet geschikt is om in de behoefte aan de voorziene woningen te kunnen voorzien. [appellant sub 1] en anderen hebben niet inhoudelijk bestreden dat op een gedeelte van die locatie al plannen bestaan voor sociale woningbouw en dat het overige gedeelte van die locatie zodanige archeologische waarden heeft dat het financieel niet uitvoerbaar zou zijn de voorziene woningen daarop te realiseren.
Gelet op het voorgaande is de Afdeling van oordeel dat de raad inzichtelijk heeft gemaakt dat niet binnen het bestaand stedelijk gebied in de behoefte aan de voorziene woningen kan worden voorzien. Het betoog slaagt ook in zoverre niet.
9.3.5. Gelet op wat hiervoor is overwogen heeft de raad zich terecht op het standpunt gesteld dat het plan niet in strijd is met artikel 3.1.6, tweede lid, van het Bro.
Het betoog slaagt niet.
Omgevingsvisie
10. [appellant sub 1] en anderen betogen dat het plan in strijd is met de Omgevingsvisie Gaaf Gelderland van de provincie Gelderland van 19 december 2018 (hierna: de provinciale omgevingsvisie). Uitgangspunt van de provinciale omgevingsvisie is volgens [appellant sub 1] en anderen namelijk dat in de kernen wordt gebouwd en dat uitbreiding aan de randen van steden of dorpen slechts een uiterste middel is. Omdat volgens [appellant sub 1] en anderen de Krangstraat niet aangemerkt kan worden als de kern van Bruchem, is de uitbreiding volgens hen in strijd met de provinciale omgevingsvisie.
10.1. In de provinciale omgevingsvisie is in algemene zin gesteld dat pas als er geen andere mogelijkheden zijn, kan worden uitgebreid aan de randen van steden en dorpen. In de provinciale omgevingsvisie is echter ook vermeld dat zorgvuldige locatie-afwegingen op regionaal niveau moeten worden gemaakt, waarbij de ladder voor duurzame verstedelijking wordt ingezet. Gelet op wat hiervoor onder 9.3 en verder over de ladder voor duurzame verstedelijking is overwogen, ziet de Afdeling alleen al daarom in wat [appellant sub 1] en anderen hebben aangevoerd geen aanleiding voor het oordeel dat het plan in strijd met de provinciale omgevingsvisie is vastgesteld. Het betoog slaagt niet.
Verkeersveiligheid
11. [appellant sub 1] en anderen betogen dat het plan zal leiden tot verkeersonveilige situaties op de Krangstraat. Daartoe voeren zij aan dat de huidige verkeerssituatie op de Krangstraat al problematisch is. Zo zijn op de Krangstraat geen fiets- en wandelvoorzieningen aanwezig. Ook maakt de Krangstraat deel uit van een schoolfietsroute. Verder wijzen [appellant sub 1] en anderen op een door de raad aangenomen motie van 7 juli 2016 om de verkeerssituatie ter plaatse te verbeteren. Daaraan is echter nog geen uitvoering gegeven, terwijl de verkeersveiligheid door het plan nog meer in het geding zal komen. Het plan zal namelijk zorgen voor een toename van 410 motorvoertuigbewegingen per etmaal op de Krangstraat bovenop het huidige aantal motorvoertuigbewegingen per etmaal. Daarbij heeft de raad volgens [appellant sub 1] en anderen ten onrechte volstaan met de stelling dat de Krangstraat en de Steenweg buiten het plangebied vallen en dat voor die wegen een apart verbeterplan zal worden uitgewerkt. Daarnaast voeren [appellant sub 1] en anderen aan dat de in het kader van het bestemmingsplan uitgevoerde verkeersmetingen niet representatief zijn. Die verkeersmetingen zijn namelijk uitgevoerd gedurende één maand, waarvan één week in de voorjaarsvakantie viel. De werkelijke verkeersintensiteiten liggen volgens [appellant sub 1] en anderen hoger.
11.1. De raad stelt dat de verkeerssituatie op de Krangstraat niet onaanvaardbaar zal verslechteren als gevolg van het plan. Daarbij wijst de raad erop dat het plan voorziet in één hoofdontsluiting van het plangebied voor gemotoriseerd verkeer op de Krangstraat. Ter hoogte van die ontsluiting ligt de Krangstraat binnen de bebouwde kom, waarbij een maximumsnelheid van 50 km/u geldt. Op dat punt heeft de Krangstraat een wegbreedte van 4,5 meter. Uit een berekening aan de hand van de relevante kentallen van het CROW volgt dat het plan een verkeersgeneratie van afgerond 410 motorvoertuigbewegingen per etmaal oplevert. De huidige verkeersintensiteit op de Krangstraat bedraagt circa 1.300 motorvoertuigbewegingen per etmaal (werkdag). Volgens de raad volgt uit een inschatting op basis van indicatieve kencijfers dat de capaciteit van de Krangstraat maximaal 3.000 tot 4.000 motorvoertuigbewegingen per etmaal bedraagt. Er zal dus ruimschoots binnen de capaciteit van de Krangstraat worden gebleven. Daarbij merkt de raad op dat niet wordt betwist dat de huidige verkeerssituatie op de Krangstraat vanwege de relatief hoge fietsintensiteit niet optimaal is. Dat is met name het geval omdat adequate fietsvoorzieningen op de Krangstraat ontbreken. Volgens de raad is daarvoor een verbeterplan opgesteld. De raad stelt daarbij echter dat bestaande verkeersproblemen niet met dit plan hoeven te worden opgelost. Bepalend is volgens de raad dat het plan op zichzelf niet leidt tot een onaanvaardbare verkeersonveilige situatie.
Over het betoog dat de uitgevoerde verkeersmetingen niet representatief zijn, stelt de raad dat de omstandigheid dat één van de vier weken waarin de verkeersmetingen zijn uitgevoerd binnen de voorjaarsvakantie viel, niet betekent dat de verkeersmetingen daarom niet representatief zijn. Bovendien wordt volgens de raad zodanig ruim binnen de maximale capaciteit van de Krangstraat gebleven, dat zelfs als zou moeten worden uitgegaan van hogere verkeersintensiteiten, niet aannemelijk is dat niet meer binnen de maximale capaciteit van de Krangstraat zou worden gebleven.
11.2. De Afdeling is allereerst van oordeel dat de enkele omstandigheid dat één van de vier weken waarin verkeersmetingen zijn gedaan binnen de voorjaarsvakantie viel, onvoldoende is voor de conclusie dat die verkeersmetingen niet representatief zijn.
Daarnaast stelt de Afdeling voorop dat hier aan de orde is de vraag of de verkeerssituatie op de Krangstraat als gevolg van het plan onaanvaardbaar zal verslechteren. Onbetwist is dat de verkeerssituatie ter plaatse niet optimaal is en ook zonder de voorgenomen ontwikkeling aanleiding geeft verkeersmaatregelen te treffen. Gelet op de relatief beperkte verkeersgeneratie van afgerond 410 motorvoertuigbewegingen per etmaal, bovenop de huidige circa 1.300 motorvoertuigbewegingen per etmaal (werkdag) bij een capaciteit van de Krangstraat van 3.000 tot 4.000 motorvoertuigbewegingen per etmaal, is de Afdeling van oordeel dat de raad zich onder de genoemde omstandigheden redelijkerwijs op het standpunt heeft mogen stellen dat het plan niet leidt tot een onaanvaardbare onveilige verkeerssituatie op de Krangstraat.
Het betoog slaagt niet.
Soortenbescherming
12. [appellant sub 1] en anderen betogen dat het soortenbeschermingsregime van de Wet natuurbescherming (hierna: de Wnb) aan de uitvoerbaarheid van het plan in de weg staat. Daartoe voeren zij in verband met een nest van de steenuil aan dat uitvoering van het plan leidt tot overtreding van het in artikel 3.1, tweede lid, van de Wnb vermelde verbod op het opzettelijk vernielen of beschadigen van nesten, rustplaatsen en eieren van vogels of het wegnemen van nesten van vogels. Weliswaar is een ontheffing verleend voor het opzettelijk vernielen of beschadigen van nesten, rustplaatsen en eieren of het wegnemen van nesten van de steenuil, maar die ontheffing is volgens [appellant sub 1] en anderen ten onrechte verleend, omdat niet wordt voldaan aan de daarvoor geldende voorwaarden van artikel 3.3, vierde lid, van de Wnb.
Daarnaast voeren [appellant sub 1] en anderen aan dat de raad zich ten onrechte op het standpunt heeft gesteld dat het in artikel 3.1, vierde lid, van de Wnb vermelde verbod om vogels als bedoeld in artikel 3.1, eerste lid, van de Wnb, zoals in dit geval de steenuil, opzettelijk te storen, op grond van artikel 3.1, vijfde lid, van de Wnb niet van toepassing is omdat de storing niet van wezenlijke invloed is op de staat van instandhouding van de steenuil. Volgens [appellant sub 1] en anderen is onvoldoende onderbouwd dat door de getroffen en te nemen maatregelen geen wezenlijke invloed op de staat van instandhouding van de steenuil wordt verwacht. Ook is in eerste instantie wel een ontheffing aangevraagd voor het opzettelijk storen van de steenuil, zodat er blijkbaar wel vanuit werd gegaan dat een dergelijke ontheffing was vereist.
Verder voeren [appellant sub 1] en anderen aan dat volgens hen in het plangebied en in de nabijheid daarvan één of meer ooievaars zijn gesignaleerd. Volgens [appellant sub 1] en anderen is daarom onvoldoende onderzocht of het plangebied essentieel foerageergebied of verblijfgebied van de ooievaar is en of daarom een ontheffing op grond van de Wnb is vereist.
12.1. De raad wijst erop dat het college van gedeputeerde staten van Gelderland op 3 augustus 2021 een ontheffing heeft verleend voor het opzettelijk vernielen of beschadigen van nesten, rustplaatsen en eieren of het wegnemen van nesten van de steenuil. Daaruit volgt volgens de raad dat is voldaan aan de voorwaarden van artikel 3.3, vierde lid, van de Wnb voor het verlenen van een ontheffing. Dat de ontheffing niet op onjuiste gronden is verleend volgt ook uit de uitspraak van de voorzieningenrechter van de rechtbank Gelderland van 19 november 2021, ECLI:NL:RBGEL:2021:6134, waarin het verzoek om de verleende ontheffing te schorsen is afgewezen, zo stelt de raad.
Verder stelt de raad dat aanvankelijk inderdaad bij gedeputeerde staten van Gelderland een aanvraag is ingediend om een ontheffing voor het opzettelijk storen van de steenuil. Op verzoek van gedeputeerde staten van Gelderland is die ontheffingsaanvraag echter ingetrokken, omdat volgens gedeputeerde staten van Gelderland het in artikel 3.1, vierde lid, van de Wnb vermelde verbod om vogels als bedoeld in artikel 3.1, eerste lid, van de Wnb, zoals in dit geval de steenuil, opzettelijk te storen, op grond van artikel 3.1, vijfde lid, van de Wnb niet van toepassing is omdat de storing niet van wezenlijke invloed is op de staat van instandhouding van de steenuil. Volgens de raad is duidelijk dat voldoende maatregelen zijn en zullen worden getroffen om te voorkomen dat de storing van wezenlijke invloed zal zijn op de staat van instandhouding van de steenuil. De raad wijst daarbij op de verschillende maatregelen die [bedrijf] heeft getroffen om de invloed op de steenuilen zoveel mogelijk te beperken. Die maatregelen zijn in overleg met de steenuilenwerkgroep opgesteld. Zo zijn ter compensatie van het verwijderde steenuilennest in de omgeving twee nieuwe nestkasten opgehangen en is één bestaande nestkast opgewaardeerd. Daarnaast is ter compensatie van de aantasting van het huidige foerageergebied van circa 2.500 m2 een nieuw, groter en gunstiger foerageergebied voor de steenuil aangelegd van circa 5.500 m2. Dat nieuwe foerageergebied ligt binnen de territoria van de steenuilen en zal een forse verbetering ten opzichte van de huidige situatie opleveren. Door de steenuil-vriendelijke inrichting van dat gebied zal namelijk fors meer voedsel aanwezig zijn. Dat volgt volgens de raad ook duidelijk uit de aan de aanvraag ten grondslag liggende onderzoeken. Zo is in de Rapportage Ontheffingsaanvraag en Activiteitenplan Steenuil Krangstraat 5 te Bruchem van Econsultancy van 29 mei 2020 (hierna: de Rapportage Ontheffingsaanvraag en Activiteitenplan) uitgebreid ingegaan op de inrichting van het gebied en de geschiktheid daarvan voor de steenuil. Verder worden de werkzaamheden die invloed hebben op broedende steenuilen buiten het broedseizoen uitgevoerd en zullen die werkzaamheden plaatsvinden onder begeleiding van een uilendeskundige. Die maatregelen zijn ook geborgd in de ontheffingsvoorschriften, zo stelt de raad.
Over de gestelde aanwezigheid van ooievaars stelt de raad dat de enkele aanwezigheid of waarneming van de ooievaar onvoldoende is om te concluderen dat een ontheffing op grond van de Wnb is vereist. Daaruit volgt immers nog niet dat sprake is van een vaste rust- of verblijfplaats of van essentieel foerageergebied, zo stelt de raad.
12.2. De vragen of voor de uitvoering van het plan een vrijstelling dan wel een ontheffing op grond van het soortenbeschermingsregime van de Wnb nodig is en zo ja, of deze ontheffing kan worden verleend, komen in beginsel pas aan de orde in een procedure op grond van de Wnb. Maar de raad mag het plan niet vaststellen indien en voor zover hij op voorhand redelijkerwijs had moeten inzien dat het soortenbeschermingsregime van de Wnb aan de uitvoerbaarheid van het plan in de weg staat.
12.3. De Afdeling stelt vast dat het college van gedeputeerde staten van Gelderland op 3 augustus 2021 een ontheffing heeft verleend voor het opzettelijk vernielen of beschadigen van nesten, rustplaatsen en eieren of het wegnemen van nesten van de steenuil. Wat [appellant sub 1] en anderen aanvoeren geeft naar het oordeel van de Afdeling geen aanleiding voor de conclusie dat de raad op voorhand redelijkerwijs had moeten inzien dat die ontheffing in rechte niet in stand kan blijven. Gelet daarop heeft de raad zich redelijkerwijs op het standpunt kunnen stellen dat de Wnb op het punt van het opzettelijk vernielen of beschadigen van nesten, rustplaatsen en eieren of het wegnemen van nesten van de steenuil niet op voorhand aan de uitvoerbaarheid van het plan in de weg stond.
Verder geeft wat [appellant sub 1] en anderen aanvoeren naar het oordeel van de Afdeling geen aanleiding voor de conclusie dat de raad op voorhand redelijkerwijs had moeten inzien dat het in artikel 3.1, vierde lid, van de Wnb vermelde verbod om vogels als bedoeld in artikel 3.1, eerste lid, van de Wnb, zoals in dit geval de steenuil, opzettelijk te storen, aan de uitvoerbaarheid van het plan in de weg staat. Daarbij betrekt de Afdeling dat is gebleken dat een aanvankelijke aanvraag om een ontheffing voor het opzettelijk storen van de steenuil op verzoek van gedeputeerde staten van Gelderland is ingetrokken omdat het in artikel 3.1, vierde lid, van de Wnb vermelde verbod volgens gedeputeerde staten op grond van artikel 3.1, vijfde lid, van de Wnb niet van toepassing is omdat de storing niet van wezenlijke invloed is op de staat van instandhouding van de steenuil. Gelet daarop en op de Rapportage Ontheffingsaanvraag en Activiteitenplan heeft de raad er op voorhand redelijkerwijs van mogen uitgaan dat de storing niet van wezenlijke invloed is op de staat van instandhouding van de steenuil en het in artikel 3.1, vierde lid, van de Wnb vermelde verbod dus niet aan de uitvoerbaarheid van het plan in de weg staat. Wat [appellant sub 1] en anderen daartegenover hebben gesteld, onder meer onder verwijzing naar rapportages van eerdere datum dan de Rapportage Ontheffingsaanvraag en Activiteitenplan, geeft naar het oordeel van de Afdeling geen aanleiding voor de conclusie dat de raad op voorhand redelijkerwijs had moeten inzien dat het soortenbeschermingsregime van de Wnb aan de uitvoerbaarheid van het plan in de weg staat.
Verder is de enkele gestelde aanwezigheid of waarneming van de ooievaar onvoldoende om te concluderen dat een ontheffing op grond van de Wnb is vereist.
Gelet op het voorgaande heeft de raad zich redelijkerwijs op het standpunt kunnen stellen dat de Wnb niet op voorhand aan de uitvoerbaarheid van het plan in de weg stond.
Het betoog slaagt niet.
Het beroep van [appellante sub 2A] en [appellante sub 2B]
Beperking bedrijfsactiviteiten
13. [appellante sub 2A] en [appellante sub 2B] betogen dat het plan zal leiden tot een onevenredige beperking van de bedrijfsactiviteiten die [appellante sub 2A] op de gronden van [appellante sub 2B] aan de [locatie] kan verrichten. In het plan is aan die gronden de bestemming "Bedrijf" toegekend waar, onder meer, agrarisch verwante bedrijven in de milieucategorie 1 en 2 conform de Staat van Bedrijfsactiviteiten en aan het buitengebied gebonden bedrijven in de milieucategorie 1 en 2 conform de Staat van Bedrijfsactiviteiten zijn toegestaan. Onder het bestemmingsplan "Buitengebied Zaltbommel", vastgesteld op 17 september 2014, hadden deze gronden ook de bestemming "Bedrijf", maar daaronder waren agrarisch verwante bedrijven of aan het buitengebied gebonden bedrijven uit alle milieucategorieën toegestaan. Volgens [appellante sub 2A] en [appellante sub 2B] voert [appellante sub 2A] in de bedrijfshal aan de [locatie] onderhoudsbeurten en reparaties uit aan onder meer landbouwmachines. Ook worden de gronden aan de [locatie] door [appellante sub 2A] gebruikt voor de opslag van nieuwe en gebruikte landbouwmachines en de handel daarin. Het bedrijf van [appellante sub 2A] is daarmee een landbouwmechanisatiebedrijf, dat valt in de milieucategorie 3.1 conform de Staat van Bedrijfsactiviteiten, zo betogen [appellante sub 2A] en [appellante sub 2B]. Volgens [appellante sub 2A] en [appellante sub 2B] heeft de raad op onjuiste gronden geconcludeerd dat op de gronden van [appellante sub 2B] feitelijk geen bedrijfsactiviteiten in de milieucategorie 3.1 conform de Staat van Bedrijfsactiviteiten plaatsvinden. De raad heeft op grond van een controlerapport van de Omgevingsdienst Rivierenland van 21 juni 2021 (hierna: het eerste controlerapport) geconcludeerd dat geen sprake is van buitenstalling of van fysieke werkzaamheden zoals zagen, lassen, reparatie en onderhoud. Die werkzaamheden vinden volgens [appellante sub 2A] en [appellante sub 2B] echter wel degelijk plaats. [appellante sub 2A] en [appellante sub 2B] verwijzen daartoe naar overgelegde foto’s, een huurovereenkomst en een schadeverzekeringspolis. Verder betogen [appellante sub 2A] en [appellante sub 2B] dat [appellante sub 2A] op projectbasis en seizoensgebonden werkt, zodat niet iedere dag onderhoudsbeurten en revisies plaatsvinden. Of dergelijke werkzaamheden kunnen worden waargenomen, is dus afhankelijk van het moment waarop een controle plaatsvindt, zo betogen zij. Verder is in het eerste controlerapport weliswaar vermeld dat uitgebreid is gesproken met de eigenaar van de gronden, maar daarbij is niet vermeld wat precies is besproken. Bovendien is [appellante sub 2A] degene die de bedrijfsactiviteiten verricht en zij is niet benaderd. Over het controlerapport van de Omgevingsdienst Rivierenland van 27 juli 2022 (hierna: het tweede controlerapport) betogen [appellante sub 2A] en [appellante sub 2B] dat de controle die daaraan ten grondslag heeft gelegen wederom plaatsvond buiten het seizoen waarin [appellante sub 2A] relevante seizoens- en oogstafhankelijke werkzaamheden verricht. Voor zover de raad stelt dat geen milieuvergunning of melding op grond van het Activiteitenbesluit milieubeheer voor een bedrijf in de milieucategorie 3.1 bekend is, is dat volgens [appellante sub 2A] en [appellante sub 2B] niet doorslaggevend voor het kwalificeren van de bedrijfsactiviteiten ter plaatse. Daartoe verwijzen zij naar de uitspraak van de Afdeling van 18 december 2019, ECLI:NL:RVS:2019:4291.
Verder betogen [appellante sub 2A] en [appellante sub 2B] dat het plan de bedrijfsactiviteiten van [appellante sub 2A] op de gronden van [appellante sub 2B] verder beperkt omdat daarin voor een deel van de gronden de functieaanduiding "opslag uitgesloten" is opgenomen. Onder die functieaanduiding zijn geen geluidsproducerende bedrijfsactiviteiten en buitenopslag van goederen en materieel toegestaan. Volgens [appellante sub 2A] en [appellante sub 2B] is onduidelijk welke bedrijfsactiviteiten onder "geluidsproducerende bedrijfsactiviteiten" worden verstaan. Ook heeft het uitsluiten van opslag op de specifieke gronden waarop die functieaanduiding betrekking heeft, grote invloed op de bedrijfsactiviteiten van [appellante sub 2A]. Het gaat namelijk om een strook grond aan de zijde van de bedrijfshal waar het zwaartepunt van de bedrijfsactiviteiten van [appellante sub 2A] ligt. Op die strook bevinden zich namelijk de toegangsdeuren tot de bedrijfshal, waar landbouwvoertuigen de bedrijfshal in worden gereden voor onderhoud, revisie of opslag. Ook worden bij die deuren landbouwmachines opgeslagen voordat deze worden verkocht of gerepareerd. Daarbij is ook van belang dat het buitenterrein op verschillende manieren is verhard. Zo is vanaf de openbare weg een betonbaan aangelegd die is gefundeerd voor zwaar materieel. De rest van het terrein is niet geschikt voor intensief gebruik door landbouwvoertuigen en vrachtverkeer. Het is dus niet mogelijk om de landbouwvoertuigen via de andere zijde de bedrijfshal in te rijden, zo betogen [appellante sub 2A] en [appellante sub 2B].
Daarnaast betogen [appellante sub 2A] en [appellante sub 2B] dat het bouwvlak op het perceel ten onrechte is verkleind.
13.1. De raad stelt dat op goede gronden is geconcludeerd dat op de gronden van [appellante sub 2B] geen feitelijke bedrijfsactiviteiten in de milieucategorie 3.1 conform de Staat van Bedrijfsactiviteiten plaatsvinden. In het eerste controlerapport is geconstateerd dat in de bedrijfshal landbouwvoertuigen worden gestald, maar dat geen buitenstalling en/of fysieke werkzaamheden plaatsvinden. Volgens de raad is de enkele omstandigheid dat de gronden door een landbouwmechanisatiebedrijf, namelijk [appellante sub 2A], worden gehuurd, onvoldoende om te concluderen dat op die gronden feitelijk bedrijfsactiviteiten plaatsvinden die vallen in de milieucategorie 3.1. Ook uit de overgelegde foto’s, huurovereenkomst en schadeverzekeringspolis blijkt dat niet. Verder stelt de raad dat wel degelijk van belang is dat geen milieuvergunning of melding op grond van het Activiteitenbesluit milieubeheer voor een bedrijf in de milieucategorie 3.1 bekend is. De zaak die ten grondslag ligt aan de door [appellante sub 2A] en [appellante sub 2B] aangevoerde uitspraak van de Afdeling van 18 december 2019, :ECLI:NL:RVS:2019:4291, is volgens de raad niet vergelijkbaar, omdat in die zaak op grond van een ongeveer tien jaar oud controlerapport conclusies waren getrokken over de betreffende bedrijfsactiviteiten. Dat de Afdeling in dat geval niet van doorslaggevend gewicht heeft geacht dat geen milieuvergunning of melding op grond van het Activiteitenbesluit milieubeheer bekend was, betekent niet dat die omstandigheid in algemene zin niet van belang kan zijn, zo stelt de raad. In dit geval is op grond van een recent controlerapport geconcludeerd dat geen feitelijke bedrijfsactiviteiten worden verricht die vallen in de milieucategorie 3.1. Gelet daarop komt volgens de raad in dit geval wel betekenis toe aan de omstandigheid dat geen milieuvergunning of melding op grond van het Activiteitenbesluit milieubeheer voor een bedrijf in de milieucategorie 3.1 bekend is. Verder stelt de raad dat het bouwvlak op het perceel slechts is verschoven en niet is verkleind. Mocht het bouwvlak echter toch in beperkte mate zijn verkleind, dan betekent dat volgens de raad geen onevenredige beperking van de mogelijkheden op het perceel. De maximale oppervlakte aan gebouwen is zowel in het vorige als in het voorliggende plan namelijk 984 m2. Dat is de oppervlakte van de huidige bedrijfshal, zo stelt de raad.
13.2. De Afdeling stelt vast dat in het eerste controlerapport is vermeld dat op 16 juni 2021 om 14:00 op de [locatie] in Bruchem een aangekondigde controle heeft plaatsgevonden. Bij de beschrijving van de constateringen is vermeld dat uitgebreid is gesproken met de eigenaar. Geconstateerd is dat de bedrijfsruimte voor een deel in gebruik is als stalling voor tractoren, aanhangers, landbouwhaspels, landbouwmachines, landbouw tank aanhangwagens, rekken en kasten. Ook is geconstateerd dat er geen werkzaamheden plaatsvinden in het bedrijfsgebouw, zoals zagen, lassen, monteren, reparaties en onderhoud aan voertuigen.
[appellante sub 2A] en [appellante sub 2B] betogen weliswaar terecht dat voorgaande constateringen in het eerste controlerapport zien op een momentopname en niet uitsluiten dat vermelde werkzaamheden wel op andere momenten plaatsvinden, maar, gelet op die constateringen, lag het naar het oordeel van de Afdeling op de weg van [appellante sub 2A] en [appellante sub 2B] om dat aannemelijk te maken. De door [appellante sub 2A] en [appellante sub 2B] daartoe overgelegde foto’s, huurovereenkomst en schadeverzekeringspolis, heeft de raad daarvoor naar het oordeel van Afdeling onvoldoende mogen vinden, omdat daaruit niet kan worden afgeleid welke bedrijfsactiviteiten door [appellante sub 2A] feitelijk op de gronden van [appellante sub 2B] worden verricht. De raad heeft daarbij ook mogen betrekken dat door wijlen N. Zondag een zienswijze is ingediend, maar dat daarin niets is vermeld over de bedrijfsactiviteiten van [appellante sub 2A] en dat [appellante sub 2A] zelf ook geen zienswijze heeft ingediend. Onder die omstandigheden heeft de raad ook belang mogen toekennen aan de omstandigheid dat geen milieuvergunning of melding op grond van het Activiteitenbesluit milieubeheer voor een bedrijf in de milieucategorie 3.1 bekend is. Gelet hierop, bestaat naar het oordeel van de Afdeling geen aanleiding voor de conclusie dat het plan, door geen bedrijfsactiviteiten in de milieucategorie 3.1 van de Staat van Bedrijfsactiviteiten toe te staan, leidt tot een onevenredige beperking van de bedrijfsactiviteiten die [appellante sub 2A] op de gronden van [appellante sub 2B] kan verrichten.
Verder is onbestreden dat het bouwvlak op het perceel [locatie] slechts is verschoven en niet is verkleind.
Het betoog slaagt in zoverre niet.
13.3. De raad heeft ter zitting erkend dat bij het opnemen van de functieaanduiding "opslag uitgesloten" met de door [appellante sub 2A] en [appellante sub 2B] aangevoerde omstandigheden geen rekening is gehouden en dat deze functieaanduiding niet bepalend is voor het realiseren van een aanvaardbaar woon- en leefklimaat ter plaatse van de voorziene woningen. Het betoog slaagt in zoverre.
Woon- en leefklimaat
14. [appellante sub 2A] en [appellante sub 2B] betogen dat ter plaatse van de voorziene woningen geen aanvaardbaar woon- en leefklimaat kan worden gerealiseerd. Volgens [appellante sub 2A] en [appellante sub 2B] is de raad op basis van onjuiste uitgangspunten tot de conclusie gekomen dat wordt voldaan aan de richtafstanden van de VNG-brochure "Bedrijven en milieuzonering" (hierna: de VNG-brochure). De raad stelt zich volgens [appellante sub 2A] en [appellante sub 2B] namelijk ten onrechte op het standpunt dat sprake is van een gemengd gebied en dat daarom volgens de VNG-brochure de daarin vermelde richtafstanden met één afstandsstap kunnen worden verlaagd. Behalve het bedrijf en het opleidingscentrum op het perceel van [appellante sub 2B] is in de directe omgeving van het plangebied namelijk geen sprake van bedrijvigheid. Ook is het plangebied voornamelijk omgeven door weilanden, met een enkele burgerwoning. Verder ligt de provinciale weg op ongeveer 600 meter afstand van het plangebied en zijn de in de plantoelichting vermelde autohandel en kinderdagverblijf op meer dan 200 meter afstand van het plangebied gelegen, zo betogen [appellante sub 2A] en [appellante sub 2B]. [appellante sub 2A] en [appellante sub 2B] betogen verder dat de bedrijfsactiviteiten op het perceel van [appellante sub 2B] op grond van het overgangsrecht kunnen blijven voortduren. Dat betekent dat nog steeds sprake zal zijn van bedrijfsactiviteiten in de milieucategorie 3.1, zodat niet aan de richtafstanden van de VNG-brochure zal worden voldaan, zo betogen zij.
14.1. De raad stelt dat hij er terecht van is uitgegaan dat het plangebied is gelegen in gemengd gebied, zodat volgens de VNG-brochure de daarin vermelde richtafstanden met één afstandsstap kunnen worden verlaagd. In het gebied is namelijk sprake van lintbebouwing in het buitengebied en overwegend agrarische en andere bedrijvigheid. Ook het bedrijf van [appellante sub 2A] grenst aan het plangebied. Daarnaast zijn ook een kinderdagverblijf, autohandel en kwekerij in de omgeving aanwezig. Verder moet volgens de raad de Krangstraat worden aangemerkt als hoofdinfrastructuur, omdat dit een belangrijke ontsluitingsweg van Bruchem is.
14.2. Gelet op de nabij het plangebied voorkomende lintbebouwing in het buitengebied en de daar voorkomende agrarische en andere bedrijvigheid, waaronder het bedrijf van [appellante sub 2A], alsmede de ligging aan de Krangstraat als belangrijke ontsluitingsweg van Bruchem, heeft de raad het gebied naar het oordeel van de Afdeling terecht als gemengd gebied aangemerkt. Dat behalve de bedrijvigheid op de gronden van [appellante sub 2B], waaronder ook een opleidingscentrum, de andere bedrijvigheid in het gebied op enkele honderden meters afstand van het plangebied is gelegen, betekent, gelet op voormelde omstandigheden, naar het oordeel van de Afdeling niet dat het gebied daarom niet als gemengd gebied is aan te merken. Op grond van de VNG-brochure geldt bij een bedrijf in de milieucategorie 2 in een gemengd gebied een richtafstand van 10 meter. Omdat de afstand tussen de gronden met de bestemming "Bedrijf" en met de bestemming "Wonen" minstens 10 meter bedraagt, heeft de raad ervan mogen uitgaan dat ter plaatse van de voorziene woningen een aanvaardbaar woon- en leefklimaat kan worden gerealiseerd.
Gelet op wat hiervoor onder 13.2 is overwogen bestaat verder geen aanleiding voor de conclusie dat niet aan de richtafstanden van de VNG-brochure zal worden voldaan omdat op grond van het overgangsrecht bedrijfsactiviteiten in de milieucategorie 3.1 van de Staat van Bedrijfsactiviteiten zouden mogen worden verricht.
Het betoog slaagt niet.
Conclusie
15. Gelet op wat onder 5.5 is overwogen, is het besluit van 30 september 2021 vastgesteld in strijd met artikel 3:46 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb). Gelet op wat onder 13.3 is overwogen, is het besluit van 30 september 2021 vastgesteld in strijd met artikel 3:2 van Pro de Awb. De beroepen van [appellant sub 1] en anderen en [appellante sub 2A] en [appellante sub 2B] zijn gegrond, zodat het besluit van 30 september 2021 moet worden vernietigd.
16. De Afdeling ziet evenwel aanleiding de rechtsgevolgen van het te vernietigen besluit in stand te laten. Daartoe overweegt de Afdeling over de strijd met de Structuurvisie als volgt. Bij besluit van 20 oktober 2022 heeft de raad de Omgevingsvisie Bommelerwaard (hierna: de Omgevingsvisie) vastgesteld. De Structuurvisie is bij dat besluit ingetrokken. In de Omgevingsvisie is het gedeelte van het plangebied waarop woningbouw is voorzien geheel binnen de aanduiding "Stad/Dorp" gelegen. Binnen die aanduiding is woningbouw in beginsel toegestaan en geldt geen vereiste van functieverandering. Gelet daarop ziet de Afdeling aanleiding om met toepassing van artikel 8:72, derde lid, aanhef en onder a, van de Awb te bepalen dat de rechtsgevolgen van het bestreden besluit in stand blijven, behoudens, gelet op wat hiervoor onder 13.3 is overwogen, voor zover dat betrekking heeft op de functieaanduiding "opslag uitgesloten" op de verbeelding en de daarbij behorende planregel in artikel 3.4.1, onder d.
17. De Afdeling ziet aanleiding de raad op te dragen het hierna in de beslissing nader aangeduide onderdeel van deze uitspraak binnen vier weken na verzending van de uitspraak te verwerken in het elektronisch vastgestelde plan dat te raadplegen is op de landelijke voorziening.
18. De raad moet de proceskosten vergoeden.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. verklaart de beroepen gegrond;
II. vernietigt het besluit van de raad van de gemeente Zaltbommel van 30 september 2021 tot vaststelling van het bestemmingsplan "Bruchem, Krangstraat (Veldzicht) tussen 3b en 7";
III. bepaalt dat de rechtsgevolgen van dat besluit in stand blijven, behoudens voor zover dat betrekking heeft op de functieaanduiding "opslag uitgesloten" op de verbeelding en de daarbij behorende planregel in artikel 3.4.1, onder d;
IV. draagt de raad van de gemeente Zaltbommel op om binnen vier weken na verzending van deze uitspraak ervoor zorg te dragen dat het hiervoor vermelde onderdeel III wordt verwerkt in het elektronisch vastgestelde plan dat te raadplegen is op de landelijke voorziening;
V. veroordeelt de raad van de gemeente Zaltbommel tot vergoeding van bij appellanten in verband met de behandeling van de beroepen opgekomen proceskosten tot een bedrag van:
a. € 1.750,00, geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand, aan [appellant sub 1] en anderen, met dien verstande dat bij betaling aan een van hen de raad aan zijn betalingsverplichting heeft voldaan;
b. € 1.750,00, geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand, aan [appellante sub 2A]. en [appellante sub 2B], met dien verstande dat bij betaling aan een van hen de raad aan zijn betalingsverplichting heeft voldaan;
VI. gelast dat de raad van de gemeente Zaltbommel aan appellanten het door hen voor de behandeling van de beroepen betaalde griffierecht vergoedt ten bedrage van:
a. € 181,00 aan [appellant sub 1] en anderen, met dien verstande dat bij betaling aan een van hen de raad aan zijn betalingsverplichting heeft voldaan;
b. € 360,00 aan [appellante sub 2A]. en [appellante sub 2B], met dien verstande dat bij betaling aan een van hen de raad aan zijn betalingsverplichting heeft voldaan.
Aldus vastgesteld door mr. C.J. Borman, voorzitter, en mr. M. Soffers en mr. A.B. Blomberg, leden, in tegenwoordigheid van mr. L.M. Melenhorst, griffier.
w.g. Borman
voorzitter
w.g. Melenhorst
griffier
Uitgesproken in het openbaar op 31 januari 2024
826