Uitspraak
202200922/1/R4.
Datum uitspraak: 4 september 2024
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[appellant A] en [appellant B], beiden wonend te Beek, gemeente Berg en Dal,
appellanten,
tegen de uitspraak van de voorzieningenrechter van de rechtbank Gelderland (hierna: de rechtbank) van 30 december 2021 in zaken nrs. 21/5117 en 21/573 in het geding tussen:
[appellanten] en anderen
en
het college van burgemeester en wethouders van Berg en Dal.
Procesverloop
Bij besluit van 23 april 2020 heeft het college aan [vergunninghoudster] een omgevingsvergunning verleend om woonappartementen te realiseren in het voormalige gemeentehuis van Ubbergen (hierna: het pand) op het perceel aan de [locatie] in Beek, gemeente Berg en Dal (hierna: het perceel).
Bij besluiten van 16 december 2020 heeft het college de door [appellanten] daartegen gemaakte bezwaren ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 30 december 2021 heeft de rechtbank het door [appellanten] en anderen daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard.
Tegen deze uitspraak hebben [appellanten] hoger beroep ingesteld.
Zowel het college als [vergunninghoudster] hebben een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
[appellanten] hebben een nader stuk ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 6 mei 2024, waar [appellanten] en het college, vertegenwoordigd door M.J.M. Verhulst, zijn verschenen. Voorts is ter zitting [vergunninghoudster], vertegenwoordigd door [gemachtigde], bijgestaan door mr. D.H. Nas, advocaat te Nijmegen, als partij gehoord.
Overwegingen
Overgangsrecht inwerkingtreding Omgevingswet
1. Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden. Als een aanvraag om een omgevingsvergunning is ingediend vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet blijft op grond van artikel 4.3, aanhef en onder a, van de Invoeringswet Omgevingswet het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór dat tijdstip van toepassing tot het besluit op die aanvraag onherroepelijk wordt, met uitzondering van artikel 3.9, derde lid, eerste zin, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo).
De aanvraag om een omgevingsvergunning is ingediend op 20 december 2019. Dat betekent dat in dit geval het recht, waaronder de Wabo, het Bouwbesluit 2012 (hierna: het Bouwbesluit) en het Besluit omgevingsrecht (hierna: het Bor), zoals dat gold vóór 1 januari 2024, van toepassing blijft.
Inleiding
2. [vergunninghoudster] is eigenaar van het pand. Zij heeft het pand van de gemeente Berg en Dal gekocht. Het pand bestaat uit een monumentale villa met later gerealiseerde aanbouwen. De verleende omgevingsvergunning heeft betrekking op het inpandig verbouwen van de aanbouwen tot 21 woonappartementen, het realiseren van enkele dakterrassen en het inkorten van de met de monumentale villa verbonden entree van het pand. Op grond van het bestemmingsplan "Stuwwal en beschermd dorpsgezicht Ubbergen" (hierna: het bestemmingsplan) is op het perceel de enkelbestemming "Maatschappelijk" met de bouwaanduiding "specifieke bouwaanduiding - gemeentelijk monument" van toepassing. Omdat het bestemmingsplan het gebruik van het perceel en het pand voor woondoeleinden niet toelaat, heeft het college naast een omgevingsvergunning voor de activiteit bouwen, als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wabo, ook een omgevingsvergunning verleend voor de activiteit afwijken van het bestemmingsplan, als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo. In verband met de wijziging van de entree heeft het college ook een omgevingsvergunning verleend voor het aanbrengen van wijzigingen aan een monument op grond van artikel 2.2, eerste lid, aanhef en onder b, van de Wabo. Het college heeft de omgevingsvergunning om af te wijken van het bestemmingsplan verleend met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 2°, van de Wabo, gelezen in samenhang met artikel 4, aanhef en onderdeel 9, van bijlage II van het Bor. [appellanten] wonen nabij het pand.
Het hoger beroep
De koopovereenkomst
3. [appellanten] betogen dat de door de gemeente en [vergunninghoudster] gesloten koopovereenkomst, die ten grondslag ligt aan de eigendomsoverdracht van het pand door de gemeente aan [vergunninghoudster] (hierna: de koopovereenkomst), nietig moet worden verklaard. [appellanten] lichten dit betoog uitvoerig toe. Die toelichting komt er in wezen op neer dat het college volgens [appellanten] het pand voor een te lage prijs onderhands aan [vergunninghoudster] heeft verkocht en over die verkoop onvoldoende informatie aan de raad heeft verschaft.
3.1. De bestuursrechter is niet de aangewezen rechter om te oordelen over de nietigheid van een koopovereenkomst. In geschil is het besluit van het college om met de toepassing van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 2°, van de Wabo, gelezen in samenhang met artikel 4, aanhef en onderdeel 9, van bijlage II van het Bor [vergunninghoudster] een omgevingsvergunning te verlenen voor het inpandig verbouwen van de aanbouwen van het pand tot woonappartementen. Wat [appellanten] tegen de koopovereenkomst aanvoeren, geeft geen aanleiding voor het oordeel dat dit besluit onrechtmatig is. Zo is er geen sprake van een privaatrechtelijke belemmering die zodanig evident is dat deze aan de verwezenlijking van de vergunde activiteiten en daarmee aan verlening van de omgevingsvergunning in de weg staat. Wat [appellanten] op dit punt hebben aangevoerd leidt daarom niet tot het oordeel dat de rechtbank het besluit van 16 december 2020 had moeten vernietigen.
Het betoog slaagt niet.
De afwijkingsbevoegdheid in artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 2°, van de Wabo
4. [appellanten] betogen dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat het college in dit geval artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 2°, van de Wabo heeft mogen toepassen. [appellanten] voeren aan dat het altijd de bedoeling is geweest dat nieuwbouw zou worden gepleegd ter plaatse van de bij het pand behorende aanbouwen en dat uit de koopovereenkomst volgt dat het bestemmingsplan daartoe zou worden gewijzigd. Omwonenden mochten erop vertrouwen dat hiervan niet zou worden afgeweken, aldus [appellanten]. Verder voeren [appellanten] aan dat beleid voor toepassing van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 2°, van de Wabo ontbreekt, terwijl de raad bij zijn besluit van 31 januari 2019 de notitie "Ruimtelijke uitgangspunten herontwikkeling" (hierna: de notitie) als dwingend kader heeft vastgesteld voor de herontwikkeling van het perceel. Op basis van de notitie had het college volgens [appellanten] moeten inzetten op nieuwbouw in plaats van inpandige verbouw met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 2°, van de Wabo. Daarnaast voeren [appellanten] aan dat het college de omgevingsvergunning heeft verleend vanwege zijn bij de verkoop van het perceel betrokken belangen, alsmede om juridische procedures van de zijde van [vergunninghoudster] te vermijden. Onder deze omstandigheden maakt het college volgens [appellanten] misbruik van zijn bevoegdheid door op grond van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 2°, van de Wabo bewoning in de oude aanbouwen mogelijk te maken. Het college heeft de raad ten onrechte buiten spel gezet, zo betogen [appellanten].
4.1. Artikel 2.12, eerste lid, van de Wabo luidt:
"Voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, kan de omgevingsvergunning slechts worden verleend indien de activiteit niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening en:
a. indien de activiteit in strijd is met het bestemmingsplan of de beheersverordening:
1°. […]
2°. in de bij algemene maatregel van bestuur aangewezen gevallen, of
[…]"
Artikel 4, aanhef en onderdeel 9, van bijlage II van het Bor luidt:
"Voor verlening van een omgevingsvergunning voor een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, van de wet waarbij met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 2°, van de wet van het bestemmingsplan of de beheersverordening wordt afgeweken, komen in aanmerking: het gebruiken van bouwwerken, eventueel in samenhang met bouwactiviteiten die de bebouwde oppervlakte of het bouwvolume niet vergroten, en van bij die bouwwerken aansluitend terrein, mits, voor zover gelegen buiten de bebouwde kom, het uitsluitend betreft een logiesfunctie voor werknemers of de opvang van asielzoekers of andere categorieën vreemdelingen."
4.2. Wie zich beroept op het vertrouwensbeginsel moet aannemelijk maken dat van de kant van de overheid toezeggingen of andere uitlatingen zijn gedaan of gedragingen zijn verricht waaruit hij/zij in de gegeven omstandigheden redelijkerwijs kon en mocht afleiden of het bestuursorgaan een bepaalde bevoegdheid zou uitoefenen en zo ja hoe.
4.3. In de koopovereenkomst is opgenomen dat de gemeente in principe bereid is medewerking te verlenen aan een wijziging van het bestemmingsplan en zich zal inspannen om deze wijziging binnen een jaar na ondertekening van de overeenkomst in procedure te brengen. In de overeenkomst is geen verplichting opgenomen tot sloop en nieuwbouw. Dat in de overeenkomst is opgenomen dat de gemeente medewerking zal verlenen aan een wijziging van het bestemmingsplan om voor het gehele object een ander gebruik mogelijk te maken, betekent nog niet dat gebruik van de aanbouwen voor wonen niet op een andere wijze mocht worden vergund. [appellanten] hebben ook niet aannemelijk gemaakt dat uit de koopovereenkomst redelijkerwijs kon en mocht worden afgeleid dat het college niet op een daartoe ingediende aanvraag met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 2°, van de Wabo mocht beslissen en het gebruik van de aanbouwen op het perceel voor woondoeleinden op die wijze mocht vergunnen. Evenmin hebben [appellanten] aannemelijk gemaakt dat zij dit redelijkerwijs konden en mochten afleiden uit andere toezeggingen, uitlatingen of gedragingen.
In zoverre slaagt het betoog niet.
4.4. Naar het oordeel van de Afdeling heeft het college geen misbruik gemaakt van zijn bevoegdheid door de omgevingsvergunning met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 2°, van de Wabo te verlenen. De rechtbank heeft terecht overwogen dat de omstandigheid dat het college en [vergunninghoudster] in het verleden de ambitie hebben gehad om de aanbouwen op het perceel te slopen en daar nieuwbouwwoningen te realiseren, onverlet laat dat het college dient te beslissen op de aanvraag zoals die is ingediend. De rechtbank heeft terecht en onbestreden overwogen dat het bouwplan binnen de reikwijdte van artikel 4, aanhef en onderdeel 9, van bijlage II van het Bor valt. Daarnaast geeft de enkele stelling van [appellanten] dat het college belang heeft bij de inwilliging van de aanvraag, geen aanleiding voor het oordeel dat het college met die inwilliging misbruik heeft gemaakt van zijn bevoegdheden.
Anders dan [appellanten] stellen, verplicht de notitie het college niet tot sloop en nieuwbouw op het perceel. De raad heeft de notitie vastgesteld als opmaat voor een door de raad vast te stellen bestemmingsplanwijziging. De raad is niet bevoegd om het college voor te schrijven op welke wijze het invulling geeft aan zijn bevoegdheid om met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 2°, van de Wabo in afwijking van het bestemmingsplan een omgevingsvergunning te verlenen. Dit betekent dat het college bij de verlening van de omgevingsvergunning niet gebonden was aan de notitie van de raad.
Gelet op het bovenstaande ziet de Afdeling in hetgeen [appellanten] onder 4 hebben aangevoerd, geen aanleiding voor het oordeel dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat het college de omgevingsvergunning met toepassing van de artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 2°, van de Wabo, gelezen in samenhang met artikel 4, aanhef en onderdeel 9, van bijlage II van het Bor heeft mogen verlenen.
Het betoog slaagt niet.
De adviezen
5. [appellanten] betogen dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat het college een advies van het team RO aan zijn besluitvorming ten grondslag heeft gelegd. [appellanten] voeren aan dat het zogenoemde advies van het team RO geen advies is, maar slechts een weergave van een door het college ingenomen standpunt.
5.1. Het advies van het team RO is weergegeven in het besluit van 23 april 2020 als onderdeel van de motivering van het college. Dat advies geeft standpunten van het college weer over de ruimtelijke aanvaardbaarheid van de door [vergunninghoudster] aangevraagde afwijking van het bestemmingsplan en vermeldt dat het team RO, dat uit ambtenaren van de gemeente is samengesteld, positief staat ten opzichte van die standpunten. Gelet hierop kunnen [appellanten] niet worden gevolgd in hun standpunt dat het advies van het team RO uitsluitend een weergave is van een door het college ingenomen standpunt.
Het betoog slaagt niet.
6. [appellanten] betogen dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat het college bij de welstandsbeoordeling heeft mogen afgaan op het advies van de Commissie Ruimtelijke Kwaliteit (hierna: de CRK) van 21 april 2020 (hierna: het welstandsadvies). [appellanten] voeren aan dat de CRK zonder motivering heeft nagelaten om de monumentale villa in het welstandsadvies mee te nemen, terwijl de CRK eerder op 16 maart 2020 en 17 april 2020 heeft geadviseerd om de monumentale villa bij de beoordeling van de aanvraag te betrekken.
6.1. Hoewel het college niet aan een welstandsadvies is gebonden en de verantwoordelijkheid voor welstandstoetsing bij hem berust, mag het op dat advies afgaan, nadat het is nagegaan of dit advies op zorgvuldige wijze tot stand is gekomen, de redenering daarin begrijpelijk is en de getrokken conclusies daarop aansluiten. Deze verplichting is neergelegd in artikel 3:9 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) voor de wettelijk adviseur en volgt uit artikel 3:2 van Pro de Awb voor andere adviseurs. Het overnemen van een welstandsadvies behoeft in beginsel geen nadere toelichting. Dit is anders indien de aanvrager of een derde-belanghebbende een advies van een andere deskundig te achten persoon of instantie heeft overgelegd dan wel concrete aanknopingspunten voor twijfel aan de zorgvuldigheid van de totstandkoming van het advies, de begrijpelijkheid van de in het advies gevolgde redenering of het aansluiten van de conclusies daarop naar voren heeft gebracht.
6.2. In het welstandsadvies heeft de CRK het bouwplan beoordeeld zoals dat door [vergunninghoudster] is aangepast naar aanleiding van de eerder op 16 maart 2020 en 17 april 2020 door de CRK uitgebrachte adviezen. Bij deze beoordeling heeft de CRK ook de monumentale villa meegenomen, voor zover de aanvraag daarop betrekking heeft. Gelet hierop is in wat [appellanten] aanvoeren geen grond gelegen voor het oordeel dat het welstandsadvies op onzorgvuldige wijze tot stand is gekomen, dan wel onvoldoende begrijpelijk of concludent is. De rechtbank heeft terecht geoordeeld dat het college op het welstandsadvies mocht afgaan bij zijn beoordeling van de aanvraag om omgevingsvergunning.
Het betoog slaagt niet.
De bergingen
7. [appellanten] betogen dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat zij onvoldoende hebben onderbouwd dat het bouwplan in strijd is met het Bouwbesluit. [appellanten] voeren aan dat het bouwplan in strijd is met artikel 4.31, eerste lid, van het Bouwbesluit, omdat de oppervlakte van de bergingen bij twee appartementen kleiner is dan de op grond van die bepaling vereiste oppervlakte.
7.1. Artikel 4.31, eerste lid, van het Bouwbesluit luidt: "Een woonfunctie heeft als nevenfunctie een niet-gemeenschappelijke afsluitbare bergruimte met een vloeroppervlakte van ten minste 5 m2 bij een breedte van ten minste 1,8 m en een hoogte daarboven van ten minste 2,3 m."
Artikel 8:69a van de Awb luidt: "De bestuursrechter vernietigt een besluit niet op de grond dat het in strijd is met een geschreven of ongeschreven rechtsregel of een algemeen rechtsbeginsel, indien deze regel of dit beginsel kennelijk niet strekt tot bescherming van de belangen van degene die zich daarop beroept."
7.2. Blijkens de geschiedenis van de totstandkoming van de Wet aanpassing bestuursprocesrecht (Kamerstukken II, 2009/10, 32 450, nr. 3, blz. 18-20) heeft de wetgever met artikel 8:69a van de Awb de eis willen stellen dat er een verband moet bestaan tussen een beroepsgrond en het belang waarin de appellant door het bestreden besluit dreigt te worden geschaad. De bestuursrechter mag een besluit niet vernietigen wegens schending van een rechtsregel die kennelijk niet strekt tot bescherming van het belang van de appellant.
7.3. De door [appellanten] ingeroepen rechtsregel uit het Bouwbesluit heeft betrekking op technische bouwvoorschriften voor de afmetingen van een bergruimte bij een woonfunctie en is opgenomen in hoofdstuk 4 van het Bouwbesluit. Dit hoofdstuk bevat technische bouwvoorschriften uit het oogpunt van bruikbaarheid. De ingeroepen rechtsregel heeft betrekking op de bescherming van de belangen van de bewoners en gebruikers van het gebouw en strekt niet tot bescherming van het belang van [appellanten] als omwonenden. Voor zover [appellanten] op de zitting hebben aangevoerd dat zij overlast kunnen ondervinden van rommel op straat als de bergingen te klein zijn om daarin spullen te stallen en dit ook hun belang raakt, geeft dit geen aanleiding tot een ander oordeel. Bij de toepassing van artikel 8:69a van de Awb is van belang of de ingeroepen rechtsregel strekt tot bescherming van het belang van [appellanten]. Dat is hier niet het geval. Vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 23 december 2020 (ECLI:NL:RVS:2020:3108), onder 6.3. Gelet hierop staat artikel 8:69a van de Awb in de weg aan vernietiging van het besluit van 16 december 2020. De Afdeling zal de door [appellanten] aangevoerde hoger beroepsgrond daarom niet inhoudelijk bespreken.
De opgevraagde mailcorrespondentie
8. [appellanten] betogen dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat het college zijn mailcorrespondentie uit 2014 met [vergunninghoudster] over de verkoop van het pand niet op grond van artikel 8:42, eerste lid, van de Awb aan de rechtbank hoefde te zenden. De rechtbank heeft vastgesteld dat het college die mailcorrespondentie eerder gedeeltelijk openbaar heeft gemaakt naar aanleiding van een daartoe ingediend informatieverzoek. [appellanten] stellen dat in de niet openbaar gemaakte gedeelten van die mailcorrespondentie informatie staat over het faciliteren van een inpandige functiewijziging zonder sloop- of bouwactiviteiten aan de buitenzijde van het pand. Gelet daarop heeft het college die mailcorrespondentie aan de vergunningverlening ten grondslag gelegd, zo betogen [appellanten].
8.1. Artikel 8:42, eerste lid, van de Awb luidt: "Binnen vier weken na de dag van verzending van de gronden van het beroepschrift aan het bestuursorgaan zendt dit de op de zaak betrekking hebbende stukken aan de bestuursrechter en kan het een verweerschrift indienen. […]".
8.2. Naar het oordeel van de Afdeling hebben [appellanten] onvoldoende toegelicht waarom de mailcorrespondentie uit 2014 moet worden aangemerkt als een op deze zaak betrekking hebbend stuk. De Afdeling neemt hierbij in aanmerking dat [vergunninghoudster] de mailcorrespondentie uit 2014 niet aan haar aanvraag van 20 december 2019 om omgevingsvergunning ten grondslag heeft gelegd en dat het college in zijn besluiten van 23 april 2020 en 16 december 2020 niet naar die mailcorrespondentie heeft verwezen. Ook bestaan geen aanknopingspunten dat deze mailcorrespondentie bij de besluitvorming een rol heeft of had moeten spelen. Daarbij neemt de Afdeling in aanmerking dat [appellanten] hun stelling over wat in de niet openbaar gemaakte passages van de mailcorrespondentie uit 2014 zou staan, alsmede hun stelling dat het college die correspondentie aan zijn beoordeling van de aanvraag ten grondslag heeft gelegd, niet nader hebben toegelicht. Gelet hierop bestaat geen grond voor het oordeel dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat het college de mailcorrespondentie uit 2014 niet op grond van artikel 8:42, eerste lid, van de Awb aan de rechtbank hoefde te zenden.
Het betoog slaagt niet.
Conclusie
9. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak moet worden bevestigd.
10. Het college hoeft geen proceskosten te vergoeden.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
bevestigt de aangevallen uitspraak.
Aldus vastgesteld door mr. J.J.W.P. van Gastel, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. W.J.C. Robben, griffier.
w.g. Van Gastel
lid van de enkelvoudige kamer
w.g. Robben
griffier
Uitgesproken in het openbaar op 4 september 2024
610-1098