Uitspraak
202306218/1/R4.
Datum uitspraak: 31 januari 2024
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
Nederlandse Aardolie Maatschappij B.V. (hierna: de NAM), gevestigd te Assen,
appellante,
en
de staatssecretaris van Economische Zaken en Klimaat,
verweerder.
Procesverloop
In 2019 en 2020 heeft de NAM diverse aanvragen gedaan voor de realisatie van het project Gaswinning Ternaard.
De NAM heeft beroep ingesteld tegen de niet-tijdige beslissing op de aanvragen.
De staatssecretaris heeft een verweerschrift ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 10 januari 2024, waar de NAM, vertegenwoordigd door mr. P.H.J. van Aardenne, advocaat te Den Haag, [vier gemachtigden], en de staatssecretaris, vertegenwoordigd door mr. J.E.W. Tieleman en mr. drs. L.L.F.M. Mutsaers, zijn verschenen. Voorts zijn ter zitting het dagelijks bestuur van het Wetterskip Fryslân, vertegenwoordigd door R. van Maurik, en het college van gedeputeerde staten van Fryslân, vertegenwoordigd door R.F. Douwstra en A.P. van der Wal, gehoord.
Overwegingen
Inwerkingtreding Omgevingswet
1. Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en een aantal aanverwante wetten in werking getreden. Die wetten zijn niet van toepassing op dit geding.
Inleiding
2. De NAM wil aardgas winnen op de mijnbouwlocatie Ternaard in de gemeente Noardeast-Fryslân en dat aardgas transporteren naar een gasbehandelingsinstallatie in Moddergat. De NAM heeft tien aanvragen gedaan voor de nodige vergunningen voor de realisatie van de productiefaciliteit en transportleidingen en de uitbreiding van de installatie in Moddergat. De activiteiten worden gezamenlijk aangeduid als het project Gaswinning Ternaard.
De aanvragen zijn gedaan bij de minister van Economische Zaken en Klimaat (nu en hierna: de staatssecretaris), de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, het dagelijks bestuur van het Wetterskip Fryslân, en het college van burgemeester en wethouders van Noardeast-Fryslân. Een aantal van de besluiten op die aanvragen valt op grond van artikel 4 van het Uitvoeringsbesluit rijkscoördinatieregeling energie-infrastructuurprojecten, in samenhang met artikel 141c van de Mijnbouwwet, onder de rijkscoördinatieregeling van artikel 3.35 van de Wet ruimtelijke ordening. Bij besluit, gepubliceerd op 21 december 2020, heeft de staatssecretaris de coördinatie van de voorbereiding en bekendmaking van de andere aangevraagde besluiten op zich genomen. De diverse ontwerpbesluiten hebben gezamenlijk ter inzage gelegen van 27 augustus 2021 tot 7 oktober 2021.
Op 4 september 2023 heeft de NAM de staatssecretaris in gebreke gesteld en verzocht binnen twee weken de diverse besluiten bekend te maken. De staatssecretaris heeft de NAM schriftelijk geïnformeerd dat hij die termijn niet zal halen. Tot op heden is niet op de aanvragen beslist.
Wettelijk kader
3. De relevante wet- en regelgeving is opgenomen in de bijlage, die deel uitmaakt van deze uitspraak.
Het geschil
4. Niet in geschil is dat niet tijdig op de aanvragen is beslist en dat het beroep daarom gegrond is. Het geschil richt zich alleen nog op de vraag wat er nu moet gebeuren. De NAM heeft de Afdeling verzocht een termijn te stellen waarbinnen de staatssecretaris, als coördinerend bestuursorgaan, zorg moet dragen dat alsnog op de aanvragen wordt beslist, liefst binnen twee weken na de uitspraak van de Afdeling. De staatssecretaris heeft in het verweerschrift de Afdeling verzocht om daarvoor een redelijke termijn te stellen, wat hem betreft tot het eind van het eerste kwartaal van 2024.
5. Op grond van artikel 8:55d, eerste en derde lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb), bepaalt de bestuursrechter, indien het beroep gegrond is en nog geen besluit is bekendgemaakt, dat het bestuursorgaan binnen twee weken, dan wel een andere termijn, na de dag waarop de uitspraak wordt verzonden alsnog een besluit bekendmaakt. De staatssecretaris heeft in zijn verweerschrift, en tevens tijdens de zitting, uiteengezet waarom twee weken volgens hem niet voldoende is. Zo wacht hij nog op de resultaten van verschillende onderzoeken en moeten enkele ontwerpbesluiten nog worden beoordeeld en mogelijk aangepast naar aanleiding van onder meer ontwikkelingen in de rechtspraak die zich hebben voorgedaan sinds de terinzagelegging van die ontwerpbesluiten. De staatssecretaris meent dat een en ander tegen het eind van het eerste kwartaal moet kunnen zijn afgerond, hoewel hij nog wel een slag om de arm houdt.
De NAM heeft tijdens de zitting verklaard dat zij kan leven met een termijn tot 1 april 2024. De Afdeling ziet geen aanleiding om zelf een andere termijn te stellen en zal daarom de staatssecretaris opdragen om vóór 1 april 2024 de besluiten bekend te maken.
Conclusie
6. Het beroep is gegrond. Het met besluiten gelijk te stellen niet tijdig nemen van besluiten op de aanvragen van de NAM voor project Gaswinning Ternaard moet worden vernietigd.
De NAM heeft de Afdeling verzocht één dwangsom vast te stellen als bedoeld in artikel 4:17 van de Awb. Omdat de NAM de staatssecretaris op 4 september 2023 in gebreke heeft gesteld, heeft de staatssecretaris vanaf 19 september 2023 elke dag een dwangsom verbeurd voor de volledige termijn van 42 dagen als bedoeld in artikel 4:17, eerste lid, van de Awb. De Afdeling stelt de door de staatssecretaris verbeurde dwangsom daarom vast op het maximale bedrag van € 1.442,00.
7. De staatssecretaris moet alsnog de besluiten op de aanvragen van de NAM bekend maken. De Afdeling zal, op grond van artikel 8:55d, derde lid, van de Awb, de staatssecretaris opdragen om dat vóór 1 april 2024 te doen. De Afdeling zal verder met toepassing van artikel 8:55d, tweede lid, van de Awb bepalen dat de staatssecretaris een nadere dwangsom verbeurt voor iedere dag dat hij in gebreke blijft deze uitspraak na te leven. De Afdeling zal de hoogte van deze dwangsom vaststellen op een bedrag van € 250,00 per dag, met een maximum van € 37.500,00.
8. De staatssecretaris moet de proceskosten vergoeden. Bij het bepalen van de hoogte van de proceskosten zal de Afdeling een wegingsfactor van 0,5 (licht) hanteren.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. verklaart het beroep gegrond;
II. vernietigt het met besluiten gelijk te stellen niet tijdig nemen van de besluiten op de tien aanvragen voor het project Gaswinning Ternaard;
III. stelt de hoogte van de door de staatssecretaris van Economische Zaken en Klimaat aan Nederlandse Aardolie Maatschappij B.V. verbeurde dwangsom vast op een bedrag van € 1.442,00;
IV. draagt de staatssecretaris van Economische Zaken en Klimaat op om vóór 1 april 2024 de besluiten op de tien aanvragen voor het project Gaswinning Ternaard op de wettelijk voorgeschreven wijze bekend te maken;
V. bepaalt dat de staatssecretaris van Economische Zaken en Klimaat aan Nederlandse Aardolie Maatschappij B.V. een dwangsom verbeurt voor elke dag waarmee de staatssecretaris van Economische Zaken en Klimaat de hiervoor genoemde termijn voor de bekendmaking van de besluiten overschrijdt, waarbij de hoogte van de dwangsom € 250,00 per dag bedraagt, met een maximum van € 37.500,00;
VI. veroordeelt de staatssecretaris van Economische Zaken en Klimaat tot vergoeding van bij Nederlandse Aardolie Maatschappij B.V. in verband met de behandeling van het beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 875,00, geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
VII. gelast dat de staatssecretaris van Economische Zaken en Klimaat aan Nederlandse Aardolie Maatschappij B.V. het door haar voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 365,00 vergoedt.
Aldus vastgesteld door mr. H.C.P. Venema, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. J.A.A. van Roessel, griffier.
w.g. Venema
lid van de enkelvoudige kamer
w.g. Van Roessel
Griffier
Uitgesproken in het openbaar op 31 januari 2024
457-860
Bijlage
Algemene wet bestuursrecht (Awb)
Artikel 4:17
1. Indien een beschikking op aanvraag niet tijdig wordt gegeven, verbeurt het bestuursorgaan aan de aanvrager een dwangsom voor elke dag dat het in gebreke is, doch voor ten hoogste 42 dagen. De Algemene termijnenwet is op laatstgenoemde termijn niet van toepassing.
2. De dwangsom bedraagt de eerste veertien dagen € 23 per dag, de daaropvolgende veertien dagen € 35 per dag en de overige dagen € 45 per dag.
3. De eerste dag waarover de dwangsom verschuldigd is, is de dag waarop twee weken zijn verstreken na de dag waarop de termijn voor het geven van de beschikking is verstreken en het bestuursorgaan van de aanvrager een schriftelijke ingebrekestelling heeft ontvangen.
4. Indien de aanvraag elektronisch kon worden gedaan, is artikel 4:3a van overeenkomstige toepassing op de ingebrekestelling.
5. Beroep tegen het niet tijdig geven van de beschikking schort de dwangsom niet op.
6. Geen dwangsom is verschuldigd indien:
a. het bestuursorgaan onredelijk laat in gebreke is gesteld,
b. de aanvrager geen belanghebbende is, of
c. de aanvraag kennelijk niet-ontvankelijk of kennelijk ongegrond is.
7. Indien er meer dan één aanvrager is, is de dwangsom aan ieder van de aanvragers voor een gelijk deel verschuldigd.
Artikel 8:55c
Indien het beroep gegrond is, stelt de bestuursrechter desgevraagd tevens de hoogte van de ingevolge afdeling 4.1.3 verbeurde dwangsom vast. De artikelen 611c en 611g van het Wetboek van Burgerlijke Rechtsvordering zijn van overeenkomstige toepassing.
Artikel 8:55d
1. Indien het beroep gegrond is en nog geen besluit is bekendgemaakt, bepaalt de bestuursrechter dat het bestuursorgaan binnen twee weken na de dag waarop de uitspraak wordt verzonden alsnog een besluit bekendmaakt.
2. De bestuursrechter verbindt aan zijn uitspraak een nadere dwangsom voor iedere dag dat het bestuursorgaan in gebreke blijft de uitspraak na te leven. De artikelen 611c en 611g van het Wetboek van Burgerlijke Rechtsvordering zijn van overeenkomstige toepassing.
3. In bijzondere gevallen of indien de naleving van andere wettelijke voorschriften daartoe noopt, kan de bestuursrechter een andere termijn bepalen of een andere voorziening treffen.
Wet ruimtelijke ordening (Wro)
Artikel 3.35, eerste tot en met derde lid
1. Bij wet of een besluit van Onze Minister of een Onzer andere Ministers, in overeenstemming met het gevoelen van de ministerraad, kan worden bepaald dat de verwezenlijking van een onderdeel van het nationaal ruimtelijk beleid wenselijk maakt dat:
a. een inpassingsplan als bedoeld in artikel 3.28 wordt vastgesteld of een omgevingsvergunning wordt verleend waarbij met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 3°, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht van het bestemmingsplan of de beheersverordening wordt afgeweken;
b. de voorbereiding en bekendmaking van nader aan te duiden, op aanvraag of ambtshalve te nemen besluiten wordt gecoördineerd, of
c. een inpassingsplan als bedoeld in artikel 3.28 dan wel een wijziging of uitwerking van een inpassingsplan, wordt vastgesteld of een omgevingsvergunning wordt verleend waarbij met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 3°, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht van het bestemmingsplan of de beheersverordening wordt afgeweken, en de voorbereiding en bekendmaking daarvan wordt gecoördineerd met de voorbereiding en bekendmaking van besluiten als bedoeld onder b.
2. In een wet of besluit als bedoeld in de aanhef van het eerste lid strekkende tot toepassing van dat lid, onder a of c, wordt de Minister aangewezen die, in afwijking van artikel 3.28, tweede lid, in de plaats treedt van burgemeester en wethouders en gezamenlijk met Onze Minister in de plaats treedt van de gemeenteraad.
3. In een wet of besluit als bedoeld in de aanhef van het eerste lid strekkende tot toepassing van dat lid, onder b of c, wordt de Minister aangewezen die eerstverantwoordelijk is voor de gecoördineerde voorbereiding en bekendmaking. Deze Minister kan van andere bestuursorganen de medewerking vorderen, die voor het welslagen van de coördinatie nodig is. Die bestuursorganen verlenen de van hen gevorderde medewerking. Tevens kan worden bepaald dat deze Minister en Onze Minister wie het mede aangaat gezamenlijk met uitsluiting van een in eerste aanleg bevoegd bestuursorgaan, een voor bedoelde verwezenlijking benodigd besluit op aanvraag of ambtshalve nemen.
Mijnbouwwet
Artikel 141a, eerste lid
1. De procedure, bedoeld in artikel 3.35, eerste lid, aanhef en onderdeel c, van de Wet ruimtelijke ordening, is van toepassing op de aanleg of de uitbreiding van:
a. een mijnbouwwerk ten behoeve van de opsporing of winning van koolwaterstoffen in of onder een Natura 2000-gebied of een bijzonder nationaal natuurgebied als bedoeld in de Wet natuurbescherming;
b. een mijnbouwwerk ten behoeve van de opslag van stoffen;
c. pijpleidingen die uitsluitend of in hoofdzaak zijn bestemd voor het vervoer van delfstoffen respectievelijk het vervoer van stoffen in verband met het opsporen of winnen van delfstoffen respectievelijk het opslaan van stoffen met behulp van een mijnbouwwerk als bedoeld in onderdeel a respectievelijk onderdeel b;
d. een mijnbouwwerk of pijpleidingen, voor zover het een project betreft voor olie of koolstofdioxide dat is opgenomen op de Unielijst van projecten van gemeenschappelijk belang, bedoeld in artikel 3, vierde lid, Verordening (EU) nr. 347/2013 van het Europees Parlement en de Raad van 17 april 2013 betreffende richtsnoeren voor de trans-Europese energie-infrastructuur en tot intrekking van Beschikking nr. 1364/2006/EG en tot wijziging van de Verordeningen (EG) nr. 713/2009, (EG) nr. 714/2009 en (EG) nr. 715/2009 (PbEU 2013, L 115).
Artikel 141c
1. Bij of krachtens algemene maatregel van bestuur worden de besluiten aangewezen die voor de aanleg of uitbreiding van een mijnbouwwerk of pijpleiding als bedoeld in artikel 141a, eerste lid, in ieder geval besluiten als bedoeld in artikel 3.35, eerste lid, onderdeel b, van de Wet ruimtelijke ordening zijn.
2. Onze Minister kan ten behoeve van de aanleg of uitbreiding van een mijnbouwwerk of een pijpleiding als bedoeld in artikel 141a, eerste lid, tevens één of meer andere besluiten dan de bij of krachtens het eerste lid aangewezen besluiten aanwijzen als besluiten als bedoeld in artikel 3.35, eerste lid, onderdeel b, van de Wet ruimtelijke ordening.
3. Onze Minister kan, indien een bij of krachtens het eerste lid aangewezen besluit de toepassing van de procedure, bedoeld in artikel 141a, eerste lid, zou belemmeren of ernstig bemoeilijken, bepalen dat het desbetreffende besluit, in afwijking van de in het eerste lid bedoelde algemene maatregel van bestuur, niet als een besluit als bedoeld in artikel 3.35, eerste lid, onderdeel b, van de Wet ruimtelijke ordening wordt aangemerkt.
Uitvoeringsbesluit rijkscoördinatieregeling energie-infrastructuurprojecten
Artikel 4
1. Als besluiten als bedoeld in artikel 141c, eerste lid, van de Mijnbouwwet worden aangewezen besluiten als bedoeld in:
a. de artikelen 2.1, eerste lid, en 2.2 van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht, met inbegrip van een eventueel benodigde verklaring van geen bedenkingen, voor zover de desbetreffende omgevingsvergunning in elk geval betrekking heeft op een van de activiteiten, bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder a, b, c, e, f en g, van die wet, of op projecten of handelingen als bedoeld in artikel 2.2aa van het Besluit omgevingsrecht;
b. de artikelen 2.7, tweede lid, 3.3, eerste en derde lid, 3.8, eerste en derde lid, en 3.10, tweede lid in samenhang met 3.8, eerste of derde lid, van de Wet natuurbescherming;
c. de artikelen 6.2, 6.4 en 6.5 van de Waterwet;
d. [Red: vervallen;]
e. artikel 11, tweede lid, van de Monumentenwet 1988, zoals die wet luidde voor de inwerkingtreding van de Erfgoedwet;
f. artikel 19, eerste lid, van de Spoorwegwet;
g. artikel 2, eerste lid, van de Wet beheer rijkswaterstaatswerken;
h. de artikelen 34, derde lid, 39 in samenhang met 34, derde lid, en 40, tweede lid, van de Mijnbouwwet;
i. artikel 30, derde lid, van het Mijnbouwbesluit.
2. Als besluiten als bedoeld in artikel 141c, eerste lid, van de Mijnbouwwet worden voorts aangewezen besluiten op grond van een bepaling in een verordening van een waterschap met betrekking tot het verrichten of doen verrichten van handelingen aan of nabij een watergang of waterkering.