Uitspraak
202203754/1/R3.
Datum uitspraak: 31 januari 2024
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[appellant], wonend te Rockanje, gemeente Westvoorne,
appellant,
tegen de uitspraak van de rechtbank Rotterdam van 20 mei 2022 in zaak nr. 21/5426 in het geding tussen:
[appellant],
en
het college van burgemeester en wethouders van Westvoorne (nu: Voorne aan Zee).
Procesverloop
Bij besluit van 23 februari 2021 heeft het college [appellant] onder oplegging van een dwangsom gelast om twee schuren op het perceel aan de [locatie] in Rockanje (hierna: het perceel) te verwijderen en verwijderd te houden.
Bij besluit van 10 september 2021 heeft het college het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 20 mei 2022 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard.
Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
[appellant] heeft nadere stukken ingediend.
De Afdeling heeft de zaak op de zitting behandeld op 8 december 2023, waar [appellant], vergezeld door [persoon], bijgestaan door mr. R.H.U. Keizer, advocaat te Roosendaal, en het college, vertegenwoordigd door A. van der Torren en J. Brinkman, zijn verschenen.
Overwegingen
Overgangsrecht inwerkingtreding Omgevingswet
1. Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden. Als vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet een overtreding heeft plaatsgevonden, is aangevangen of het gevaar voor een overtreding klaarblijkelijk dreigde, en vóór dat tijdstip een last onder dwangsom is opgelegd voor die overtreding of dreigende overtreding, dan blijft op grond van artikel 4.23, eerste lid, van de Invoeringswet Omgevingswet op die opgelegde last onder dwangsom het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet van toepassing tot het tijdstip waarop de last volledig is uitgevoerd, de dwangsom volledig is verbeurd en betaald, of de last is opgeheven.
Bij besluit van 23 februari 2021 heeft het college aan [appellant] een last onder dwangsom opgelegd. Dat betekent dat in dit geval de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo), zoals die gold vóór 1 januari 2024, van toepassing blijft.
Inleiding
2. [appellant] is eigenaar en bewoner van het perceel. Op het perceel staan onder meer twee schuren. De voorste schuur heeft een oppervlakte van 184 m2. De achterste schuur heeft een oppervlakte van 128 m2. Op 7 oktober 2020 is door een toezichthouder van de gemeente geconstateerd dat [appellant] de twee schuren op het perceel heeft geplaatst zonder de daartoe vereiste omgevingsvergunning. Het bouwen van deze schuren is volgens het college ook in strijd met het bestemmingsplan "Omgevingsplan Buitengebied Westvoorne" (hierna: het bestemmingsplan).
Het college heeft [appellant] daarom bij het besluit van 23 februari 2021 gelast om de strijd met artikelen 2.1, eerste lid, aanhef en onder a en c, en artikel 2.3a, eerste lid, van de Wabo te beëindigen door de schuren te verwijderen en verwijderd te houden.
Aangevallen uitspraak
3. De rechtbank heeft in de aangevallen uitspraak overwogen dat het college bevoegd was om handhavend op te treden tegen de schuren. Daarbij heeft de rechtbank overwogen de omstandigheid dat er verschillen zijn tussen het bestemmingsplan zoals dit staat op de landelijke voorziening ruimtelijkeplannen.nl, en het bestemmingsplan zoals dit op de door de raad bedoeld aparte website is geplaatst, [appellant] niet kan baten. Ongeacht van welke bestemmingsplanversie wordt uitgegaan, heeft [appellant] volgens de rechtbank meer gebouwd dan is toegestaan. Daarbij acht de rechtbank het volgende van belang. Als de beperking dat er ten hoogste 300 m2 aan gebouwen en overkappingen aanwezig mag zijn, alleen maar ter plaatse van de aanduiding "specifieke bouwaanduiding (icoon) wonen" zou gelden, terwijl daarbuiten op het perceel vervolgens onbeperkt gebouwd kan worden, dan zou artikel 73 van Pro de planregels zinledig zijn. Het artikel zou ook niet passen bij de ratio van de plansystematiek zoals die door het college is toegelicht. Bovendien is de voorste schuur voor de voorgevel van de woning gebouwd. Hierdoor is er ook strijd met artikel 73 van Pro de planregels.
Verder heeft de rechtbank overwogen dat geen sprake is van concreet zicht op legalisatie van het strijdige gebruik, omdat het college niet bereid is om die omgevingsvergunning te verlenen. Inmiddels heeft het college bij besluit van 21 december 2021 de aangevraagde omgevingsvergunning geweigerd.
Strijd met het bestemmingsplan
4. [appellant] betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het college niet bevoegd is om handhavend op te treden op grond van artikel 2.1, eerste lid, onder c, van de Wabo, omdat de voorste schuur niet in strijd is met het bestemmingsplan. Hij voert aan dat artikel 73 van Pro de planregels, volgens de versie van het bestemmingsplan op de landelijke voorziening, ruimtelijkeplannen.nl, alleen van toepassing is binnen de bouwaanduiding "specifieke bouwaanduiding - icoon wonen". Omdat de voorste schuur buiten deze bouwaanduiding is gelegen, zijn de beperkingen van artikel 73, onder b en f, van de planregels niet van toepassing. Op grond van onderdeel b moet de gezamenlijke oppervlakte van gebouwen en overkappingen per woning ten hoogste 300 m2 bedragen. Op grond van onderdeel b moeten aan- en uitbouwen, bijgebouwen en overkappingen ten minste 1 m achter (het verlengde van) de voorgevel van het hoofdgebouw worden gebouwd.
Volgens [appellant] heeft de rechtbank ten onrechte overwogen dat de letterlijke weergave van het bestemmingsplan niet bepalend is. Dat de planregels en de verbeelding aan de hand van de ratio van de plansystematiek moeten worden geïnterpreteerd, omdat zij anders zinledig worden, is volgens hem onjuist. De letterlijke weergave van het bestemmingsplan, zoals weergegeven op de landelijke voorziening, moet doorslaggevend zijn. Als de planregels niet goed passen in de plansystematiek, dan moet dit volgens [appellant] voor risico en rekening van de planwetgever komen, omdat een andere opvatting leidt tot strijd met de rechtszekerheid.
4.1. De Afdeling stelt vast dat op het moment van het nemen van de besluiten van 23 februari 2021 en 10 september 2021 het bestemmingsplan "Omgevingsplan Buitengebied Westvoorne" gold, zoals dat is vastgesteld op 22 januari 2020.
Artikel 73 "Bouwregels woning" van de planregels luidde op de genoemde data in 2021:
"Ter plaatse van deze aanduiding mag worden gebouwd ten behoeve van een woning en gelden de volgende bouwregels:
a. per icoon is 1 woning toegestaan;
b. de gezamenlijke oppervlakte van gebouwen en overkappingen bedraagt per woning ten hoogste 300 m2;
[…];
f. aan- en uitbouwen, bijgebouwen, overkappingen, zwembaden, tennisbanen en voorzieningen voor het opwekken van duurzame energie voor eigen gebruik worden ten minste 1 m achter (het verlengde van) de voorgevel van het hoofdgebouw gebouwd;
[…]."
Artikel 160.72 "Voorgevel" luidde:
"de naar de weg gekeerde gevel(s) van een hoofdgebouw gelegen tussen de buitengevels en/of hart van de scheidsmuren."
4.2. De Afdeling stelt vast dat er verschillen zijn tussen het bestemmingsplan zoals dit toen op de landelijke voorziening (ruimtelijkeplannen.nl) stond en zoals dit op de door het college genoemde aparte website (http://westvoorne.crotect-omgevingsplan.nl) was geplaatst. De Afdeling heeft in haar uitspraak van 23 maart 2022, ECLI:NL:RVS:2022:865, overwogen dat dit specifieke bestemmingsplan, zoals dat ook op het moment van het nemen van het besluit op bezwaar van 10 september 2021 gold, geen verwijzing als bedoeld in artikel 7c, negende lid, aanhef en onder a, onderdeel 1, van het Besluit uitvoering Crisis- en herstelwet bevat. Dit betekent dat er in dit geval moet worden uitgegaan van de hoofdregel van artikel 1.2.1, eerste lid, aanhef en onder b, en tweede lid, van het Besluit ruimtelijke ordening, en dat de landelijke voorziening als uitgangspunt moet worden genomen.
Als het bestemmingsplan via de landelijke voorziening wordt geraadpleegd, dan geldt gelet op de planverbeelding voor het perceel het volgende. Aan het perceel zijn de bestemmingen "Duingebied" en "Natuur - Natuur en landschapselementen", de functieaanduiding "wonen" en de bouwaanduidingen "specifieke bouwaanduiding - icoon wonen" en "specifieke bouwaanduiding - wonen" toegekend.
In artikel 73 van Pro de planregels staat dat de bouwregels van dat artikel gelden ter plaatse van "deze aanduiding". Welke aanduiding dat is, blijkt echter niet uit het artikel zelf. Dit is ook met partijen vastgesteld op de zitting. De titel van artikel 73 van Pro de planregels, "Bouwregels woning", komt niet overeen met een van de aanduidingen op het perceel, zoals die blijken uit de planverbeelding. Gelet hierop kan niet anders worden geoordeeld dan dat artikel 73 van Pro de planregels niet van toepassing is op het perceel. Dit betekent dat de voorste schuur daarmee niet in strijd is en het college in zoverre niet bevoegd is om handhavend op te treden op grond van artikel 2.1, eerste lid, onder c, van de Wabo.
Het betoog slaagt.
Bouwen en in stand houden zonder een omgevingsvergunning
5. De Afdeling stelt vast dat tussen partijen niet in geschil is dat de twee schuren op het perceel zonder een daarvoor vereiste omgevingsvergunning voor de activiteit bouwen als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder a, van de Wabo is gebouwd en in stand wordt gehouden. Dat er om die reden sprake is van strijd met dit artikel en artikel 2.3a van de Wabo, is ook niet in geschil. Het college daarom bevoegd om tegen beide schuren handhavend op te treden.
Tussen partijen is echter in geschil of de opgelegde last voldoende duidelijk is en of het college vanwege bijzondere omstandigheden van handhavend optreden af had moeten zien.
Duidelijkheid van de last
6. [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte niet heeft onderkend dat de last onvoldoende duidelijk was. Daartoe voert hij aan dat in de aanhef van het besluit van 23 februari 2021 alleen staat dat er sprake is van strijd met het bestemmingsplan en dat de overtredingen kunnen worden beëindigd door de schuren te verwijderen en verwijderd te houden. Volgens [appellant] was het daarom onvoldoende duidelijk dat er ook sprake was van strijd met artikelen 2.1, eerste lid, onder a, en 2.3a van de Wabo. Uit de bijlage, waar in het besluit van 23 februari 2021 naar verwezen wordt, blijkt volgens hem ook niet met welke concrete wettelijke bepalingen in strijd is gehandeld. Weliswaar wordt in die bijlage gesteld dat er geen omgevingsvergunning is verleend voor de schuren en dat het op grond van artikelen 2.1, eerste lid, onder a en 2.3a van de Wabo niet is toegestaan om een bouwwerk zonder een omgevingsvergunning op te richten en in stand te houden, maar is nagelaten om te concluderen dat dit betekent dat er in zijn geval sprake is van een overtreding.
6.1. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen, bijvoorbeeld in haar uitspraak van 30 augustus 2023, ECLI:NL:RVS:2023:3294, vereist het rechtszekerheidsbeginsel dat een last zo duidelijk en concreet geformuleerd wordt dat degene tot wie de last is gericht niet in het duister hoeft te tasten over wat gedaan of nagelaten moet worden om de overtreding te beëindigen.
6.2. De Afdeling stelt vast dat in de aanhef van het besluit van 23 februari 2021 staat dat er op 7 oktober 2020 is geconstateerd dat er op het perceel twee schuren in strijd met het bestemmingsplan zijn geplaatst en dat deze controle de reden is geweest om [appellant] een vooraankondiging tot handhaving te sturen. Vervolgens staat aangegeven dat er een last onder dwangsom wordt opgelegd. Ook staat er dat [appellant] gelast wordt om de overtredingen binnen drie maanden na de verzenddatum van deze brief te beëindigen en beëindigd te houden. Dit kan gedaan worden door de schuren te verwijderen en verwijderd te houden. Verderop in het besluit, onder het kopje "Toelichting", is aangegeven dat een toelichting op het besluit is opgenomen in de bijlage van het besluit, die ook onderdeel uitmaakt van het besluit. Daarbij wordt opgemerkt dat in de toelichting informatie over de strijdigheden, belangenafweging en de legaliseringsmogelijkheden gevonden kan worden. Onder het kopje "Strijdige situatie" van deze bijlage is toegelicht dat de twee schuren op het perceel zijn geplaatst zonder dat daarvoor een omgevingsvergunning is verleend. Ook is daar vermeld dat het op grond van artikelen 2.1, eerste lid, onder a, en 2.3a van de Wabo niet is toegestaan om zonder een omgevingsvergunning een bouwwerk op te richten respectievelijk in stand te laten. Vervolgens wordt ook toegelicht waarom de schuren in strijd zijn met het bestemmingsplan en er sprake is van een overtreding van artikel 2.1, eerste lid, onder c, van de Wabo.
De Afdeling ziet geen grond voor het oordeel dat de opgelegde last onvoldoende duidelijk is of dat onvoldoende duidelijk is dat de last ook zag op strijd met artikelen 2.1, eerste lid, onder a, en 2.3a van de Wabo. Dat het college heeft nagelaten om expliciet te concluderen dat [appellant] in strijd met deze artikelen handelt, omdat er geen omgevingsvergunning voor de schuren is verleend, maakt niet dat de last onvoldoende duidelijk was voor [appellant].
Het betoog slaagt niet.
Bijzondere omstandigheden
7. Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal bij een overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met een last onder bestuursdwang of een last onder dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Alleen onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevraagd dit niet te doen. Dit kan zich voordoen als concreet zicht op legalisatie bestaat. Verder kan handhavend optreden onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen doelen, zodat van optreden in die concrete situatie moet worden afgezien.
Concreet zicht op legalisatie
8. [appellant] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat er concreet zicht op legalisatie bestaat voor de voorste schuur. Daartoe voert hij aan dat hij voor die schuur op 25 augustus 2021 een aanvraag heeft ingediend voor een omgevingsvergunning voor de activiteit bouwen.
8.1. Zoals de Afdeling hiervoor onder 4.2 heeft overwogen, is de voorste schuur niet in strijd met het bestemmingsplan. Aangezien [appellant] op 25 augustus 2021 een legaliserende aanvraag heeft ingediend voor een omgevingsvergunning voor de activiteit bouwen, is de Afdeling van oordeel dat er op het moment van het nemen van het besluit op bezwaar van 10 september 2021 sprake was van concreet zicht op legalisatie. Daarom heeft het college niet kunnen besluiten om tegen de voorste schuur handhavend op te treden.
Het betoog slaagt.
Onuitvoerbaarheid van de last
9. [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte niet heeft onderkend dat de last onuitvoerbaar is. Hij voert aan dat uit ecologisch onderzoek van Adviesbureau E.C.O. Logisch B.V. is gebleken dat de schuren nestlocaties, (essentieel) verblijfs- en leefgebied vormen voor huismussen, een kerkuil, dwergvleermuizen, zandhagedissen en rugstreeppadden. Deze omstandigheid heeft er ook toe geleid dat de begunstigingstermijn inmiddels driemaal is verlengd. Hoewel [appellant] op 20 mei 2023 een ontheffing op grond van de Wet natuurbescherming (hierna: de Wnb) heeft aangevraagd, blijkt uit de brief van 26 juni 2023 van de Omgevingsdienst Haaglanden dat er mogelijk geen positief besluit genomen kan worden, omdat er geen alternatieve voorzieningen voor de kerkuil zijn opgenomen in het activiteitenplan dat deel uitmaakt van de aanvraag. Daarbij stelt hij dat het niet mogelijk is om in alternatieve voorzieningen, zoals een alternatieve schuur, te voorzien, gelet op de beperkende bouwregels van het bestemmingsplan. Omdat het verwijderen van de schuren zal leiden tot een overtreding van de Wet natuurbescherming, moet het college volgens [appellant] afzien van handhavend optreden, in ieder geval zo lang de uil leeft.
9.1. De Afdeling stelt vast dat tussen partijen niet in geschil is dat er een ontheffing van de Wnb nodig is om aan de last te kunnen voldoen. Maar naar het oordeel van de Afdeling zijn er geen aanknopingspunten aanwezig voor het oordeel dat al op voorhand vast staat dat die ontheffing, ondanks een daartoe ingediende toereikende aanvraag, nooit zal worden verleend. Vergelijk overweging 5.4 van de uitspraak van de Afdeling van 25 september 2013, ECLI:NL:RVS:2013:1247. Zulke aanknopingspunten waren ook niet aanwezig op het moment van het nemen van het besluit op bezwaar van 10 september 2021. Met de brief van de Omgevingsdienst Haaglanden waarin is medegedeeld dat er mogelijk geen positief besluit genomen kan worden, omdat er geen alternatieve voorzieningen voor de kerkuil zijn opgenomen in het activiteitenplan dat deel uitmaakt van de aanvraag, heeft [appellant] niet aannemelijk gemaakt dat een ontheffing, ondanks een toereikende aanvraag, nooit zal worden verleend.
Zoals de Afdeling ook in de hiervoor genoemde uitspraak van 25 september 2013 heeft overwogen, kan [appellant], als de ontheffing ondanks een toereikende aanvraag alsnog zou worden geweigerd, het college verzoeken om de last op te heffen wegens onmogelijkheid om aan de last te voldoen als bedoeld in artikel 5:34, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb). Het college kan dan besluiten om de last onder dwangsom met terugwerkende kracht op te heffen.
Het betoog slaagt niet.
Overige bijzondere omstandigheden
10. [appellant] betoogt verder dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het college ook om andere redenen van handhavend optreden had moeten afzien. Daartoe voert hij aan dat het college lang heeft stilgezeten en in de brief van 21 oktober 2004 heeft toegezegd dat er niet handhavend zou worden opgetreden tegen de schuren. [appellant] stelt verder dat er sprake is van een lange gedoogperiode.
10.1. Wie zich beroept op het vertrouwensbeginsel, moet aannemelijk maken dat van de kant van de overheid toezeggingen of andere uitlatingen zijn gedaan of gedragingen zijn verricht, waaruit hij in de gegeven omstandigheden redelijkerwijs kon en mocht afleiden of het bestuursorgaan een bepaalde bevoegdheid zou uitoefenen en zo, ja hoe.
10.2. De Afdeling stelt vast dat in de brief van 21 oktober 2004 staat dat het college niet voornemens is om tegen de op dat moment aanwezige paardenstal op te treden, omdat het zeer aannemelijk is dat het gaat om dezelfde paardenstal die te zien is op de luchtfoto van 2000. Het college wijst er verder op dat beide paardenstallen zonder bouwvergunning en in strijd met het bestemmingsplan op het perceel van [appellant] zijn geplaatst. Het is daarom niet mogelijk om deze paardenstallen te vernieuwen. Alleen (beperkt) onderhoud van de bestaande stallen behoort tot de mogelijkheden, zo stelt het college.
De Afdeling is met de rechtbank van oordeel dat uit de brief van het college van 21 oktober 2004 alleen volgt dat niet handhavend zal worden opgetreden tegen het in stand laten van de op dat moment bestaande, zonder vergunning opgerichte, paardenstallen op het perceel. Daaruit kan [appellant] niet het gerechtvaardigd vertrouwen ontlenen dat het college in de toekomst niet zal optreden tegen nadien door [appellant] zonder omgevingsvergunning gebouwde bouwwerken, te weten de voorste en achterste schuur. De Afdeling heeft aan de hand van de luchtfoto’s van het college van 2000, 2012 en 2017 en het verhandelde op de zitting vastgesteld dat de beide paardenstallen niet de paardenstallen zijn waarop de brief van 21 oktober 2004 betrekking heeft. Uit de luchtfoto’s van het college van 2000, 2012 en 2017 blijkt dat de achterste schuur in 2000 en 2012 in ieder geval niet op het perceel aanwezig was, en dus ook niet aanwezig was op het moment van verzending van de brief van het college. Uit de luchtfoto’s en het verhandelde op de zitting blijkt daarnaast dat er op de plek van de voorste schuur in 2012 twee andere, kleinere schuren aanwezig waren.
Wat betreft het betoog dat er sprake is van een lange gedoogperiode, overweegt de Afdeling dat alleen het tijdsverloop voorafgaand aan een besluit tot handhaving, ongeacht de duur daarvan, op zichzelf geen bijzondere omstandigheid oplevert op grond waarvan het bestuursorgaan van handhavend optreden behoort af te zien.
Het betoog slaagt niet.
Conclusie
11. Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak moet worden vernietigd. Doende wat de rechtbank zou behoren te doen, verklaart de Afdeling het beroep gegrond en vernietigt het besluit van 10 september 2021 wegens strijd met artikel 3:2 van Pro de Awb. Het college moet een nieuw besluit op bezwaar nemen.
12. Met het oog op een efficiënte afdoening van het geschil ziet de Afdeling aanleiding om met toepassing van artikel 8:113, tweede lid, van de Awb te bepalen dat tegen het nieuwe besluit alleen bij haar beroep kan worden ingesteld.
13. Het college moet de proceskosten vergoeden.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. verklaart het hoger beroep gegrond;
II. vernietigt de uitspraak van de rechtbank Rotterdam van 20 mei 2022 in zaak nr. 21/5426;
III. verklaart het beroep gegrond;
IV. vernietigt het besluit op bezwaar van het college van burgemeester en wethouders van Westvoorne van 10 september 2021, kenmerk 10355-2021;
V. bepaalt dat tegen het te nemen nieuwe besluit alleen bij de Afdeling beroep kan worden ingesteld;
VI. veroordeelt het college van Voorne aan Zee tot vergoeding van bij [appellant] in verband met de behandeling van het beroep en hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 3.500,00, geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
VII. gelast dat het college van de gemeente Voorne aan Zee aan [appellant] het door hem voor de behandeling van het beroep en hoger beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 455,00 vergoedt.
Aldus vastgesteld door mr. J. Gundelach, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. E.W.L. van der Heijden, griffier.
w.g. Gundelach
lid van de enkelvoudige kamer
w.g. Van der Heijden
griffier
Uitgesproken in het openbaar op 31 januari 2024
884-1091