Uitspraak
202304224/1/A2.
Datum uitspraak: 2 oktober 2024
Datum uitspraak: 2 oktober 2024
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
BESTUURSRECHTSPRAAK
Tussenuitspraak met toepassing van artikel 8:51d van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) op de hoger beroepen van:
[appellant A] en [appellant B], wonend te Appingedam,
appellanten,
tegen de uitspraak van de rechtbank NoordNederland van 23 mei 2023 in zaak nr. 22/1033 en 22/1034 in het geding tussen:
[appellant A] en [appellant B]
en
de staatssecretaris Herstel Groningen (voorheen: de staatssecretaris van Economische Zaken en Klimaat).
Procesverloop
Bij besluit van 7 april 2021 heeft de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties besloten dat de woning van [appellant B] niet voor beoordeling in aanmerking komt.
Bij besluit van 20 april 2021 heeft de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties besloten dat de woning van [appellant A] niet voor beoordeling in aanmerking komt.
Bij afzonderlijke besluiten van 25 januari 2022 heeft de minister van Economische Zaken en Klimaat de door [appellant A] en [appellant B] daartegen gemaakte bezwaren ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 23 mei 2023 heeft de rechtbank de door [appellant A] (zaak 22/1033) en [appellant B] (zaak 22/1034) daartegen ingestelde beroepen ongegrond verklaard.
Tegen deze uitspraak hebben [appellant A] en [appellant B] hoger beroep ingesteld.
De staatssecretaris van Economische Zaken en Klimaat heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
[appellant A] en [appellant B] hebben nadere stukken overgelegd.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 11 april 2024, waar [appellant A], ook als gemachtigde van [appellant B], en de staatssecretaris, vertegenwoordigd door mr. R.M. Don en mr. T.C.A. Hofman, vergezeld door R. Kamer, deskundige, zijn verschenen.
Overwegingen
1. Onder de staatssecretaris Herstel Groningen worden ook zijn rechtsvoorgangers verstaan.
Procedure in de zaak van [appellant A]
2. [ appellant A] is eigenaar van de woning op het adres [locatie] te Appingedam. De woning is gebouwd in 2006.
3. De woning staat in een gebied waar aardbevingen voorkomen.
4. De Nederlandse organisatie voor toegepast natuurwetenschappelijk onderzoek (TNO) heeft het risicoprofiel van de woning beoordeeld aan de hand van de Seismische Dreigings- en Risicoanalyse (SDRA). Aan de hand van de SDRA en een handmatige verrijking is vastgesteld dat de woning een normaal risicoprofiel heeft en niet wordt beoordeeld binnen het versterkingsprogramma van de Nationaal Coördinator Groningen (NCG).
5. Alleen gebouwen met een (licht) verhoogd risicoprofiel krijgen een opname, waarbij het gebouw wordt geïnspecteerd en de constructie in kaart wordt gebracht. Daarna wordt beoordeeld of het gebouw aan de veiligheidsnorm voldoet. Dat is de veiligheidsnorm die is neergelegd in artikel 52d, tweede lid, aanhef en onder a van de Mijnbouwwet en in artikel 1 van Pro de Tijdelijke wet Groningen. Deze zogenoemde Meijdam-norm schrijft de maximaal aanvaardbare kans voor dat iemand bij een aardbeving komt te overlijden door instorting van een woning. De kans dat iemand overlijdt door het bezwijken van (een deel van) een bouwwerk door een aardbeving mag niet groter zijn dan 1 op de 100.000. Dit is gelijk aan de landelijke veiligheidsnorm, die voor alle gebouwen in Nederland geldt.
6. Vanaf 2 maart 2020 is het loket opname op verzoek (verder ook: LOOV) van de NCG geopend. Eigenaren die zich zorgen maken over de veiligheid van hun woning kunnen een opname aanvragen. Deze mogelijkheid is specifiek bedoeld voor woningen die niet zijn opgenomen in het versterkingsprogramma van de NCG, maar wel in een van de aardbevingsgemeenten staan. Als een aanvraag voldoet aan de voorwaarden, Iaat de NCG een opname uitvoeren om te bepalen of er aanleiding is om de woning te beoordelen. Als dat het geval is, voegt de betreffende gemeente het adres van de woning toe aan het (jaarlijks op te stellen) plan van aanpak, waarin staat welke woningen dat jaar moeten worden onderzocht. Het is aan de gemeente om de planning en volgorde van het onderzoek te bepalen.
7. [ appellant A] heeft op 2 maart 2020 een aanvraag ingediend bij het LOOV.
8. Op 18 november 2020 heeft een team van Smeets Bouwmanagement en Advies B.V. (hierna: Smeets) in opdracht van de NCG een opname van de woning verricht. De (feitelijke) bevindingen zijn neergelegd in het opnamerapport van 12 februari 2021.
9. Op 22 februari 2021 hebben senior inspecteur(s) en een seismische constructeur van Smeets een expert opinion uitgebracht. Smeets heeft aan de hand van een beoordelingskader dat is opgesteld door de NCG geadviseerd geen nader onderzoek van de woning te laten uitvoeren. De expert opinion is gecontroleerd door een interne (seismische) specialist.
10. Bij e-mailbericht van 23 maart 2021 heeft [appellant A] gereageerd op het opnamerapport en de expert opinion.
11. Bij besluit van 20 april 2021 heeft de staatssecretaris onder verwijzing naar de expert opinion besloten dat de woning niet in aanmerking komt voor een beoordeling.
12. Op 6 december 2021 heeft een hoorzitting over het daartegen gemaakte bezwaar van [appellant A] plaatsgevonden.
13. Op 3 januari 2022 heeft R. Kamer, constructeur in dienst van de NCG, een advies uitgebracht.
14. Op 21 januari 2022 heeft Smeets antwoord gegeven op vragen gesteld door de NCG.
15. Bij besluit van 25 januari 2022 heeft de staatssecretaris het bezwaar ongegrond verklaard en een dwangsom toegekend wegens het niet tijdig beslissen op het bezwaar.
Procedure in de zaak van [appellant B]
16. [ appellant B] is eigenaar van de woning aan de [locatie] te Appingedam. De woning is gebouwd in 1986.
17. [ appellant B] woont in een gebied waar aardbevingen als gevolg van gaswinning voorkomen.
18. Op basis van de SDRA is vastgesteld dat de woning van [appellant B] een normaal risicoprofiel heeft en niet beoordeeld wordt binnen het versterkingsprogramma.
19. Op 2 maart 2020 heeft [appellant B] bij het LOOV verzocht om opname van de woning.
20. Op 25 november 2020 heeft een opname van de woning plaatsgevonden door team M van Smeets, waarvan op 12 februari 2021 een opnamerapport is gemaakt. Op 23 februari 2021 hebben senior inspecteur(s)/seismische constructeur van Smeets een expert opinion uitgebracht en daarin geadviseerd om geen nader onderzoek te laten uitvoeren. De expert opinion is gecontroleerd door een interne (seismische) specialist.
21. Bij besluit van 7 april 2021 heeft de staatssecretaris onder verwijzing naar de expert opinion beslist dat de woning niet voor beoordeling in aanmerking komt.
22. Op 6 december 2021 heeft een hoorzitting over het bezwaar plaatsgevonden.
23. Op 3 januari 2022 heeft R. Kamer, constructeur in dienst van de NCG, een advies uitgebracht.
24. Op 21 januari 2022 heeft Smeets antwoord gegeven op vragen gesteld door de NCG.
25. Bij besluit van 25 januari 2022 heeft de staatssecretaris het bezwaar ongegrond verklaard en een dwangsom toegekend wegens het niet tijdig beslissen op het bezwaar.
De uitspraak van de rechtbank
26. De rechtbank is zowel in de zaak van [appellant A] als in de zaak van [appellant B], samengevat, van oordeel dat de staatssecretaris aan de hand van de uitgebreide opnamerapporten, de expert opinions en de daarop gegeven toelichtingen terecht heeft besloten dat de woningen niet voor beoordeling in aanmerking komen. Volgens de rechtbank hebben [appellant A] en [appellant B] geen concrete aanknopingspunten gegeven voor twijfel aan de juistheid of volledigheid van de conclusies van de expert opinions. De rechtbank ziet daarom geen aanleiding om zelf een andere deskundige te benoemen om onderzoek te laten verrichten.
Betoog in hoger beroep
27. Op de zitting hebben [appellant A] en [appellant B] toegelicht dat zij zich zorgen maken over de veiligheid van hun woningen. Zij twijfelen aan de onpartijdigheid, onafhankelijkheid en deskundigheid van de opstellers van de expert opinions. Zij stellen dat Smeets in het verleden heeft gewerkt voor de Nederlandse Aardolie Maatschappij (NAM) en het Centrum voor Veilig Wonen (CVW) en nog steeds werkzaam is voor de NAM. Op grond van de expert opinions van Smeets heeft de staatssecretaris besloten dat de woningen niet beoordeeld hoeven te worden en niet worden toegevoegd aan het plan van aanpak van de gemeente. De expert opinions zijn voor hen niet controleerbaar en ook niet navolgbaar. Zij wijzen erop dat de woningen aardbevingsschade hebben en dat het noodzakelijk is dat ook de funderingen van de woningen worden aangepakt, omdat herstel anders weinig zinvol is. Ook begrijpen zij niet waarom het door hen overgelegde rapport van Vergnes, bouwtekeningen van HADO en andere stukken geen rol hebben gespeeld in de beoordeling van de veiligheid van de woningen. Zij verzoeken de Afdeling om nieuwe onderzoeken door een onafhankelijke en onpartijdige deskundige te gelasten.
Beoordeling door de Afdeling
28. De Afdeling beoordeelt de gronden van [appellant A] en [appellant B] gezamenlijk, voor zover deze overeenkomen.
Het onderzoek door Smeets
Betoog van [appellant A] en.[appellant B]
29. Het onderzoek van de woning door Smeets hield volgens zowel [appellant A] als A.[appellant B] niet veel meer in dan het nameten van muren en plafonds. Het onderzoek is volgens hen niet volledig en zorgvuldig geweest.
30. [ appellant A] betoogt in dit verband dat er ten onrechte in het opnamerapport staat dat er geen relevante schade aan constructieve bouwdelen is. Hij wijst erop dat er geen onderzoek naar de fundering is gedaan. Uit de door hem overgelegde technische tekeningen van ingenieursbureau HADO volgt volgens hem dat dit wel noodzakelijk is. Ook is de scheve buitenmuur van de garage niet meegenomen. HADO beschikt volgens hem ook over het schaderapport van de NAM, waaruit volgt dat aardbevingsschade moest worden vergoed. Herstel van de schades is zinloos, als de oorzaak van de schade, een fundering die niet bestand is tegen aardbevingen, niet wordt weggenomen.
31. [ appellant B] betoogt in dit verband dat uit een rapport van Vergnes Expertise BV van 22 december 2020 volgt dat er mogelijk een funderingsprobleem is ontstaan dat verder onderzocht en opgelost moet worden.
32. Zowel [appellant A] als [appellant B] wijzen op aanzienlijke schade aan de woningen als gevolg van aardbevingen door gaswinning. Volgens hen is alleen al daarom versterking van de woningen aangewezen om terugkeer van schade dan wel nieuwe schade in de toekomst te voorkomen.
33. Verder stellen zij dat zij niet in staat zijn gesteld om een zienswijze op het onderzoek in te dienen of te overleggen met de deskundige. Ook stellen zij dat Smeets heeft geweigerd om de tekeningen van HADO en het rapport van Vergnes in ontvangst te nemen.
Beoordeling door de Afdeling
34. De staatssecretaris heeft toegelicht dat het uitgangspunt van het beoordelingskader voor een opname op verzoek de woning is, zoals deze oorspronkelijk is gebouwd. Die situatie is ook als uitgangspunt gehanteerd bij de SDRA. Het deskundigenoordeel dat in een opname op verzoek wordt gegeven, beperkt zich daarom tot het in kaart brengen van afwijkingen ten opzichte van de oorspronkelijke situatie van de woning, zoals verbouwingen, verzakkingen en schades. Vervolgens wordt beoordeeld of deze afwijkingen in relatie tot de op locatie te verwachten seismiciteit een zodanige invloed hebben op de seismische capaciteit (weerstand tegen aardbevingen) dat nader onderzoek (een beoordeling) wordt geadviseerd. De webtool waarmee de seismiciteit op locatie kan worden vastgesteld, is te vinden via: https://seismischekrachten.nen.nl en hoort bij de NPR:9998.
35. Anders dan [appellant A] en A.[appellant B] betogen, volgt uit de uitgebreide opnamerapporten en de expert opinions evident dat het onderzoek meer behelst dan het enkel nameten van muren en plafonds. In de rapporten is uitvoering gegeven aan het hierboven weergegeven beoordelingskader. In beide expert opinions wordt inzichtelijk uitgelegd waarom Smeets op grond van de analyse van de waargenomen afwijkingen ten opzichte van de oorspronkelijke gebouwde situatie en de te verwachten seismiciteit adviseert om geen nader onderzoek te laten uitvoeren.
36. Het onderzoek naar de fundering van een woning valt in beginsel buiten de scope van een expert opinion. Onderzoek naar de fundering wordt niet gedaan in gebieden, zoals in het geval van [appellant A] en [appellant B], waarin geen kans is op verweking van de ondergrond. Tijdens de opname wordt wel informatie verzameld over het type fundering van de woning: op staal (stroken) of op palen. Hierbij worden de opbouw, dimensionering en materialen opgenomen. De impact van eventuele constructieve schade aan de fundering zal zichtbaar zijn in de bovenliggende constructie. In beide gevallen was dergelijke schade niet zichtbaar en zijn er geen relevante verzakkingen of verplaatsingen of schades aan de constructieve bouwdelen geconstateerd. Over de door [appellant A] gestelde afwijking van de buitenmuur van de garage aan de oostgevel, is in het advies opgenomen dat dit ruim binnen de toegestane marges blijft.
37. De Afdeling volgt niet het betoog van [appellant A] dat hij niet in staat is gesteld om te overleggen met de deskundige of een zienswijze te geven op de rapporten. Zowel het opnamerapport als de expert opinion zijn op 23 maart 2021 gedeeld met [appellant A] en hij heeft daarop op dezelfde dag heeft gereageerd. Ook in de bezwaarfase heeft [appellant A] gereageerd op beide rapporten.
38. Over het betoog van [appellant A] dat Smeets heeft geweigerd om relevante informatie van het expertisebureau HADO aan te nemen, waaronder bouwtekeningen en een schaderapport van de NAM, en het vergelijkbare betoog van [appellant B] inzake het schaderapport van Vergnes, overweegt de Afdeling als volgt.
39. In het in de zaak van [appellant A] genomen besluit van 25 januari 2022 is vermeld dat gegevens van HADO in ontvangst zijn genomen. De bouwtekeningen komen overeen met tekeningen waarover Smeets al beschikte. In Bijlage A van het opnamerapport van Smeets zijn de bouwtekeningen van HADO genoemd. Een schaderapport en een opnamerapport van de NAM zijn niet bekend bij Smeets. Dat geldt ook voor het door [appellant B] genoemde rapport van Vergnes.
40. De Afdeling stelt vast dat [appellant A] en [appellant B] zowel tijdens de bezwaarprocedure als in beroep in de gelegenheid zijn gesteld om de genoemde stukken te overleggen. Dat hebben zij niet gedaan. In hoger beroep hebben zij wel stukken overgelegd, waaronder het rapport van Vergnes.
41. De Afdeling stelt vast dat de schaderapporten zijn opgesteld in een andere context (schadeafhandeling). Tijdens de opname als onderdeel van de LOOV-procedure wordt geconstateerde (gerepareerde) schade geanalyseerd vanuit het oogpunt of deze schade de constructieve sterkte van de woning aantast. In de expert opinions is met de meest geavanceerde rekenmethode, de NLTH-methode, de constructieve sterkte van de woningen beoordeeld. Dat beide woningen schade hebben als gevolg van aardbevingen, betekent niet dat een woning in het versterkingsprogramma moet worden opgenomen en dat versterking noodzakelijk is. Het gaat er in het versterkingsprogramma om of bewoners hun woning bij een zware aardbeving veilig kunnen verlaten. Een woning met aardbevingsschade kan nog steeds voldoen aan de veiligheidsnorm. Omgekeerd kan aardbevingsschade ontstaan aan een woning nadat deze is versterkt.
[appellant A] en [appellant B] hebben niet duidelijk gemaakt waarom de schaderapporten toch van belang zijn voor de beoordeling of de woningen aan de veiligheidsnorm voldoen.
42. Het betoog slaagt niet.
Onafhankelijkheid en onpartijdigheid van de deskundige
43. De staatssecretaris heeft aan de in bezwaar gehandhaafde besluiten, waarbij is besloten dat de woningen niet voor versterking in aanmerking komen, de opnamerapporten en expert opinions van Smeets ten grondslag gelegd.
44. [ appellant A] en [appellant B] betogen dat (het bedrijf) Smeets in het verleden voor de NAM/het CVV heeft gewerkt en nog steeds werkt voor de NAM, terwijl de NAM de versterkingsoperatie betaalt. Er is onduidelijkheid over wie de experts opinions heeft opgesteld en daarmee is er geen duidelijkheid over de onafhankelijkheid en onpartijdigheid van de persoon van de adviseur. Alleen al daarom had de staatssecretaris de expert opinions van Smeets niet aan de besluitvorming ten grondslag mogen leggen.
45. De staatssecretaris heeft toegelicht dat er een Europese aanbesteding is uitgeschreven, waarop deskundigen konden inschrijven en waarna selectie heeft plaatsgevonden. Vervolgens worden de geselecteerde deskundigen door NCG op basis van beschikbaarheid ingezet voor een opdracht op adresniveau. Smeets is door NCG als deskundige ingehuurd en verricht binnen de scope van de opdracht van NCG werkzaamheden. Om de kwaliteit en de objectiviteit van de door NCG ingehuurde deskundigen te waarborgen, vindt er een review plaats door NCG van de door de ingenieursbureaus opgestelde rapporten. Dat is in dit geval gebeurd door Kamer, een senior constructeur. Kamer heeft op de zitting verklaard geen banden met de NAM te hebben.
46. De staatssecretaris heeft desgevraagd bevestigd dat niet bekend is of de ingeschakelde deskundigen in opdracht van de NAM/het CVW hebben gewerkt of nog werken voor de NAM. Er zijn veel ingenieursbureaus die voor de NAM en het CVV hebben gewerkt en alle grote ingenieursbureaus werken voor bedrijven als de NAM, Shell en Esso.
47. De Afdeling volgt het betoog van [appellant A] en [appellant B] dat om te kunnen beoordelen of een rapport van een deskundige aan een besluit ten grondslag kan worden gelegd kenbaar moet zijn wie de persoon van die deskundige is. In dit geval is dat van belang omdat de NAM de kosten van de versterkingsoperatie betaalt. De naam van de deskundige is nodig, omdat het anders niet mogelijk te achterhalen of de deskundige banden met de NAM heeft of heeft gehad. Dat is temeer belangrijk, omdat de beoordelingsmethodes voor de vraag of een woning moet worden versterkt, ingewikkeld zijn, voor een leek doorgaans te technisch en bovendien aan verandering onderhevig, hetgeen door de tijd tot verschillende uitkomsten en onbegrip daarover heeft geleid bij de inwoners van de aardbevingsgemeenten.
48. Uit artikel 3:2 van Pro de Awb volgt dat de staatssecretaris zich moet vergewissen van de deskundigheid, onafhankelijkheid en onpartijdigheid van een ingeschakelde deskundige. Dit moet gebeuren op het niveau van de persoon van de deskundige. Wanneer er een gebrek is in de deskundigheid, onafhankelijkheid en/of onpartijdigheid of de gerechtvaardigde schijn daarvan aanwezig is, mag het advies niet aan het besluit ten grondslag worden gelegd. De naam van de persoon die het advies opstelt (de adviseur), is dus van belang bij de beoordeling van de deskundigheid, onafhankelijkheid en onpartijdigheid van de adviseur en daarmee voor de beoordeling van de waarde die aan een advies gehecht kan worden. De omstandigheid dat een adviseur behoort tot een onafhankelijke organisatie betekent niet zonder meer dat dit ook geldt voor de personen die deel uitmaken van die organisatie. In dit geval is niet alleen onduidelijk wie de opstellers van het beoordelingsrapport zijn, maar ook hoe de staatssecretaris zich in het bijzonder heeft vergewist van de onpartijdigheid en de onafhankelijkheid van die opstellers, bijvoorbeeld in relatie tot hun al dan niet aanwezige banden met de NAM. De staatssecretaris heeft hierover op de zitting desgevraagd geen duidelijkheid verschaft.
49. In dit geval is niet duidelijk welke eisen de staatssecretaris hanteert voor het waarborgen van de onpartijdigheid van de persoon van de deskundige en of deze eisen adequaat zijn. De belanghebbende, het bestuursorgaan en de bestuursrechter moeten kunnen nagaan of en zo ja, wanneer en in welke hoedanigheid, de opsteller een zakelijke of persoonlijke relatie heeft of heeft gehad met de NAM. Zie de uitspraak van de Afdeling van 1 december 2021, ECLI:NL:RVS:2021:2682 onder 55 voor voorbeelden van eisen die het Instituut Mijnbouwschade Groningen aan de persoon van de deskundige stelt om diens onpartijdigheid te waarborgen.
50. Het betoog slaagt.
Conclusie
51. De conclusie is dat de staatssecretaris de besluiten van 25 januari 2022 in strijd met artikelen 3:2 en 7:12, eerste lid, van de Awb heeft genomen.
Opdracht aan de staatssecretaris
52. Op grond van artikel 8:51d van de Awb kan de Afdeling het bestuursorgaan opdragen een gebrek in het bestreden besluit te herstellen of te laten herstellen. Met het oog op een spoedige beslechting van het geschil zal de Afdeling de staatssecretaris opdragen om binnen twaalf weken na verzending van deze uitspraak alsnog:
- De naam van de opsteller(s) van de expert opinions kenbaar te maken.
- Duidelijk te maken welke eisen de staatssecretaris stelt aan de onafhankelijkheid en onpartijdigheid van de opstellers en te beoordelen of aan die eisen is voldaan.
- de Afdeling en [appellant A] en [appellant B] de uitkomst mee te delen en een eventueel gewijzigd of nieuw besluit op de wettelijk voorgeschreven wijze bekend te maken en mee te delen.
Proceskosten en griffierecht
53. In de einduitspraak wordt beslist over de vergoeding van de proceskosten en het betaalde griffierecht.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
draagt de staatssecretaris Herstel Groningen op om binnen twaalf weken na de verzending van deze tussenuitspraak:
a. met inachtneming van de overwegingen ervan het gebrek in de besluiten van 25 januari 2022 te herstellen, en
b. de Afdeling en partijen de uitkomst mee te delen en een eventueel gewijzigd of nieuw besluit op de wettelijk voorgeschreven wijze bekend te maken en mee te delen.
Aldus vastgesteld door mr. W. den Ouden, voorzitter, en mr. J.M. Willems en mr. A.B. Blomberg, leden, in tegenwoordigheid van mr. M.A.E. Planken, griffier.
w.g. Den Ouden
voorzitter
voorzitter
w.g. Planken
griffier
griffier
Uitgesproken in het openbaar op 2 oktober 2024
299