Uitspraak
202108206/1/A3.
Datum uitspraak: 6 november 2024
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
Vereniging Farmers Defence Force, gevestigd te Sint Hubert en Stichting Farmers Defence Force, gevestigd te Assen (hierna gezamenlijk en in enkelvoud: FDF),
appellanten,
tegen de uitspraak van de rechtbank Noord-Nederland van 18 november 2021 in zaak nr. 20/3833 in het geding tussen:
FDF
en
de voorzitter van de Veiligheidsregio Groningen (hierna: voorzitter).
Procesverloop
Bij besluit van 6 juli 2020 heeft de voorzitter bepaald, dat demonstraties waarbij landbouwvoertuigen worden ingezet op wegen, daaraan liggende parkeerterreinen en andere openbare plaatsen, verboden zijn in het gebied van de Veiligheidsregio Groningen van maandag 6 juli 2020 15:00 uur tot maandag 13 juli 2020 07:00 uur.
Bij besluit van 6 november 2020 heeft de voorzitter het door FDF daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 18 november 2021 heeft de rechtbank het door FDF daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard.
Tegen deze uitspraak heeft FDF hoger beroep ingesteld.
De voorzitter heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
FDF heeft een nader stuk ingediend.
De Afdeling heeft de zaak op zitting behandeld op 2 september 2024, waar FDF, vertegenwoordigd door M.V. Hazekamp, juridisch bijstandsverlener te Delden, en [gemachtigde] en de voorzitter, vertegenwoordigd door mr. P. Zoeten, advocaat te Groningen, en drs. R.J. Bakker, zijn verschenen.
Overwegingen
Inleiding
1. Begin juli 2020 reden landbouwvoertuigen, zoals tractoren, over wegen in de stad en de provincie Groningen om te protesteren tegen stikstofplannen van het kabinet. Ook blokkeerden zij wegen. Dat leverde volgens de voorzitter gevaarlijke situaties op. Hij heeft daarom bepaald dat in de Veiligheidsregio Groningen een week lang niet met landbouwvoertuigen op openbare wegen mag worden gedemonstreerd. De rechtbank heeft geoordeeld dat de voorzitter die beperking van het recht om te demonstreren aan FDF mocht opleggen.
FDF is het niet eens met de uitspraak van de rechtbank en vindt dat de voorzitter het recht om te demonstreren te vergaand heeft beperkt door het inzetten van landbouwvoertuigen bij demonstraties te verbieden. In deze uitspraak zal de Afdeling beoordelen of die stelling juist is.
Wettelijke regelingen
2. De relevante bepalingen uit het Verdrag tot bescherming van de Rechten van de Mens en de fundamentele vrijheden (hierna: EVRM), de Grondwet, de Wet openbare manifestaties (hierna: Wom) en de Wet veiligheidsregio’s (hierna: Wvr) staan in de bijlage, die deel uitmaakt van deze uitspraak.
Kort gezegd wordt in die bepalingen het recht om te demonstreren beschermd, en worden de voorwaarden geformuleerd waaronder aan dat recht beperkingen gesteld mogen worden. Deze beperkingen moeten in wettelijke voorschriften staan, nodig zijn ter bescherming van in (Grond)wet en verdrag genoemde maatschappelijke en individuele belangen en proportioneel zijn.
Uitspraak van de rechtbank
3. De rechtbank heeft het beroep van FDF ongegrond verklaard. Zij heeft geoordeeld dat de voorzitter bevoegd was het besluit te nemen om demonstraties met landbouwvoertuigen voor een week te verbieden. Deze bevoegdheid volgt uit artikel 39 van Pro de Wvr, welke regeling door een democratisch gelegitimeerd orgaan - de formele wetgever - vastgesteld is en is dus een wet als bedoeld in artikel 11, tweede lid, van het EVRM. De rechtbank ziet geen grond om artikel 39 van Pro de Wvr, onderdeel van een wet in formele zin, aan de Grondwet te toetsen en daarmee het toetsingsverbod van artikel 120 van Pro de Grondwet te doorbreken.
Verder heeft de rechtbank overwogen dat de door de voorzitter gestelde beperking haar grondslag vindt in de wet, namelijk in de Wom. Die beperking is volgens de rechtbank ook noodzakelijk in het belang van de openbare veiligheid, ter voorkoming van wanordelijkheden, ter bescherming van de gezondheid en in het belang van het verkeer. Deze belangen worden in artikel 11, tweede lid, van het EVRM, artikel 9, tweede lid, van de Grondwet en artikel 2 van Pro de Wom genoemd als redenen om tot beperking van het demonstratierecht over te kunnen gaan. De rechtbank heeft in dit verband verwezen naar de gebeurtenissen die in de bestuurlijke rapportages van de politie beschreven zijn, die aan de opgelegde beperking ten grondslag zijn gelegd. De rechtbank heeft geoordeeld dat de beperking proportioneel was, omdat alleen demonstraties waarbij landbouwvoertuigen werden ingezet verboden werden, die beperking maar voor een week gold en de voorafgaande incidenten tot oncontroleerbare situaties in de veiligheidsregio hadden geleid.
Hoger beroep
Heeft FDF procesbelang?
4. De rechtbank heeft partijen gevraagd naar het procesbelang van FDF. In de aangevallen uitspraak heeft zij overwogen dat er procesbelang is omdat FDF heeft verzocht om vergoeding van de kosten voor het maken van bezwaar. Dat was de vaste lijn in de rechtspraak. De Afdeling heeft die lijn inmiddels verlaten (zie de uitspraak van 5 juni 2024, ECLI:NL:RVS:2024:2323). Om die reden heeft de Afdeling partijen vooraf meegedeeld dat het procesbelang op de zitting zal worden besproken. De voorzitter heeft zich op het standpunt gesteld dat FDF geen procesbelang meer heeft.
De termijn waarbinnen niet met landbouwvoertuigen mocht worden gedemonstreerd is al lang verlopen. De vraag of FDF nog procesbelang heeft bij de behandeling van haar hoger beroep beantwoordt de Afdeling bevestigend. Voor dat oordeel acht de Afdeling van belang dat besluiten die beperkingen aan demonstraties stellen betrekking hebben op de uitoefening van een grondrecht en er meestal weinig tijd ligt tussen het besluit zelf en de demonstratie waar het besluit betrekking op heeft. Het zal dus vaak voorkomen dat een demonstratie al voorbij is voordat een partij het besluit door de rechter ten gronde kan laten toetsen. Een oordeel van de rechter is van belang voor demonstranten en initiatiefnemende organisaties om duidelijkheid te krijgen of die beperkingen terecht waren en daarmee ook een indicatie te hebben of zulke beperkingen bij toekomstige demonstraties toelaatbaar zijn. Dat oordeel is, mede met het oog op het algemeen belang en eventuele individuele belangen van derden, ook voor het bestuur van belang om zo te weten welke beperkingen het wel of niet aan demonstraties mag stellen. Verder is niet onwaarschijnlijk dat FDF ook in de toekomst zal willen demonstreren tegen in haar ogen ongunstig beleid. Een inhoudelijk oordeel over het besluit dat hier voorligt, kan dan daarbij worden betrokken. Dit alles leidt tot het oordeel dat FDF procesbelang heeft. Zo wordt ook voldaan aan het recht op een effectief rechtsmiddel van artikel 13 van Pro het EVRM (vergelijk het arrest van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens (hierna: het EHRM) van 7 februari 2017, Lashmankin e.a. tegen Rusland, ECLI:CE:ECHR:2017:0207JUD005781809, punt 345).
Oordeel van de Afdeling over het hoger beroep
5. Het hoger beroep van FDF slaagt niet. De Afdeling zal hieronder toelichten waarom. Zij zal aan de hand van de in hoger beroep aangevoerde gronden eerst beoordelen of de beperking bij wettelijk voorschrift is voorzien en vervolgens of de beperking noodzakelijk is met het oog op de bescherming van de eerdergenoemde, in het EVRM en de (Grond)wet genoemde belangen. Bij haar oordeel heeft de Afdeling alle aangevoerde argumenten betrokken, ook als die niet met zoveel woorden in de tekst worden genoemd.
6. Voorafgaand aan het bespreken van de hogerberoepsgronden benadrukt de Afdeling dat de besluiten zijn genomen tijdens de COVID-19 crisis, in een uitzonderlijke situatie die daarvan het gevolg was. Dit was een lastige en onzekere tijd voor de Nederlandse samenleving. Dat gold niet alleen voor burgers en belangenorganisaties zoals FDF, maar ook voor bestuursorganen - zoals de voorzitter - die zich voor de moeilijke taak gesteld zagen om de COVID-19 crisis te bestrijden en in dat kader vaak onder tijdsdruk lastige afwegingen te maken en ingrijpende besluiten te nemen die iedereen sterk raakten (zie in dit verband overweging 4 van de uitspraak van de Afdeling van 4 september 2024, ECLI:NL:RVS:2024:3577).
Is voldaan aan de kwaliteitseisen die aan de wet gesteld worden?
- Wat heeft FDF aangevoerd?
7. FDF betoogt dat de opgelegde beperking - het verbod om met landbouwvoertuigen de weg op te gaan om te demonstreren - in strijd is met artikel 11 van Pro het EVRM. Samengevat weergegeven voert zij daarvoor aan dat de wettelijke grondslag van de beperking niet voldoet aan de ‘rule of law’, de daaraan gestelde rechtsstatelijke kwaliteitseisen. Bovendien voldoet artikel 39 van Pro de Wvr niet aan die kwaliteitseisen, omdat deze bepaling in strijd is met het rechtszekerheidsbeginsel, met grondwettelijke bepalingen - in het bijzonder de artikelen 103 en 132 van de Grondwet - met het democratiebeginsel en met het verbod op misbruik van bevoegdheid.
- Wat oordeelt de Afdeling?
8. Het recht om te betogen - te demonstreren - is een grondrecht dat is neergelegd in artikel 11, eerste lid, van het EVRM en in artikel 9, eerste lid, van de Grondwet. Zoals de rechtbank terecht heeft overwogen kunnen demonstraties met landbouwvoertuigen, waaronder ook wegblokkades, onder de reikwijdte van dit demonstratierecht vallen. Dat recht is een belangrijke vrijheid in de democratische samenleving, maar is niet onbeperkt. Dit blijkt uit het tweede lid van artikel 11 van Pro het EVRM en het tweede lid van artikel 9 van Pro de Grondwet.
In de Wom staan bevoegdheden van de burgemeester om beperkingen aan demonstraties te stellen. Artikel 5, eerste lid, van de Wom geeft de burgemeester de bevoegdheid om voorschriften en beperkingen te stellen aan een demonstratie of om een verbod op te leggen. Artikel 2 van Pro de Wom noemt de doelen waarvoor die bevoegdheid ingezet mag worden: ter bescherming van de gezondheid, in het belang van het verkeer en ter bestrijding van wanordelijkheden.
Niet in geschil is dat deze in de Wom opgenomen bevoegdheid van de burgemeester op grond van artikel 39, eerste lid, aanhef en onder d, van de Wvr naar de regiovoorzitter overgaat, in het geval van een ramp of crisis die de gemeente overstijgen of als ernstige vrees daarvoor bestaat. Evenmin is in geschil dat voor het overgaan van deze bevoegdheden naar de voorzitter het moment bedoeld in artikel 39, tweede lid, van de Wvr waarop het Regionaal Beleidsteam (RBT) bijeengeroepen wordt, bepalend is. Wel in geschil is of op het moment van het besluit van 6 juli 2020 werkelijk sprake was van een crisis of de ernstige vrees daarvoor, of de bevoegdheid van de voorzitter alleen betrekking had op het beschermen van de gezondheid, of voldoende democratische controle op het toepassen van de bevoegdheid mogelijk was en of de bevoegdheid voldoende consequent werd toegepast.
Een wet als bedoeld in het tweede lid van artikel 11 van Pro het EVRM moet voldoen aan bepaalde kwaliteitseisen, door appellant aangeduid als wetmatigheidstoets. De wet moet toegankelijk, voorzienbaar en duidelijk zijn over haar reikwijdte. De wet moet voldoen aan nationaal recht, met name grondwettelijke bepalingen en rechtsbeginselen. De Afdeling zal dat hieronder beoordelen en daarbij ingaan op de betogen van FDF daarover.
Voldoet de Wom aan de kwaliteitseisen die het EVRM stelt aan een wet als bedoeld in artikel 11, tweede lid, van het EVRM?
9. De Afdeling beantwoordt deze vraag bevestigend. De Wom is een correct openbaar gemaakte, voor ieder voldoende kenbare wet, dus toegankelijk voor een ieder, en de toepasselijkheid ervan op demonstraties als de onderhavige is voorzienbaar. De artikelen 2 en 5 van de Wom voldoen, mede gelet op de totstandkomingsgeschiedenis en de systematiek van de wet waarvan zij deel uitmaken, aan het vereiste dat de wet zo helder moet zijn dat zij geen aanleiding geeft tot willekeurig optreden van de overheid (zie in deze zin ook de uitspraak van de Afdeling van 10 juni 2020, ECLI:NL:RVS:2020:1361, ov. 7).
Voldoet artikel 39 van Pro de Wvr aan de kwaliteitseisen die het EVRM stelt aan een wet als bedoeld in artikel 11, tweede lid, van het EVRM?
10. Artikel 39 van Pro de Wvr maakt onderdeel uit van een wet, de Wvr, die correct openbaar gemaakt is, voor ieder voldoende kenbaar en dus toegankelijk is.
De Afdeling stelt vast dat op het moment van nemen van het besluit op 6 juli 2020 sprake was van een crisis als bedoeld in artikel 1 van Pro de Wvr: ‘een situatie waarin een vitaal belang van de samenleving is aangetast of dreigt te worden aangetast’. Deze definitie bevat geen tijdsduur. Het standpunt van FDF dat er niet langer meer een gezondheidscrisis door het COVID-19 virus was, omdat van een crisis slechts sprake zou zijn bij een noodsituatie van tijdelijke en voorbijgaande aard en het duidelijk was geworden dat het virus niet tijdelijk zou zijn, volgt de Afdeling niet.
Omdat sinds maart 2020 sprake was van een gezondheidscrisis die meer dan plaatselijke betekenis had, was het voorzienbaar dat onder meer de bevoegdheid van de burgemeesters op grond van artikel 5 Wom Pro was overgegaan op de voorzitter. Dat dergelijke bevoegdheden bij de voorzitter waren gaan berusten was reeds enkele maanden voor 6 juli 2020 gebleken, bijvoorbeeld uit de noodverordeningen die de voorzitter met het oog op de crisisbestrijding had uitgevaardigd.
Anders dan FDF betoogt betekent het feit dat het om een gezondheidscrisis ging niet dat de voorzitter alleen in het belang van de bescherming van de gezondheid een demonstratie mocht beperken. De bevoegdheid van artikel 5 van Pro de Wom gaat immers als zodanig over. Dat betekent dat alle beperkingsgronden van artikel 2 van Pro de Wom door de voorzitter konden worden ingeroepen. In dit geval was er niet alleen sprake van een gezondheidscrisis van meer dan plaatselijke betekenis, maar hadden de demonstraties met landbouwvoertuigen ook een bovenlokaal karakter. Bovendien was niet voorspelbaar waar de demonstraties plaats zouden gaan vinden, nu daarvan niet vooraf werd kennisgegeven.
Het enkele feit dat burgemeesters van gemeenten in andere veiligheidsregio’s zich eerder bevoegd hebben geacht, zoals FDF stelt, maakt niet dat de omvang van de bevoegdheid van de voorzitter daarom onvoldoende is afgebakend. De bevoegdheid beperkingen te stellen aan demonstraties gaat namelijk niet in alle gevallen over op de voorzitter. Voor lokale demonstraties behoudt een burgemeester zijn bevoegdheden op grond van de Wom, ook als er in de veiligheidsregio sprake is van een ramp of crisis van meer dan plaatselijke betekenis.
Voor zover FDF betoogt dat de voorzitter bij het gebruiken van zijn bevoegdheid willekeurig heeft gehandeld of misbruik van zijn bevoegdheid heeft gemaakt ziet dat niet op artikel 39 Wvr Pro als zodanig, maar op de toepassing van die bevoegdheid in het concrete geval. Gezien de gezondheidscrisis en het bovenlokale en onvoorspelbare karakter van de demonstraties met landbouwvoertuigen kon de voorzitter menen dat een voor de gehele regio geldend verbod noodzakelijk was. FDF heeft geen feiten genoemd waaruit blijkt dat de voorzitter zijn bevoegdheid willekeurig heeft toegepast of misbruik van zijn bevoegdheid heeft gemaakt. De Afdeling benadrukt in dit verband dat de voorzitter, gezien de in overweging 6 geschetste gezondheidscrisis en de aard van de demonstraties, een grote beoordelingsruimte had om te bepalen welke maatregelen nodig waren. Dat sluit aan bij het hiervoor genoemde arrest Lashmankin van het EHRM (punt 417), waaruit volgt dat nationale autoriteiten een ruime beoordelingsmarge toekomt bij het stellen van beperkingen naar tijdstip, plaats en vorm van de demonstratie. Naar het oordeel van de Afdeling zijn er voldoende waarborgen om arbitraire inbreuken op het recht om te demonstreren te kunnen voorkomen.
Voldoet de Wvr aan artikelen 103 en 132, eerste en vijfde lid, van de Grondwet en aan fundamentele rechtsbeginselen?
11. De Wvr is een wet in formele zin. Artikel 120 van Pro de Grondwet bepaalt dat de rechter niet treedt in de beoordeling van de grondwettigheid van wetten en verdragen. Dat is niet anders als het geschil gaat over een grondrecht. Dat in deze zaak het grondrecht op demonstratie aan de orde is, is geen reden om het toetsingsverbod van artikel 120 van Pro de Grondwet te doorbreken.
De gestelde strijdigheid van artikel 5 van Pro de Wom in verbinding met artikel 39, eerste lid, onder d, van de Wvr met artikel 103 van Pro de Grondwet is overigens niet aan de orde, omdat ten tijde van de besluiten geen uitzonderingstoestand was afgekondigd en dus geen sprake was van een situatie als bedoeld in artikel 103 van Pro de Grondwet. Ook artikel 132, eerste en vijfde lid, van de Grondwet is niet relevant, omdat de opschaling naar de voorzitter van de veiligheidsregio niet is ingegeven door taakverwaarlozing door gemeenten.
Het is vaste rechtspraak dat een bepaling uit een formele wet door de rechter niet kan worden getoetst aan algemene rechtsbeginselen (zie bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling van 1 maart 2023, ECLI:NL:RVS:2023:772). De rechter dient weliswaar te beoordelen of toepassing van de wet in een individueel geval achterwege moet blijven omdat die toepassing anders in strijd zou komen met een algemeen rechtsbeginsel. De rechter mag dat echter alleen doen als sprake is van bijzondere omstandigheden die niet of niet ten volle verdisconteerd zijn in de afweging van de wetgever.
Over de gestelde strijdigheid met het door FDF zo genoemde democratiebeginsel oordeelt de Afdeling dat FDF geen omstandigheden heeft aangedragen die niet of niet ten volle zijn verdisconteerd in de afweging van de wetgever, en er alleen al daarom geen grond bestaat om het toetsingsverbod te doorbreken. De voorzitter is ingevolge artikel 40 van Pro de Wvr verplicht achteraf verantwoording af te leggen aan de betrokken gemeenteraden over zijn besluiten. Deze wijze van verantwoording aan de gemeenteraden is een bewuste keuze van de wetgever geweest (zie onder meer Kamerstukken II 2006-2007, 31 117, nr. 3, p. 45).
Het betoog slaagt niet.
Tussenconclusie
12. Zowel artikel 5 in Pro samenhang met artikel 2 van Pro de Wom als artikel 39 van Pro de Wvr voldoen aan de kwaliteitseisen die aan wetten als bedoeld in artikel 11, tweede lid, van het EVRM gesteld worden. Het samenstel van die bepalingen vormt de vereiste wettelijke grondslag voor het besluit om het demonstreren met landbouwvoertuigen voor een week te verbieden.
Hierna zal de Afdeling bezien met welke doelen deze beperking is opgelegd.
Zijn de gestelde belangen aan de orde?
- Wat heeft FDF aangevoerd?
13. FDF voert aan dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het doel van de beperking niet berust op de in het tweede lid van artikel 11 van Pro het EVRM genoemde belangen. De beperking dient volgens FDF uitsluitend de gezondheid. Dat doel staat niet in het tweede lid genoemd. De verkeersveiligheid is in dit geval geen gerechtvaardigd doel omdat tot op zekere hoogte moet worden getolereerd dat het verkeer wordt verstoord door demonstraties. Wat betreft het voorkomen van wanordelijkheden hebben de incidenten alleen plaatsgevonden in de stad Groningen, terwijl de beperking voor de hele provincie gold.
- Wat oordeelt de Afdeling?
14. De voorzitter heeft zijn besluit genomen met het oog op de in artikel 2 van Pro de Wom genoemde belangen van de gezondheid, het verkeer en het voorkomen van wanordelijkheden. Deze belangen zijn genoemd in het tweede lid van artikel 11 van Pro het EVRM. Anders dan FDF aanvoert, wordt ook het belang van de bescherming van de gezondheid in het tweede lid van artikel 11 van Pro het EVRM genoemd als legitiem doel om een beperking op te leggen.
De voorzitter beroept zich ter onderbouwing van zijn besluit op twee bestuurlijke rapportages van de politie, beide gedateerd 7 juli 2020. De ene rapportage beschrijft incidenten in de provincie Groningen van 2 tot en met 5 juli 2020. De andere rapportage gaat over wat zich op 2 juli 2020 in de stad Groningen heeft afgespeeld. Blijkens die rapportages hebben zich meerdere incidenten voorgedaan waarbij wegen zijn geblokkeerd, verkeersregels zijn overtreden, gevaarlijke situaties zijn ontstaan en demonstranten de aanwijzingen van de politie niet opvolgden.
De Afdeling oordeelt dat de voorzitter daarmee heeft onderbouwd dat alle genoemde belangen aan de orde waren. Anders dan FDF heeft gesteld vonden de wanordelijkheden niet alleen in de stad Groningen plaats, maar ook op verschillende plaatsen daarbuiten, zij het niet in de hele provincie. De samenkomst op het boerenerf in 2e Exloërmond is door de voorzitter niet als wanordelijkheid aangemerkt, maar wel het gegeven dat voor die samenkomst vele landbouwvoertuigen uit de regio naar 2e Exloërmond zijn gereden en onderweg onder meer openbare wegen hebben geblokkeerd.
Al zou begin juli 2020 mogelijk enig uitzicht zijn op beheersbaarheid van COVID-19, zoals FDF stelt, er was op het moment van de betogingen evident sprake van een epidemie die de gezondheid van velen in gevaar bracht. De demonstranten zelf konden in hun landbouwvoertuigen de anderhalve meter afstandsmaatregel niet snel overtreden, maar voor de omstanders en andere verkeersdeelnemers was dat, zeker bij blokkades, lastiger. FDF betoogt op zich weliswaar terecht dat een zekere verstoring van het verkeer moet worden getolereerd in het licht van het recht om te demonstreren. De verkeerschaos die is veroorzaakt in de stad Groningen en op wegen daarbuiten ging echter veel verder dan een zekere verstoring. Verkeersregels werden overtreden en aanwijzingen van de politie werden genegeerd. Demonstranten reden om de politieauto’s heen en in een enkel geval dreigden zij politieagenten aan te rijden. Ook kwamen andere verkeersdeelnemers door het rijgedrag van de demonstranten zodanig in het gedrang dat gevaarlijke situaties ontstonden en was de ingang van het ziekenhuis in de stad tijdelijk niet toegankelijk. Daar komt bij dat op 2 juli 2020 een groep tractoren de start- en landingsbaan van Groninger Airport Eelde opreed, die gebruikt wordt door traumahelikopters. De rechtbank heeft dan ook terecht en op goede gronden onder verwijzing naar de bestuurlijke rapportages geoordeeld dat de door de voorzitter ingeroepen belangen door de beperking worden gediend.
Hierna zal de Afdeling beoordelen of de beperkende maatregel noodzakelijk was met het oog op de legitieme belangen van bescherming van gezondheid, het waarborgen van de verkeersveiligheid en voorkoming van wanordelijkheden.
Is de beperking noodzakelijk?
- Wat heeft FDF aangevoerd?
15. Tot slot betoogt FDF dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat de beperking in de vorm van een verbod op het gebruik van landbouwvoertuigen bij demonstraties noodzakelijk was met het oog op de bescherming van de hiervoor genoemde belangen. De beperking voldoet niet aan een dringende maatschappelijke behoefte en staat niet in een redelijke verhouding tot het gewicht van de gestelde legitieme doelen. Eerdere demonstraties zijn niet georganiseerd door FDF. FDF wordt nu gestraft voor eerdere boosdoeners. De beperking had ook voor een kleiner gebied kunnen gelden omdat alle incidenten alleen in de gemeente Groningen hebben plaatsgevonden, aldus FDF.
- Wat oordeelt de Afdeling?
16. Met de rechtbank is de Afdeling van oordeel dat de opgelegde beperking proportioneel was. De Afdeling oordeelt dat de beperkende maatregel geschikt was om de gestelde belangen te beschermen, dat er geen minder vergaande maatregelen waren waarmee dezelfde doelen konden worden bereikt en dat de door de maatregel gediende belangen opwogen tegen de beperking.
De beperking hield slechts in dat in de provincie Groningen gedurende één week niet met landbouwvoertuigen mocht worden gedemonstreerd. Met deze toegespitste maatregel kon worden bereikt dat de gezondheid en verkeersveiligheid werden beschermd en geen wanordelijkheden plaatsvonden. Met deze beperking werd, na de ongeregeldheden van de dagen ervoor, een beperkte afkoelingsperiode ingesteld, waarbij nog steeds demonstraties mogelijk waren, behalve met landbouwwerktuigen. De beperking dat niet met landbouwvoertuigen mocht worden gedemonstreerd was dan ook geschikt om de legitieme doelen te bereiken.
Daarnaast is de Afdeling van oordeel dat de voorzitter voldoende heeft gemotiveerd dat op het moment van het nemen van het besluit op 6 juli 2020 geen minder ingrijpende maatregelen beschikbaar waren om de verkeersveiligheid te waarborgen, de volksgezondheid te beschermen en wanordelijkheden te voorkomen. Door het ontbreken van voorafgaande kennisgevingen van de organisatoren van de demonstraties en door het gebrek aan bereidheid om contactpersonen aan te wijzen, kon de voorzitter in een eerder stadium geen regie voeren over de gang van zaken bij de demonstraties. Deze demonstraties vonden bovendien op meerdere locaties plaats. De kans dat de demonstraties zich naar elders zouden verplaatsen als de beperking alleen voor de stad Groningen en het terrein van het vliegveld Eelde zou gelden, zoals FDF heeft bepleit, mocht de voorzitter daarom aannemelijk achten.
De voorzitter mocht zich, mede gezien zijn aanzienlijke beoordelingsruimte (zie overweging 6) op het standpunt stellen dat de door de maatregel gediende belangen opwogen tegen de beperking dat tijdelijk niet met landbouwvoertuigen mocht worden gedemonstreerd. Zoals de rechtbank terecht heeft benadrukt bleven alle andere vormen van demonstratie toegestaan. Daarbij kunnen demonstrerende agrariërs ook andere uitingen dan landbouwvoertuigen als symbool inzetten om ruchtbaarheid te geven aan de boodschap die zij willen uitdragen. Uit de rechtspraak van het EHRM volgt dat demonstreren en blokkeren met landbouwvoertuigen niet tot de kern van de demonstratievrijheid behoort (zie het arrest van 15 oktober 2015, Kudrevičius e.a. tegen Litouwen, ECLI:CE:ECHR:2015:1015JUD003755305, punten 97 en 170). Het verbieden van het demonstreren met landbouwvoertuigen kan daarom, gezien ook het intimiderende effect dat daarvan uit kan gaan, eerder gerechtvaardigd zijn dan beperkingen die zien op de kern van het demonstratierecht. Bovendien gold de maatregel maar voor een week en was hij dus beperkt in de tijd. Dat FDF niet betrokken zou zijn geweest bij de eerdere demonstraties, zoals zij stelt, betekent niet dat de voorzitter daarom geen beperkingen mocht stellen aan demonstraties die door haar zouden worden georganiseerd. Anders dan FDF naar voren heeft gebracht, kan uit het arrest van het EHRM van 26 april 1991, Ezelin tegen Frankrijk, ECLI:CE:ECHR:1991:0426JUD001380085 niet worden afgeleid dat alleen een beperking kan worden opgelegd aan degenen die eerder het gedrag hebben vertoond waardoor de beperking nodig wordt geacht.
Naar het oordeel van de Afdeling heeft de voorzitter voldoende gemotiveerd waarom de beperking in dit geval noodzakelijk was. Voor zover FDF betoogt dat de voorzitter gebruik had moeten maken van zijn bevoegdheid om tijdens een demonstratie aanwijzingen te geven, volgt de Afdeling dat niet. Zoals op de zitting door de gemachtigde van de voorzitter nogmaals is benadrukt, was het voor de voorzitter niet mogelijk om in te grijpen bij de eerdere demonstraties, omdat de demonstranten geen kennis gaven van hun voornemen tot demonstreren, niet openstonden voor overleg en slecht aanspreekbaar waren op hun gedrag. Van hem kon daarom niet worden verwacht dat hij zou onderzoeken of en hoe demonstraties met landbouwvoertuigen konden worden gefaciliteerd. In zoverre gaat de vergelijking met de door FDF genoemde uitspraak van de Afdeling van 21 augustus 2019 (ECLI:NL:RVS:2019:2820) niet op.
17. De conclusie is dat de rechtbank terecht heeft overwogen dat de opgelegde beperking gerechtvaardigd was en dus niet in strijd is met artikel 11 van Pro het EVRM.
Slotsom
18. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak moet worden bevestigd.
19. De voorzitter hoeft geen proceskosten te vergoeden.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
bevestigt de aangevallen uitspraak.
Aldus vastgesteld door mr. N. Verheij, voorzitter, en mr. B.P. Vermeulen en mr. J. Schipper-Spanninga, leden, in tegenwoordigheid van mr. S.C. van Tuyll van Serooskerken, griffier.
w.g. Verheij
voorzitter
w.g. Van Tuyll van Serooskerken
griffier
Uitgesproken in het openbaar op 6 november 2024
290
BIJLAGE
EVRM
Artikel 11 Vrijheid Pro van vergadering en vereniging
1. Een ieder heeft recht op vrijheid van vreedzame vergadering en op vrijheid van vereniging, met inbegrip van het recht met anderen vakverenigingen op te richten en zich bij vakverenigingen aan te sluiten voor de bescherming van zijn belangen.
2. De uitoefening van deze rechten mag aan geen andere beperkingen worden onderworpen dan die, die bij de wet zijn voorzien en die in een democratische samenleving noodzakelijk zijn in het belang van de nationale veiligheid, de openbare veiligheid, het voorkomen van wanordelijkheden en strafbare feiten, voor de bescherming van de gezondheid of de goede zeden of de bescherming van de rechten en vrijheden van anderen. Dit artikel verbiedt niet dat rechtmatige beperkingen worden gesteld aan de uitoefening van deze rechten door leden van de krijgsmacht, van de politie of van het ambtelijk apparaat van de Staat.
Artikel 13 Recht Pro op een daadwerkelijk rechtsmiddel
Een ieder wiens rechten en vrijheden die in dit Verdrag zijn vermeld, zijn geschonden, heeft recht op een daadwerkelijk rechtsmiddel voor een nationale instantie, ook indien deze schending is begaan door personen in de uitoefening van hun ambtelijke functie.
Grondwet
Artikel 9
1. Het recht tot vergadering en betoging wordt erkend, behoudens ieders verantwoordelijkheid volgens de wet.
2. De wet kan regels stellen ter bescherming van de gezondheid, in het belang van het verkeer en ter bestrijding of voorkoming van wanordelijkheden.
Artikel 103
1.De wet bepaalt in welke gevallen ter handhaving van de uit- of inwendige veiligheid bij koninklijk besluit een door de wet als zodanig aan te wijzen uitzonderingstoestand kan worden afgekondigd; zij regelt de gevolgen.
2.Daarbij kan worden afgeweken van de grondwetsbepalingen inzake de bevoegdheden van de besturen van provincies, gemeenten, openbare lichamen als bedoeld in artikel 132a en waterschappen, van de grondrechten geregeld in de artikelen 6, voor zover dit de uitoefening buiten gebouwen en besloten plaatsen van het in dit artikel omschreven recht betreft, 7, 8, 9, 12, tweede en derde lid, en 13, alsmede van artikel 113, eerste en derde lid.
3.Terstond na de afkondiging van een uitzonderingstoestand en voorts, zolang deze niet bij koninklijk besluit is opgeheven, telkens wanneer zij zulks nodig oordelen beslissen de Staten-Generaal omtrent het voortduren daarvan; zij beraadslagen en besluiten ter zake in verenigde vergadering.
Artikel 120
De rechter treedt niet in de beoordeling van de grondwettigheid van wetten en verdragen.
Artikel 132
1. De wet regelt de inrichting van provincies en gemeenten, alsmede de samenstelling en bevoegdheid van hun besturen.
2. […]
5. De wet regelt de voorzieningen bij in gebreke blijven ten aanzien van regeling en bestuur, gevorderd krachtens artikel 124, tweede lid. Bij de wet kunnen met afwijking van de artikelen 125 en 127 voorzieningen worden getroffen voor het geval het bestuur van een provincie of een gemeente zijn taken grovelijk verwaarloost.
6. […].
Wet veiligheidsregio’s
Artikel 39
1. In geval van een ramp of crisis van meer dan plaatselijke betekenis, of van ernstige vrees voor het ontstaan daarvan, is de voorzitter van de veiligheidsregio ten behoeve van de rampenbestrijding en crisisbeheersing in de betrokken gemeenten bij uitsluiting bevoegd toepassing te geven aan:
a. […];
d. de artikelen 5 tot en met 9 van de Wet openbare manifestaties.
2. De voorzitter van de veiligheidsregio roept een regionaal beleidsteam bijeen, dat bestaat uit de burgemeesters van de gemeenten die betrokken zijn of dreigen te worden bij de ramp of crisis, alsmede uit de hoofdofficier van justitie, bedoeld in artikel 12, eerste lid. De voorzitter van elk direct betrokken waterschap wordt uitgenodigd deel uit te maken van het beleidsteam.
[…]
4. Tenzij de vereiste spoed zich daartegen verzet, neemt de voorzitter van de veiligheidsregio geen besluiten met toepassing van de in het eerste lid genoemde artikelen dan nadat hij het regionaal beleidsteam daarover heeft geraadpleegd. Een burgemeester kan in het regionaal beleidsteam schriftelijk bezwaar doen aantekenen, indien hij van mening is dat een voorgenomen besluit het belang van zijn gemeente onevenredig schaadt.
[…]
Wet openbare manifestaties
Artikel 2
De bij of krachtens de bepalingen uit deze paragraaf aan overheidsorganen gegeven bevoegdheden tot beperking van het recht tot het belijden van godsdienst of levensovertuiging en het recht tot vergadering en betoging, kunnen slechts worden aangewend ter bescherming van de gezondheid, in het belang van het verkeer en ter bestrijding of voorkoming van wanordelijkheden.
Artikel 5
1. De burgemeester kan naar aanleiding van een kennisgeving voorschriften en beperkingen stellen of een verbod geven.
2. Een verbod kan slechts worden gegeven indien:
a. de vereiste kennisgeving niet tijdig is gedaan,
b. de vereiste gegevens niet tijdig zijn verstrekt:
c. een van de in artikel 2 genoemde Pro belangen dat vordert.