Uitspraak
202301617/1/V2.
Datum uitspraak: 7 november 2024
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak met toepassing van artikel 8:54, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht op het hoger beroep van:
de minister van Asiel en Migratie,
appellant,
tegen de uitspraak van de rechtbank Den Haag, zittingsplaats Utrecht, van 15 februari 2023 in zaak nr. NL22.16920 in het geding tussen:
[de vreemdeling]
en
de minister.
Procesverloop
Bij besluit van 20 april 2022 heeft de staatssecretaris van Justitie en Veiligheid een aanvraag van de vreemdeling om hem een verblijfsvergunning asiel voor bepaalde tijd te verlenen, met ingang van 8 september 2020 ingewilligd.
Bij besluit van 2 augustus 2022 heeft de staatssecretaris een verzoek om bestuurlijke heroverweging van het besluit van 20 april 2022, afgewezen.
Bij uitspraak van 15 februari 2023 heeft de rechtbank het daartegen door de vreemdeling ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 2 augustus 2022 vernietigd en bepaald dat de ingangsdatum van de aan de vreemdeling verleende verblijfsvergunning asiel voor bepaalde tijd wordt gesteld op 29 november 2016 en dat haar uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit van 2 augustus 2022.
Tegen deze uitspraak heeft de staatssecretaris hoger beroep ingesteld.
De vreemdeling, vertegenwoordigd door mr. L.M. Straver, heeft een schriftelijke uiteenzetting ingediend.
Overwegingen
Ontvankelijkheid van het hoger beroep
1. In de rechtsmiddelenclausule onder de uitspraak van de rechtbank van 15 februari 2023 staat dat tegen die uitspraak hoger beroep kan worden ingesteld bij de Afdeling binnen één week na de dag van de bekendmaking van de uitspraak. De minister heeft bijna vier weken later op 13 maart 2023 hoger beroep ingesteld. De vreemdeling betoogt in zijn schriftelijke uiteenzetting dat het hoger beroep van de minister daarom niet-ontvankelijk is.
1.1. De minister betoogt in zijn hogerberoepschrift terecht dat de termijn voor het instellen van het hoger beroep in deze zaak niet één, maar vier weken bedraagt. Uit artikel 69, eerste lid, van de Vw 2000 volgt als hoofdregel dat de termijn voor het indienen van een beroepschrift vier weken bedraagt. In het tweede lid zijn gevallen genoemd waarin in uitzondering op de hoofdregel de beroepstermijn een week bedraagt. De voorliggende zaak gaat over een verzoek om bestuurlijke heroverweging. Dit is niet een van de uitzonderingen die in het tweede lid worden genoemd. Omdat hieruit volgt dat de termijn voor het instellen van het hoger beroep vier weken is en de minister binnen vier weken hoger beroep heeft ingesteld, is het hoger beroep ontvankelijk.
Inleiding
2. De vreemdeling heeft de Afghaanse nationaliteit. Hij heeft op 29 november 2016 zijn eerste asielaanvraag ingediend. Daaraan had hij ten grondslag gelegd dat zijn vader hoofd was van een gevangenis en zijn familie vanwege deze werkzaamheden door een machtig en invloedrijk persoon in Afghanistan werd bedreigd. De minister heeft dit relaas ongeloofwaardig geacht en de aanvraag afgewezen. De afwijzing van deze aanvraag staat in rechte vast.
2.1. De vreemdeling heeft op 8 september 2020 zijn tweede asielaanvraag ingediend. Hieraan heeft hij ten grondslag gelegd dat hij homoseksueel is. Dit heeft de minister geloofwaardig geacht. In het besluit van 20 april 2022 heeft de minister de aanvraag ingewilligd met ingang van 8 september 2020.
2.2. Deze uitspraak gaat over het verzoek van de vreemdeling om bestuurlijke heroverweging van het besluit van 20 april 2022. Volgens de vreemdeling moet de ingangsdatum van zijn asielvergunning worden bepaald op 29 november 2016, de datum van zijn eerste asielverzoek, omdat hij toen al voldeed aan de vereisten voor een asielvergunning. Hij wijst op de uitspraak van de Afdeling van 7 juli 2021, ECLI:NL:RVS:2021:1432. De vreemdeling betoogt dat zijn tweede asielaanvraag is ingewilligd vanwege zijn homoseksuele geaardheid en dat hij die geaardheid ook al had ten tijde van de eerste asielaanvraag. Toen durfde hij er alleen vanwege schaamte, culturele obstakels en psychische problemen nog niet over te praten. Dit heeft hij onderbouwd met een brief van een psycholoog en een psychiater.
De uitspraak van de rechtbank
3. De rechtbank heeft de vreemdeling in het gelijk gesteld. Bij haar oordeel heeft zij voorop gesteld dat erkenning van de vluchtelingenstatus declaratoir van aard is. Daaruit heeft zij afgeleid dat de weigering van de minister om de ingangsdatum van de asielvergunning van de vreemdeling op een eerder moment vast te stellen, in feite inhoudt dat de minister niet heeft erkend dat de vreemdeling op 29 november 2016 in aanmerking kwam voor een vluchtelingenstatus. Dit heeft de rechtbank een onhoudbaar standpunt geacht. Dat de vreemdeling bij zijn eerste asielaanvraag niet heeft verklaard over zijn homoseksualiteit laat volgens de rechtbank onverlet dat hij op een later moment aannemelijk kan maken dat hij ten tijde van de eerste aanvraag wel voldeed aan de vereisten voor erkenning als vluchteling en daarmee ook aan de vereisten voor verlening van een verblijfsvergunning.
3.1. De rechtbank heeft vastgesteld dat tussen partijen niet in geschil is dat de vreemdeling ten tijde van zijn eerste asielaanvraag ook homoseksueel was. Zij heeft verder overwogen dat de vreemdeling met brieven van zijn behandelaren aannemelijk heeft gemaakt dat hij tijdens de eerste asielprocedure niet in staat was om te verklaren over zijn geaardheid. Om die reden kan volgens de rechtbank in het kader van deze procedure over de bestuurlijke heroverweging niet aan de vreemdeling worden tegengeworpen dat hij niet eerder over zijn geaardheid heeft verklaard. De rechtbank heeft daarom het verzoek beoordeeld alsof de vreemdeling zijn asielmotief wel bij zijn eerste asielverzoek naar voren heeft gebracht. Om deze reden heeft de rechtbank aanleiding gezien om zelf in de zaak te voorzien en de ingangsdatum van de verblijfsvergunning asiel voor bepaalde tijd vast te stellen op 29 november 2016.
Het hoger beroep van de minister
4. De minister klaagt in zijn grief over het oordeel van de rechtbank dat de ingangsdatum van de verblijfsvergunning asiel voor bepaalde tijd moet worden vastgesteld op 29 november 2016. Volgens de minister is een geslaagd verzoek om heroverweging van de ingangsdatum van de verblijfsvergunning asiel alleen mogelijk als een vreemdeling het asielmotief dat tot toewijzing van een opvolgend verzoek heeft geleid ook in de eerdere procedure aan de aanvraag ten grondslag heeft gelegd. Omdat de vreemdeling zijn homoseksuele geaardheid in de tweede procedure voor het eerst heeft aangevoerd, kan de ingangsdatum van de verblijfsvergunning asiel ook pas ingaan met ingang van de tweede procedure. Daarbij benadrukt de minister het onderscheid tussen de vraag of een vreemdeling in aanmerking komt voor internationale bescherming en de vraag met welke ingangsdatum de vergunning moet worden verleend. Volgens hem is daarbij de vraag of de vreemdeling verschoonbaar niet eerder over zijn homoseksualiteit heeft verklaard niet relevant.
Wat betekent de declaratoire kracht van de erkenning van de vluchtelingenstatus?
5. De Afdeling ziet aanleiding om eerst in te gaan op de overweging van de rechtbank dat de erkenning van de vluchtelingenstatus ‘declaratoir van aard’ is. De rechtbank heeft dit onder meer afgeleid uit overweging 21 van de Kwalificatierichtlijn, waarin staat dat de erkenning van de vluchtelingenstatus declaratoire kracht heeft. Dit houdt volgens het Hof van Justitie in dat een vluchteling het recht heeft om als zodanig te worden erkend vanaf de datum waarop hij om toekenning van die status verzoekt. Na de indiening van het verzoek om internationale bescherming komt iedere onderdaan van een derde land of staatloze die voldoet aan de materiële voorwaarden van hoofdstuk III van de Kwalificatierichtlijn in aanmerking voor een subjectief recht om erkend te worden als vluchteling, zelfs voordat daarover een formeel besluit is genomen. Zie de arresten van het Hof van 1 augustus 2022, XC, ECLI:EU:C:2022:618, punt 46, en van 12 april 2018, A en S, ECLI:EU:C:2018:248, punten 53 en 54. De formele erkenning van de hoedanigheid van vluchteling door verlening van de vluchtelingenstatus heeft tot gevolg dat een vluchteling krachtens artikel 2, aanhef en onder b, van de Kwalificatierichtlijn internationale bescherming geniet en daardoor beschikt over de bijbehorende rechten en voordelen. Zie het arrest van het Hof van 14 mei 2019, M, X en X, ECLI:EU:C:2019:403, punten 90 en 91. Een vluchteling behoudt zijn vluchtelingenstatus tenzij en totdat die status wordt beëindigd, ook indien hem zijn verblijfstitel is ontnomen. Ook zonder verblijfstitel kan een betrokkene dus vluchteling zijn en die status hebben. Dit volgt uit het arrest van het Hof van 24 juni 2015, H.T., ECLI:EU:C:2015:413, punt 95.
5.1. De Afdeling is van oordeel dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat de weigering van de minister om een verblijfstitel met een eerdere ingangsdatum te verlenen, in feite inhoudt dat de minister niet heeft erkend dat de vreemdeling op die eerdere datum al in aanmerking kwam voor een vluchtelingenstatus. Uit de Kwalificatierichtlijn en de arresten van het Hof volgt namelijk dat de verblijfstitel en de vluchtelingenstatus verschillende begrippen zijn. Uit artikel 2, aanhef en onder a, van de Kwalificatierichtlijn volgt dat onder vluchtelingenstatus wordt verstaan de erkenning door een lidstaat van een onderdaan van een derde land of een staatloze als vluchteling. Onder verblijfstitel wordt verstaan een vergunning op grond waarvan een onderdaan van een derde land of een staatloze op het grondgebied van de lidstaat mag verblijven, zoals volgt uit artikel 2, aanhef en onder m. De vluchtelingenstatus moet dus worden onderscheiden van het verstrekken van een verblijfstitel aan personen met een dergelijke status. Vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 9 mei 2017, ECLI:NL:RVS:2017:1253, onder 5.1.1.
5.2. Ook de ingangsdatum daarvan kan dus verschillen. Hoewel lidstaten geen beoordelingsvrijheid hebben als het aankomt op de rechten en voordelen die personen met de vluchtelingenstatus overeenkomstig de Kwalificatierichtlijn genieten, is het vaststellen van de ingangsdatum van de verblijftitel niet specifiek geregeld. De Kwalificatierichtlijn bepaalt hierover alleen in artikel 13 dat Pro de lidstaten de vluchtelingenstatus verlenen aan degenen die overeenkomstig de hoofdstukken II en III als vluchteling worden erkend en in artikel 24 dat Pro de lidstaten zo spoedig mogelijk nadat internationale bescherming is verleend een verblijfstitel moeten verstrekken.
5.3. Bovendien volgt uit de Kwalificatierichtlijn en de arresten van het Hof dat de vluchtelingenstatus pas kan worden verleend na indiening van een verzoek om die status. In artikel 4, eerste lid, van de Kwalificatierichtlijn is daarover bepaald dat van de verzoeker mag worden verlangd dat hij bij dat verzoek alle elementen ter staving van dat verzoek indient en dat het verzoek wordt beoordeeld op basis van de door verzoeker afgelegde verklaringen, zoals volgt uit artikel 4, derde lid, onder b, van de Kwalificatierichtlijn. Beoordeling van een vluchtelingenstatus op grond van een bepaald asielmotief kan dus alleen plaatsvinden als dat asielmotief blijkt uit de door de vreemdeling afgelegde verklaringen.
5.4. De rechtbank heeft dus ten onrechte geoordeeld dat de ‘declaratoire aard’ van erkenning van de vluchtelingenstatus eraan in de weg staat dat een verzoek om bestuurlijke heroverweging van de ingangsdatum van de verblijfsvergunning alleen kan slagen als een asielmotief ook aan de eerdere asielaanvraag ten grondslag is gelegd. Het declaratoire karakter van de erkenning van de vluchtelingenstatus staat niet in de weg aan een nationale praktijk waarin een asielvergunning na een opvolgend verzoek op grond van een geheel nieuw asielmotief niet leidt tot een ingangsdatum van die vergunning gesteld op de dag van het eerste - afgewezen - asielverzoek.
Het verzoek om bestuurlijke heroverweging
6. De Afdeling gaat hierna in op wat het oordeel onder 5.4 betekent voor het verzoek om bestuurlijke heroverweging.
6.1. Wanneer een vreemdeling verzoekt om een eerder afgewezen asielaanvraag met terugwerkende kracht in te willigen, is dat een verzoek om bestuurlijke heroverweging. Inwilliging van het verzoek kan leiden tot een verblijfsvergunning met een ingangsdatum vóór de datum van dat verzoek. Als uit later bekend geworden informatie volgt dat een vreemdeling al eerder voldeed aan de vereisten voor verlening van een verblijfsvergunning, kan dit ertoe leiden dat de minister van een eerder besluit moet terugkomen. Zie de uitspraken van de Afdeling van 7 juli 2021, ECLI:NL:RVS:2021:1432, onder 4.2 tot en met 4.4. Bij een inhoudelijke beslissing op een verzoek om bestuurlijke heroverweging moet de ingangsdatum van de verleende verblijfsvergunning worden afgestemd op de datum waarop een vreemdeling aan alle vereisten voor verlening van een verblijfsvergunning voldoet. Zie de uitspraak van de Afdeling van 1 februari 2019, ECLI:NL:RVS:2019:298.
6.2. Uit deze uitspraken volgt dat bij een geslaagd verzoek om bestuurlijke heroverweging het uitgangspunt is dat de minister op basis van later verkregen informatie van een eerder besluit op een asielaanvraag moet terugkomen. Dat is in deze zaak echter niet het geval. De minister heeft de homoseksuele geaardheid van de vreemdeling als relevant element in zijn asielrelaas pas voor het eerst kunnen beoordelen bij de tweede asielaanvraag. Het besluit op de eerste asielaanvraag van de vreemdeling gaat namelijk over de bedreigingen aan het adres van zijn familie door een machtig persoon in Afghanistan en niet over de homoseksuele geaardheid, waarover de vreemdeling bij die aanvraag niet heeft gesproken. Op basis van het asielrelaas dat de vreemdeling aan zijn eerste asielaanvraag ten grondslag heeft gelegd, voldoet hij nog steeds niet aan de vereisten voor een asielvergunning als bedoeld in artikel 44, tweede lid, van de Vw 2000. De minister betoogt dus terecht dat hij niet van de afwijzing van die eerste asielaanvraag moet terugkomen.
6.3. Bij het verzoek om bestuurlijke heroverweging kunnen de redenen die de vreemdeling heeft gehad om het motief niet eerder aan te voeren, bovendien geen rol spelen. Hoewel een vreemdeling goede redenen kan hebben waarom hij niet in een eerdere procedure heeft verklaard over het asielmotief waarvoor hij later een vergunning heeft gekregen, neemt dit niet weg dat hij op basis van het motief in zijn eerste asielprocedure niet aan de vereisten voor een vergunning voldeed. Anders dan de rechtbank heeft overwogen, heeft de minister ook niet in strijd met de uitspraak van de Afdeling van 8 juli 2015, ECLI:NL:RVS:2015:2170, onder 5 en 5.1, de vreemdeling zonder meer tegengeworpen dat hij niet eerder over zijn geaardheid heeft verklaard. Hij heeft de vreemdeling in zijn tweede asielaanvraag immers in het bezit gesteld van een verblijfsvergunning asiel omdat hij geloofwaardig heeft geacht dat de vreemdeling homoseksueel is.
6.4. Gelet op het voorgaande heeft de minister terecht het verzoek om bestuurlijke heroverweging van het besluit van 20 april 2022 afgewezen. Dat betekent dat de ingangsdatum van de verblijfsvergunning asiel voor bepaalde tijd van de vreemdeling 8 april 2020 blijft.
Conclusie
7. Het hoger beroep is gegrond. De uitspraak van de rechtbank wordt vernietigd. Omdat er geen beroepsgronden zijn die de rechtbank niet heeft besproken, is het beroep alsnog ongegrond. De minister hoeft geen proceskosten te vergoeden.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. verklaart het hoger beroep gegrond;
II. vernietigt de uitspraak van de rechtbank Den Haag, zittingsplaats Utrecht, van 15 februari 2023 in zaak nr. NL22.16920;
III. verklaart het beroep ongegrond.
Aldus vastgesteld door mr. C.M. Wissels, voorzitter, en mr. J.J.W.P. van Gastel en mr. J.M. Willems, leden, in tegenwoordigheid van mr. M.A. Huizer, griffier.
w.g. Wissels
voorzitter
w.g. Huizer
griffier
Uitgesproken in het openbaar op 7 november 2024
987