Uitspraak
202200768/1/R3.
Datum uitspraak: 7 februari 2024
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
[appellant], wonend te Hellevoetsluis,
appellant,
en
de raad van de gemeente Hellevoetsluis,
verweerder.
Procesverloop
Bij besluit van 9 december 2021 heeft de raad het bestemmingsplan "Rijksstraatweg247" vastgesteld.
Tegen dit besluit heeft [appellant] beroep ingesteld.
[appellant] en de raad hebben nader stukken ingediend.
De Afdeling heeft de zaak op de zitting behandeld op 12 december 2023, waar [appellant] en de raad, vertegenwoordigd door mr. D.R.E. van der Heijden en mr. C.J. Visser, beiden advocaat te Rotterdam, mr. C.B. Keiman en L.C.X.F. Provily, zijn verschenen. Voorts is op de zitting Novaform Vastgoedontwikkelaars B.V., vertegenwoordigd door mr. R.J.H. Minkhorst, advocaat te Nijmegen, en [gemachtigde], als partij gehoord.
Overwegingen
1. Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden. Op grond van artikel 4.6, derde lid, van de Invoeringswet Omgevingswet blijft op een beroep tegen een besluit tot vaststelling van een bestemmingsplan waarvan het ontwerp vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet ter inzage is gelegd het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór dat tijdstip van toepassing tot het bestemmingsplan onherroepelijk is.
Het ontwerpplan is op 28 januari 2021 ter inzage gelegd. Dat betekent dat op deze beroepsprocedure de Wet ruimtelijke ordening, zoals die gold vóór 1 januari 2024, van toepassing blijft.
Inleiding
2. Het plan maakt de herontwikkeling mogelijk van een bestaand bedrijfsperceel aan de Rijksstraatweg 247 aan de noordzijde van de kern Nieuwenhoorn in de gemeente Hellevoetsluis tot een nieuw woonerf met 20 grondgebonden woningen. Het woonerf komt achter het bestaande dijklint van de Rijksstraatweg. Voorheen was op het zuidelijke deel van het plangebied een bedrijfspand gesitueerd. Aan de gronden van het noordelijke deel van het plangebied was de bestemming "Agrarisch" toegekend.
3. [appellant] woont aan de [locatie] te Nieuwenhoorn. Deze woning staan op de dijk in de onmiddellijke nabijheid van het plangebied. De cultuurhistorische bescherming van de dijk met lintbebouwing en het gemeentelijk moment dat zijn woning is, worden volgens [appellant] door het plan op onaanvaardbare wijze aangetast.
4. Novaform Vastgoedontwikkelaars B.V. is de initiatiefnemer van het plan.
Procesbelang
5. De raad betoogt dat [appellant] geen procesbelang heeft, omdat er inmiddels een onherroepelijke omgevingsvergunning is verleend voor de bouw van de 20 voorziene woningen met bijbehorende parkeerplaatsen, erfafscheiding, wegen, paden en groenvoorzieningen. In dat kader wijst de raad er ook op dat de voorziene woningen inmiddels zijn gerealiseerd. Volgens de raad heeft [appellant] geen belang meer bij de huidige procedure.
5.1. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 2 maart 2011, ECLI:NL:RVS:2011:BP6365, onder 2.1.1) brengt de omstandigheid dat een bouwvergunning en ontheffing in rechte onaantastbaar zijn geworden niet met zich dat niet langer belang bestaat bij een uitspraak, nu een bestemmingsplan zich leent voor herhaalde toepassing. Gelet hierop ziet de Afdeling geen aanleiding om het beroep van [appellant] vanwege het ontbreken van procesbelang niet-ontvankelijk te verklaren.
Toetsingskader
6. Bij de vaststelling van een bestemmingsplan moet de raad bestemmingen aanwijzen en regels geven die de raad uit het oogpunt van een goede ruimtelijke ordening nodig acht. De raad heeft daarbij beleidsruimte en moet de betrokken belangen afwegen. De Afdeling oordeelt niet zelf of het plan in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening. De Afdeling beoordeelt aan de hand van de beroepsgronden of het besluit tot vaststelling van het bestemmingsplan in overeenstemming is met het recht. Daarbij kan aan de orde komen of de nadelige gevolgen van het plan onevenredig zijn in verhouding tot de met het plan te dienen doelen.
Behoefte
7. [appellant] voert aan dat niet inzichtelijk is gemaakt dat er behoefte bestaat aan de in het plan voorziene woningen. Hij wijst daarbij op verschillende woningbouwprojecten in de gemeente, waaronder de nieuwe woonwijk Boomgaard van 800 woningen en de nieuwbouw van 10 woningen in de kern van Nieuwenhoorn. Volgens hem kan daarmee al aan de regionale woningbouwverplichting worden voldaan. Ook voert hij aan dat niet inzichtelijk is gemaakt dat er geen alternatieve locaties voor de voorziene woningen binnen bestaand stedelijk gebied beschikbaar zijn.
7.1. De Afdeling ziet in het aangevoerde geen aanleiding om anders te oordelen dan de voorzieningenrechter heeft gedaan in haar uitspraak van 6 april 2022. Zo is in paragraaf 3.1 van de plantoelichting ingegaan op de ladder van duurzame verstedelijking. Daarbij is verwezen naar het rapport van Rho adviseurs voor leefruimte "Onderbouwing behoefte en locatiekeuze", dat als bijlage 3 bij de plantoelichting is gevoegd (hierna: het Rho-rapport). In het Rho-rapport is aandacht besteed aan de behoefte aan de voorziene woningen met als conclusie dat deze woningbouwlocatie deel uitmaakt van het geactualiseerde en regionaal afgestemde woningbouwprogramma van de gemeente. Op basis van afspraken worden in Hellevoetsluis 1.160 woningen toegevoegd. De 20 in het bestreden plan voorziene woningen maken onderdeel uit van het geactualiseerde en regionaal afgestemde woningbouwprogramma. Verder stelt de raad in nota van zienswijzen dat voor de gronden van het plangebied is gekozen om op die manier een minder wenselijke situatie, namelijk de mogelijkheid om er een bedrijf met maximaal milieucategorie 3.2 te vestigen in de buurt van woningen, om te buigen naar een meer wenselijke situatie, namelijk het bouwen van woningen en het verdwijnen van de bedrijfsbestemming.
De Afdeling ziet in het aangevoerde aanleiding voor het oordeel dat de raad zich op het standpunt mocht stellen dat er behoefte is aan de voorziene woningen.
Het betoog faalt.
Omgevingsverordening Zuid-Holland
8. [appellant] betoogt dat het plan is vastgesteld in strijd met artikel 6.9 van de Omgevingsverordening Zuid-Holland, waarin voorwaarden zijn opgenomen ten aanzien van de ruimtelijke kwaliteit bij nieuwe ruimtelijke ontwikkelingen.
Volgens [appellant] laat de raad in de plantoelichting ten onrechte in het midden of sprake is van een ontwikkeling die kan worden gekwalificeerd als aanpassing of transformatie als bedoeld in artikel 6.9 van de Omgevingsverordening Zuid-Holland. [appellant] betoogt dat de in het plan mogelijk gemaakte ontwikkeling primair dient te worden gezien als aanpassen dan wel subsidiair als transformatie als bedoeld in artikel 6.9 van de Omgevingsverordening Zuid-Holland. Voor zover de ontwikkeling is aan te merken als aanpassing als bedoeld in artikel 6.9 van de Omgevingsverordening Zuid-Holland voert [appellant] aan dat de raad ten onrechte stelt dat het plan voorziet in een kwaliteitsverbetering van het gebied. Dit is volgens hem alleen aan de orde als het gaat om de gronden waaraan in het vorige plan een bedrijfsbestemming was toegekend. De daarachter gelegen gronden waren agrarische gronden en die worden nu met woningen bebouwd. Het plan past volgens [appellant] niet bij de aard en de schaal van het gebied. Subsidiair voert [appellant] aan dat het bestreden plan niet voldoet aan de eisen die zijn gesteld voor een ontwikkeling die kan worden gekwalificeerd als transformatie als bedoeld in artikel 6.9 van de Omgevingsverordening Zuid-Holland. Zo is volgens hem niet op basis van een integraal ontwerp een transformatie van (agrarische) bedrijfsdoeleinden naar wonen vormgegeven, waarin de ruimtelijke kwaliteit van het gebied, de fysieke en visuele overgang naar de omgeving en de fasering in ruimte en tijd integraal zijn opgenomen.
Verder is volgens [appellant] geen rekening gehouden met de relevante richtpunten van de provinciale kwaliteitskaarten 'laag van cultuur- en natuurlandschappen' en 'laag van stedelijke occupatie' als bedoeld in artikel 6.9 van de Omgevingsverordening Zuid-Holland. Zo wordt door het mogelijk maken van de woningen het lineaire karakter en de scherpe structuurbegrenzing van het lint nog verder verstoord dan in de huidige situatie het geval is, omdat de voorziene bebouwing deels is gesitueerd buiten de gronden waarop op grond van het vorige planologische regime de bestemming "Bedrijf" was toegekend. Het duurzaam saneren van leegstaande bebouwing is op zichzelf te beschouwen als een kwaliteitsverbetering voor het open buitengebied, maar is dat niet als in een hoge dichtheid en met een hogere bouwhoogte dan de te saneren bestaande bouwmassa, nieuwe bouwmassa wordt toegevoegd in de vorm van de geplande woningen, aldus [appellant]. De planvaststelling vermindert volgens hem de herkenbaarheid van het lint als bebouwingsvorm en verstoort de te beschermen beleving van de cultuurhistorische dijk.
8.1. Artikel 6.9 van de Omgevingsverordening Zuid-Holland luidt:
"1. Een bestemmingsplan kan voorzien in een nieuwe ruimtelijke ontwikkeling, onder de volgende voorwaarden ten aanzien van ruimtelijke kwaliteit:
a. de ruimtelijke ontwikkeling past binnen de bestaande gebiedsidentiteit, voorziet geen wijziging op structuurniveau, past bij de aard en schaal van het gebied en voldoet aan de relevante richtpunten van de kwaliteitskaart (inpassen);
b. als de ruimtelijke ontwikkeling past binnen de bestaande gebiedsidentiteit, maar wijziging op structuurniveau voorziet (aanpassen), wordt deze uitsluitend toegestaan mits de ruimtelijke kwaliteit per saldo ten minste gelijk blijft door:
1°. zorgvuldige inbedding van de ontwikkeling in de omgeving, rekening houdend met de relevante richtpunten van de kwaliteitskaart; en
2°. het zo nodig treffen van aanvullende ruimtelijke maatregelen als bedoeld in het derde lid;
c. als de ruimtelijke ontwikkeling niet past bij de bestaande gebiedsidentiteit (transformeren), wordt deze uitsluitend toegestaan mits de ruimtelijke kwaliteit van de nieuwe ontwikkeling is gewaarborgd door:
1°. een integraal ontwerp, waarin behalve aan de ruimtelijke kwaliteit van het gehele gebied ook aandacht is besteed aan de fysieke en visuele overgang naar de omgeving en de fasering in ruimte en tijd, alsmede rekening is gehouden met de relevante richtpunten van de kwaliteitskaart; en
2°. het zo nodig treffen van aanvullende ruimtelijke maatregelen als bedoeld in het derde lid.
[...]
3. Aanvullende ruimtelijke maatregelen zijn:
a. de aanvullende ruimtelijke maatregelen kunnen bestaan uit (een combinatie van):
1° duurzame sanering van leegstaande bebouwing, kassen en/of boom- en sierteelt;
2° wegnemen van verharding;
3° toevoegen of herstellen van kenmerkende landschapselementen;
4° andere maatregelen waardoor de ruimtelijke kwaliteit verbetert.
b. de onder a genoemde maatregelen worden in beginsel getroffen binnen hetzelfde plangebied als de voorgenomen ruimtelijke ontwikkeling, tenzij kan worden gemotiveerd dat dat niet mogelijk is. In dat geval kunnen ook ruimtelijke maatregelen elders in de motivering inzake ruimtelijke kwaliteit worden betrokken;
c. in afwijking van onder b kan het bevoegd gezag in plaats van het treffen van ruimtelijke maatregelen een (gedeeltelijke) financiële compensatie verlangen door middel van een storting in een kwaliteitsfonds, dat is ingesteld op basis van de door provinciale staten vastgestelde regeling voor kwaliteitsfondsen, mits de daadwerkelijke uitvoering van de compenserende ruimtelijke kwaliteitsmaatregelen afdoende is verzekerd.
4. Een bestemmingsplan dat een nieuwe ruimtelijke ontwikkeling mogelijk maakt als bedoeld in het eerste lid bevat een beeldkwaliteitsparagraaf, waarin het effect van deze ontwikkeling op de bestaande kenmerken en waarden wordt beschreven en waaruit blijkt dat de ruimtelijke kwaliteit ten minste gelijk blijft, voor zover het gaat om een ruimtelijke ontwikkeling:
a. waarbij de richtpunten van de kwaliteitskaart in het geding zijn; of
b. die is gelegen op gronden binnen een beschermingscategorie als bedoeld in het tweede lid, onder a en b.
[…]."
8.2. In paragraaf 3.2.1 van de plantoelichting staat dat het plangebied is gesitueerd binnen de zone van de stads- en dorpsrand, die de grens vormt van bebouwd gebied en landschap. Ook ligt het plangebied achter het bebouwingslint. De ontwikkeling past binnen de ruimtelijke gebiedskwaliteit. De opzet van de nieuwe bebouwing past qua karakter ook binnen de identiteit van het grotere gebied, namelijk een zeekleipolder. Het plangebied is gesitueerd tegen de dorpsrand nabij het lint. Verder wordt in de plantoelichting verwezen naar het Rho-rapport. In het Rho-rapport staat dat het bestreden plan past binnen het door de provincie benoemde principe van aanpassing, omdat het perceel binnen de indicatieve aanduiding 'stads- en dorpsrand' ligt. Het is echter vanwege de opgave en invulling ook te overwegen om uit te gaan van transformatie. De functie van de gronden wordt deels aangepast van bedrijf/agrarisch naar wonen. Aanvullende maatregelen worden niet noodzakelijk geacht, met uitzondering van een goede landschappelijke inpassing. Met de sloop van een bestaand bedrijf is immers al sprake van een grote kwaliteitsverbetering voor de kern. De ontwikkeling voldoet aan de uitgangspunten van de provinciale ladder. Het provinciaal beleid staat een stedelijke ontwikkeling niet in de weg omdat sprake is van kwaliteitsverbetering. Op de zitting heeft de raad zich verder op het standpunt gesteld dat er sprake is van een ontwikkeling die kan worden gekwalificeerd als aanpassing als bedoeld in artikel 6.9, eerste lid, onder b, van de Omgevingsverordening Zuid-Holland.
8.3. De Afdeling is van oordeel dat in dit geval sprake is van aanpassen als bedoeld in artikel 6.9, eerste lid, onder b, van de Omgevingsverordening Zuid-Holland. Over aanpassen staat in de toelichting bij de Omgevingsverordening Zuid-Holland dat daarvan sprake is bij een ontwikkeling die aansluit bij de huidige identiteit van een gebied, maar die op structuurniveau in wijzigingen of aanvullingen voorziet. Een voorbeeld is volgens de toelichting de aanleg of verbreding van een provinciale weg, een beperkt aantal nieuwe woningen in het buitengebied of een nieuw landgoed. Bewoners en gebruikers uit de bestaande omgeving merken duidelijk invloed van de nieuwe ontwikkeling, aldus de toelichting. In dit geval past de ontwikkeling binnen de bestaande gebiedsidentiteit en wordt met het toevoegen van de 20 nieuwe woningen in het buitengebied, voorzien in een wijziging op structuurniveau. Weliswaar vindt er in het plangebied een verandering plaats door de toevoeging van 20 woningen, maar die verandering is, gelet op de aard en omvang ervan, niet zo wezenlijk dat daardoor een heel nieuw landschap ontstaat. Zo is een deel van de woningen voorzien op gronden waar al bebouwing stond. Bovendien is de functie wonen niet gebiedsvreemd omdat in het dijkenlandschap al bewoning plaatsvindt.
8.4. Omdat er sprake is van aanpassen als bedoeld in artikel 6.9, eerste lid, aanhef en onder b, van de Omgevingsverordening Zuid-Holland geldt dat een plan mag voorzien in een nieuwe ruimtelijke ontwikkeling, mits de ruimtelijke kwaliteit per saldo ten minste gelijk blijft door zorgvuldige inbedding van de ontwikkeling in de omgeving, rekening houdend met de relevante richtpunten van de kwaliteitskaart en dat zo nodig aanvullende maatregelen moeten worden getroffen.
8.5. De locatie van het plangebied is op de kwaliteitskaart 'laag van de cultuur- en natuurlandschappen' aangemerkt als 'linten'. Op de kwaliteitskaart zijn de volgende richtpunten opgenomen ter plaatse van het plangebied:
"- Linten blijven linten als onderscheidende bebouwingsvorm in het gebied.
- Linten behouden hun lineaire karakter, waarbij de achterzijde van de bebouwing een direct contact met het landschap heeft en de voorzijde aan de openbare weg of waterloop grenst.
- Bij nieuwe ontwikkelingen zijn de huidige korrel, profiel, transparantie en respect voor historische gaafheid van een lint richtinggevend.
- Bij grootschalige ontwikkelingen blijft het lint herkenbaar als bebouwingsvorm. Dit betekent dat op gepaste afstand van het lint gebouwd wordt, waarbij het landschap, het lint en de nieuwe ontwikkeling bepalend zijn voor deze afstand. Het lint behoudt zijn eigen gezicht."
Ook is de locatie van het plangebied op de kwaliteitskaart 'laag van stedelijke occupatie' aangemerkt als 'stads- en dorpsranden'. Op de kwaliteitskaart is het volgende richtpunt opgenomen ter plaatse van het plangebied:
"- Ontwikkelingen aan de stads- of dorpsrand dragen bij aan het realiseren van een rand met passende overgangskwaliteit (front, contact of overlap)."
8.6. De Afdeling stelt voorop dat de enkele omstandigheid dat met het plan mogelijk niet wordt voldaan aan alle relevante richtpunten van de kwaliteitskaart, niet betekent dat zich reeds om die reden strijd voordoet met artikel 6.9, eerste lid, aanhef en onder b, van de Omgevingsverordening Zuid-Holland. Uit dit onderdeel van het artikellid volgt niet dat moet worden voldaan aan de relevante richtpunten van de kwaliteitskaart, maar dat daarmee rekening moet worden gehouden (vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 24 april 2019, ECLI:NL:RVS:2019:1352, onder 7.2).
In paragraaf 4.10 van de plantoelichting staat dat de gronden van het plangebied grenzen aan de cultuurhistorisch waardevolle dijk. Door de voorziene ontwikkeling ruimtelijk los te houden van de dijk, de groene omranding aan te vullen en de bouwhoogte af te stemmen op bestaande benedendijkse bebouwing wordt zorgvuldig omgegaan met de cultuurhistorische kwaliteiten. Op de zitting heeft de raad nader toegelicht dat er tussen de dijk en de voorziene woningen een verkeersbestemming is gesitueerd en dat op deze manier de woningen los van de dijk zijn gesitueerd. In het Rho-rapport staat dat de voorziene ontwikkeling de landschappelijke kwaliteit versterkt door de sloop van een groot bedrijfspand dat ten tijde van de planvaststelling onderaan de dijk stond en niet paste in de schaal van het (dijk)lint. De voorziene ontwikkeling is vormgegeven als een 'groene kamer' door de groene omranding rondom. Dit levert vanuit het omringende open landschap een herkenbaar beeld op. Door de voorziene ontwikkeling ook los te houden van het lint wordt het karakter van het lint versterkt, blijft de karakteristiek en herkenbaarheid van het lint behouden en blijven linten linten. Naar het oordeel van de Afdeling blijkt uit het vorenstaande dat voldoende aandacht is besteed aan de richtpunten over linten en dat linten linten blijven als onderscheidende bebouwingsvorm in het gebied.
Een volgend richtpunt is dat ontwikkelingen aan de stads- of dorpsrand bijdragen aan het realiseren van een rand met passende overgangskwaliteit betreft. De raad heeft daarover toegelicht in de nota van zienswijzen dat de voorziene groene rand rondom de gronden van het plangebied samen met de open verkaveling zorgt voor een goede overgang naar het agrarische buitengebied. De toegelaten bouwhoogte neemt ook af richting de polder. Samen met het naastgelegen perceel naast het plangebied wordt een groene kamer in het landschap gemaakt. Uit het verhandelde op de zitting is gebleken dat er meer 'groene kamers' langs het dijklint zijn gesitueerd.
Naar het oordeel van de Afdeling heeft de raad hiermee voldoende toegelicht dat rekening is gehouden met de voor dit geval relevante richtpunten van de kwaliteitskaart van de Omgevingsverordening Zuid-Holland.
8.7. Daarom ziet de Afdeling niet in dat de raad het plan heeft vastgesteld in strijd met artikel 6.9 van de Omgevingsverordening Zuid-Holland.
8.8. Het betoog faalt.
Bouwhoogte
9. [appellant] betoogt dat de bouwhoogtes die in het plan zijn mogelijk gemaakt, niet passend zijn in de omgeving. De maatvoering van de voorziene woningen wijkt volgens hem af van de bestaande maatvoering in de omgeving. Het voormalige bedrijfspand had een maximale goothoogte van 5 m en de omliggende woningen rondom het plangebied hebben een veel lagere maximale goothoogte, namelijk van 4 m. Het verschil met de voorziene bebouwing is volgens hem nog groter omdat de voorziene bebouwing verder in het agrarisch gebied is voorzien. Verder is er volgens [appellant] benedendijks aan de noord- en oostzijde geen bebouwing aanwezig in de directe omgeving die als geschikte referentie zou kunnen dienen.
9.1. De Afdeling stelt vast dat voor de drie voorziene bouwvlakken die zijn gesitueerd in het noorden van het plangebied een maximaal toegestane bouwhoogte van 10 m geldt en een maximaal toegestane goothoogte van 4 m. Voor de overige twee bouwvlakken geldt een maximaal toegestane bouwhoogte van 11 m en een maximaal toegestane goothoogte van 6 m.
Daarnaast stelt de Afdeling vast dat op de gronden rondom het plangebied het bestemmingsplan "Nieuwenhoorn", vastgesteld op 13 september 2012, van toepassing is. Op grond van dat plan gelden er maximale toegestane goothoogtes van tussen de 4 m en 7 m. Daarnaast geldt op grond van dat plan dat de maximale toegestane bouwhoogte van woonbestemmingen ten hoogste de maximale toegestane goothoogte is plus 5 m.
9.2. De raad heeft in de nota van zienswijzen toegelicht dat de voorziene ontwikkeling benedendijks zijn gesitueerd en dat hierdoor de nokken van de nieuwe woningen niet hoger dan die van de aangrenzende woningen op de dijk. De voorziene woningen staan daarnaast op ruime afstand achter de dijk, waardoor een groene zone, deels entree- en verkeersgebied, deels tuinen, tussen de bestaande en voorziene woningen gerealiseerd kunnen worden. Uiteraard zijn er ook woningen die lager zijn dan de nieuw te bouwen woningen, aldus de raad. Verder staat in de nota van zienswijzen dat de toegestane maximale bouwhoogte van de voorziene woningen ook richting de polder afneemt.
Daarom ziet de Afdeling in wat is aangevoerd geen aanleiding voor het oordeel dat de raad zich niet op het standpunt heeft mogen stellen dat de in het bestreden plan toegestane bouwhoogtes niet passend zijn in de omgeving.
9.3. Het betoog faalt.
Conclusie
10. Het beroep is ongegrond.
11. De raad hoeft geen proceskosten te vergoeden.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
verklaart het beroep ongegrond.
Aldus vastgesteld door mr. J.H. van Breda, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. S.M.W. van Ewijk, griffier.
w.g. Van Breda
lid van de enkelvoudige kamer
w.g. Van Ewijk
griffier
Uitgesproken in het openbaar op 7 februari 2024
867