Uitspraak
202303796/1/R1.
Datum uitspraak: 18 december 2024
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Tussenuitspraak met toepassing van artikel 8:51d van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) in het geding tussen:
[appellant A] en [appellant B] (hierna samen en in enkelvoud: [appellant A]), wonend in Mechelen, gemeente Gulpen-Wittem,
appellanten,
en
de raad van de gemeente Gulpen-Wittem,
verweerder.
Procesverloop
Bij besluit van 20 april 2023 heeft de raad het bestemmingsplan "Overgeul (ong.) te Mechelen" (hierna: het plan) vastgesteld.
Tegen dit besluit heeft [appellant A] beroep ingesteld.
De raad heeft een verweerschrift ingediend.
De raad heeft een nader stuk ingediend.
De Afdeling heeft de zaak op de zitting behandeld op 18 oktober 2024, waar [appellant B], bijgestaan door [appellant A], en de raad, vertegenwoordigd door mr. D.H.A.S. Gidding, zijn verschenen. Voorts is op de zitting [belanghebbende], bijgestaan door drs. S.J. van de Venne, als partij gehoord.
Overwegingen
Overgangsrecht inwerkingtreding Omgevingswet
1. Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden. Op grond van artikel 4.6, derde lid, van de Invoeringswet Omgevingswet blijft op een beroep tegen een besluit tot vaststelling van een bestemmingsplan waarvan het ontwerp vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet ter inzage is gelegd het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór dat tijdstip van toepassing tot het bestemmingsplan onherroepelijk is. Het ontwerpplan is op 30 juli 2022 ter inzage gelegd. Dat betekent dat op deze beroepsprocedure het recht, waaronder de Wet ruimtelijke ordening, zoals dat gold vóór 1 januari 2024 van toepassing blijft.
Inleiding
2. Het plan maakt het mogelijk dat op het perceel aan de Overgeul ong., kadastraal bekend gemeente Witten - sectie M - nummer 344 (hierna: het perceel), een woning wordt gebouwd. Op grond van de voorheen geldende bestemmingsplannen "Gulpen-Wittem buitengebied" en "Buitengebied reparatie 2011" had het perceel de bestemming "Agrarisch-Bedrijf". Op het perceel staan twee gebouwen die zullen worden gesloopt. Het perceel ligt schuin tegenover het perceel aan de [locatie 1]. Op dit perceel en de naastgelegen percelen aan de [locatie 2] tot en met [locatie 3] (hierna samen: [locatie 1]) exploiteert de familie [partij] een agrarisch bedrijf met een boerderijcamping en groepsaccommodaties. Op het perceel aan de [locatie 1] staat een bedrijfswoning. De zoon van [partij] zal het bedrijf in de toekomst overnemen en in de bedrijfswoning gaan wonen. [partij] zal dan in de woning die met het plan mogelijk wordt gemaakt gaan wonen. [appellant A] woont op het perceel aan de [locatie 4] in de directe nabijheid van het plangebied. Hij kan zich niet met het plan verenigen, omdat hij vreest dat de ontwikkeling die met het plan mogelijk wordt gemaakt ingrijpende gevolgen voor zijn woongenot zal hebben.
Toetsingskader
3. Bij de vaststelling van een bestemmingsplan moet de raad bestemmingen aanwijzen en regels geven die de raad uit het oogpunt van een goede ruimtelijke ordening nodig acht. De raad heeft daarbij beleidsruimte en moet de betrokken belangen afwegen. De Afdeling oordeelt niet zelf of het plan in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening. De Afdeling beoordeelt aan de hand van de beroepsgronden of het besluit tot vaststelling van het bestemmingsplan in overeenstemming is met het recht. Daarbij kan aan de orde komen of de nadelige gevolgen van het plan onevenredig zijn in verhouding tot de met het plan te dienen doelen.
Goede procesorde
4. [appellant A] betoogt dat het plan zal leiden tot wateroverlast op de lager gelegen percelen als gevolg van de in het plan opgenomen bouwhoogte en de verschillen in maaiveldhoogte.
4.1. Behalve in geschillen waarin de wet het niet toestaat, kunnen ook na afloop van de beroepstermijn en, als die termijn is gegeven, na de termijn als bedoeld in artikel 6:6 van de Awb, nieuwe gronden worden ingediend. Deze mogelijkheid wordt begrensd door de goede procesorde. De goede procesorde laat het indienen van een nieuwe beroepsgrond niet toe als andere partijen onvoldoende op die beroepsgrond kunnen reageren of de goede voortgang van de procedure daardoor op andere wijze wordt belemmerd. Naar het oordeel van de Afdeling is dat hier aan de orde. Gelet op het late tijdstip waarop de beroepsgrond naar voren is gebracht - [appellant A] heeft dit voor het eerst op de zitting aangevoerd - hebben de raad en [partij] hier niet adequaat op kunnen reageren. [appellant A] heeft geen feiten of omstandigheden aangevoerd op grond waarvan moet worden geoordeeld dat het voor hem redelijkerwijs niet mogelijk was om deze nieuwe grond eerder naar voren te brengen. Onder deze omstandigheden laat de Afdeling deze nieuwe grond wegens strijd met de goede procesorde buiten beschouwing.
Procedureel
5. [appellant A] betoogt dat het plan niet zorgvuldig tot stand is gekomen. Hij stelt dat hij niet tijdig en onvolledig is geïnformeerd over de wijziging van het bestemmingsplan, terwijl het plan ingrijpende gevolgen voor zijn woongenot heeft. [appellant A] voert verder aan dat hij pas op de hoogte raakte van het besluit door de bekendmaking van de plannen voor de bouw van de woning in het Gemeenteblad, terwijl die plannen al in november 2019 bekend waren.
5.1. Het bestreden besluit is voorbereid met toepassing van de uniforme openbare voorbereidingsprocedure van afdeling 3.4 van de Awb. Niet gebleken is dat de raad niet op juiste wijze toepassing heeft gegeven aan het bepaalde in die afdeling. In overeenstemming met de procedure zijn omwonenden in de gelegenheid gesteld om een zienswijze over het ontwerpplan naar voren te brengen, wat [appellant A] ook heeft gedaan. De Afdeling begrijpt dat [appellant A] in een eerder stadium over de plannen op het perceel geïnformeerd had willen worden. Daartoe bestaat echter geen verplichting. Voor zover [appellant A] betoogt dat hij inspraak in de plannen had willen hebben, overweegt de Afdeling dat het bieden van inspraak voorafgaande aan de terinzagelegging van een ontwerpplan geen onderdeel is van de in afdeling 3.4 van de Awb voorgeschreven procedure. De Afdeling ziet dan ook geen aanleiding voor het oordeel dat de raad het plan onzorgvuldig heeft voorbereid.
Het betoog slaagt niet.
Alternatieve locaties
6. [appellant A] betoogt dat de raad onvoldoende onderzoek naar alternatieve locaties heeft gedaan. Volgens [appellant A] zijn andere percelen of gebouwen van de initiatiefnemer geschikter voor bewoning. [appellant A] acht hierbij ook van belang dat alle gebouwen op het perceel aan de [locatie 1] zijn verbouwd tot luxe accommodaties.
6.1. De raad moet bij de keuze van een bestemming een afweging maken van alle belangen die betrokken zijn bij de vaststelling van het plan. Daarbij heeft de raad beleidsruimte. De voor- en nadelen van alternatieven moeten in die afweging worden meegenomen.
6.2. De raad heeft in het verweerschrift toegelicht dat op 25 november 2019, aangepast op 20 november 2020, een principeverzoek is ingediend om op het perceel een woonhuis op te richten. Het college heeft op 9 april 2021 besloten om medewerking te verlenen aan dat verzoek. De raad heeft over het perceel aan de [locatie 1] naar voren gebracht dat daar, naast de aanwezige bedrijfswoning, geen zelfstandige bewoning is toegestaan. De raad heeft daarbij niet van belang geacht dat de gebouwen op dit perceel tot vakantiewoningen zijn verbouwd. Op de zitting heeft de raad verder toegelicht dat de mogelijke locaties voor de woning met de initiatiefnemer zijn besproken en dat ook is gekeken naar alternatieven. Voor de initiatiefnemer was het perceel om bedrijfseconomische redenen het meest geschikt. Over het op de zitting door [appellant A] genoemde perceel tegenover het perceel aan de [locatie 1] waarop een grote schuur staat, is door de initiatiefnemer toegelicht dat deze schuur in gebruik is voor agrarische doeleinden. Dit in tegenstelling tot de gebouwen op het perceel die in veel mindere mate nog een (agrarische) functie hebben.
Naar het oordeel van de Afdeling heeft de raad, gegeven deze toelichting, toereikend gemotiveerd waarom niet voor de door [appellant A] voorgestelde alternatieven is gekozen.
Het betoog slaagt niet.
Bouwhoogte van de woning
7. [appellant A] voert aan dat de woning, gerekend vanaf peil 1,50 m, hoger wordt dan de 7 m die op grond van het plan is toegestaan. Dat leidt er volgens [appellant A] toe dat de woning als gevolg van het heuvellandschap feitelijk 9 à 10 m hoger zal worden ten opzichte van het maaiveld van zijn perceel. Hierdoor zal volgens [appellant A] volledig zicht op zijn perceel mogelijk zijn vanuit de woning.
7.1. Op grond van artikel 2.2 van de planregels wordt de bouwhoogte van een bouwwerk gemeten vanaf het peil tot het hoogste punt van een gebouw of van een bouwwerk, geen gebouw zijnde, met uitzondering van ondergeschikte bouwonderdelen, zoals schoorstenen, antennes, en naar de aard daarmee gelijk te stellen bouwonderdelen.
Artikel 1, onder 41 van de planregels geeft een definitie van het begrip peil:
"voor gebouwen waarvan de toegang onmiddellijk aan de weg grenst:
0,20 meter boven de hoogte van de kruin van de woningontsluitingsweg ter plaatse van de hoofdtoegang;
[…]"
7.2. De Afdeling stelt vast dat het plan voorziet in de bouw van een woning in het bouwvlak die bestaat uit twee bouwlagen, waarbij iedere afzonderlijke bouwlaag ten hoogste 3,50 m mag zijn. Gelet op de definitie van het begrip "peil" zal de bouwhoogte van de woning maximaal 7,20 m bedragen, gemeten vanaf de hoogte van de kruin van de woningontsluitingsweg ter plaatse van de hoofdtoegang. De raad stelt zich op het standpunt dat het niet aannemelijk is dat sprake zal zijn van een onevenredige aantasting van het woongenot van [appellant A]. De raad wijst op de geringe bouwhoogte van de woning en de omstandigheid dat deze woning op een afstand van ongeveer 25 m van de achtergevel van de woning van [appellant A] zal liggen. De raad heeft op de zitting verder toegelicht dat het om een klein perceel gaat, dat is omgeven door een groot gebied met een open landschap. De ontwikkeling die met het plan mogelijk wordt gemaakt is volgens de raad daarom niet dominant in het landschap. Ook heeft de raad op de zitting toegelicht dat bij de bepaling van de definitie van het peil rekening is gehouden met de omstandigheid dat sprake is van geaccidenteerd terrein. De raad heeft erkend dat het door de verschillen in maaiveldhoogte mogelijk is dat de woning hoger wordt dan de naastgelegen woning. De raad heeft echter de gevolgen van het plan, gelet op de openheid van het landschap, de bouwhoogte van de woning en de afstand tot de woning van [appellant A], aanvaardbaar geacht. De Afdeling is van oordeel dat de raad, met de hiervoor weergegeven toelichting, zich op het standpunt heeft mogen stellen dat de gevolgen van het plan voor het woongenot van [appellant A] aanvaardbaar zijn. Hierbij neemt de Afdeling ook in aanmerking dat in het algemeen aan een geldend bestemmingsplan geen blijvende rechten kunnen worden ontleend en dat de raad op grond van gewijzigde planologische inzichten en na afweging van alle betrokken belangen andere bestemmingen en regels voor gronden kan vaststellen.
Het betoog slaagt niet.
Soortenbescherming
8. [appellant A] betoogt dat onvoldoende ecologisch onderzoek heeft plaatsgevonden naar de aanwezigheid van beschermde soorten in het plangebied, gelet op het oorspronkelijke karakter van het perceel en de ligging ten opzichte van het Natura 2000-gebied "Geuldal". Er verblijven volgens [appellant A] vleermuizen op het perceel. Voordat wordt overgegaan tot sloop van de aanwezige gebouwen dient een uitgebreid ecologisch onderzoek plaats te vinden, aldus [appellant A].
8.1. De raad heeft toegelicht dat de aanwezigheid van beschermde soorten klein wordt geacht, maar ook niet met zekerheid valt uit te sluiten. Daarom zal voorafgaand aan de sloop van de opstallen een zogenoemde quickscan flora en fauna worden verricht om te kunnen beoordelen of sprake is van op dat moment aanwezig zijnde beschermde soorten. Uit die quickscan zal volgens de raad moeten blijken of al dan niet een ontheffing nodig is en of eventuele mitigerende maatregelen nodig zijn. De raad stelt zich op het standpunt dat de enkele omstandigheid dat het perceel nabij een Natura 2000-gebied ligt op dit moment onvoldoende aanleiding vormt voor een uitgebreid ecologisch onderzoek. De raad acht daarbij van belang dat het Natura 2000-gebied "Geuldal" op ruime afstand van het plangebied ligt en dat zich tussen het gebied en het onderhavige perceel gronden bevinden voor agrarische activiteiten.
8.2. De Afdeling begrijpt dat [appellant A] betoogt dat de bepalingen in de Wet natuurbescherming (hierna: Wnb) over soortenbescherming aan de uitvoerbaarheid van het plan in de weg staan.
De vraag of voor de uitvoering van het bestemmingsplan een vrijstelling dan wel een ontheffing op grond van het soortenbeschermingsregime in de Wnb nodig is en zo ja, of deze ontheffing kan worden verleend, komen in beginsel pas aan de orde in een procedure op grond van de Wnb. Maar de raad mag het plan niet vaststellen als en voor zover hij op voorhand redelijkerwijs had moeten inzien dat het wettelijke soortenbeschermingsregime aan de uitvoerbaarheid van het plan in de weg staat.
8.3. De Afdeling stelt vast dat de raad in het kader van de voorbereiding van het plan geen enkel onderzoek heeft verricht naar de aanwezigheid van beschermde flora en fauna in en nabij het plangebied. De raad heeft zich dan ook niet op het standpunt kunnen stellen dat geen beschermde soorten in het gebied aanwezig zijn, zonder dat met een verkennend onderzoek aan te tonen. Daarbij heeft de raad ten onrechte de vraag of een ecologisch onderzoek is vereist, afhankelijk gesteld van de afstand tot het Natura 2000-gebied. Daarom bestond ten tijde van de vaststelling van het plan onvoldoende inzicht in de vraag of redelijkerwijs kan worden geoordeeld dat het soortenbeschermingsregime in de Wnb niet op voorhand aan de uitvoerbaarheid van het plan in de weg staat. Het besluit van 20 april 2023 is in zoverre in strijd met artikel 3:2 van de Awb niet met de vereiste zorgvuldigheid voorbereid.
Het betoog slaagt.
9. In het kader van de aanvraag om een omgevingsvergunning voor de bouw van de woning is alsnog een ecologisch onderzoek uitgevoerd. De uitkomsten van dat ecologisch onderzoek zijn neergelegd in het rapport "Ecologische quickscan Nieuwbouw [partij]" van januari 2024. In dit rapport staat dat het schuurtje dat gesloopt zal worden in gebruik is als verblijfplaats voor vleermuizen en dat het aanvragen van een ontheffing op grond van de Wnb vereist is. Op de zitting heeft de raad naar voren gebracht dat de benodigde ontheffing op grond van de Wnb inmiddels door het college van gedeputeerde staten van Limburg is verleend. Een verzoek om een voorlopige voorziening van [appellant A] dat hij heeft ingediend hangende de bezwaarprocedure over deze ontheffing is door de voorzieningenrechter van de rechtbank Limburg afgewezen. [appellant A] heeft dit alles op de zitting niet weersproken.
9.1. Omdat de raad hiermee alsnog heeft onderbouwd dat het wettelijke soortenbeschermingsregime niet aan de uitvoerbaarheid van het plan in de weg staat en [appellant A] op de zitting de mogelijkheid heeft gehad - en daarvan ook gebruik heeft gemaakt - om op dat standpunt te reageren, hoeft het onder 8.3 geconstateerde gebrek niet meer te worden hersteld. De Afdeling zal in de einduitspraak bezien of de rechtsgevolgen van het besluit van 20 april 2023, met toepassing van artikel 8:72, derde lid, aanhef en onder a, van de Awb in stand kunnen worden gelaten.
Stikstof
10. [appellant A] betoogt dat niet op juiste wijze onderzoek is gedaan naar de toename van stikstofdepositie. Volgens [appellant A] liggen stikstofgevoelige gedeelten van het dichtstbijzijnde Natura 2000-gebied "Geuldal" op kortere afstand van het plangebied dan in de stikstoftoets staat vermeld. Daarnaast betoogt [appellant A] dat de stikstofberekening niet is gemaakt met de laatste versie van de AERIUS-Calculator en dat die berekening niet in overeenstemming is met de geldende wet- en regelgeving.
10.1. De Afdeling stelt voorop dat bij de berekening van stikstofdepositie alleen stikstofgevoelige gedeelten van Natura 2000-gebieden relevant zijn. In het memo van Aelmans met als onderwerp "Stikstoftoets" van 16 februari 2022 is een berekening gemaakt van de stikstofdepositie op het dichtstbijzijnde, voor stikstof gevoelige gedeelte van het Natura 2000-gebied "Geuldal". Zoals ook de raad op de zitting heeft toegelicht, wordt de berekening van stikstofdepositie in AERIUS binnen Natura 2000-gebieden berekend op de zogeheten relevante stikstofgevoelige hexagonen, waarmee automatisch inzicht wordt verkregen in de stikstofdepositie op het dichtstbijzijnde stikstofgevoelige gedeelte van omliggende Natura 2000-gebieden. Dat stikstofgevoelige gedeelten van het Natura 2000-gebied "Geuldal" op kortere afstand liggen van het plangebied dan in de stikstoftoets staat vermeld, wat daar ook van zij, leidt dan ook niet tot het oordeel dat de berekening niet juist is uitgevoerd. Wel heeft [appellant A] terecht aangevoerd dat aan de vaststelling van het plan een verouderde AERIUS-berekening ten grondslag is gelegd. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen mag de raad zich bij de vaststelling van het plan baseren op de versie van AERIUS die op dat moment beschikbaar, en geschikt is voor het maken van de stikstofdepositieberekening. De AERIUS-berekening van 16 februari 2022, is gemaakt met AERIUS-versie 2021. De Afdeling heeft geconstateerd dat op het moment van de vaststelling van het plan op 20 april 2023, AERIUS-versie 2022 beschikbaar was. Verder heeft [appellant A] terecht aangevoerd dat de stikstofberekening niet is gemaakt in overeenstemming met wet- en regelgeving die gold op het moment van vaststelling van het plan. In die berekening is namelijk ten onrechte gebruik gemaakt van de zogenoemde bouwvrijstelling die als gevolg van de zogeheten Porthos-uitspraak van 2 november 2022, ECLI:NL:RVS:2022:3159 niet kan worden toegepast.
Het betoog slaagt.
10.2. In paragraaf 2.3 van het onder 9 genoemde ecologisch onderzoek, dat is uitgevoerd in het kader van de omgevingsvergunning, staat dat de bouwwerkzaamheden en de realisatie van een extra woning mogelijk een toename van stikstofdepositie zullen veroorzaken op het meest nabijgelegen Natura 2000-gebied "Geuldal". Volgens dit rapport moet een AERIUS-berekening uitwijzen wat de uitstoot exact zal zijn, wat de invloed daarvan is op het nabijgelegen Natura 2000-gebied en of een vergunning nodig is. Op de zitting heeft de raad naar voren gebracht dat in het kader van de omgevingsvergunning een nieuwe berekening van de stikstofdepositie is gemaakt met de juiste AERIUS-versie, waarbij ook de stikstofdepositie in de bouwfase is beoordeeld. Voor zover de raad op de zitting heeft verzocht om de rechtsgevolgen van het besluit daarom in stand te laten, overweegt de Afdeling dat zij daarvoor in dit geval voorlopig geen ruimte ziet omdat de raad de nieuwe stikstofberekening niet heeft overgelegd. De Afdeling kan daarom op dit moment niet beoordelen of het plan zal leiden tot een toename van de stikstofdepositie op het nabijgelegen Natura 2000-gebied "Geuldal".
10.3. Gelet op wat onder 10.1 is overwogen ziet de Afdeling aanleiding voor het oordeel dat sprake is van een gebrek in het uitgevoerde onderzoek naar de toename van stikstofdepositie als gevolg van het plan. Dit leidt tot de conclusie dat de raad het plan in zoverre onzorgvuldig heeft voorbereid en in strijd met artikel 3:2 van de Awb heeft vastgesteld. De Afdeling ziet in dit geval geen aanleiding om nu de rechtsgevolgen van dit besluit in stand te laten, maar zal op dit onderdeel de zogenoemde bestuurlijke lus toepassen.
Conclusie en bestuurlijke lus
11. De conclusie is dat het besluit van 20 april 2023 tot vaststelling van het bestemmingsplan "Overgeul (ong.) te Mechelen" in strijd met artikel 3:2 van de Awb is vastgesteld. Met het oog op een spoedige beslechting van het geschil zal de Afdeling de raad op de voet van artikel 8:51d van de Awb opdragen om het onder 10.1 en 10.3 geconstateerde gebrek te herstellen binnen 12 weken na de verzending van deze uitspraak. De raad kan dit doen door, met inachtneming van wat onder 10.1 is overwogen, het besluit alsnog toereikend te onderbouwen en zo nodig het besluit te wijzigen of een ander besluit te nemen. De raad moet de Afdeling en de betrokken partijen de uitkomst meedelen en het eventueel gewijzigd of nieuw besluit op de voorgeschreven wijze bekendmaken en meedelen.
12. Zoals de Afdeling heeft overwogen in haar uitspraak van 27 maart 2024, ECLI:NL:RVS:2024:1174, blijft op een gewijzigd of nieuw besluit het recht zoals dit gold vóór 1 januari 2024 van toepassing. Afdeling 3.4 van de Awb hoeft bij de voorbereiding van een gewijzigd of nieuw besluit niet opnieuw te worden doorlopen.
Proceskosten en griffierecht
13. In de einduitspraak wordt beslist over vergoeding van de proceskosten en het betaalde griffierecht.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
draagt de raad van de gemeente Gulpen-Wittem op:
- om binnen 12 weken na verzending van deze tussenuitspraak met inachtneming van wat onder 10.1, 10.3 en 11 is overwogen het daar omschreven gebrek in het besluit van 20 april 2023 tot vaststelling van het bestemmingsplan "Overgeul (ong.) te Mechelen" te herstellen;
- de Afdeling en de betrokken partijen de uitkomst mee te delen en een eventueel gewijzigd of nieuw besluit op de wettelijk voorgeschreven wijze bekend te maken en mee te delen.
Aldus vastgesteld door mr. J.H. van Breda, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. A.L. van Driel Kluit, griffier.
w.g. Van Breda
lid van de enkelvoudige kamer
w.g. Van Driel Kluit
griffier
Uitgesproken in het openbaar op 18 december 2024
703-1093