Uitspraak
202301624/1/R3.
Datum uitspraak: 21 februari 2024
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
het college van burgemeester en wethouders van Groningen,
appellant,
tegen de uitspraak van de rechtbank Noord-Nederland van 25 januari 2023 in zaken nrs. 22/1653 en 22/2097 in het geding tussen:
[wederpartij A] en [wederpartij B] (hierna tezamen en in enkelvoud: [wederpartij]), wonend te [woonplaats]
en
het college.
Procesverloop
Bij besluit van 15 januari 2019 heeft het college aan [wederpartij A] omgevingsvergunning verleend voor het oprichten van een woongebouw, bestaande uit 26 appartementen aan de Van Heemskerckstraat in Groningen.
Bij besluit van 27 februari 2020 heeft het college de door verschillende derden daartegen gemaakte bezwaren gegrond verklaard en de omgevingsvergunning alsnog geweigerd.
Tegen dit besluit heeft [wederpartij] beroep ingesteld.
Het college heeft dit besluit gesteld ingetrokken op de zitting van de rechtbank van 19 oktober 2021.
Op 15 maart 2022 heeft [wederpartij] het college in gebreke gesteld vanwege het niet tijdig nemen van een nieuw besluit op de bezwaren.
Op 23 maart 2022 heeft het college de ingebrekestelling afgewezen.
Hiertegen heeft [wederpartij] beroep ingesteld.
Daarnaast heeft [wederpartij] beroep ingesteld tegen het niet tijdig nemen van een nieuw besluit op de bezwaren.
Bij uitspraak van 25 januari 2023 heeft de rechtbank deze beroepen gegrond verklaard, het besluit van 23 maart 2022 vernietigd en bepaald dat de uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit, het met een besluit gelijk te stellen niet tijdig nemen van een besluit vernietigd en het college opgedragen om binnen twee weken na de dag van verzending van de uitspraak alsnog een besluit als door [wederpartij] gevraagd, bekend te maken.
Tegen deze uitspraak heeft het college hoger beroep ingesteld.
[wederpartij] heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
Bij besluit van 22 september 2023 heeft het college de besluiten van 27 februari 2020 en 15 januari 2019 ingetrokken en de gevraagde omgevingsvergunning voor een gewijzigd bouwplan voor een woongebouw met 26 appartementen opnieuw geweigerd.
[wederpartij] heeft hiertegen gronden aangevoerd.
Het college heeft daarover een verweerschrift ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 29 november 2023, waar het college, vertegenwoordigd door mr. L. Mathey, advocaat te Groningen, vergezeld door R. van Houdt, en [wederpartij], vertegenwoordigd door mr. J.D. Poot, advocaat te Amsterdam, zijn verschenen.
Overwegingen
Overgangsrecht
1. Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden. Als een aanvraag om een omgevingsvergunning is ingediend vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet blijft op grond van artikel 4.3, aanhef en onder a, van de Invoeringswet Omgevingswet het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór dat tijdstip van toepassing tot het besluit op die aanvraag onherroepelijk wordt, met uitzondering van artikel 3.9, derde lid, eerste zin, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo).
De aanvraag om een omgevingsvergunning is ingediend op 3 augustus 2018. Dat betekent dat in dit geval de Wabo, zoals die gold vóór 1 januari 2024, van toepassing blijft.
Inleiding
2. [wederpartij] wil aan de Van Heemskerckstraat in Groningen (sectie R, perceelnr. 1093 en deels aanliggend perceelnr. 1114; hierna: het perceel) een woongebouw met 26 appartementen realiseren. Het college heeft de gevraagde omgevingsvergunning aanvankelijk verleend op 15 januari 2019, maar bij het besluit op bezwaar van 27 februari 2020 alsnog geweigerd. Volgens het college hadden sommige appartementen, in strijd met het bestemmingsplan "Kostverloren, Zeeheldenbuurt en Badstratenbuurt", een oppervlakte van minder dan 50 m2. Hiertegen heeft [wederpartij] beroep ingesteld. Deze beroepsprocedure is beëindigd nadat [wederpartij] dit beroep heeft ingetrokken op de zitting van de rechtbank van 19 oktober 2021, nadat is besproken dat [wederpartij] gewijzigde bouwtekeningen zou kunnen aanleveren, waarop het college een nieuw besluit zou kunnen nemen.
[wederpartij] heeft vervolgens op 24 december 2021 gewijzigde bouwtekeningen aangeleverd. Volgens [wederpartij] moest het college daarna een nieuw besluit op de bezwaren nemen, en heeft het nagelaten dat tijdig te doen. Daartegen is hij bij de rechtbank opgekomen. De rechtbank heeft [wederpartij] hierin in het gelijk gesteld. De rechtbank heeft de verbeurde dwangsom wegens het niet tijdig nemen van een besluit bepaald op € 1.442,00 en heeft het college onder oplegging van een nieuwe dwangsom opgedragen om binnen twee weken na de dag van verzending van de uitspraak alsnog een nieuw besluit op bezwaar te nemen. Het college is het daar niet mee eens.
3. Op 22 september 2023 heeft het college de besluiten van 15 januari 2019 en 27 februari 2020 ingetrokken en een nieuw besluit op de aanvraag van [wederpartij] genomen. Het heeft de vergunning geweigerd wegens strijd met de geldende bestemmingsplannen "Kostverloren, Zeeheldenbuurt en Badstratenbuurt", "Herziening bestemmingsregels wonen", "Herziening Bestemmingsregels Wonen 2" en "Facetherziening Parkeren", en verder omdat een actueel veiligheidsplan als bedoeld in het Bouwbesluit 2012 ontbreekt. Het college wil geen afwijking van de bestemmingsplannen toestaan. [wederpartij] is het hier niet mee eens.
Het hoger beroep van het college
Niet-tijdig nemen van een nieuw besluit op bezwaar
4. Het college betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat het eerdere besluit op bezwaar van 27 februari 2020 niet is ingetrokken, zodat het college geen nieuw besluit op bezwaar hoefde te nemen. Volgens hem heeft de rechtbank zich ten onrechte gebaseerd op het proces-verbaal van de zitting van 19 oktober 2021. Op die zitting heeft het college zich slechts bereid getoond om het besluit op een later moment te zullen intrekken als aan zekere voorwaarden werd voldaan. Van rechtsgeldige intrekking is volgens het college geen sprake. Daarvoor is een besluit op schrift nodig, en dat ontbreekt. De vertegenwoordiger op de zitting had bovendien geen mandaat om het besluit namens het college in te trekken.
4.1. In het proces-verbaal van de zitting van de rechtbank van 19 oktober 2021 staat dat partijen afspraken hebben gemaakt over het voeren van nader overleg en het aanleveren van nieuwe bouwtekeningen, en dat het college het bestreden besluit (dat is het besluit van 27 februari 2020) heeft ingetrokken, waarna [wederpartij] het beroep heeft ingetrokken. Het proces-verbaal is ondertekend door de griffier van de rechtbank.
Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen, bijvoorbeeld in de uitspraak van 14 december 2016, (ECLI:NL:RVS:2016:3295), dient in beginsel te worden uitgegaan van de juistheid van hetgeen door de griffier is vastgelegd in het proces-verbaal van het verhandelde op de zitting. Alleen wanneer er duidelijke aanwijzingen zijn dat het proces-verbaal geen juiste weergave is van het verhandelde op de zitting, kan van dit uitgangspunt worden afgeweken. Van dergelijke aanwijzingen is in dit geval geen sprake. De enkele weerspreking van het college is daarvoor onvoldoende. Er bestaat ook geen grond voor het oordeel dat de rechtbank dit niet zo in het proces-verbaal had mogen opschrijven omdat de vertegenwoordiger van het college geen mandaat had om tot intrekking van het besluit over te gaan. De vertegenwoordiger van het college heeft op de zitting namelijk gehandeld alsof hij de bevoegdheid had om het besluit namens het college in te trekken. De rechtbank mocht daar op afgaan bij het opstellen van het proces-verbaal. De Afdeling gaat dus uit van de juistheid van het proces-verbaal.
4.2. De vermelding in het proces-verbaal maakt ook dat aan het schriftelijkheidsvereiste is voldaan. Op grond van artikel 1:3, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb), wordt onder een besluit verstaan: een schriftelijke beslissing van een bestuursorgaan, inhoudende een publiekrechtelijke rechtshandeling. Zoals ook wordt gesteld in de memorie van toelichting op deze bepaling (Kamerstukken II 1988/1989, 21 221, nr. 3, blz. 36), moet een beslissing uit een schriftelijk stuk kenbaar zijn om aan deze omschrijving te voldoen. Door de vermelding in het proces-verbaal van de rechtbank, is de intrekking van het besluit uit een schriftelijk stuk kenbaar (vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 24 maart 2010, ECLI:NL:RVS:2010:BL8720). De rechtbank heeft dus terecht geoordeeld dat uit het proces-verbaal van de zitting van 19 oktober 2021 volgt dat het college het besluit van 27 februari 2020 heeft ingetrokken.
Het betoog slaagt niet.
Nadere beslistermijn
5. Het college betoogt dat de rechtbank een onredelijk korte termijn heeft gesteld waarbinnen het college een nieuw besluit moest nemen. Dit besluit kon volgens hem niet binnen twee weken worden genomen. Het college voert aan dat [wederpartij] na de zitting van 19 oktober 2021 eerst aangepaste bouwtekeningen moest aanleveren. Verder was het college intussen gebleken dat het bouwplan in strijd met de geldende bestemmingsplannen was. Daarom achtte het college het aangewezen om [wederpartij] en andere belanghebbenden opnieuw te horen. Bovendien betekende de strijd met de geldende bestemmingsplannen in dit geval dat het nieuwe besluit moest worden voorbereid met toepassing van de uniforme openbare voorbereidingsprocedure als bedoeld in afdeling 3.4 van de Awb.
5.1. Artikel 8:55d van de Awb luidt:
"1. Indien het beroep gegrond is en nog geen besluit is bekendgemaakt, bepaalt de bestuursrechter dat het bestuursorgaan binnen twee weken na de dag waarop de uitspraak wordt verzonden alsnog een besluit bekendmaakt."
[…]
3. In bijzondere gevallen of indien de naleving van andere wettelijke voorschriften daartoe noopt, kan de bestuursrechter een andere termijn bepalen of een andere voorziening treffen."
5.2. De door het college bedoelde aangepaste bouwtekeningen zijn door [wederpartij] naar het college gezonden op 24 december 2021 en konden vanaf dat moment worden beoordeeld door het college. Hetzelfde geldt voor het voornemen van het college om [wederpartij] en anderen opnieuw te horen. Voor zover het college dat ten tijde van de uitspraak van de rechtbank van 25 januari 2023 nog niet had gedaan, komt dat voor rekening en risico van het college en hoefde de rechtbank daarin geen reden te vinden om met toepassing van het derde lid van artikel 8:55d een langere termijn te bepalen.
Voor zover het college tot de conclusie kwam dat voor een nieuw besluit de uniforme openbare voorbereidingsprocedure moest worden gevolgd, betekent ook dat niet dat de rechtbank een langere termijn had moeten bepalen. Het college moest binnen de termijn namelijk alleen een nieuw besluit op bezwaar nemen. Indien het college van oordeel was dat de uniforme openbare voorbereidingsprocedure moest worden gevolgd, had het college in bezwaar alleen al om die reden het besluit van 15 januari 2019 moeten herroepen en bepalen dat een nieuw primair besluit op de aanvraag zou worden genomen met toepassing van de uniforme openbare voorbereidingsprocedure. Er is geen reden om aan te nemen dat het college dat niet binnen een termijn van twee weken kon doen.
Het betoog slaagt niet.
Conclusie hoger beroep
6. Het hoger beroep van het college is ongegrond.
Het besluit van 22 september 2023
7. Bij besluit van 22 september 2023 heeft het college de besluiten van 25 januari 2019 en 27 februari 2020 ingetrokken en, via het volgen van de uniforme openbare voorbereidingsprocedure, opnieuw afwijzend beslist op de aanvraag om omgevingsvergunning van [wederpartij] van 3 augustus 2018.
Met het oog op een efficiënte afdoening van het geschil zal de Afdeling dit besluit beschouwen als een nieuw besluit op bezwaar waarbij het besluit van 15 januari 2019 is herroepen, en als een nieuw besluit op de aanvraag, waarbij dit besluit, gelet op artikel 6:24 van Pro de Awb gelezen in samenhang met artikel 6:19, eerste lid, van de Awb, van rechtswege geacht wordt onderwerp te zijn van dit geding.
8. Het college heeft de omgevingsvergunning bij het besluit van 22 september 2023 alsnog geweigerd, omdat het gewijzigde bouwplan volgens hem in strijd is met de op het moment van het nemen van dat besluit geldende bestemmingsplannen. Volgens hem is het bouwplan in strijd met het bestemmingsplan "Kostverloren, Zeeheldenbuurt en Badstratenbuurt", omdat niet in de op de plankaart aangegeven "structuurbepalende bouwgrens" wordt gebouwd. Deze structuurbepalende bouwgrens is volgens hem bij latere herzieningen niet gewijzigd. Verder is het bouwplan volgens hem in strijd met het bestemmingsplan "Herziening Bestemmingsregels Wonen", omdat het bouwplan niet binnen een bouwvlak is gesitueerd. Ook is het bouwplan volgens hem in strijd met het bestemmingsplan "Herziening Bestemmingsregels Wonen 2", omdat de appartementen geen gebruiksoppervlakte van groter dan 50 m2 hebben. Uitgaande van deze voorgeschreven gebruiksoppervlakte kan bovendien niet worden voorzien in voldoende parkeergelegenheid, zoals op grond van het bestemmingsplan "Facetherziening parkeren" is vereist, en wordt niet voorzien in eigen buitenruimtes en bergingen, zoals voorgeschreven in het Bouwbesluit 2012. Tot slot ontbreekt volgens het college een actueel veiligheidsplan zoals voorgeschreven in artikel 8.7 van het Bouwbesluit 2012. Het college heeft afwijking van de bestemmingsplannen niet toegestaan, omdat bouwen op het binnenterrein volgens hem in strijd met een goede ruimtelijke ordening is en omdat het bouwplan niet voldoet aan de randvoorwaarden die in 2017 bij de vaststelling van het bestemmingsplan "Herziening bestemmingsregels wonen" zijn geformuleerd.
Aanvraag toetsen aan oude of nieuwe bestemmingsplannen?
9. [wederpartij] voert tegen het besluit aan dat het college de aanvraag ten onrechte heeft getoetst aan de bestemmingsplannen zoals die ten tijde van het besluit golden. Volgens hem had het college de aanvraag moeten toetsen aan de bestemmingsplannen zoals die ten tijde van de aanvraag golden en was de aanvraag daarmee nog in overeenstemming. Dit betekent volgens hem dat het college de verleende vergunning in stand had moeten laten.
9.1. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen in de uitspraak van 20 juni 2018 (ECLI:NL:RVS:2018:2010), dient bij het nemen van een besluit op een aanvraag in beginsel het recht te worden toegepast, zoals dat op het moment van het nemen van het besluit geldt. Bij wijze van uitzondering moet het college het ten tijde van het indienen van een aanvraag om vergunning nog wél, maar ten tijde van het besluit daarop, niet meer geldende recht toepassen, maar deze uitzondering geldt uitsluitend indien ten tijde van het indienen van de aanvraag sprake was van een rechtstreekse aanspraak op het verkrijgen van een omgevingsvergunning voor het bouwen. Dat is het geval als het aangevraagde bouwplan in overeenstemming is met het toen geldende bestemmingsplan en de regels die zijn gesteld krachtens artikel 4.1, derde lid, of artikel 4.3, derde lid, van de Wet ruimtelijke ordening en op dat moment geen voorbereidingsbesluit van kracht was, dan wel een ontwerp voor een nieuw bestemmingsplan ter inzage was gelegd, waarmee dat bouwplan niet in overeenstemming was.
9.2. De Afdeling is van oordeel dat de onder 9.1 beschreven uitzondering dat moet worden uitgegaan van de regels die golden ten tijde van de aanvraag in dit geval niet van toepassing is. De aanvraag van 3 augustus 2018 was namelijk in strijd met het toen geldende bestemmingsplan, omdat sommige appartementen destijds een oppervlakte van minder dan 50 m2 hadden. Pas via de gewijzigde bouwtekeningen die [wederpartij] op 24 december 2021 heeft ingezonden, is deze strijd met het bestemmingsplan opgeheven. Op deze bouwtekeningen hebben de appartementen een gebruiksoppervlakte van precies 50 m2, zoals de bestemmingsplannen die op 3 augustus 2018 nog golden, als minimum toelieten. Op het moment van indienen van die gewijzigde bouwtekeningen was het bestemmingplan op dit punt echter gewijzigd en moesten de appartementen meer dan 50 m2 groot zijn. Dat de wijziging van de aanvraag van ondergeschikte aard is, zodat [wederpartij] geen nieuwe aanvraag hoefde in te dienen, wil, anders dan [wederpartij] meent, niet zeggen dat de gewijzigde bouwtekeningen met terugwerkende kracht ook moeten worden betrokken bij de beoordeling of [wederpartij] ten tijde van de indiening van de aanvraag op 3 augustus 2018 een rechtstreekse aanspraak had op het verkrijgen van de omgevingsvergunning. Bij zijn besluit op de aanvraag met de gewijzigde bouwtekeningen heeft het college dus terecht niet de uitzondering maar de hoofdregel gebruikt en het recht toegepast zoals dat op het moment van dat besluit gold.
Het betoog slaagt niet.
Strijd met bestemmingsplannen
10. [wederpartij] betwist dat het bouwplan mede in strijd is met de bestemmingsplannen vanwege het ontbreken van een bouwvlak. Volgens hem maakt zijn perceel wel degelijk deel uit van een bouwvlak. Verder is het voorschrift over de structuurbepalende bouwgrens volgens hem niet van toepassing op zijn perceel, zodat het bouwplan ook daarmee niet in strijd is.
Algemeen
10.1. In het bestemmingsplan "Kostverloren, Zeeheldenbuurt en Badstratenbuurt" heeft het perceel de bestemming "Gemengde doeleinden". De bestemmingsregeling is op onderdelen gewijzigd door de bestemmingsplannen "Herziening bestemmingsregels wonen" en "Herziening Bestemmingsregels Wonen 2". Voor zover in deze zaak relevant, bevat de verbeelding van het bestemmingsplan "Herziening bestemmingsregels wonen" enkele wijzigingen binnen het gebied waarbinnen het perceel ligt. Met het bestemmingsplan "Herziening Bestemmingsregels Wonen 2" is de doeleindenomschrijving van de bestemming "Gemengde doeleinden" op onderdelen gewijzigd. De voor deze zaak relevante planvoorschriften en -regels zijn opgenomen in de bijlage bij deze uitspraak.
Bouwvlak
10.2. Op grond van artikel 10.2.2, aanhef en onder a, van de voorschriften van het bestemmingsplan "Kostenverloren, Zeeheldenbuurt en Badstratenbuurt" mogen gebouwen uitsluitend binnen een bouwvlak worden gebouwd. Een bouwvlak is in artikel 1 omschreven Pro als een op de kaart aangegeven vlak, waarmee de gronden zijn aangeduid waarop bebouwing is toegelaten.
Het perceel van [wederpartij] maakt deel uit van een gebied, begrensd door de Van Heemskerckstraat, de Admiraal de Ruyterlaan, het Eendrachtskanaal, de Eendrachtskade Zuidzijde en het Abel Tasmanplein. In dit gebied is verschillende bebouwing aanwezig, zoals rijtjeswoningen en een schoolgebouw. Het perceel van [wederpartij] ligt op het binnenterrein van dit gebied, achter de rijtjeshuizen aan de Van Heemskerckstraat. Vanaf die straat is het binnenterrein bereikbaar via een poort onder de huizen door.
Blijkens de kaart van het bestemmingsplan "Kostverloren, Zeeheldenbuurt en Badstratenbuurt" hebben de gronden in dit gebied verschillende bestemmingen: "Woondoeleinden", "Maatschappelijke doeleinden" en "Gemengde doeleinden". Op de kaart, zoals die eruit zag vóór de inwerkingtreding van het bestemmingsplan "Herziening bestemmingsregels wonen", was rondom dit gehele gebied een structuurbepalende bouwgrens getrokken. Op de kaart waren binnen dit gebied geen verdere bouwgrenzen of aanduidingen van een bouwvlak aangegeven. Wel waren differentiatiegrenzen aangegeven, waaruit blijkens de begripsbepalingen in artikel 1 van Pro de planvoorschriften volgt op welke gronden bebouwingsregelingen van eenzelfde aard van toepassing zijn. Op elk van de begrensde differentiatievlakken in dit gebied, waaronder het binnenterrein, was een aanduiding opgenomen van onder meer het maximale bebouwingspercentage en de toegestane bouwhoogte.
Uit deze bestemmingsregeling maakt de Afdeling op dat in het gehele gebied regels voor bouwen gelden en dat de kaart alleen aan de buitengrens van dit gebied een bouwgrens heeft getrokken in de zin van een structuurbepalende bouwgrens. Naar het oordeel van de Afdeling moet hieruit worden begrepen dat het gehele gebied binnen deze structuurbepalende bouwgrens vóór de inwerkingtreding van het bestemmingsplan "Herziening bestemmingsregels wonen" gronden zijn waarop bebouwing is toegelaten en dus als één bouwvlak had te gelden.
10.2.1. Vervolgens moet worden beoordeeld of artikel 3, tweede lid, van het bestemmingsplan "Herziening bestemmingsregels wonen", in samenhang met de verbeelding bij dat plan, hier verandering in heeft gebracht.
Op de verbeelding bij dat bestemmingsplan zijn aan enkele randen van het hiervoor onder 10.2 beschreven gebied afzonderlijke bouwgrenzen ingetekend. Dat is op of bij het perceel van [wederpartij] niet gebeurd. Op dit perceel is dus geen sprake van nieuwe bouwgrenzen die een nieuw bouwvlak geven dat in de plaats treedt van het bouwvlak dat hier op grond van het bestemmingsplan "Kostverloren, Zeeheldenbuurt en Badstratenbuurt" op ligt. Overigens blijkt uit de beantwoording door de gemeenteraad van Groningen van de zienswijze die [wederpartij] over het ontwerp van het bestemmingsplan "Herziening bestemmingsregels wonen" naar voren heeft gebracht, dat ook de planwetgever ervan uitging dat onder dit nieuwe bestemmingsplan nog altijd woningbouw op het perceel was toegestaan. Het bestemmingsplan "Herziening bestemmingsregels wonen" heeft dus geen verandering aangebracht in het bouwvlak dat op het perceel ligt.
Verder is niet in geschil dat ook het bestemmingsplan "Herziening bestemmingsregels Wonen 2" hier geen verandering in heeft aangebracht.
10.2.2. De Afdeling komt op grond van het voorgaande tot de conclusie dat het bouwplan, in overeenstemming met artikel 10, lid 10.2.2, aanhef en onder a, van de voorschriften van het bestemmingsplan "Kostverloren, Zeeheldenbuurt en Badstratenbuurt", binnen een bouwvlak ligt. Het college heeft ten onrechte aan het besluit mede ten grondslag gelegd dat het bouwplan in strijd is met deze bepaling.
Het betoog slaagt in zoverre.
Betekenis structuurbepalende bouwgrens
10.3. Vervolgens moet worden beoordeeld of het perceel van [wederpartij] moet worden beschouwd als grond waar op de kaart een structuurbepalende bouwgrens is aangegeven als bedoeld in artikel 10, lid 10.2.2, aanhef en onder b, van de voorschriften van het bestemmingsplan "Kostverloren, Zeeheldenbuurt en Badstratenbuurt". Als dat het geval is, is het bouwplan niet in overeenstemming met die bepaling, want het bouwplan voorziet niet in bouwen in deze bouwgrens. Zoals hiervoor is vermeld, ligt het perceel niet aan de rand, maar op het binnenterrein van het gebied waar een structuurbepalende bouwgrens omheen is gelegd. In of direct rondom dat perceel zelf is geen structuurbepalende bouwgrens aangegeven. De te beantwoorden vraag is dus of alleen de rand van het gebied waar de structuurbepalende bouwgrens loopt valt onder gronden waar een structuurbepalende bouwgrens is aangegeven, of dat het gehele omgrensde gebied inclusief het gehele binnenterrein, daaronder valt.
10.3.1. De term structuurbepalende bouwgrens is niet omschreven in de planvoorschriften. Ook de plantoelichting gaat niet in op de betekenis en het doel van de structuurbepalende bouwgrens en de regel dat in deze bouwgrens moet worden gebouwd. Naar het oordeel van de Afdeling komt voor een redelijke uitleg betekenis toe aan de aard van de bepaling, die inhoudt dat niet voor of achter, maar in de structuurbepalende bouwgrens moet worden gebouwd. Verder acht de Afdeling van betekenis dat de structuurbepalende bouwgrens om het gebied heen door verschillende bestemmingen in dat gebied loopt en niet per afzonderlijke bestemming binnen dat gebied is aangegeven. Deze grens loopt binnen al deze bestemmingen wel direct naast de bestemmingen "Verkeers- en verblijfdoeleinden" of "Water". Naar het oordeel van de Afdeling duiden deze omstandigheden erop dat het doel van de bepaling is om de structuur van gevelrijen te beschermen, met het oog op het straatbeeld. Dit is overigens in overeenstemming met wat het college in het besluit heeft vermeld, namelijk dat het doel van deze structuurbepalende bouwgrens is om de bebouwingsstructuur langs de straten waarlangs deze bouwgrens loopt, intact te houden. De Afdeling leidt hieruit af dat de structuurbepalende bouwgrens geen betekenis heeft voor het bouwen op niet aan openbaar gebied grenzende binnenterreinen, zoals het perceel van [wederpartij]. Voor dat perceel heeft de structuurbepalende bouwgrens dus geen betekenis.
10.3.2. Wat er verder zij van de vraag of de structuurbepalende bouwgrens door het bestemmingsplan "Herziening bestemmingsregels wonen" onveranderd is gebleven, of op bepaalde plaatsen anders loopt, stelt de Afdeling vast dat op het perceel van [wederpartij] ook op dit punt geen sprake is van een wijziging die aanleiding geeft voor een andere uitleg. Dat geldt ook voor het bestemmingsplan "Herziening Bestemmingsregels Wonen 2". De conclusie dat voor het perceel van [wederpartij] de structuurbepalende bouwgrens geen betekenis heeft, verandert dus niet.
10.3.3. De Afdeling komt op grond van het voorgaande tot de conclusie dat het bouwplan ook in overeenstemming is met artikel 10, lid 10.2.2, aanhef en onder b, van de voorschriften van het bestemmingsplan "Kostverloren, Zeeheldenbuurt en Badstratenbuurt" over de structuurbepalende bouwgrens.
Het betoog slaagt ook in zoverre.
Gebruiksoppervlakte
10.4. Op grond van artikel 10.1, aanhef en onder e, van de voorschriften van het bestemmingsplan "Kostverloren, Zeeheldenbuurt en Badstratenbuurt, zoals dat onderdeel luidt na de wijziging die is opgenomen in het bestemmingsplan "Herziening Bestemmingsregels Wonen 2", moet de gebruiksoppervlakte van elk van de appartementen meer dan 50 m2 zijn. [wederpartij] betwist niet dat het bouwplan in strijd is met dit voorschrift.
Conclusie over toetsing aan bestemmingsplan
10.5. De Afdeling komt op grond van het voorgaande tot de conclusie dat het college het bouwplan terecht heeft getoetst aan de bestemmingsplannen die golden ten tijde van het besluit van 22 september 2023. Het college heeft echter niet onderkend dat het bouwplan uitsluitend op het punt van de gebruiksoppervlakte van de appartementen in strijd is met die bestemmingsplannen.
Het betoog slaagt.
Weigering omgevingsvergunning voor de activiteit afwijken van de bestemmingsplannen
11. [wederpartij] betoogt dat het college onvoldoende heeft gemotiveerd en zich op onjuiste gronden op het standpunt heeft gesteld dat afwijking van de bestemmingsplannen in strijd is met een goede ruimtelijke ordening.
11.1. Uit wat de Afdeling hiervoor heeft overwogen, volgt dat het college in de motivering van het besluit tot weigering van de omgevingsvergunning ten onrechte is uitgegaan van strijd met de planvoorschriften over bouwen binnen een bouwvlak en bouwen in de structuurbepalende bouwgrens. In deze motivering is niet gericht ingegaan op de vraag of appartementen met een gebruiksoppervlakte van niet meer dan 50 m2 (maar precies 50 m2) in strijd met een goede ruimtelijke ordening zijn. De motivering is met name toegespitst op het bouwen op het binnenterrein als zodanig, en de randvoorwaarden waaronder het college bereid is daaraan mee te werken. Weliswaar houdt één van die randvoorwaarden in dat wooneenheden hier groter moeten zijn dan 50 m2, maar dat levert op zichzelf nog niet een deugdelijke motivering op waarom het college de gevraagde appartementen met een gebruiksoppervlakte van niet meer dan 50 m2 ruimtelijk niet aanvaardbaar acht.
Het betoog slaagt.
Conclusie beroep
12. Het beroep van [wederpartij] tegen het besluit van 22 september 2023 is gegrond. Dat besluit moet wegens strijd met de artikelen 3:2, 3:46 en 7:12, eerste lid, van de Awb worden vernietigd. Deze vernietiging treft ook de intrekking van de besluiten van 27 februari 2020 en 15 januari 2019. Die besluiten zouden dus weer herleven. Dat geldt echter niet voor het besluit van 27 februari 2020. De Afdeling heeft daarover namelijk geoordeeld dat dit besluit door het college zelf al was ingetrokken. Dat besluit van 27 februari 2020 blijft dus ingetrokken.
13. Deze uitspraak heeft daarom tot gevolg dat de omgevingsvergunning die bij besluit van 15 januari 2019 is verleend, herleeft. Het college moet een nieuw besluit nemen op de tegen dat besluit gerichte bezwaren.
Proceskosten en griffierecht
14. Het college moet de proceskosten vergoeden.
15. Gelet op artikel 8:109, tweede lid, van de Awb wordt van het college griffierecht geheven.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. bevestigt de aangevallen uitspraak;
II. verklaart het beroep tegen het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Groningen van 22 september 2023 met kenmerk OVA-201872924, gegrond;
III. vernietigt dat besluit;
IV. draagt het college van burgemeester en wethouders van Groningen op om een nieuw besluit op de bezwaren tegen het besluit van 15 januari 2019 te nemen met inachtneming van wat in deze uitspraak is overwogen;
V. veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Groningen tot vergoeding van bij [wederpartij A] in verband met de behandeling van het hoger beroep en het beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 2.625,00, geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
VI. bepaalt dat van het college van burgemeester en wethouders van Groningen een griffierecht van € 548,00 wordt geheven.
Aldus vastgesteld door mr. J.J.W.P. van Gastel, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. J.N. Witsen, griffier.
w.g. Van Gastel
lid van de enkelvoudige kamer
w.g. Witsen
griffier
Uitgesproken in het openbaar op 21 februari 2024
727
BIJLAGE
Bestemmingsplan "Kostverloren, zeeheldenbuurt en Badstratenbuurt" (met inachtneming van latere hernummering van artikelen)
Artikel 1: Begripsbepalingen Pro
In deze voorschriften wordt verstaan onder:
[…]
6. bouwvlak: een op de kaart aangegeven vlak, waarmee de gronden zijn aangeduid waarop bebouwing is toegelaten;
[…]
10. differentiatiegrens: een op de kaart aangegeven lijn, die de grens aanduidt van een differentiatievlak;
11. differentiatievlak: een op de kaart geheel of gedeeltelijk door differentiatiegrenzen omsloten vlak, waarmee gronden zijn aangeduid, waarop bebouwingsregelingen van eenzelfde aard van toepassing zijn;
[…].
Artikel 10: Gemengde Pro doeleinden
10.2 Bouwvoorschriften
10.2.1. Er zijn wat de bebouwing betreft uitsluitend gebouwen en bouwwerken, geen gebouw zijnde, toegestaan ten behoeve van de in lid 1 genoemde doeleinden.
10.2.2. Voor het bouwen van gebouwen gelden de volgende bepalingen.
a. de gebouwen mogen uitsluitend binnen het als zodanig op de kaart aangegeven bouwvlak worden gebouwd;
b. daar waar op de kaart een structuurbepalende bouwgrens is aangegeven, dient in deze bouwgrens te worden gebouwd;
c. het op de kaart is aangegeven maximale bebouwingspercentage, de minimale en maximale hoogte, de vloerindex en de maximale korrelgrootte mogen niet worden overschreden.
[…]
Artikel 18: Algemene Pro vrijstellingsbepaling
Voor zover zulks niet op grond van een andere bepaling van de voorschriften kan worden toegestaan, kunnen Burgemeester en wethouders vrijstelling verlenen van de bepalingen van het plan:
a. van de bij recht in de voorschriften gegeven maten, afmetingen, percentages tot niet meer dan 10% van die maten, afmetingen en percentages, […]
Bestemmingsplan "Herziening bestemmingsregels wonen"
Artikel 3 Relatie Pro met de geldende bestemmingsplannen
1. Voor zover niet anders bepaald in de artikelen 5 tot en met 20 blijven de regels behorende bij de aldaar genoemde bestemmingsplannen onverminderd van kracht.
2. Voor zover niet anders bepaald dan op de verbeelding bij dit bestemmingsplan blijven de verbeeldingen behorende bij de bestemmingsplannen genoemd in artikel 5 tot Pro en met 20 onverminderd van kracht, met dien verstande dat waar in dit bestemmingsplan bouwvlakken aanwezig zijn, deze in de plaats treden van de betreffende bouwvlakken zoals die voorkomen in de bestemmingsplannen genoemd in artikel 5 tot Pro en met 20.
Bestemmingsplan "Herziening Bestemmingsregels Wonen 2"
Artikel 3 Relatie Pro met de geldende bestemmingsplannen
1. De regels bij de in de artikelen 5 tot en met 74 genoemde bestemmings- en uitwerkingsplannen blijven onverminderd van kracht, met dien verstande dat:
a. de doorgehaalde passages komen te vervallen;
b. de gekleurd gearceerde tekstdelen(zie noot 1) worden ingevoegd;
[…]
2. Voor zover niet anders bepaald op de verbeelding bij dit bestemmingsplan blijven de verbeeldingen behorende bij de bestemmingsplannen genoemd in artikel 5 tot Pro en met 74 onverminderd van kracht, met dien verstande dat waar in dit bestemmingsplan bouwvlakken en maatvoeringsaanduidingen aanwezig zijn, deze in de plaats treden van de betreffende bouwvlakken zoals die voorkomen in de bestemmingsplannen genoemd in artikel 5 tot Pro en met 74.
Artikel 38 Bestemmingsplan Pro Kostverloren, Zeeheldenbuurt en Badstratenbuurt
[…]
38.2 Artikel 10 Gemengde Pro doeleinden
10.1 Doeleindenomschrijving
De op de kaart voor gemengde doeleinden aangegeven gronden zijn bestemd voor:
[…]
e. zelfstandige woningen, met dien verstande dat:
1. de gebruiksoppervlakte van een woning meer dan 50 m2 bedraagt, met uitzondering van de woningen ter plaatse van de aanduiding 'specifieke bouwaanduiding - 2' en meergeneratiewoningen, of, indien de gebruiksoppervlakte van een bestaande woning minder bedraagt, de bestaande gebruiksoppervlakte;
[…]