Uitspraak
202205789/1/R3.
Datum uitspraak: 9 april 2025
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
het college van burgemeester en wethouders van Groningen,
appellant,
tegen de uitspraak van de voorzieningenrechter van de rechtbank NoordNederland (hierna: de rechtbank) van 24 augustus 2022 in zaak nrs. 22/2476 en 22/1655 in het geding tussen:
[wederpartij A] en [wederpartij B], beiden wonend in [woonplaats] (hierna tezamen en in enkelvoud: [wederpartij]),
en
het college.
Procesverloop
Bij afzonderlijke besluiten van 26 augustus 2021 heeft het college [wederpartij A] en [wederpartij B] onder oplegging van een dwangsom gelast het gebruik van het pand op het perceel [locatie] in Groningen (hierna: het perceel) in strijd met het bestemmingsplan "Schildersbuurt" op te heffen en opgeheven te houden.
Bij besluit van 14 april 2022 heeft het college het door [wederpartij] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 24 augustus 2022 heeft de rechtbank het door [wederpartij] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit op bezwaar vernietigd en het college opgedragen een nieuw besluit op bezwaar te nemen.
Tegen deze uitspraak heeft het college hoger beroep ingesteld.
[wederpartij] heeft een schriftelijke uiteenzetting ingediend.
Bij besluit van 13 december 2022 heeft het college opnieuw op het bezwaar van [wederpartij] beslist en dat ongegrond verklaard.
[wederpartij] heeft daartegen gronden aangevoerd.
[wederpartij] en het college hebben nadere stukken ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 22 januari 2025, waar het college, vertegenwoordigd mr. P. Zoeten, advocaat in Groningen, mr. A. Schluter, L.M. de Vries en ing. C. Verhulst, en [wederpartij A], bijgestaan door mr. N.F. van der Meer, advocaat in Groningen, en vergezeld van [persoon], zijn verschenen.
Overwegingen
Overgangsrecht inwerkingtreding Omgevingswet
1. Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden. Als vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet een overtreding heeft plaatsgevonden, is aangevangen of het gevaar voor een overtreding klaarblijkelijk dreigde, en vóór dat tijdstip een last onder dwangsom is opgelegd voor die overtreding of dreigende overtreding, dan blijft op grond van artikel 4.23, eerste lid, van de Invoeringswet Omgevingswet op die opgelegde last onder dwangsom het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet van toepassing tot het tijdstip waarop de last volledig is uitgevoerd, de dwangsom volledig is verbeurd en betaald, of de last is opgeheven.
Bij de besluiten van 26 augustus 2021 heeft het college aan [wederpartij] een last onder dwangsom opgelegd. Dat betekent dat in dit geval de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo), zoals die gold vóór 1 januari 2024, van toepassing blijft.
Inleiding
2. [wederpartij] is eigenaar van het pand op het perceel (hierna: het pand). Het pand wordt gebruikt voor kamerverhuur aan studenten. Op 25 februari 2021 heeft de Belangenvereniging Derde Schilderskwartier een verzoek tot handhaving ingediend. Volgens haar wonen er meer studenten dan is toegestaan in het pand.
Naar aanleiding van het handhavingsverzoek hebben twee inspecteurs van de gemeente op 22 maart 2021 een bezoek gebracht aan het pand. Zij hebben geconstateerd dat dertien slaapkamers zijn gerealiseerd die worden bewoond.
Volgens het college is de kamerverhuur geïntensiveerd na de peildatum van 22 december 2016, wat op grond van de geldende planregels niet is toegestaan. Dit levert volgens het college een overtreding op van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo.
Relevante regelgeving
3. Het bestemmingsplan "Schildersbuurt" is twee keer herzien, namelijk op 29 juni 2017 met de inwerkingtreding van het bestemmingsplan "Herziening bestemmingsregels wonen" (hierna: HBW 1) en op 26 juni 2020 met de inwerkingtreding van het bestemmingsplan "Herziening Bestemmingsregels Wonen 2" (hierna: HBW 2). Ten tijde van de besluitvorming gold het bestemmingsplan "Schildersbuurt", zoals herzien door het bestemmingsplan "Herziening Bestemmingsregels Wonen 2" (hierna: het bestemmingsplan).
Ingevolge artikel 7.1, aanhef en onder e, van het bestemmingsplan zijn de voor "Gemengd" aangewezen gronden bestemd voor, voor zover van belang, bestaande legale kamerverhuur.
4. De relevante regelgeving is opgenomen in de bijlage. De bijlage maakt onderdeel uit van de uitspraak.
Hoger beroep
5. Het college betoogt onder meer dat de rechtbank het besluit van 14 april 2022 ten onrechte wegens strijd met het zorgvuldigheids- en motiveringsbeginsel heeft vernietigd. Het voert hiertoe aan dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat het had moeten onderzoeken of er sprake is van de situatie als bedoeld onder het tweede streepje van artikel 1.9 van HBW 2. Volgens het college staat tussen partijen niet ter discussie dat op 26 juni 2020, de datum van inwerkingtreding van HBW 2, kamerverhuur legaal en daadwerkelijk aanwezig was.
5.1. Ingevolge artikel 7.1, aanhef en onder e, van de regels van het bestemmingsplan is bestaande legale kamerverhuur toegestaan. Van bestaande legale kamerverhuur is ingevolge artikel 1.9, aanhef en eerste streepje, van de regels van HBW 2 sprake bij kamerverhuur die op 26 juni 2020 legaal en daadwerkelijk was. Er kan ingevolge het tweede streepje van voormeld artikel ook sprake zijn van bestaande legale kamerverhuur als de kamerverhuur nog niet aanwezig was maar wel legaal mogelijk was op grond van vóór dat tijdstip verleende specifieke toestemmingen. Het moet gaan om op dat moment aanwezige aantal bewoners en wooneenheden.
5.2. Niet in geschil is dat er op 26 juni 2020 in het pand sprake was van kamerverhuur, namelijk van dertien kamers. De rechtbank heeft naar het oordeel van de Afdeling daarom ten onrechte overwogen dat het college had moeten onderzoeken of sprake was van de situatie als bedoeld onder het tweede streepje van voormeld artikel 1.9. Die bepaling ziet immers op de situatie dat kamerverhuur wel legaal aanwezig mocht zijn, maar nog niet aanwezig was. De rechtbank heeft daarom ten onrechte overwogen dat het college, door het bedoelde onderzoek niet te verrichten, heeft gehandeld in strijd met het zorgvuldigheids- en motiveringsbeginsel. Hetgeen het college voor het overige heeft aangevoerd, wat overigens hoofdzakelijk is gericht tegen een door de rechtbank gegeven overweging ten overvloede, behoeft geen bespreking meer.
5.3. Het college heeft echter erkend dat het besluit van 14 april 2022 om een andere reden niet juist is. Volgens het college blijkt uit nader onderzoek dat er op de peildatum van 22 december 2016 niet zeven kamers, maar acht kamers aanwezig waren. [wederpartij] zou daarom niet moeten worden gelast het aantal kamers terug te brengen tot zeven, maar tot acht kamers. Dit brengt de Afdeling tot het oordeel dat het besluit van 14 april 2022 in strijd met het zorgvuldigheids- en motiveringsbeginsel is genomen. De rechtbank is daarom terecht tot een vernietiging van het besluit overgegaan, zij het op onjuiste gronden. Het betoog van het college is terecht voorgedragen, maar leidt gelet op het voorgaande niet tot vernietiging van de aangevallen uitspraak.
Conclusie hoger beroep
6. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak moet worden bevestigd met verbetering van de gronden waarop zij rust.
Het besluit van 13 december 2022
7. Het college heeft ter uitvoering van de aangevallen uitspraak op 13 december 2022 opnieuw beslist op het bezwaar van [wederpartij]. Dit besluit wordt, gelet op artikel 6:24 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb), gelezen in samenhang met artikel 6:19, eerste lid, van de Awb, van rechtswege geacht onderwerp te zijn van dit geding. De Afdeling zal hierna het beroep van [wederpartij] tegen dat besluit beoordelen.
8. Voor beantwoording van de vraag of de kamerverhuur op 26 juni 2020 legaal en daadwerkelijk aanwezig was, zijn de regels van het bestemmingsplan, zoals herzien door HBW 1 relevant. Op grond van die regels is bestaande kamerverhuur toegestaan, met dien verstande dat het aantal kamers dat tijde van de terinzagelegging van het ontwerpbestemmingsplan aanwezig was, niet mag worden vergroot. Het ontwerpbestemmingsplan is op 22 december 2016 ter inzage is gelegd. Tussen partijen is niet in geschil dat dit de peildatum is.
8.1. Niet in geschil is dat er op de peildatum sprake was van bestaande kamerverhuur als hiervoor bedoeld, omdat kamerverhuur op grond van een in 1986 verleende onttrekkingsvergunning is toegestaan. In geschil is alleen of het aantal kamers dat op de peildatum aanwezig was, is vergroot.
9. Het college heeft zich in het besluit op het standpunt gesteld dat er op 22 december 2016 acht kamers aanwezig waren, terwijl tijdens de controles is gebleken dat het aantal kamers en bewoners is vergroot naar dertien. Het college heeft daarbij verwezen naar een gebruiksmelding uit 2009, brieven over uitgevoerde brandveiligheidscontroles, inschrijvingen in de Basisregistratie Personen (hierna: de BRP), Facebookberichten van november 2016 tot en met maart 2018 van de toenmalige groep bewoners genaamd ‘[pand]’ en verklaringen van twee oud-bewoners van het pand. Het college heeft daarnaast aangegeven dat het aantal op de peildatum aanwezige kamers ook overeenkomt met de in 1992,1995, 2004 en 2007 verleende vergunningen. Het college heeft over deze stukken de volgende toelichting gegeven.
10. Het college heeft op 19 mei 1992 een vergunning voor het in gebruik hebben van een verblijfsinrichting voor acht slaapplaatsen op het perceel verleend. In de vergunning staat dat indien zich wijzigingen voordoen in het aantal slaapplaatsen, dit dient te worden doorgegeven. Deze vergunning is op 12 mei 1995 met dezelfde inhoud verlengd voor de duur van drie jaar.
Naar aanleiding van een inspectie van de afdeling Bouw-, Woningtoezicht en monumenten op 22 januari 2004 is op dezelfde dag een brief naar de voormalige pandeigenaar verzonden waarin hem een termijn is gegeven om voorzieningen te treffen in het belang van veiligheid en gezondheid en de bruikbaarheid van het perceel voor kamergewijze bewoning. Op 25 februari 2004 heeft het college voor het perceel een exploitatievergunning voor de verhuur van zeven kamers aan zeven personen afgegeven. In de vergunning staat dat de exploitatie in overeenstemming dient te zijn met de vergunning. Indien zich wijzigingen voordoen in het aantal bewoners dienen deze te worden doorgegeven. Deze exploitatievergunning is op 12 december 2007 met dezelfde inhoud verlengd.
Op 2 juli 2009 heeft de voormalige pandeigenaar, nadat het college hem had bericht dat de exploitatievergunning zou komen te vervallen en een gebruiksmelding op grond van het Besluit brandveilig gebruik bouwwerken verplicht was, voor het perceel een gebruiksmelding gedaan. In deze gebruiksmelding staat dat de melding wordt gedaan voor kamergewijze verhuur en dat het pand is bestemd voor zeven personen. Naar aanleiding van de gebruiksmelding zijn er in november 2010, februari 2013 en november 2015 brandveiligheidscontroles op het perceel uitgevoerd. Bij brieven van 23 november 2013, 13 februari 2013 en 11 november 2015 zijn de resultaten aan [wederpartij] doorgegeven. Ter zitting heeft het college toegelicht dat wanneer bij een brandveiligheidscontrole blijkt dat het gebruik van het pand afwijkt van de gebruiksmelding, dit wordt gesignaleerd. Aangezien dit niet is gebeurd, kan er volgens het college van uit worden gegaan dat de situatie in het pand tijdens de controles in overeenstemming was met de gebruiksmelding. Tijdens een brandveiligheidscontrole op 14 november 2018 is door de brandweer geconstateerd dat het aantal kamers in het pand fors was vergroot.
Uit de BRP blijkt dat er tot 2018 ten hoogste acht inschrijvingen waren en dat er gedurende een aantal maanden in 2018 helemaal geen inschrijvingen in het BRP waren op het perceel. Dit komt volgens het college overeen met de periode dat er interne verbouwingen in het pand hebben plaatsgevonden. Pas vanaf 2019 hebben zich dertien bewoners laten inschrijven in het BRP.
Een bewoonster heeft verklaard dat zij van februari 2017 tot en met mei 2018 in het pand heeft gewoond. Volgens haar werd het pand in deze periode door acht personen bewoond. Met behulp van een schetstekening, die is opgenomen in het besluit, heeft zij aangegeven dat er in het pand gedurende deze periode acht kamers (twee op elke verdieping) aanwezig waren. Een andere bewoonster heeft verklaard dat zij van oktober 2018 tot en met 2020 in het pand heeft gewoond, dus na de verbouwing en uitbreiding van het pand. Zij heeft verklaard dat in het pand drie personen op de benedenverdieping woonden en tien personen op de bovenverdiepingen.
Uit informatie van internet blijkt dat zowel voor als na de peildatum het pand werd bewoond door acht personen, wat overeenkomt met de verklaring van de hiervoor genoemde bewoonster. De informatie van internet bestaat uit verschillende Facebookberichten uit de periode van november 2016 tot en met maart 2018, waarin de toenmalige groep bewoners ("[pand]" genaamd) deelt dat ze een R.K.S.V. Albertus Magnus huis zijn met acht bewoonsters en op zoek zijn naar een nieuwe huisgenoot. Op 6 maart 2018 deelt een bewoonster in een bericht op Facebook dat ‘[pand]’ gaat verhuizen en dat ze op het nieuwe adres zullen gaan wonen met tien personen. Ze zijn daarom op zoek naar nieuwe huisgenoten.
10.1. [wederpartij] betoogt dat het college zich ten onrechte op het standpunt heeft gesteld dat er sprake is van een overtreding, omdat het pand op de peildatum beschikte over meer dan de acht toegestane kamers, zodat is gehandeld in strijd met het bestemmingsplan. [wederpartij] voert hiertoe aan dat het pand op 22 december 2016 dertien kamers had en er ook sprake was van verhuur aan dertien personen. [wederpartij] heeft twee groepshuurovereenkomsten, twee namenlijsten van respectievelijk 2 december 2015 en 4 september 2015 en twee rekeningafschriften van 1 december 2016 en 23 november 2016 overlegd. Uit de eerste huurovereenkomst blijkt volgens hem dat met ingang van 1 september 2015 tot in ieder geval 31 augustus 2016 de begane grond van het pand met drie kamers werd verhuurd en uit de tweede overeenkomst dat met ingang van 1 augustus 2015 tot in ieder geval 31 juli 2016 de bovenverdiepingen van het pand met tien kamers werd verhuurd. De namenlijsten en rekeningafschriften tonen volgens hem aan dat de drie kamers op de benedenverdieping door drie personen werden gehuurd en de bovenverdiepingen door tien personen. [wederpartij] heeft verder een plattegrond van het pand overgelegd. Volgens [wederpartij] behoort deze bij een in 1998 verleende vergunning. Hieruit blijkt volgens hem dat er destijds een vergunning voor de verhuur van zestien kamers is verleend, zodat door het college geen last onder dwangsom kan worden opgelegd.
Dat er in december 2016 slechts zeven personen waren ingeschreven in de BRP doet aan de feitelijke aanwezigheid van dertien kamers verder niet af, aldus [wederpartij]. Met de afschaffing van de basisbeurs in 2015 is de financiële prikkel voor studenten om hun adres correct in het BRP te registreren komen te vervallen. Van de juistheid van de door het college overgelegde gegevens kan volgens [wederpartij] dus niet worden uitgegaan.
[wederpartij] voert ook aan dat uit de toelichting van het college bij de getuigenverklaringen volgt dat het gaat om bewoners die pas na de peildatum in het pand zijn komen wonen. Hieruit volgt volgens [wederpartij] dat zij niet kunnen verklaren hoeveel kamers er in het pand op de peildatum aanwezig waren.
[wederpartij] voert verder aan dat uit de Facebookberichten niet kan worden geconcludeerd dat op de peildatum zeven verhuurbare kamers aanwezig waren. Het lijkt volgens hem om een standaardtekst te gaan, die gekopieerd is uit andere berichten. Het aantal namen in de berichten en het aantal personen op de foto's daarbij is meer dan zeven. Aan de Facebookberichten kan daarom geen betekenis worden gehecht.
10.2. De Afdeling overweegt dat het college in dit geval met het geheel aan stukken en de daarbij aansluitende verklaringen van twee bewoonsters en de Facebookberichten aannemelijk heeft gemaakt dat het pand op de peildatum van 22 december 2016 bewoond werd door acht bewoners in acht kamers. In de stelling van [wederpartij] dat de Facebookberichten enkele tekstuele overeenkomsten hebben, ziet de Afdeling onvoldoende aanleiding voor de conclusie dat het college deze niet aan zijn besluit ten grondslag heeft mogen leggen. De Afdeling overweegt verder dat, zoals [wederpartij] heeft aangevoerd, de twee bewoonsters die de verklaringen hebben afgelegd, weliswaar niet kunnen verklaren hoeveel kamers in het pand op 22 december 2016 aanwezig waren, maar, zoals het college op zitting heeft toegelicht, vormen deze verklaringen wel een aanwijzing dat in het pand tot in ieder geval 2018 acht kamers aanwezig waren, waarna deze na een interne verbouwing zijn vermeerderd naar dertien kamers. [wederpartij] heeft verder weliswaar gesteld dat er door het ontbreken van de financiële prikkel van de basisbeurs geen reden was voor studenten om zich in te schrijven in het BRP en daarmee de betrouwbaarheid van de door het college van belang geachte gegevens uit het BRP in twijfel getrokken, maar zoals het college heeft aangegeven geen verklaring gegeven voor het feit dat sinds 2019, toen de basisbeurs er ook nog niet was, de inschrijvingen in het BRP wel overeenkomen met het aantal bewoners in het pand. De door [wederpartij] overlegde stukken bieden geen grond voor een ander oordeel. Uit de door hem overlegde groepsovereenkomsten en rekeningafschriften valt niet af te leiden hoeveel kamers er daadwerkelijk werden verhuurd. Zoals het college heeft aangegeven, ontbreekt een verwijzing in de groepshuurovereenkomsten naar de namenlijsten en komen verschillende op de namenlijst genoemde personen niet voor in het BRP. De Afdeling wijst in dit verband op het volgende. Volgens [wederpartij] werd de benedenverdieping apart verhuurd van de bovenverdiepingen, waarbij de bewoonsters van ‘[pand]’ volgens hem de bovenverdiepingen huurden. De namenlijst voor de kamers op de begane grond bevat echter een naam van een persoon die in de Facebookberichten als een van de bewoonsters van ‘[pand]’ wordt genoemd. Verschillende Facebookberichten van ‘[pand]’ zijn ook door haar geplaatst. Uit de overgelegde stukken zou dus kunnen worden afgeleid dat de acht bewoonsters van '[pand]' zowel de benedenverdieping als de bovenverdiepingen huurden. Met deze stukken heeft [wederpartij] zijn stelling dan ook niet kunnen onderbouwen. Wat betreft de door [wederpartij] overlegde tekening uit 1998 wijst de Afdeling erop dat het college de vergunning die volgens [wederpartij] daarbij zou horen niet heeft aangetroffen in het archief. Zoals het college daarnaast heeft aangegeven, valt uit die tekening niet af te leiden hoeveel kamers er op de peildatum werden verhuurd.
Uit het vorenstaande volgt dat het college zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat in strijd met artikel 7.1, aanhef en onder e, van de planregels het aantal kamers is vergroot en dat [wederpartij] daarom in strijd handelt met artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo. Het college was daarom bevoegd handhavend op te treden.
Het betoog slaagt niet.
Conclusie over het besluit van 13 december 2022
11. Het beroep is ongegrond.
Proceskosten en griffierecht
12. Het college dient de proceskosten van [wederpartij] te vergoeden.
13. Ingevolge artikel 8:109, tweede lid, van de Awb moet van het college griffierecht worden geheven.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. bevestigt de aangevallen uitspraak;
II. verklaart het beroep van [wederpartij A] en [wederpartij B] tegen het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Groningen 13 december 2022 ongegrond;
III. veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Groningen tot vergoeding van bij [wederpartij A] en [wederpartij B] in verband met de behandeling van het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1814,00, geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand, met dien verstande dat bij betaling van genoemd bedrag aan een van hen het bestuursorgaan aan zijn betalingsverplichting heeft voldaan;
IV. bepaalt dat van het college van burgemeester en wethouders van Groningen een griffierecht van € 548,00 wordt geheven.
Aldus vastgesteld door mr. C.J. Borman, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. N.D.T. Pieters, griffier.
w.g. Borman
lid van de enkelvoudige kamer
w.g. Pieters
griffier
Uitgesproken in het openbaar op 9 april 2025
473-1139
BIJLAGE
Bestemmingsplan "Schildersbuurt" zoals herzien bij het bestemmingsplan "Herziening Bestemmingsregels Wonen 2"
Artikel 7.1
De voor 'gemengd' aangewezen gronden zijn bestemd voor:
a. […]
e. bestaande legale kamerverhuur en bestaand beschermd wonen;
[…].
Bestemmingsplan "Herziening Bestemmingsregels Wonen 2"
Artikel 1.9
Onder bestaande legale kamerverhuur wordt verstaan:
het hebben of gebruiken van wooneenheden voor kamerverhuur
- voor zover ten tijde van de inwerkingtreding van het bestemmingsplan Herziening Bestemmingsregels Wonen 2 legaal en daadwerkelijk aanwezig of
- voor zover nog niet aanwezig, maar wel legaal mogelijk op grond van vóór dat tijdstip verleende specifieke toestemmingen
- en in de op dat moment aanwezige configuratie van het aantal bewoners en het aantal wooneenheden c.q. woningen."
Artikel 3 Relatie Pro met de geldende bestemmingsplannen
1. De regels bij de in de artikelen 5 tot en met 74 genoemde bestemmings- en uitwerkingsplannen blijven onverminderd van kracht, met dien verstande dat:
a. […]
d. waar in artikel 1 van Pro deze herziening andere of afwijkende begripsbepalingen zijn opgenomen worden die opgenomen c.q. aangepast in de in de artikelen 5 tot en met 74 genoemde bestemmingsplannen, waar nodig onder vernummering van andere in die plannen voorkomende begripsbepalingen;
[…]
Bestemmingsplan "Schildersbuurt", zoals herzien bij het bestemmingsplan "Herziening bestemmingsregels wonen"
Artikel 7.1
De voor 'gemengd' aangewezen gronden zijn bestemd voor:
[…]
e. bestaande kamerverhuur, met dien verstande dat het aantal kamers dat aanwezig is in een kamerverhuurpand ten tijde van de terinzagelegging van het ontwerpbestemmingsplan, niet mag worden vergroot;
[…].