Uitspraak
202205916/1/R1.
Datum uitspraak: 7 mei 2025
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op de hoger beroepen van:
1. het college van burgemeester en wethouders van Putten,
2. [appellant sub 2A] en [appellant sub 2B], beiden wonend in Putten,
3. [appellant sub 3], wonend in Putten,
appellanten,
tegen de uitspraak van de voorzieningenrechter van de rechtbank Gelderland (hierna: de rechtbank) van 5 september 2022 in zaak nr. 22/3372 en 22/3373 in het geding tussen:
[appellant sub 3]
en
het college.
Procesverloop
Bij besluit van 8 oktober 2021 heeft het college aan [appellanten sub 2] een omgevingsvergunning verleend voor het in afwijking van het bestemmingsplan realiseren van een woning aan de [locatie 1] in Putten (hierna: het perceel).
Bij besluit van 25 mei 2022 heeft het college naar aanleiding van het door [appellant sub 3] daartegen gemaakte bezwaar het besluit van 8 oktober 2021 herroepen en opnieuw omgevingsvergunning verleend voor het realiseren van een woning op het perceel.
Bij uitspraak van 5 september 2022 heeft de rechtbank het door [appellant sub 3] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard en het besluit van 25 mei 2022 vernietigd.
Tegen deze uitspraak hebben het college en [appellanten sub 2] hoger beroep ingesteld.
[appellant sub 3] heeft incidenteel hoger beroep ingesteld.
[appellant sub 3] heeft een schriftelijke uiteenzetting ingediend.
[appellanten sub 2] hebben een zienswijze ingediend.
Bij besluit van 5 maart 2024 heeft het college opnieuw beslist op het bezwaar van [appellant sub 3] en alsnog geweigerd de gevraagde omgevingsvergunning te verlenen.
[appellanten sub 2] hebben gronden ingediend tegen het besluit van 5 maart 2024.
De Afdeling heeft de zaak op de zitting behandeld op 18 maart 2025, waar het college, vertegenwoordigd door ing. P. Hennekeij en mr. T.W.M. Bot, [appellant sub 2A], bijgestaan door mr. K.P. Brouwershaven, rechtsbijstandverlener in Amsterdam, en [appellant sub 3], bijgestaan door [persoon], zijn verschenen.
Overwegingen
Overgangsrecht inwerkingtreding Omgevingswet
1. Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden. Als een aanvraag om een omgevingsvergunning is ingediend vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet, dan blijft op grond van artikel 4.3, aanhef en onder a, van de Invoeringswet Omgevingswet het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór dat tijdstip van toepassing tot het besluit op die aanvraag onherroepelijk wordt, met uitzondering van artikel 3.9, derde lid, eerste zin, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo).
De aanvraag om een omgevingsvergunning is ingediend op 30 juni 2021. Dat betekent dat in dit geval de Wabo, zoals die gold vóór 1 januari 2024, van toepassing blijft.
Inleiding
2. [appellanten sub 2] zijn eigenaar van het perceel, waarop een woning en twee bijgebouwen staan. De woning is in 1991 gerealiseerd en later aan weerszijden uitgebreid. Zij willen hun woning vervangen door een duurzame woning en hebben daarom een omgevingsvergunning als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a en c, van de Wabo aangevraagd.
[appellant sub 3] woont op het perceel [locatie 2] te Putten. Hij oefent daar een restauratiebedrijf voor oldtimers uit. Dit perceel grenst aan het perceel van [appellanten sub 2].
Het perceel heeft in het geldende bestemmingsplan "Kom West" onder meer de bestemming "Wonen" met de aanduiding "specifieke vorm van wonen - kleine woning". Op grond van artikel 15.1, aanhef en onder a, van de planregels zijn de voor "Wonen" aangewezen gronden bestemd voor wonen. Ter plaatse van de hiervoor genoemde aanduiding is uitsluitend een kleine woning toegestaan. Op grond van artikel 15.2, onder b, van de planregels mogen hoofdgebouwen uitsluitend worden gebouwd in het bouwvlak. Voor kleine woningen geldt op grond van artikel 15.2, onder b, van de planregels dat de bestaande inhoud van de woning de maximale inhoud is, dat de bestaande hoofdvorm moet worden gehandhaafd en dat zo’n woning niet mag worden voorzien van een onderbouw.
Vast staat dat het bouwplan in strijd is met de planregels, omdat de woning gedeeltelijk buiten het bouwvlak is voorzien. Ook blijft de hoofdvorm niet gehandhaafd. De woning is verder wat betreft de aanwezigheid van een onderbouw in strijd met de planregels. Het college heeft zich in het besluit op bezwaar op het standpunt gesteld dat de maximale inhoud van de voorziene woning niet meer bedraagt dan de bestaande inhoud en dat het bouwplan in zoverre in overeenstemming is met het bestemmingsplan.
Het college heeft wat betreft de door hem geconstateerde strijdigheden met het bestemmingsplan medewerking verleend aan het bouwplan door toepassing van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 2˚, van de Wabo, in verbinding met artikel 4, aanhef en onderdeel 1, van bijlage II van het Besluit omgevingsrecht (hierna: het Bor). Het college heeft zich op het standpunt gesteld dat de voorziene woning geen negatieve ruimtelijke impact heeft op de omgeving of nadelige gevolgen voor de gebruiksmogelijkheden van de omliggende percelen.
De rechtbank heeft het besluit op bezwaar vernietigd. De rechtbank is van oordeel dat het college onvoldoende heeft gemotiveerd waarom de maximale inhoud, door de rechtbank maatvoering genoemd, van de nieuwe woning in overeenstemming is met het bestemmingsplan. Ook heeft de rechtbank overwogen dat het college bij zijn belangenafweging had moeten betrekken dat [appellanten sub 2] concrete plannen hebben om de nieuwe woning vergunningsvrij uit te breiden, waardoor de afstand van deze woning tot de grens met het perceel van [appellant sub 3] minder dan 10 m wordt.
Het college en [appellanten sub 2] kunnen zich niet verenigen met de vernietiging van het besluit op bezwaar door de rechtbank. [appellant sub 3] heeft incidenteel hoger beroep ingesteld. Hij beoogt een verdergaande vernietiging van het besluit op bezwaar.
De hoger beroepen
Is miskend dat het bouwplan afwijkt van het bestemmingsplan?
3. [appellant sub 3] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat het bouwplan op te veel punten afwijkt van het bestemmingsplan en dat het college alleen al daarom niet mocht meewerken aan verlening van de omgevingsvergunning. Volgens [appellant sub 3] is het afwijken van het bestemmingsplan in strijd met de rechtszekerheid. De voorziene woning staat haaks op de volgens de planwetgever beoogde ruimtelijke invulling van het perceel. Hiertoe wijst hij erop dat in strijd met het bestemmingsplan de hoofdvorm van de bestaande woning niet gehandhaafd blijft, dat de voorziene woning groter is dan de bestaande woning en is voorzien van een onderbouw en dat de woning gedeeltelijk buiten het bouwvlak is voorzien.
3.1. De rechtbank heeft terecht overwogen dat het college heeft onderkend dat het bouwplan op verschillende punten in strijd is met het bestemmingsplan. Op grond van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wabo is een bestuursorgaan bevoegd om voor een activiteit in strijd met het bestemmingsplan een omgevingsvergunning te verlenen. Of die activiteit op veel of weinig punten in strijd is met het bestemmingsplan doet aan die bevoegdheid niet toe of af. Het gebruikmaken van die bevoegdheid om af te wijken van een bestemmingsplan is in dit geval daarom als zodanig niet in strijd met de rechtszekerheid.
Het betoog slaagt niet.
Is de woning wat betreft de maximale inhoud in strijd met het bestemmingsplan?
4. Het college en [appellanten sub 2] betogen dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat het onduidelijk is of de maximale inhoud van de woning in overeenstemming is met het bestemmingsplan, omdat de maatvoering van de bestaande woning niet goed uit de stukken kan worden afgeleid. Het college betoogt dat het mocht uitgaan van de juistheid van de bij de aanvraag verstrekte informatie. [appellanten sub 2] wijzen er nog op dat het college hoe dan ook bereid is mee te werken aan het bouwplan.
4.1. Het is aan het college om bij toetsing van een aanvraag te onderzoeken in hoeverre een bouwplan in overeenstemming is met het bestemmingsplan. Op grond van artikel 15.2, onder b, van de planregels, mag de maximale inhoud van woningen ter plaatse van de aanduiding "specifieke bouwaanduiding - kleine woning" niet meer bedragen dan de bestaande inhoud. Voor de beantwoording van de vraag of wordt voldaan aan deze planregel dient de oppervlakte van de bestaande woning te worden vergeleken met die van de voorziene woning. Het college is in zijn besluiten ervan uitgegaan dat de bestaande woning een inhoud heeft van 417,16 m³. Dit zou hij hebben afgeleid uit de aanvraag.
Op de tekeningen S-01 en S-02 bij de aanvraag staat dat de bestaande woning en de voorziene woning elk een oppervlakte hebben van 107 m². De exacte afmetingen van de bestaande woning ontbreken echter. Ook bevat de aanvraag geen berekeningen van de inhoud van de bestaande woning. Zoals de rechtbank met juistheid heeft overwogen, kan de maatvoering van de bestaande woning dus niet uit de aanvraag en andere stukken worden afgeleid.
Op het aanvraagformulier staat daarentegen wel vermeld dat de brutovloeroppervlakte van de woning verandert en dat deze na uitvoering van de bouwwerkzaamheden 93 m2 zal bedragen. Ook staat daarin dat de bebouwde oppervlakte van het terrein toeneemt van 163 m2 naar 207 m2. Nu op grond van het aanvraagformulier aanwijzingen bestaan dat de nieuwe woning mogelijk groter is dan de bestaande woning, bestond voor het college aanleiding om nader onderzoek te doen naar de inhoud van de bestaande en de nieuwe woning. Dat het college volgens [appellanten sub 2] hoe dan ook bereid is mee te werken aan het bouwplan, is in dit verband niet relevant. Het college dient namelijk een volledig en juist beeld te hebben van de strijdigheden van het bouwplan met het bestemmingsplan om de aanvraag te kunnen beoordelen.
De rechtbank heeft, gelet op wat hiervoor staat, terecht geoordeeld dat het college in het besluit op bezwaar onvoldoende heeft onderbouwd dat de inhoud van de voorziene woning niet meer bedraagt dan de inhoud van de bestaande woning en dat voldaan wordt aan artikel 15.2, onder b, van de planregels.
De betogen slagen niet.
De door het college verrichte belangenafweging
5. Het college en [appellanten sub 2] betogen dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat het college bij het verlenen van de omgevingsvergunning rekening had moeten houden met de mogelijkheid dat de woning vergunningvrij wordt uitgebreid en daardoor dichter bij de bedrijfshal van [appellant sub 3] komt te liggen. Het college wijst erop dat vergunningvrije bouwmogelijkheden voortvloeien uit artikel 2 van bijlage II van het Bor en niet uit zijn besluit. [appellanten sub 2] betogen dat de rechtbank heeft miskend dat [appellant sub 3] er zelf voor heeft gekozen om zijn bedrijfshal dichtbij de erfgrens te bouwen. Verder achten zij van belang dat er al twee bijgebouwen dichter bij de bedrijfshal staan dan waar de woning is voorzien.
5.1. Vast staat dat de voorziene woning gedeeltelijk buiten het bouwvlak is voorzien. Daardoor komt de voorziene woning dichter bij het bedrijfsperceel van [appellant sub 3] te liggen dan de bestaande woning. Ten opzichte van de bestaande woning kan dit mogelijk tot beperkingen in de bedrijfsvoering van [appellant sub 3] leiden. Op grond van artikel 2, van bijlage II van het Bor is het mogelijk de woning vergunningvrij uit te breiden, waardoor die nog dichter bij de bedrijfshal van [appellant sub 3] zou komen. De rechtbank heeft terecht overwogen dat het college bij de toetsing of de woning ruimtelijk aanvaardbaar is, gelet op de afstand daarvan tot het bedrijfsperceel, rekening had moeten houden met de mogelijkheid tot het vergunningvrij uitbreiden van de woning. De aanwezige bijgebouwen leveren ten tijde van de besluitvorming geen beperkingen op voor de bedrijfsvoering, omdat daarin op grond van het bestemmingsplan alleen functioneel aan de woning ondergeschikt gebruik is toegestaan en dus geen primaire woonfuncties. In wat [appellanten sub 2] en het college hebben aangevoerd, ziet de Afdeling geen aanleiding om de aangevallen uitspraak niet in stand te houden.
Het betoog slaagt niet.
Waarvoor mag de onderbouw worden gebruikt?
6. [appellant sub 3] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat het college omgevingsvergunning heeft mogen verlenen voor de onderbouw. Hij acht het aannemelijk dat de onderbouw zal worden gebruikt als bedrijfsruimte in plaats van als technische ruimte. Hij wijst op de oppervlakte en hoogte van de onderbouw en de aanwezigheid van een buitendeur en raampartijen.
6.1. In de aanvraag staat dat de onderbouw zal worden gebruikt als technische ruimte. Op de zitting heeft [appellant sub 2A] toegelicht dat de onderbouw is bedoeld als opslag voor opgevangen regenwater en dat daar een grote ketel wordt geplaatst om de woning te verwarmen. De buitendeur is bedoeld om de ketel naar binnen te brengen, omdat die niet op een andere manier de kelder in kan komen, aldus [appellant sub 2A].
Aan de vergunning is een voorschrift verbonden waarin staat dat de onderbouw alleen dienst mag doen als technische ruimte en dat gebruik als verblijfsruimte niet is toegestaan. Hiermee is voldoende geregeld dat de onderbouw niet voor andere doeleinden, zoals die van bedrijfsruimte, mag worden gebruikt. Gelet hierop heeft de rechtbank in wat [appellant sub 3] over het gebruik van de onderbouw heeft aangevoerd, terecht geen aanleiding gezien voor het oordeel dat de vergunning niet mocht worden verleend.
Het betoog slaagt niet.
Conclusie over de hoger beroepen
7. De conclusie is dat de hoger beroepen ongegrond zijn en de uitspraak van de rechtbank wordt bevestigd, voor zover aangevallen.
Het besluit van 5 maart 2024
8. Bij besluit van 5 maart 2024 heeft het college opnieuw op het bezwaar van [appellant sub 3] beslist. Het college heeft alsnog geweigerd omgevingsvergunning te verlenen.
Dit besluit wordt, gelet op artikel 6:24 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb), gelezen in samenhang met artikel 6:19, eerste lid, van de Awb, van rechtswege geacht onderwerp te zijn van dit geding. De Afdeling zal het beroep van rechtswege van [appellanten sub 2] hierna in deze uitspraak behandelen. Daarbij zal de Afdeling de gronden die [appellanten sub 2] hebben ingediend, betrekken.
Het besluit van 5 maart 2024 komt geheel tegemoet aan het hoger beroep van [appellant sub 3]. Gelet hierop is voor [appellant sub 3] geen beroep van rechtswege tegen dit besluit ontstaan, omdat hij daarbij onvoldoende belang heeft.
Heeft het college mogen weigeren omgevingsvergunning te verlenen?
9. [appellanten sub 2] betogen dat het college de gevraagde omgevingsvergunning voor de woning niet heeft mogen weigeren. Hiertoe voeren ze aan dat het college in eerste instantie steeds een welwillende houding jegens de door hen gewenste omgevingsvergunning heeft ingenomen. Daarbij wijzen zij erop dat de aanvraag wat betreft de inhoud van de bestaande woning in overleg met het college tot stand is gekomen. Zo zou de inhoud van de twee bijgebouwen daarbij meegenomen worden.
Daarnaast wijkt volgens [appellanten sub 2] het standpunt van het college over de hoofdvorm van de woning af van het eerdere besluit en is het besluit van 5 maart 2024 daarnaast op dat punt innerlijk tegenstrijdig. Ook de aanwezigheid van de onderbouw was eerder geen reden om niet mee te werken aan het bouwplan.
Tot slot voert het college volgens [appellanten sub 2] geen kenbaar beleid ten aanzien van kleine woningen. Het college gaat ervan uit dat ook kleine woningen moeten worden verduurzaamd, maar met een maximale afwijkingsmogelijkheid van 10 procent is dit niet mogelijk, aldus [appellanten sub 2].
9.1. Het college komt bij de beslissing om al dan niet toepassing te geven aan de hem toegekende bevoegdheid om in afwijking van het bestemmingsplan een omgevingsvergunning te verlenen, beleidsruimte toe en het moet de betrokken belangen afwegen. De bestuursrechter beoordeelt aan de hand van de beroepsgronden of het besluit in overeenstemming is met het recht. Daarbij kan aan de orde komen of de nadelige gevolgen van het besluit onevenredig zijn in verhouding tot de met dat besluit te dienen doelen.
9.2. Het college heeft aan het besluit van 5 maart 2024 ten grondslag gelegd dat de inhoud van de nieuwe woning aanzienlijk groter is dan dat van de bestaande woning en daarmee in strijd met artikel 15.2, onder b, van de planregels. Naar aanleiding van de uitspraak van de rechtbank heeft het college nader onderzoek gedaan naar de inhoud van de bestaande woning en de woning, waarop de aanvraag ziet. De resultaten van dit onderzoek, uitgevoerd door een toezichthouder van de gemeente, zijn neergelegd in het controlerapport van 13 april 2023. Uit dit rapport blijkt dat de inhoud van de bestaande woning 250,5 m³ bedraagt. De inhoud van de nieuwe woning bedraagt 372,36 m³. Het college is niet bereid omgevingsvergunning te verlenen voor de woning, omdat hij een woning met een inhoud van ongeveer 149 procent van de bestaande woning te fors vindt, gelet op wat het bestemmingsplan ter plaatse toestaat.
9.3. De Afdeling is van oordeel dat het college zich op het standpunt heeft mogen stellen dat de voorziene woning vanwege de grootte daarvan ruimtelijk niet passend is op het perceel. Dat het college in eerste instantie een welwillende houding heeft ingenomen en omgevingsvergunning heeft verleend voor de woning, betekent niet dat het college bij het nieuwe besluit op bezwaar alleen al daarom niet heeft mogen weigeren.
Het college is op grond van een alsnog verricht onderzoek teruggekomen op zijn eerdere standpunt over de inhoud van de oude en de nieuwe woning. [appellanten sub 2] hebben bevestigd dat de inhoud van de nieuwe woning ongeveer 149 procent is van die van de bestaande woning. Het college heeft dus terecht geconstateerd dat het bouwplan ook in strijd is met artikel 15.2, onder b, van de planregels, omdat de maximale inhoud niet meer mag bedragen dan de bestaande inhoud van de woning. Voor zover [appellanten sub 2] betogen dat het college er steeds van op de hoogte is geweest dat de inhoud van alleen de bestaande woning kleiner was dan waarvan in de aanvraag is uitgegaan, bieden de stukken daarvoor geen aanknopingspunten. In hun stelling bestaat daarom geen aanleiding voor het oordeel dat het college zijn gewijzigde standpunt over de ruimtelijke onaanvaardbaarheid van de nieuwe woning in zoverre onvoldoende heeft onderbouwd.
De planwetgever heeft er nadrukkelijk voor gekozen om op het perceel geen reguliere woonbebouwing, zoals op de bestemming "Wonen", toe te staan. Het college heeft toegelicht dat de woning op het perceel oorspronkelijk een noodwoning was, die niet bedoeld was voor permanente bewoning. Het perceel heeft daarom de aanduiding "kleine woning" gekregen. Het college heeft zich op het standpunt mogen stellen dat de woning onvoldoende elementen bevat om nog te kunnen worden beschouwd als een op het perceel en in de omgeving passende woning. Het college heeft daarbij vast mogen houden aan het planologische uitgangspunt dat alleen kleine woningen passend zijn op het perceel. Dat er geen vastgesteld beleid is ten aanzien van kleine woningen, doet hier niet aan af. Aan de gestelde omstandigheid dat voor verduurzaming van de woning een aanzienlijke vergroting van het volume nodig is, wat daar verder ook van zij, heeft het college verder geen doorslaggevend gewicht hoeven toekennen.
Tot slot overweegt de Afdeling dat het college de hoofdvorm en de onderbouw ook in het eerdere besluit in strijd met het bestemmingsplan heeft geacht. In wat [appellanten sub 2] verder hebben aangevoerd over de hoofdvorm en de onderbouw ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat het college de omgevingsvergunning vanwege de omvang van de woning niet heeft mogen weigeren.
Het betoog slaagt niet.
Conclusie over het beroep
10. Het beroep is ongegrond.
Proceskosten
11. Het college hoeft geen proceskosten te vergoeden.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. bevestigt de uitspraak, voor zover aangevallen;
II. verklaart het beroep van [appellant sub 2A] en [appellant sub 2B] tegen het besluit van het college van 5 maart 2024 ongegrond.
Aldus vastgesteld door mr. J.H. van Breda, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. R. van Heusden, griffier.
w.g. Van Breda
lid van de enkelvoudige kamer
w.g. Van Heusden
griffier
Uitgesproken in het openbaar op 7 mei 2025
163-1138
BIJLAGE
Wet algemene bepalingen omgevingsrecht
Artikel 2.12
1. Voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, kan de omgevingsvergunning slechts worden verleend indien de activiteit niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening en:
a. indien de activiteit in strijd is met het bestemmingsplan of de beheersverordening:
[…];
2°. in de bij algemene maatregel van bestuur aangewezen gevallen […].
Bijlage II Besluit omgevingsrecht
Artikel 4
Voor verlening van een omgevingsvergunning voor een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, van de wet waarbij met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 2°, van de wet van het bestemmingsplan of de beheersverordening wordt afgeweken, komen in aanmerking:
1. een bijbehorend bouwwerk of uitbreiding daarvan, mits, voor zover gelegen buiten de bebouwde kom, wordt voldaan aan de volgende eisen:
a. niet hoger dan 5 m, tenzij sprake is van een kas of bedrijfsgebouw van lichte constructie ten dienste van een agrarisch bedrijf,
b. de oppervlakte niet meer dan 150 m2;
[…].
Bestemmingsplan "Kom West"
Artikel 1 Begrippen
In deze regels wordt verstaan onder:
[…]
l. bestaande bebouwing: legale bebouwing die op het tijdstip van inwerkingtreding van het bestemmingsplan aanwezig is of in uitvoering is, dan wel gebouwd kan worden krachtens een omgevingsvergunning;
[…].
Artikel 15.2 Bouwregels
a. Op deze gronden mogen uitsluitend bouwwerken worden gebouwd ten dienste van de in lid 15.1 genoemde doeleinden.
b. Voor het bouwen van gebouwen gelden per afzonderlijk bouwperceel de volgende regels:
1. Hoofdgebouwen:
a. hoofdgebouwen mogen uitsluitend worden gebouwd in het bouwvlak en met hun voorgevel in de aangegeven voorgevelbouwgrens;
[…];
e. de maximale inhoud van woningen ter plaatse van de aanduiding 'specifieke bouwaanduiding - kleine woning' mag niet meer bedragen dan de bestaande inhoud;
f. de bestaande hoofdvorm van woningen ter plaatse van de aanduiding 'specifieke bouwaanduiding - kleine woning' dient te worden gehandhaafd;
g. woningen ter plaatse van de aanduiding 'specifieke bouwaanduiding - kleine woning' mogen niet worden voorzien van een onderbouw.
Artikel 23 Algemene afwijkingsregels
a. Bij een omgevingsvergunning kan worden afgeweken van:
1. de in het plan gegeven maten, afmetingen en percentages tot niet meer dan 10% van die maten, afmetingen en percentages;
[…].