Uitspraak
202301533/1/R1.
Datum uitspraak: 14 mei 2025
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[appellant], wonend in Utrecht,
appellant,
tegen de uitspraak van de rechtbank Midden-Nederland van 24 januari 2023 in zaak nr. 22/1298 in het geding tussen:
[appellant]
en
het college van burgemeester en wethouders van Utrecht.
Procesverloop
Bij besluit van 16 juli 2021 heeft het college aan [vergunninghouder] een omgevingsvergunning verleend voor onder meer het transformeren van een monumentaal bedrijfspand tot vier appartementen op het perceel [locatie] in Utrecht (hierna: het perceel).
Bij besluit van 18 januari 2022 heeft het college het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 24 januari 2023 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard.
Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
Het college en [vergunninghouder] hebben ieder een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
Het college heeft een aanvullende schriftelijke uiteenzetting gegeven.
[appellant] en het college hebben nadere stukken ingediend.
De Afdeling heeft de zaak op de zitting behandeld op 18 maart 2025, waar [appellant], bijgestaan door mr. D. de Jong, advocaat in Zeist, en het college, vertegenwoordigd door mr. J. Hillenaar, vergezeld door N. Bel Hadj, zijn verschenen.
Overwegingen
Overgangsrecht inwerkingtreding Omgevingswet
1. Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden. Als een aanvraag om een omgevingsvergunning is ingediend vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet, dan blijft op grond van artikel 4.3, aanhef en onder a, van de Invoeringswet Omgevingswet het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór dat tijdstip van toepassing tot het besluit op die aanvraag onherroepelijk wordt, met uitzondering van artikel 3.9, derde lid, eerste zin, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo).
De aanvraag om een omgevingsvergunning is ingediend op 21 april 2021. Dat betekent dat in dit geval de Wabo, zoals die gold vóór 1 januari 2024, van toepassing blijft.
Inleiding
2. [vergunninghouder] is eigenaar van het perceel. Het college heeft bij besluit van 16 juli 2021 aan [vergunninghouder] een omgevingsvergunning verleend voor het transformeren van het bestaande monumentale bedrijfspand op het perceel tot vier zelfstandige wooneenheden.
[appellant], die woont in de nabijheid van het perceel, kan zich hiermee niet verenigen. Hij vreest dat realisering van het bouwplan zal leiden tot nadelige parkeergevolgen voor de omgeving.
Op het perceel geldt het bestemmingsplan "Wilhelminapark, Buiten-Wittevrouwen" (hierna: het bestemmingsplan). Het pand heeft de bestemming "Gemengd - 3" en de dubbelbestemming "Waarde - Beschermd stadsgezicht". Op de bestemming "Gemengd - 3" zijn woningen toegestaan. Het college is ervan uitgegaan dat het bouwplan in overeenstemming is met het bestemmingsplan en heeft, voor zover hier van belang, omgevingsvergunning verleend voor het bouwen van een bouwwerk, als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wabo.
Het college is er in het besluit op bezwaar alsnog van uitgegaan dat ook het paraplubestemmingsplan "Chw Algemene regels over bouwen en gebruik" (hierna: het parapluplan) ten tijde van de aanvraag en zijn besluiten gold. Het college heeft zich op het standpunt gesteld dat het bouwplan in overeenstemming is met artikel 33 van Pro het bestemmingsplan, omdat na realisering van het bouwplan is voorzien in voldoende parkeergelegenheid. Daarbij heeft het college toepassing gegeven aan de nota "Beleidsregels Parkeernormen Fiets en Auto 2019" (hierna: de parkeernota).
Bij uitspraak van 24 januari 2023 heeft de rechtbank geoordeeld dat het besluit op bezwaar in strijd is met artikel 7:12, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb). Volgens de rechtbank berust het besluit op een ondeugdelijke motivering, omdat het college in het verweerschrift een gewijzigde motivering heeft opgenomen en nieuwe berekeningen aan de parkeereis ten grondslag heeft gelegd, ter onderbouwing van zijn standpunt dat met het bouwplan is voorzien in voldoende parkeergelegenheid. De rechtbank heeft het door haar geconstateerde motiveringsgebrek met toepassing van artikel 6:22 van Pro de Awb gepasseerd op grond van de in het verweerschrift gegeven motivering. Daarom heeft de rechtbank het beroep van [appellant] ongegrond verklaard.
Heeft de rechtbank artikel 6:22 mogen Pro toepassen?
3. [appellant] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat het college met de in het verweerschrift gegeven motivering en de nieuwe berekeningen die aan de parkeereis ten grondslag worden gelegd, nog steeds geen juiste toepassing heeft gegeven aan het parkeerbeleid.
3.1. De Afdeling begrijpt het hoger beroep van [appellant] zo dat de rechtbank volgens hem ten onrechte op grond van de door het college in het verweerschrift gegeven motivering en nieuwe berekeningen, artikel 6:22 van Pro de Awb heeft toegepast.
3.2. Zoals de Afdeling ook heeft overwogen in de uitspraak van 26 juni 2024, ECLI:NL:RVS:2024:2610, r.o. 5.3, is toepassing van artikel 6:22 van Pro de Awb mogelijk indien aannemelijk is dat de belanghebbende door het gebrek in het bestreden besluit niet is benadeeld. Een gebrek dat herstel behoeft, leent zich in beginsel niet voor toepassing van deze bepaling. In gevallen waarin van het bestuursorgaan een bepaalde actie is vereist om het gebrek weg te nemen, kan er immers niet zonder meer van worden uitgegaan dat belanghebbenden door het gebrek niet zijn benadeeld. Alleen indien evident is dat belanghebbenden door het gebrek niet zijn benadeeld, kan bij het bestaan van een dergelijk gebrek toepassing worden gegeven aan artikel 6:22 van Pro de Awb.
In dit geval kon het door de rechtbank geconstateerde gebrek in het besluit op bezwaar alleen hersteld worden door een actie van het college, namelijk door alsnog met een andere motivering en nieuwe berekeningen te komen. Het is niet evident dat [appellant] niet door dit gebrek is benadeeld. De rechtbank had dit gebrek daarom niet met toepassing van artikel 6:22 van Pro de Awb mogen passeren, maar had het bestreden besluit vanwege dat gebrek moeten vernietigen. De rechtbank heeft dit niet onderkend.
Het betoog slaagt.
Conclusie
4. Het hoger beroep is gegrond en de aangevallen uitspraak moet worden vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het beroep gegrond verklaren en het besluit op bezwaar van 18 januari 2022 vernietigen.
5. De Afdeling zal hierna onderzoeken of er aanleiding is de rechtsgevolgen van het besluit van 18 januari 2022 in stand te laten. Daarbij is van belang dat het college in de aanvullende schriftelijke uiteenzetting van 4 maart 2025 zijn standpunt dat met het bouwplan is voorzien in voldoende parkeergelegenheid heeft voorzien van een nadere motivering en daaraan een herberekening van de parkeereis voor auto’s ten grondslag gelegd. De Afdeling zal deze motivering betrekken bij de beoordeling of de rechtsgevolgen in stand kunnen blijven.
Heeft het college toepassing mogen geven aan de parkeernota?
6. [appellant] betoogt dat het college de parkeernota niet heeft mogen toepassen voor de beoordeling van de vraag of met het bouwplan is voorzien in voldoende parkeergelegenheid. Hij voert daartoe aan dat in artikel 33 van Pro de planregels van het bestemmingsplan niet wordt verwezen naar de parkeernota.
6.1. Naast het bestemmingsplan gold ten tijde van de aanvraag en de besluiten van het college ook het parapluplan. Op grond van artikel 2.2, onder a, van het parapluplan blijven de algemene regels van een eerder vastgesteld bestemmingsplan buiten toepassing, als die regels kennelijk dezelfde strekking hebben als de regels van het parapluplan. Het bestemmingsplan is eerder vastgesteld dan het parapluplan. De Afdeling constateert verder dat artikel 33 van Pro het bestemmingsplan en artikel 4.3 van het parapluplan algemene regels betreffen over het realiseren van voldoende parkeergelegenheid. Deze artikelen bevatten daarmee regels met dezelfde strekking. Daarbij is niet relevant dat de artikelen een verschillende invulling geven aan wat voldoende parkeergelegenheid inhoudt. Daarom is artikel 33 van Pro het bestemmingsplan niet van toepassing op het bouwplan en artikel 4.3 van het parapluplan wel.
In artikel 4.3, aanhef en onder a, van het parapluplan is geregeld dat bij het verlenen van een omgevingsvergunning voor het bouwen, voldoende parkeergelegenheid moet worden gerealiseerd. Daarbij moet het gaan om voldoende parkeergelegenheid, overeenkomstig de beleidsregels in de Nota Parkeernormen Fiets en Auto, die als bijlage 1 bij de Nota Stallen en Parkeren 2013 hoort. Als de onder a bedoelde beleidsregels worden gewijzigd, wordt met die wijziging rekening gehouden, zo staat in dat artikel onder b.
Gelet op artikel 4.3 moet de parkeernota worden gehanteerd bij de beoordeling of is voorzien in voldoende parkeergelegenheid. Het college heeft daarom terecht de parkeernota toegepast.
Voorziet het bouwplan in voldoende autoparkeergelegenheid?
7. [appellant] betoogt dat het college wat betreft autoparkeergelegenheid de parkeernota onjuist heeft toegepast. Volgens hem is het college ten onrechte ervan uitgegaan dat er voor het bouwplan geen autoparkeerplaatsen hoeven te worden gerealiseerd. Het college heeft volgens [appellant] de parkeereis van de meest recente legale functie onjuist bepaald. Daartoe voert hij aan dat op de verdiepingen van het pand geen haarsalon aanwezig was. Het college heeft er daarom niet vanuit mogen gaan dat het hele pand daarvoor werd gebruikt. Volgens [appellant] kan, gelet op het bestemmingsplan, van legaal gebruik van de verdiepingen geen sprake zijn geweest omdat alleen op de begane grond bedrijven zijn toegestaan, tenzij daarvoor expliciete planologische goedkeuring is gegeven. Het onttrekkingsbesluit in het kader van de Huisvestingswet kan niet als een dergelijke goedkeuring worden gezien.
7.1. In paragraaf 5.1 van de parkeernota staat dat de parkeernorm wordt gebruikt om de parkeereis te berekenen. Hiervoor wordt de omvang van de functie vermenigvuldigd met de parkeernorm. De tabel met de Utrechtse autoparkeernormen is in bijlage B1 opgenomen. De parkeernorm is afhankelijk van de zone-indeling.
In de parkeernota staat verder dat bij functiewijzigingen bij de berekening van de parkeereis rekening wordt gehouden met de parkeervraag van de bestaande (legale) situatie ("rechtens verkregen niveau"). Dit betekent dat eerst de parkeereis van de meest recente legale functie wordt bepaald (conform de maximum parkeernorm). Deze parkeerbehoefte mag worden afgetrokken van de parkeereis van de nieuwe functie (conform de minimum parkeernorm), zodat alleen het verschil aan parkeerplaatsen nog moet worden gerealiseerd.
7.2. Het college heeft in de aanvullende schriftelijke uiteenzetting de resultaten van een nieuwe berekening van de bruto-vloeroppervlakte (hierna: bvo) van het totale pand en van de te realiseren appartementen opgenomen. De bvo van het pand, inclusief de algemene ruimtes, bedraagt 296,6 m2.
Het college is er bij de parkeereis van de bestaande (legale) situatie van uitgegaan dat het hele pand de functie heeft die valt in de categorie "arbeidsintensieve bezoekersextensieve bedrijven (industrie/laboratorium/werkplaats)". Volgens het college werd het pand gebruikt voor het maken van haarstukken, door partijen haarsalon genoemd (hierna: haarsalon). Bij de door het college gehanteerde categorie behoort volgens de parkeernota in zone B1, waar het perceel van [vergunninghouder] in ligt, een parkeerbehoefte van 1,2 per 100 m2. Daarmee komt de parkeereis van de bestaande legale situatie volgens het college uit op 3,56 parkeerplekken.
De totale bvo van de te realiseren appartementen bedraagt volgens het college per appartement tussen de 72,1 en 79,5 m2. Het college is ervan uitgegaan dat de appartementen in de categorie "woning 55-80 m² bvo" vallen. Hier hoort in zone B1 een parkeernorm bij van 0,94 per woning. Daarmee komt volgens het college de parkeereis van de nieuwe functie uit op 3,76 parkeerplekken.
Dit leidt volgens de afrondingsregel uit de parkeernota tot een parkeereis van vier parkeerplekken voor zowel de nieuwe als de oude functie.
Dit betekent dat er geen extra autoparkeerplaatsen hoeven te worden gerealiseerd. Het bouwplan voorziet daarmee in voldoende parkeergelegenheid, aldus het college.
7.3. De Afdeling stelt op grond van de zitting vast dat [appellant] de juistheid van de nieuwe berekeningen en de uitkomsten daarvan met betrekking tot de nieuwe functie niet betwist. [appellant] betwist evenmin dat de parkeereis voor de nieuwe functie 3,76 parkeerplekken is. Wel is volgens hem uitgegaan van een te hoog aantal parkeerplekken voor de bestaande legale situatie, waardoor de desbetreffende parkeereis onjuist is bepaald.
Bij het bepalen van de parkeervraag van de bestaande legale situatie heeft het college terecht gekeken naar het hele pand en de meest recente legale functie(s) die het pand heeft. Niet in geschil is dat de begane grond werd gebruikt als haarsalon. Het college heeft de functie van de verdiepingen mede afgeleid uit een functie-inventarisatie, die ten grondslag ligt aan het voorgaande bestemmingsplan "Wilhelminaparek e.o.". Daarin staat dat het pand op zowel de begane grond als op de verdiepingen de functie "ondernemingen in de ambacht en nijverheid" had. Als nadere omschrijving staat dat het daarbij wat betreft de begane grond gaat om haarindustrie. Ook heeft het college betekenis toegekend aan een onttrekkingsbesluit op grond van de Huisvestingswet van 10 juli 1970, waaruit blijkt dat het pand als woning aan de woningvoorraad is onttrokken ten behoeve van een bedrijf in de haarindustrie.
[appellant] heeft betwist dat de verdiepingen van het pand als haarsalon werden gebruikt, maar heeft niet gesteld wat de functie daarvan dan wel was. Evenmin heeft hij zijn stelling dat alleen de begane grond werd gebruikt als haarsalon met stukken onderbouwd. In zoverre heeft hij dus niet gemotiveerd naar voren gebracht dat er een hogere parkeernorm had moeten worden gehanteerd. In wat hij heeft aangevoerd, ziet de Afdeling daarom geen aanleiding voor het oordeel dat het college er op grond van de in het verweerschrift gegeven motivering niet van heeft mogen uitgaan dat het hele pand werd gebruikt als onderneming in de ambacht en nijverheid. Het college is er terecht van uitgegaan dat de bestaande functie daarmee valt in de categorie "arbeidsintensieve bezoekersextensieve bedrijven (industrie/laboratorium/werkplaats)" van de parkeernota.
In wat [appellant] heeft aangevoerd, bestaat verder geen aanleiding voor het oordeel dat het college er ten onrechte van is uitgegaan dat het gebruik van pand legaal was. Weliswaar staat het geldende bestemmingsplan alleen bedrijfsactiviteiten toe op de begane grond van het pand, maar op grond van artikel 37.2 van de planregels mag gebruik dat bestond ten tijde van het tijdstip van inwerkingtreding van dat bestemmingsplan worden voortgezet. Gelet hierop bestaat geen aanleiding voor het oordeel dat het college de parkeereis voor de bestaande legale situatie onjuist heeft bepaald. De conclusie is dat het college zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat het bouwplan voorziet in voldoende autoparkeergelegenheid.
Het betoog slaag niet.
Voorziet het bouwplan in voldoende fietsparkeergelegenheid?
8. [appellant] betoogt dat het college zich ten onrechte op het standpunt heeft gesteld dat het bouwplan voorziet in voldoende fietsparkeergelegenheid. Volgens hem voorziet het bouwplan in te weinig parkeerruimte voor fietsen. Daarbij wijst hij erop dat in de parkeernota fietsparkeergelegenheid onvoldoende is geregeld.
8.1. In de parkeernota staat dat de fietsparkeernorm wordt gebruikt om het aantal te realiseren fietsparkeerplaatsen te berekenen bij nieuwe ontwikkelingen, de fietsparkeereis. Hiervoor wordt de omvang van de functie vermenigvuldigd met de fietsparkeernorm. De fietsparkeernormen voor verschillende categorieën en functies staan in tabel 2.3 van de parkeernota. Voor de categorie ‘wonen’ bevat de parkeernota geen fietsparkeernormen. In tabel 2.3 staat dat hiervoor de normen overeenkomstig artikel 4.31 van het Rijksbouwbesluit, waarmee het Bouwbesluit wordt bedoeld, gelden.
In 2019 is de parkeernota aangevuld met een "kanttekening bestaande bouw". Daarin staat dat het Bouwbesluit 2012 geen voorschriften kent voor bergingen bij het gedeeltelijk vernieuwen of veranderen of het vergroten van een woonfunctie. In plaats daarvan wordt uitgegaan van het rechtens verkregen niveau. Daarbij moet (minimaal) worden voldaan aan de regels zoals die golden bij de realisatie van het bouwwerk. Als destijds geen fietsenberging was voorgeschreven - wat bijna altijd zo is - dan kan die niet alsnog geëist worden, aldus de parkeernota.
8.2. De mogelijkheid om de gelding van de toepasselijke bestemmingsplanregeling aan de orde te stellen in een procedure die is gericht tegen een besluit over de verlening van een omgevingsvergunning, strekt niet zover dat deze regeling aan dezelfde toetsingsmaatstaf wordt onderworpen als de toetsingsmaatstaf die wordt gehanteerd in het kader van de beoordeling van beroepen tegen een vastgesteld bestemmingsplan. [appellant] heeft niet aangevoerd dat de bestemmingsregeling in strijd is met een hogere regeling, zodat alleen al daarom geen aanleiding bestaat voor het oordeel dat de bestemmingsregeling buiten toepassing moet worden gelaten omdat die evident in strijd is met de hogere regeling.
De Afdeling constateert dat het bouwplan voorziet in een fietsenberging. Niet in geschil is dat op grond van de parkeernota de voor het bouwplan geldende fietsparkeereis het rechtens verkregen niveau is. Wat betreft dit niveau is van belang dat er bij de realisatie van het pand, naar tussen partijen niet in geschil is, geen fietsenberging was vereist. Dit betekent dat op grond van de parkeernota voor het bouwplan ook geen fietsparkeergelegenheid is vereist.
De Afdeling is daarom van oordeel dat het college zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat het bouwplan voorziet in voldoende fietsparkeergelegenheid.
Conclusie rechtsgevolgen in stand laten
9. Gelet op wat hiervoor is overwogen, ziet de Afdeling aanleiding om de rechtsgevolgen van het besluit op bezwaar van 18 januari 2022 in stand te laten. Dit betekent dat [vergunninghouder] de activiteiten zoals vergund bij het besluit van 16 juli 2021 mag uitvoeren.
Proceskosten en griffierecht
10. Het college moet de proceskosten voor het hoger beroep van [appellant] vergoeden. Verder moet het college het door [appellant] in hoger beroep betaalde griffierecht vergoeden.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. verklaart het hoger beroep gegrond;
II. vernietigt de uitspraak van de rechtbank Midden-Nederland van 24 januari 2023 in zaak nr. 22/1298, voor zover daarbij het beroep ongegrond is verklaard;
III. verklaart het beroep gegrond;
IV. vernietigt het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Utrecht van 18 januari 2022, kenmerk 9221985;
V. bepaalt dat de rechtsgevolgen van dat besluit in stand blijven;
VI. veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Utrecht tot vergoeding van bij [appellant] in verband met de behandeling van het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 2.267,50, geheel toe te rekenen aan een door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
VII. gelast dat het college van burgemeester en wethouders van Utrecht aan [appellant] het door hem voor de behandeling van het hoger beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 274,00 vergoedt.
Aldus vastgesteld door mr. J.H. van Breda, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. R. van Heusden, griffier.
w.g. Van Breda
lid van de enkelvoudige kamer
w.g. Van Heusden
griffier
Uitgesproken in het openbaar op 14 mei 2025
163-1138
BIJLAGE
Wet algemene bepalingen omgevingswet
Artikel 2.1
1. Het is verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit:
a. het bouwen van een bouwwerk,
[…].
Artikel 2.2
1. Voor zover ingevolge een bepaling in een provinciale of gemeentelijke verordening een vergunning of ontheffing is vereist om:
[…];
b. een monument als bedoeld in een zodanige verordening:
1°.te slopen, te verstoren, te verplaatsen of in enig opzicht te wijzigen of
2°.te herstellen, te gebruiken of te laten gebruiken op een wijze waardoor het wordt ontsierd of in gevaar gebracht,
[…];
geldt een zodanige bepaling als een verbod om een project voor zover dat geheel of gedeeltelijk uit die activiteiten bestaat, uit te voeren zonder omgevingsvergunning.
Bouwbesluit 2012
Artikel 4.30
1. Een te bouwen woonfunctie […] heeft een afsluitbare bergruimte om fietsen […] te kunnen opbergen.
Artikel 4.31
1. Een woonfunctie heeft als nevenfunctie een niet-gemeenschappelijke afsluitbare bergruimte […].
2. In afwijking van het eerste lid kan bij een woonfunctie met een gebruiksoppervlakte van niet meer dan 50 m2 de bergruimte gemeenschappelijk zijn indien de vloeroppervlakte van de bergruimte ten minste 1,5 m2 per woonfunctie bedraagt.
Paraplubestemmingsplan - Chw Algemene regels over bouwen en gebruik
Artikel 2.2 Verhouding tot andere bestemmingsplannen
a. Als op een locatie ook algemene regels van een eerder vastgesteld bestemmingsplan gelden die kennelijk dezelfde strekking hebben als een regel van dit plan, dan blijven die algemene regels van dat eerder vastgestelde bestemmingsplan buiten toepassing.
[…].
Artikel 4.3 Voorwaardelijke verplichtingen over parkeren
a. Bij het verlenen van een omgevingsvergunning voor het bouwen, staat vast dat voldoende parkeergelegenheid, overeenkomstig de normen in de beleidsregels in de Nota Parkeernormen Fiets en Auto, die als bijlage 1 bij de Nota Stallen en Parkeren 2013 hoort, wordt gerealiseerd.
b. Als de onder regel a bedoelde beleidsregels worden gewijzigd, wordt met die wijziging rekening gehouden.
Bestemmingsplan "Wilhelminapark, Buiten-Wittevrouwen"
Artikel 33 Algemene Pro regel m.b.t. parkeergelegenheid
Op grond van het gestelde in de planregels mogen de voor de verschillende bestemmingen aangewezen gronden daarvoor slechts worden bebouwd en gebruikt onder de voorwaarde dat voldoende parkeergelegenheid voor auto's en fietsen binnen die bestemming wordt gerealiseerd of in stand gehouden. Een en ander met dien verstande dat en in tuinen en op erven, anders dan op de oprit voor een garage, niet is toegestaan, tenzij in de regels van dit plan anders is bepaald.