Uitspraak
202304856/1/R4.
Datum uitspraak: 4 juni 2025
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Tussenuitspraak met toepassing van artikel 8:51d van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) in het geding tussen:
Reym B.V. (hierna: Reym), gevestigd in Leusden,
appellante,
en
Autoriteit Nucleaire Veiligheid en Stralingsbescherming (hierna: de ANVS),
verweerder.
Procesverloop
Bij besluit van 23 december 2022 heeft de ANVS de aan Reym op grond van de Kernenergiewet verleende vergunning (hierna: kernenergiewetvergunning) gewijzigd.
Bij besluit van 28 juni 2023 heeft de ANVS het door Reym hiertegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard (hierna: het bestreden besluit).
Tegen dit besluit heeft Reym beroep ingesteld.
De ANVS heeft een verweerschrift ingediend.
Reym heeft nadere stukken ingediend.
De Afdeling heeft de zaak op een zitting behandeld op 26 november 2024, waar Reym, vertegenwoordigd door [gemachtigden], bijgestaan door mr. P.R.C.M. Jacobs, en de ANVS, vertegenwoordigd door mr. E. Koornwinder, advocaat in Den Haag, bijgestaan door mr. J. van Meggelen, I.M. van Gelder, dr. B.C. Godthelp en mr. B. Verras, zijn verschenen.
Overwegingen
Inleiding
1. Reym is een onderneming die actief is op het gebied van industriële reiniging, transport en afvalmanagement. Bij haar werkzaamheden heeft Reym te maken met verschillende schadelijke en gevaarlijke stoffen, waaronder natuurlijke radioactieve stoffen, de zogenoemde NORM stoffen (Naturally Occuring Radioactive Materials). Reym beschikt over een kernenergiewetvergunning voor het verrichten van handelingen met toestellen en materialen met van nature voorkomende radionucliden.
2. Het beroep van Reym richt zich tegen het bij besluit van 23 december 2022 gewijzigde voorschrift II, onder 7, aanhef en onder c van de kernenergiewetvergunning, dat betrekking heeft op niet geplande werkzaamheden buiten de locaties van Reym door of onder direct toezicht van een stralingsbeschermingsdeskundige op het niveau van coördinerend deskundige of algemeen coördinerend deskundige. Het gaat bij deze werkzaamheden buiten locaties van Reym om het verlenen van bijstand bij radiologische noodsituaties, wanneer bedrijven onverwacht en ongewenst te maken krijgen met radioactieve stoffen. Deze activiteit wordt daarom wel aangeduid als EHBO-werk. De ANVS stelt zich op het standpunt dat het toezicht op EHBO-werk altijd door een geregistreerd stralingsbeschermingsdeskundige moet plaatsvinden. Reym is het hier niet mee eens.
Wettelijk kader
3. Het op deze zaak betrekking hebbend wettelijk kader is opgenomen in de bijlage bij deze uitspraak. De bijlage maakt deel uit van deze uitspraak.
Gronden van het beroep
4. Op de zitting heeft Reym haar beroep ingetrokken voor zover dat betrekking heeft op paragraaf A, onderdeel 1f van de kernenergiewetvergunning.
5. Reym heeft bezwaar tegen voorschrift II, onder 7, aanhef en onder c van de kernenergiewetvergunning. Volgens Reym blijkt uit dat voorschrift onvoldoende duidelijk of de daar genoemde stralingsbeschermingsdeskundige geregistreerd moet zijn in het register bedoeld in artikel 69, tweede lid van de Kernenergiewet. De ANVS heeft zich in het bestreden besluit op het standpunt gesteld dat het hierbij inderdaad om een geregistreerd stralingsbeschermingsdeskundige moet gaan. Reym leest dat er niet in en wil ook discussie hierover in het kader van eventuele handhavingsprocedures voorkomen.
Reym betoogt dat een stralingsbeschermingsdeskundige alleen ingeschreven hoeft te staan voor taken die volgens het Besluit basisveiligheidsnormen stralingsbescherming (hierna: Bbs) door een stralingsbeschermingsdeskundige moeten worden uitgevoerd en die in het Bbs benoemd zijn. Volgens Reym wordt het toezicht houden op EHBO-werk in het Bbs niet genoemd als een taak die door een stralingsbeschermingsdeskundige moet worden uitgevoerd. Daarom is volgens Reym voor EHBO-werk dat op grond van voorschrift II, onder 7, aanhef en onder c van de kernenergiewetvergunning wordt uitgevoerd niet vereist dat dit plaatsvindt door of onder direct toezicht van een geregistreerd stralingsbeschermingsdeskundige.
Reym betoogt verder dat het vergunningvoorschrift zelf ook laat zien dat de ANVS niet consequent is als het gaat om de verwijzing naar een stralingsbeschermingsdeskundige. Zo wordt in voorschrift II, onder 7, aanhef en onder a, eerste gedachtestreepje alleen verwezen naar de opleiding als stralingsbeschermingsdeskundige. In voorschrift II, onder 7, aanhef en onder a, tweede gedachtestreepje wordt expliciet verwezen naar de registratie als stralingsbeschermingsdeskundige. In het bestreden voorschrift II, onder 7, aanhef en onder c wordt alleen verwezen naar een stralingsbeschermingsdeskundige zonder vermelding dat het moet gaan om een geregistreerd stralingsbeschermingsdeskundige.
Reym betoogt dat voor EHBO-werk kan worden volstaan met toezicht door een functionaris die over het diploma stralingsbeschermingsdeskundige op het niveau van algemeen coördinerend deskundige of coördinerend deskundige beschikt.
5.1. De ANVS stelt zich op het standpunt dat duidelijk is dat voorschrift II, onder 7, aanhef en onder c betrekking heeft op EHBO-werkzaamheden die door of onder direct toezicht van een geregistreerd stralingsbeschermingsdeskundige moeten plaatsvinden. Een stralingsbeschermingsdeskundige heeft het diploma van coördinerend deskundige of algemeen coördinerend deskundige en moet op grond van artikel 5.5, eerste lid, van het Bbs geregistreerd zijn in het register van de ANVS om taken op grond van het Bbs te kunnen uitvoeren, aldus de ANVS. Dat het daarbij altijd gaat om een geregistreerd stralingsbeschermingsdeskundige volgt volgens de ANVS ook uit de definitie van een stralingsbeschermingsdeskundige in bijlage 1 van het Bbs en de daarin opgenomen verwijzing naar de erkenning van de bevoegdheid overeenkomstig artikel 5.5 van het Bbs. Verder heeft de ANVS gesteld dat gelet op de aard en de onvoorspelbaarheid van de EHBO-werkzaamheden toezicht op het niveau van een stralingsbeschermingsdeskundige vereist is.
5.2. Voorschrift II, onder 7 luidt als volgt:
"7. De ondernemer zorgt ervoor dat:
a. degenen die specifieke handelingen of taken uitvoeren met NORM-materialen beschikken over de volgende deskundigheid:
- voor het verrichten van een besmettingscontrole of vrijgave van een werklocatie: een diploma stralingsbeschermingsdeskundige op het niveau van algemeen coördinerend deskundige of coördinerend deskundige, of een diploma toezichthoudend medewerker stralingsbescherming voor handelingen met van nature voorkomende radioactieve stoffen;
- verantwoordelijkheid voor de beoordeling van de besmettingscontrole of vrijgave van een werklocatie: registratie als stralingsbeschermingsdeskundige, op het niveau van algemeen coördinerend deskundige of coördinerend deskundige.
b. de handelingen met betrekking tot complexe decontaminatie plaatsvinden:
- op de eigen locaties van Reym B.V. en bij geplande werkzaamheden op locaties van derden die een daartoe strekkende autorisatie hebben, door of onder direct toezicht van een toezichthoudend medewerker stralingsbescherming voor de betreffende toepassing;
c. bij niet geplande werkzaamheden buiten de locaties van Reym B.V. (EHBO werk) door of onder direct toezicht van een stralingsbeschermingsdeskundige op het niveau van coördinerend deskundige of algemeen coördinerend deskundige."
5.3. Op de zitting heeft de ANVS erkend dat door de verschillende bewoordingen die zijn gebruikt in voorschrift II, onder 7, aanhef en onder a enerzijds en voorschrift II, onder 7, aanhef en onder c anderzijds, uit de tekst van het voorschrift niet duidelijk blijkt dat de ANVS met de verwijzing naar "een stralingsbeschermingsdeskundige" in voorschrift II, onder 7, aanhef en onder c heeft bedoeld te verwijzen naar een geregistreerd stralingsbeschermingsdeskundige. De Afdeling voegt daaraan toe dat deze onduidelijkheid wordt vergroot in het licht van het specifieke verzoek dat Reym heeft gedaan, om het toezicht op de EHBO-werkzaamheden te laten uitvoeren door een persoon die wel over de diploma’s en deskundigheid, maar niet over een registratie als stralingsbeschermingsdeskundige beschikt, vergelijkbaar met het bepaalde in voorschrift II, onder 7, aanhef en onder a, eerste gedachtestreepje. Dit betekent dat het bestreden besluit leidt tot rechtsonzekerheid en onzorgvuldig is voorbereid.
Vanwege de noodzaak het toezicht op de specifieke handelingen en het daarbij behorende vereiste deskundigheidsniveau op consistente wijze te vermelden in de vergunningvoorschriften en dit op verschillende manieren kan worden vormgegeven, zal de Afdeling niet zelf in de zaak voorzien maar een herstelopdracht geven aan de ANVS om het vergunningvoorschrift zelf aan te passen.
In dat verband merkt de Afdeling op dat de ANVS en Reym niet van inzicht verschillen over de vraag of voor het toezicht op EHBO-werkzaamheden een diploma stralingsbeschermingsdeskundige op het niveau van algemeen coördinerend deskundige of coördinerend deskundige vereist is. Weliswaar heeft Reym aanvankelijk betoogd dat dit toezicht ook door een toezichthoudend medewerker stralingsbescherming zou kunnen plaatsvinden, maar zij heeft in beroep te kennen gegeven dat zij begrijpt dat toezicht op EHBO-werkzaamheden plaats moet vinden door personen met een diploma en gelijke deskundigheid en ervaring als een stralingsbeschermingsdeskundige. Maar Reym vindt het registratievereiste in verband met het toezicht op EHBO-werkzaamheden onevenredig zwaar. Bij het nemen van een gewijzigd of nieuw besluit moet de ANVS bezien of zij het noodzakelijk vindt dat de werkzaamheden worden uitgevoerd door een geregistreerd stralingsbeschermingsdeskundige. Als zij van oordeel is dat dit noodzakelijk is, zal zij moeten motiveren waarom.
Het betoog van Reym slaagt.
Conclusie
6. Gelet op wat onder 5.3 is overwogen, heeft de ANVS het bestreden besluit genomen in strijd met artikel 3:2 en artikel 7:12 van de Awb.
7. Ingevolge artikel 8:51d van de Awb kan de Afdeling het bestuursorgaan opdragen een gebrek in het bestreden besluit te herstellen of te laten herstellen. Met het oog op een spoedige beslechting van het geschil zal de Afdeling de ANVS opdragen om de onder 5.3 vermelde gebreken binnen zestien weken na verzending van deze uitspraak te herstellen. Dit kan de ANVS doen door in voorschrift II, onder 7, aanhef en onder c precies en op consistente wijze te verwoorden aan welke deskundigheidsvereisten de personen moeten voldoen die belast zijn met het hier bedoelde toezicht op EHBO-werkzaamheden en te motiveren waarom die deskundigheid vereist is en hoe deze eis ten aanzien van deskundigheid zich verhoudt tot de overige in voorschrift II, onder 7 gestelde deskundigheidsvereisten. De ANVS dient de Afdeling en Reym de uitkomst mee te delen en een gewijzigd of nieuw besluit op de wettelijk voorgeschreven wijze bekend te maken en mede te delen.
8. In de einduitspraak zal worden beslist over de proceskosten en de vergoeding van het betaalde griffierecht.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
draagt de Autoriteit Nucleaire Veiligheid en Stralingsbescherming op om binnen 16 weken na de verzending van deze tussenuitspraak met inachtneming van wat in overwegingen 5.3 en 7 is overwogen het gebrek in het besluit van 28 juni 2023 te herstellen, de uitkomst aan de Afdeling en Reym B.V. mee te delen en een gewijzigd of nieuw besluit op de wettelijk voorgeschreven wijze bekend te maken en mee te delen.
Aldus vastgesteld door mr. N.H. van den Biggelaar, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. R. Klingers, griffier.
w.g. Van den Biggelaar
lid van de enkelvoudige kamer
w.g. Klingers
griffier
Uitgesproken in het openbaar op 4 juni 2025
341
BIJLAGE
Kernenergiewet
Besluit basisveiligheidsnormen stralingsbescherming
Artikel 1.2 (begripsomschrijvingen; begripsbepalingen)
De bijlagen 1 en 2 bevatten de begrippen met begripsomschrijvingen, respectievelijk de begripsomschrijvingen van grootheden en eenheden, voor de toepassing van dit besluit en de daarop berustende bepalingen.
Artikel 5.4. (stralingsbeschermingsdeskundige)
1. Ten aanzien van de stralingsbeschermingsdeskundige zijn naast de algemene bepalingen van deze paragraaf de specifieke bepalingen van de hoofdstukken 6, 7, 8 en 9 van toepassing.
2. De ondernemer die een handeling uitvoert of laat uitvoeren waarvoor een vergunning, registratie of kennisgeving is vereist, zorgt ervoor dat een stralingsbeschermingsdeskundige hem adviseert over, dan wel toezicht uitoefent op, de naleving van de bij of krachtens de wet en dit besluit gestelde regels en voorschriften met betrekking tot die handeling, indien deze beroepsmatige blootstelling of blootstelling van een lid van de bevolking met zich brengt of kan brengen. De eerste volzin is mede van toepassing op een maatregel of blootstellingsituatie waarvoor een kennisgeving is vereist.
3. Ten aanzien van handelingen als bedoeld in het tweede lid is deskundigheid vereist overeenkomstig een bij regeling van Onze Ministers vastgesteld passend niveau, welke in verhouding staat tot de aard en zwaarte van de betrokken risico’s.
4. Bij de regeling, bedoeld in het derde lid, kunnen nadere eisen worden gesteld ten aanzien van de passende niveaus van deskundigheid, bedoeld in dat lid.
5. Aan een stralingsbeschermingsdeskundige kan door een in artikel 58 van de wet aangewezen ambtenaar worden opgedragen om werknemers en leden van de bevolking te beschermen tegen ioniserende straling.
Artikel 5.5. (erkenning stralingsbeschermingsdeskundige)
1. De ingevolge dit besluit door een stralingsbeschermingsdeskundige te verrichten taken worden uitsluitend uitgevoerd door een persoon die als een zodanige deskundige voor de uitvoering van de betrokken taken op aanvraag door de Autoriteit is ingeschreven in het register, bedoeld in artikel 69, tweede lid, van de wet.
2. Een inschrijving als bedoeld in het eerste lid geldt als erkenning in de zin van artikel 79, eerste lid, aanhef en onderdeel c, van de richtlijn.
3. Bij regeling van Onze Ministers worden eisen vastgesteld met betrekking tot de kennis, vaardigheden en bekwaamheden waaraan moet worden voldaan om als stralingsbeschermingsdeskundige in het register te worden ingeschreven. De eisen kunnen verschillen voor de verschillende niveaus van deskundigheid, bedoeld in artikel 5.4, derde lid, afhankelijk van de taken van de stralingsbeschermingsdeskundige, of de specifieke toepassing. Bij de regeling worden tevens eisen gesteld met betrekking tot de herregistratie. Daartoe kunnen behoren eisen met betrekking tot het volgen van opleidingen.
4. Bij verordening van de Autoriteit worden regels gesteld omtrent:
a. de wijze van inschrijving;
b. de gegevens en bescheiden die bij een aanvraag tot inschrijving worden verstrekt, waaronder in elk geval kan worden verstaan een diploma van een erkende instelling als bedoeld in artikel 5.11 met betrekking tot een opleiding tot coördinerend deskundige of algemeen coördinerend deskundige als bedoeld in artikel 7b van het Besluit stralingsbescherming, zoals dat luidde voor de inwerkingtreding van dit besluit.
5. Een inschrijving kan worden geweigerd of doorgehaald, indien niet of niet volledig voldaan wordt aan de bij of krachtens de wet of dit besluit gestelde eisen, met dien verstande dat alvorens een inschrijving wordt geweigerd of doorgehaald de aanvrager in de gelegenheid wordt gesteld om binnen een daarbij gestelde redelijke termijn aan te tonen dat alsnog aan de eisen wordt voldaan.
6. Met toepassing van artikel 28, eerste lid, laatste zinsnede, van de Dienstenwet is paragraaf 4.1.3.3 van de Algemene wet bestuursrecht niet van toepassing op een aanvraag tot een inschrijving als bedoeld in het eerste lid.
Bijlage 1 behorend bij artikel 1.2 van het Besluit basisveiligheidsnormen stralingsbescherming (algemene begripsomschrijvingen)
[…]
stralingsbeschermingsdeskundige: deskundige als bedoeld in artikel 5.4 die over de nodige kennis en ervaring beschikt en de nodige opleiding heeft genoten om stralingsbeschermingsadvies te geven, met het oog op de daadwerkelijk bescherming van personen, en van wie de bevoegdheid op dit gebied is erkend overeenkomstig artikel 5.5 of 5.6;
Regeling basisveiligheidsnormen stralingsbescherming
Artikel 5.1. (vereiste niveau van deskundigheid)
Deskundigheid van een stralingsbeschermingsdeskundige als bedoeld in artikel 5.4, derde lid, van het besluit, voor een handeling waarvoor een vergunning, registratie of kennisgeving is vereist of voor een maatregel of blootstellingsituatie waarvoor een kennisgeving is vereist, is ten minste van het niveau:
a. van een algemeen coördinerend deskundige, overeenkomstig artikel 5.2, voor:
1°. omvangrijke handelingen of handelingen die een uitgebreide bescherming tegen ioniserende straling vereisen en waarvoor een complexvergunning is vereist;
2°. handelingen waarvoor overeenkomstig artikel 5.28 een stralingsbeschermingseenheid wordt vereist;
3°. Door de Autoriteit bij beschikking of verordening aangewezen specifieke handelingen met een aanmerkelijk risico; of
b. van een coördinerend deskundige, overeenkomstig artikel 5.4, voor andere dan in onderdeel a bedoelde handelingen, maatregelen of blootstellingsituaties.
Artikel 5.2. (eisen stralingsbeschermingsdeskundige op het niveau van algemeen coördinerend deskundige)
1. Aan de eisen met betrekking tot de kennis, vaardigheden en bekwaamheden van een stralingsbeschermingsdeskundige als bedoeld in artikel 5.1, onderdeel a, wordt voldaan, indien:
a. een opleiding tot stralingsbeschermingsdeskundige op het niveau van algemeen coördinerend deskundige bij een erkende instelling is gevolgd, en
b. de deskundige beschikt over de kerncompetenties en overige kwalificaties, bedoeld in bijlage 5.1, onderdeel B.
2. Aan de eisen, bedoeld in het eerste lid, wordt tevens voldaan door een persoon die overeenkomstig paragraaf 5.1.3 heeft aangetoond te beschikken over competenties en kwalificaties die gelijkwaardig zijn.
[…]
Artikel 5.4. (eisen stralingsbeschermingsdeskundige op het niveau van coördinerend deskundige)
1. Aan de eisen met betrekking tot de kennis, vaardigheden en bekwaamheden van een stralingsbeschermingsdeskundige als bedoeld in artikel 5.1, onderdeel b, wordt voldaan indien:
a. een opleiding tot stralingsbeschermingsdeskundige op het niveau van coördinerend deskundige bij een erkende instelling is gevolgd, en
b. de deskundige beschikt over de kerncompetenties en overige kwalificaties, bedoeld in bijlage 5.1, onderdeel C.
2. Aan de eisen, bedoeld in het eerste lid, wordt tevens voldaan door een persoon die overeenkomstig paragraaf 5.1.3 heeft aangetoond te beschikken over competenties en kwalificaties die gelijkwaardig zijn.