Uitspraak
202404724/1/R1.
Datum uitspraak: 4 juni 2025
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Tussenuitspraak met toepassing van artikel 8:51d van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) in het geding tussen:
[appellant] en anderen, allen wonend in Venray,
appellanten,
en
de raad van de gemeente Venray,
verweerder.
Procesverloop
Bij besluit van 27 juni 2024 heeft de raad het bestemmingsplan "Woningbouw Vlakwater II" (hierna: het bestemmingsplan) vastgesteld.
Tegen dit besluit hebben [appellant] en anderen beroep ingesteld.
De raad heeft een verweerschrift ingediend.
Ruimte voor Ruimte Limburg Beheer C.V. (hierna: RvR Limburg) heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
RvR Limburg heeft een nader stuk ingediend.
[appellant] en anderen hebben een nader stuk ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 5 maart 2025, waar [appellant] en anderen, bij monde van [appellant], en de raad, vertegenwoordigd door mr. M.J.M. Godschalk, zijn verschenen. Voorts is ter zitting RvR Limburg, vertegenwoordigd door mr. G.L. Klüter, als partij gehoord.
Overwegingen
Overgangsrecht inwerkingtreding Omgevingswet
1. Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden. Op grond van artikel 4.6, derde lid, van de Invoeringswet Omgevingswet blijft op een beroep tegen een besluit tot vaststelling van een bestemmingsplan, waarvan het ontwerp vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet ter inzage is gelegd, het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór dat tijdstip van toepassing tot het bestemmingsplan onherroepelijk is.
Het ontwerpplan is op 15 december 2023 ter inzage gelegd. Dat betekent dat op deze beroepsprocedure het recht, waaronder de Wet ruimtelijke ordening (hierna: Wro) en de Crisis- en herstelwet, zoals dat gold vóór 1 januari 2024 van toepassing blijft.
Inleiding
2. RvR Limburg is initiatiefnemer van het plan. Het plan maakt onder meer de bouw van 36 zelfstandige woningen met bijbehorende voorzieningen op de locatie genaamd "Vlakwater II" mogelijk. Deze woningen worden naast de bestaande wijk "Vlakwater I" gerealiseerd. Daarnaast maakt het plan de aanleg van een waterbuffer mogelijk die de gemeente wil realiseren tussen de locaties Vlakwater II en Handrik 3 en 5.
[appellant] en anderen wonen aan de Ellerbecklaan ten oosten van het plangebied. Zij maken zich zorgen over de effecten van het nieuwe plan op de wateroverlast in hun wijk.
Toetsingskader
3. Bij de vaststelling van een bestemmingsplan moet de raad bestemmingen aanwijzen en regels geven die de raad uit het oogpunt van een goede ruimtelijke ordening nodig acht. De raad heeft daarbij beleidsruimte en moet de betrokken belangen afwegen. De Afdeling oordeelt niet zelf of het plan in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening. De Afdeling beoordeelt aan de hand van de beroepsgronden of het besluit tot vaststelling van het bestemmingsplan in overeenstemming is met het recht. Daarbij kan aan de orde komen of de nadelige gevolgen van het plan onevenredig zijn in verhouding tot de met het plan te dienen doelen.
Inspraak
4. Volgens [appellant] en anderen is de inspraak over het bestemmingsplan onvoldoende geweest. De naaste bewoners van het plangebied hebben alleen zienswijzen naar voren kunnen brengen over het ontwerpbestemmingsplan. Ook heeft de zogeheten omgevingsdialoog nooit plaatsgevonden.
4.1. De raad wijst erop dat de initiatiefnemer twee bijeenkomsten heeft georganiseerd voordat het ontwerpbestemmingsplan ter inzage is gelegd.
4.2. De Afdeling overweegt dat het bieden van inspraak, zoals in het kader van de omgevingsdialoog, voorafgaand aan de terinzagelegging van het ontwerpplan geen deel uitmaakt van de in de Wro en het Besluit ruimtelijke ordening geregelde bestemmingsplanprocedure. [appellant] en anderen hebben verder niet gewezen op gemeentelijk beleid of een gemeentelijke verordening waarin zo’n verplichting zou zijn opgenomen. Dat de omgevingsdialoog volgens [appellant] en anderen, wat daar ook van zij, niet of niet adequaat is doorlopen, kan dan ook geen gevolgen hebben voor de rechtmatigheid van het bestemmingsplan. Het bestemmingsplan is verder voorbereid met toepassing van afdeling 3.4 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb). Het ontwerpplan is ter inzage gelegd en eenieder heeft de mogelijkheid gehad om een zienswijze in te dienen. Daarvan hebben [appellant] en anderen ook gebruik gemaakt. Voor het oordeel dat zij hun belangen niet voldoende kenbaar hebben kunnen maken, ziet de Afdeling dan ook geen aanleiding.
Het betoog slaagt niet.
Gevolgen voor de waterhuishouding
5. [appellant] en anderen betogen dat het bestemmingsplan in strijd is met de goede ruimtelijke ordening. Door het plan zal volgens hen de wateroverlast in de wijk waar zij wonen onaanvaardbaar toenemen. In de plantoelichting staat namelijk dat de waterdoorlatendheid van het plangebied beperkt is.
5.1. De raad stelt zich op het standpunt dat het bestemmingsplan niet tot meer wateroverlast zal leiden voor [appellant] en anderen.
5.2. Artikel 14.2.1 van de planregels luidt:
"Artikel 14.2.1 Infiltratieplicht
Een omgevingsvergunning voor het bouwen van een nieuw gebouw, de uitbreiding van een bestaand gebouw of de verbouw van een bestaand gebouw, wordt uitsluitend verleend indien voor de aanwezige functie op eigen terrein wordt voorzien in infiltratie van hemelwater."
Artikel 14.2.2 van de planregels luidt:
"Artikel 14.2.2 Afwijking
Het bevoegd gezag kan een omgevingsvergunning verlenen voor afwijking van het bepaalde in artikel 14.2.1 voor zover op andere wijze in de nodige infiltratievoorziening wordt voorzien."
5.3. Uit het rapport "Watertoets Ontwikkeling Vlakwater II, te Venray" van 29 september 2023 van het bureau Kragten (hierna: de watertoets) en paragraaf 4.13 van de plantoelichting volgt dat het plangebied wordt aangesloten op het watersysteem van het waterschap Limburg en dat met de te realiseren waterbuffer wordt voorzien in voldoende compensatie voor de toename in verharding in het plangebied als gevolg van het plan. Ook wordt de waterbuffer via een overstort aangesloten op de Weverslo. Zo is er een extra leegloopmogelijkheid beschikbaar als er meer dan 100 millimeter aan regen valt. [appellant] en anderen hebben de watertoets en de plantoelichting op dit punt niet bestreden. Verder is het ontwerpplan voorgelegd aan het waterschap Limburg en dat heeft ingestemd met de manier waarop daarin met het hemelwater wordt omgegaan. Ten slotte is van belang dat er een infiltratieplicht in de artikelen 14.2.1 en 14.2.2 van de planregels is opgenomen bij het bouwen van nieuwe gebouwen. Deze infiltratieplicht houdt in dat een omgevingsvergunning voor bouwen pas wordt verleend wanneer hemelwater op het eigen terrein kan infiltreren of wanneer op andere wijze in de nodige infiltratievoorziening wordt voorzien. In wat [appellant] en anderen hebben aangevoerd ziet de Afdeling geen aanknopingspunten voor het oordeel dat de raad daarmee niet mocht volstaan.
5.4. Gelet op het voorgaande heeft de raad zich naar het oordeel van de Afdeling op het standpunt kunnen stellen dat de wateroverlast voor [appellant] en anderen niet zal toenemen door het plan.
Het betoog slaagt in zoverre niet.
6. [appellant] en anderen betogen verder dat het plangebied lager ligt dan hun wijk, waardoor de toekomstige bewoners ook wateroverlast zullen ervaren.
6.1. Artikel 8:69a van de Awb luidt:
"De bestuursrechter vernietigt een besluit niet op de grond dat het in strijd is met een geschreven of ongeschreven rechtsregel of een algemeen rechtsbeginsel, indien deze regel of dit beginsel kennelijk niet strekt tot bescherming van de belangen van degene die zich daarop beroept."
6.2. Uit de geschiedenis van de totstandkoming van de Wet aanpassing bestuursprocesrecht (Kamerstukken II, 2009/10, 32 450, nr. 3, blz. 18-20) blijkt dat de wetgever met artikel 8:69a van de Awb de eis heeft willen stellen dat er een verband is tussen een beroepsgrond en het belang waarin een appellant door het bestreden besluit dreigt te worden geschaad. De bestuursrechter mag een besluit niet vernietigen wegens schending van een rechtsregel die kennelijk niet strekt tot bescherming van het belang van degene die in (hoger) beroep komt.
6.3. Voor zover [appellant] en anderen vrezen voor wateroverlast op de percelen van de toekomstige bewoners, overweegt de Afdeling dat de norm van een goede ruimtelijke ordening, voor zover deze gaat over de aanvaardbaarheid van het woon- en leefklimaat van toekomstige bewoners, kennelijk niet strekt tot bescherming van de belangen van [appellant] en anderen. Artikel 8:69a van de Awb staat dan ook in de weg aan vernietiging van het bestemmingsplan voor zover zij betogen dat het bestemmingsplan zal leiden tot de wateroverlast voor toekomstige bewoners. De Afdeling zal het betoog van [appellant] en anderen op dit punt daarom niet inhoudelijk bespreken.
Bebouwing in het beekdal
7. [appellant] en andere betogen dat het bestemmingsplan niet in overeenstemming is met bestendig gemeentelijk beleid om in het beekdal geen bebouwing toe te staan, zoals dat tot uitdrukking is gebracht in het Ruimtelijk Kwaliteits Kader gemeente Venray (hierna: RKK) dat is vastgesteld op 31 oktober 2023. Een groot deel van het plangebied ligt binnen het gebied dat in het RKK is aangeduid als beekdal. In het RKK staat volgens [appellant] en anderen dat het beekdal onbebouwd dient te blijven.
7.1. In het RKK staat dat het RKK niet het enige kader is aan de hand waarvan wordt bepaald of een bestemmingsplan kan worden ingepast. Voor ieder bestemmingsplan zal een bredere afweging plaatsvinden op basis van de omgevingsvisie, het beleid en de regelgeving van de gemeente Venray en hogere overheden. Ook staat er in het RKK dat het RKK niet bepaalt of een plan op een bepaalde plek kan worden gerealiseerd. Het geeft alleen aan waar bepaalde ontwikkelingen mogelijk zijn en het geeft richtlijnen voor hoe een plan ruimtelijk kan worden ingepast met behoud en waar mogelijk versterking van de omgevingskwaliteiten. Verder staat in het RKK dat het beekdal in principe onbebouwd blijft. De Afdeling maakt hieruit op dat het RKK nieuwe bebouwing in het beekdal niet uitsluit, wanneer het bestemmingsplan wordt ingepast met behoud en waar mogelijk versterking van de omgevingskwaliteiten van het beekdal.
7.2. De raad stelt zich op het standpunt dat er voldoende rekening is gehouden met het RKK. Ter onderbouwing voert de raad aan dat het plangebied aan de hoger gelegen rand van het beekdal ligt, op ruime afstand van de dichtstbijzijnde beek. Ook maakt het plan een waterbuffer met bijbehorend groen mogelijk die de gemeente wil realiseren. Ten slotte is er een beeldkwaliteitsplan opgesteld waarin is aangesloten bij de uitgangspunten voor erf en bebouwing in het RKK voor het landschapstype beekdalen en dat is bijgevoegd als bijlage 1 bij de plantoelichting. Ter zitting heeft de raad toegelicht dat dit beeldkwaliteitsplan is gewaarborgd in de planregels.
7.3. De Afdeling zal aan de hand van de onderbouwing van de raad onder 8.2 beoordelen of het bestemmingsplan wordt ingepast met behoud en waar mogelijk versterking van de omgevingskwaliteiten van het beekdal overeenkomstig het RKK. De Afdeling stelt vast dat het plangebied aan de hoger gelegen rand van het beekdal ligt op een afstand van ongeveer 170 meter van de dichtstbijzijnde beek. In het RKK staat als waarde van een beekdal vermeld dat ecologisch waardevolle vochtige en natte milieus in het lager gelegen deel van het beekdal liggen. Omdat het plangebied aan de hoger gelegen rand van het beekdal ligt, heeft de raad ervan uit mogen gaan dat deze omgevingskwaliteit behouden zal blijven met het plan. Verder staat in het RKK als waarde vermeld dat een beekdal een landschapstype is voor waterberging. Het plan maakt een waterbuffer mogelijk die de gemeente wil realiseren, zodat de raad ervan uit heeft mogen gaan dat deze omgevingskwaliteit zal worden versterkt met het plan. Ook past de waterbuffer bij de opgave van klimaatadaptatie van beekdalen. Wat betreft het beeldkwaliteitsplan ziet de Afdeling geen aanleiding om eraan te twijfelen dat in het beeldkwaliteitsplan dat is bijgevoegd als bijlage 1 bij de plantoelichting is aangesloten bij de uitgangspunten voor erf en bebouwing in het RKK voor het landschapstype beekdalen. De raad heeft de naleving van het beeldkwaliteitsplan echter niet voldoende gewaarborgd in het bestemmingsplan via een voorwaardelijke verplichting. Het is, voor wat betreft gronden met de bestemming "Wonen", alleen opgenomen in het toetsingskader bij het verlenen van een omgevingsvergunning voor afwijking van de goothoogte van een woning en bij het verlenen van een omgevingsvergunning voor het toestaan van een afwijkend aantal wooneenheden. Een aanvraag voor een omgevingsvergunning voor bouwen die binnen de bouwregels van het bestemmingsplan past, hoeft dus niet te worden getoetst aan het beeldkwaliteitsplan. Bovendien wordt in artikel 1.22 van de planregels verwezen naar een oud beeldkwaliteitsplan dat is vastgesteld op 14 december 2010. Weliswaar staat in artikel 1.22 ook dat als het beeldkwaliteitsplan gedurende de planperiode wordt gewijzigd, rekening dient te worden gehouden met de wijziging maar het voor de raad relevante beeldkwaliteitsplan dateert van november 2023 en daarmee van voor de planperiode.
De raad acht de naleving van het beeldkwaliteitsplan, ook blijkens de toelichting op de zitting, noodzakelijk voor de conclusie dat het plan, voor wat betreft de mogelijke gevolgen voor het beekdal, aanvaardbaar is. Naleving van het beeldkwaliteitsplan is echter niet voldoende in de planregels gewaarborgd. De Afdeling is daarom van oordeel dat in het bestemmingsplan niet voldoende is verzekerd dat de beoogde ontwikkelingen waarin het plan voorziet worden ingepast met behoud en waar mogelijk versterking van de omgevingskwaliteiten van het beekdal. Het bestemmingsplan is daarom in strijd met het zorgvuldigheidsbeginsel vastgesteld.
Het betoog slaagt.
Opdracht aan de raad
8. Met het oog op een spoedige beslechting van het geschil zal de Afdeling de raad opdragen om binnen twintig weken na verzending van deze uitspraak met inachtneming van wat is overwogen onder 7.3 het beeldkwaliteitsplan van november 2023, dat als bijlage 1 bij plantoelichting is gevoegd, in de planregels via een voorwaardelijke verplichting te waarborgen. Ook moet de raad artikel 1.22 van de planregels aanpassen, zodat de planregel naar het juiste beeldkwaliteitsplan verwijst. De raad dient de Afdeling en de andere partij de uitkomst mee te delen en het gewijzigde besluit zo spoedig mogelijk op de wettelijk voorgeschreven wijze bekend te maken en mee te delen. Het door de raad te nemen gewijzigde besluit behoeft niet overeenkomstig afdeling 3.4 van de Awb te worden voorbereid.
9. In de einduitspraak zal worden beslist over de proceskosten en de vergoeding van het betaalde griffierecht.
10.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
draagt de raad van de gemeente Venray op:
- om binnen twintig weken na verzending van de tussenuitspraak met inachtneming van wat is overwogen onder 7.3 en onder 8 is overwogen, de gebreken in het besluit van de raad van de gemeente Venray van 27 juni 2024 tot vaststelling van het bestemmingsplan "Woningbouw Vlakwater II" te herstellen;
- de Afdeling en de andere partijen de uitkomst mede te delen en het gewijzigde besluit zo spoedig mogelijk op de wettelijk voorgeschreven wijze bekend te maken en mee te delen.
Aldus vastgesteld door mr. M.M. Kaajan, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. A.L. van Driel Kluit, griffier.
w.g. Kaajan
lid van de enkelvoudige kamer
w.g. Van Driel Kluit
griffier
Uitgesproken in het openbaar op 4 juni 2025
703-1134