Uitspraak
202202665/1/R4.
Datum uitspraak: 11 juni 2025
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op de hoger beroepen van:
1. [appellante sub 1] en haar maten [maat A] en [maat B], thans hun rechtsopvolgers de [maatschap] en haar maten [maat C], [maat D], [maat E] en [maat F], gevestigd en wonend in Waskemeer, gemeente Ooststellingwerf (hierna samen en in enkelvoud: de maatschap),
2. [appellant sub 2A] en [appellante sub 2B] (hierna samen en in enkelvoud: [appellant sub 2]), wonend in Zevenhuizen, gemeente Westerkwartier,
appellanten,
tegen de uitspraak van de rechtbank Noord-Nederland van 17 maart 2022 in zaak nr. 20/2586 in het geding tussen:
[appellant sub 2]
en
het college van burgemeester en wethouders van Westerkwartier.
Procesverloop
Bij besluit van 10 december 2019 heeft het college aan de maatschap een omgevingsvergunning verleend voor het uitbreiden van de geitenhouderij aan de [locatie A] in Zevenhuizen.
Bij besluit van 23 juli 2020 heeft het college het door [appellant sub 2] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 17 maart 2022 heeft de rechtbank het door [appellant sub 2] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 23 juli 2020 vernietigd en het college opgedragen een nieuw besluit op bezwaar te nemen met inachtneming van hetgeen is overwogen in die uitspraak.
Tegen deze uitspraak heeft de maatschap hoger beroep ingesteld.
[appellant sub 2] heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven en incidenteel hoger beroep ingesteld.
Bij besluit van 1 december 2022 heeft het college opnieuw besloten op de tegen het besluit van 10 december 2019 gemaakte bezwaren, deze deels gegrond verklaard, het besluit van 10 december 2019 herroepen en alsnog geweigerd de omgevingsvergunning te verlenen.
De maatschap heeft gronden aangevoerd tegen dit besluit.
Het college heeft een reactie gegeven.
[appellant sub 2] heeft een nader stuk ingediend.
De Afdeling heeft de zaak op een zitting behandeld op 7 maart 2025, waar de maatschap, vertegenwoordigd door [gemachtigde], [maat C] en [maat E], [appellante sub 2B], bijgestaan door mr. K.A. Luehof, en het college, vertegenwoordigd door mr. E. Krol, zijn verschenen.
Overwegingen
Overgangsbepaling inwerkingtreding Omgevingswet
1. Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden. Als een aanvraag om een omgevingsvergunning is ingediend vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet, dan blijft op grond van artikel 4.3, aanhef en onder a, van de Invoeringswet Omgevingswet het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór dat tijdstip van toepassing tot het besluit op die aanvraag onherroepelijk wordt, met uitzondering van artikel 3.9, derde lid, eerste zin, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: Wabo).
De aanvraag om een omgevingsvergunning is ingediend op 22 maart 2019. Dat betekent dat in dit geval de Wabo, zoals die gold vóór 1 januari 2024, van toepassing blijft.
Inleiding
2. Bij het besluit van 10 december 2019 heeft het college aan de maatschap een omgevingsvergunning verleend voor het veranderen van haar geitenhouderij aan de [locatie A] in Zevenhuizen. Deze verandering bestaat uit het vergroten van de bestaande melkgeitenstal A om daarin 275 melkgeiten meer te houden, het verminderen van het aantal opfokgeiten met 85 en het huisvesten van alle opfokgeiten in stal G, het gebruiken van stal F voor opslag en het aanpassen en verplaatsen van de ventilatoren in de stallen A en G.
De vergunning is verleend voor het bouwen van een bouwwerk, als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wabo, het uitvoeren van een werk, als bedoeld in dat artikellid, aanhef en onder b, en het verrichten van een andere activiteit die behoort tot een bij een algemene maatregel van bestuur aangewezen categorie activiteiten die van invloed kunnen zijn op de fysieke leefomgeving, als bedoeld in dat artikellid, aanhef en onder i, in samenhang met artikel 2.2a van het Besluit omgevingsrecht (hierna: Bor). Deze laatste toestemming is een zogenoemde omgevingsvergunning beperkte milieutoets (hierna: OBM). De OBM is verleend voor het houden van in totaal 1.250 melkgeiten en 645 opfokgeiten.
2.1. [appellant sub 2] woont aan de [locatie B], op ongeveer 50 m ten noorden van de geitenhouderij. Tussen de inrichting en haar perceel ligt een open grasland. Zij vreest dat de uitbreiding van de geitenhouderij negatieve gevolgen zal hebben voor haar gezondheid en haar woongenot.
Bij de uitspraak van 17 maart 2022 heeft de rechtbank haar beroep gegrond verklaard. Volgens de rechtbank heeft het college onvoldoende onderzocht en onvoldoende deugdelijk gemotiveerd waarom het in de mogelijke gezondheidsrisico’s van de beoogde uitbreiding van de geitenhouderij geen aanleiding heeft gezien om de gevraagde OBM te weigeren.
Eind 2023 is het perceel aan de [locatie A] verkocht aan [maat C] en [maat D] en is de exploitatie van de geitenhouderij overgenomen door de maatschap ‘[maat C] en [maat D]’.
Het hoger beroep van de maatschap
3. De maatschap betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat het college onvoldoende deugdelijk heeft gemotiveerd waarom geen milieueffectrapport (hierna: MER) hoeft te worden gemaakt vanwege de mogelijke gezondheidsrisico’s van het project. Volgens de maatschap heeft het college uitgebreid gemotiveerd waarom de OBM kon worden verleend ondanks de uit onderzoeken gebleken associatie tussen het wonen in de nabijheid van een geitenhouderij en een verhoogd risico op longontsteking. Volgens haar heeft het college deugdelijk gemotiveerd dat geen belangrijke nadelige gevolgen voor het milieu ontstaan en heeft het college zich daarbij terecht op het standpunt gesteld dat er geen algemeen aanvaarde wetenschappelijke inzichten zijn over de oorzaak van gezondheidsrisico’s bij omwonenden van geitenhouderijen.
3.1. Een OBM zoals hier aan de orde, moet op grond van artikel 5.13b, eerste lid, van het Bor worden geweigerd als het bevoegd gezag op grond van artikel 7.17, eerste lid, van de Wet milieubeheer heeft besloten dat een MER moet worden gemaakt. Op grond van artikel 7.17, eerste lid van de Wet milieubeheer neemt het bevoegd gezag een besluit over de vraag of voor de activiteit, vanwege de belangrijke nadelige gevolgen die zij voor het milieu kan hebben, een MER moet worden gemaakt.
In dit geval heeft het college de OBM verleend en zich op het standpunt gesteld dat geen MER hoeft te worden gemaakt, omdat de aangevraagde uitbreiding van de geitenhouderij geen belangrijke nadelige gevolgen voor het milieu kan hebben. Daarbij heeft het college in het besluit van 10 december 2019 overwogen dat er op basis van de tot dan toe bekende rapporten geen eenduidige conclusies kunnen worden getrokken over de gezondheidsrisico’s van wonen in de buurt van veehouderijen en dat algemeen aanvaarde wetenschappelijke inzichten daarover ontbreken. Dat in overweging nemende, mede gezien onder meer de relatief kleine uitbreiding met 190 geiten, de lage veedichtheid, afwezigheid van andere geitenhouderijen en relatief lage achtergrondconcentratie aan fijnstof in het gebied en de hygiënemaatregelen die moeten worden getroffen binnen de inrichting, meent het college dat zich op het punt van volksgezondheid geen belangrijke nadelige gevolgen voor het milieu kunnen voordoen die nopen tot het maken van een MER. Volgens het college geven ook de aspecten geur en fijnstof geen aanleiding voor het maken van een MER, omdat in de aangevraagde situatie ruimschoots wordt voldaan aan de geldende luchtkwaliteitsnormen en de geurbelasting daarin afneemt ten opzichte van de bestaande situatie.
3.2. De rechtbank heeft overwogen dat het college in de door middel van diverse rapporten onderbouwde indicatie dat er sprake kan zijn van gezondheidseffecten voor omwonenden van een geitenhouderij, aanleiding had moeten zien om nader te overwegen in hoeverre een MER moet worden verlangd. Volgens de rechtbank is de verwijzing van het college naar het m.e.r.-beoordelingsbesluit van 5 maart 2019 onvoldoende, omdat dat besluit dateert van voor het advies van de GGD Groningen van 29 april 2019. Volgens de rechtbank heeft het college het besluit van 23 juli 2020 hierdoor niet zorgvuldig voorbereid en niet deugdelijk gemotiveerd.
De diverse rapporten die de rechtbank bedoelt, zijn het rapport "Veehouderij en gezondheid omwonenden" van 5 juli 2016 (VGO-rapport I) en het rapport "Veehouderij en gezondheid omwonenden - aanvullende studies" van 16 juni 2017 (VGO-rapport II) van het RIVM, het rapport "Veehouderij en Gezondheid Omwonenden III, Longontsteking in de nabijheid van geiten- en pluimveehouderijen; actualisering van gegevens uit huisartsenpraktijken 2014-2016" van Nivel van 8 oktober 2018 (VGO-rapport III 2018) en het rapport "Veehouderij en Gezondheid Omwonenden III, Longontsteking in de nabijheid van geiten- en pluimveehouderijen in Gelderland, Overijssel en Utrecht" van november 2019 (VGO-rapport III 2019).
Het advies van de GGD Groningen van 29 april 2019 is een algemeen advies van één pagina waarin staat dat er binnen een straal van 2 km rondom geitenhouderijen een verhoogd risico op longontsteking is aangetoond, dat de oorzaak daarvan nog onduidelijk is en dat er vervolgonderzoek loopt om de mogelijke oorzaak te achterhalen. Op basis daarvan adviseert de GGD betrokken overheidsorganen om uit voorzorg terughoudend te zijn met de uitbreiding en nieuwvestiging van geitenhouderijen nabij gevoelige bestemmingen zoals woningen, scholen en zorgcentra.
3.3. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen in de uitspraak van 20 september 2023, ECLI:NL:RVS:2023:3555, bevatten de VGO-rapporten en het advies van de GGD Groningen van 29 april 2019 geen algemeen aanvaarde wetenschappelijke inzichten over de oorzaak van gezondheidsrisico’s bij omwonenden van geitenhouderijen.
De rechtbank is ten onrechte tot het oordeel gekomen dat de indicatie dat zich gezondheidseffecten kunnen voordoen, het college aanleiding had moeten geven om nader te onderzoeken of al dan niet een MER moest worden gemaakt. Het college is er terecht van uitgegaan dat algemeen aanvaarde wetenschappelijke inzichten over die gezondheidseffecten ontbreken en mocht zich om die reden op het standpunt stellen dat eventuele gezondheidsrisico’s voor de omwonenden van de geitenhouderij geen aanleiding geven voor het maken van een MER. Het bestaan van enkel een indicatie dat zich gezondheidseffecten kunnen voordoen, is onvoldoende voor het oordeel dat het college zich ten onrechte op dat standpunt heeft gesteld. Bij dat standpunt heeft het college bovendien betrokken dat de aangevraagde uitbreiding met slechts 190 geiten relatief klein is, dat de veedichtheid in het gebied relatief laag is, dat er geen andere geitenhouderijen in de directe omgeving aanwezig zijn, dat de achtergrondconcentratie aan fijnstof relatief laag is en dat er binnen de inrichting hygiënemaatregelen worden genomen.
Het betoog slaagt.
Het incidenteel hoger beroep van [appellant sub 2]
4. [appellant sub 2] betoogt dat de rechtbank er ten onrechte van uitgaat dat de in het landschappelijk inpassingsplan voorziene aanplant in overeenstemming is met het geldende bestemmingsplan "Buitengebied Leek, partiële en correctieve herziening 2016". Het gaat haar om de houtsingel van twee rijen langs de noordelijke perceelsgrens en het daarop aansluitende stuk houtsingel van drie rijen langs de Oostindie, die zijn voorzien op gronden met de bestemming "Agrarisch". Volgens haar overweegt de rechtbank ten onrechte dat uit artikel 3 van de planregels volgt dat deze houtsingels daar zijn toegestaan. Ter onderbouwing hiervan voert zij aan dat de plek waar de houtsingels zijn voorzien, niet de aanduiding "houtsingel" heeft, terwijl het bestemmingsplan die aanduiding wel kent in artikel 3.1, aanhef en onder b, van de planregels. Zij wijst er daarbij op dat bos- of natuurelementen op grond van artikel 3.1, aanhef en onder c, zijn toegestaan. Volgens haar is een houtsingel weliswaar aan te merken als een boselement, maar is deze op deze plek toch niet toegestaan, omdat deze plek geen aanduiding "houtsingel" heeft.
4.1. Artikel 3.1 van de planregels luidt:
"De voor ‘Agrarisch’ aangewezen gronden zijn bestemd voor:
a. het agrarisch grondgebruik, […]
b. ter plaatse van de aanduiding ‘houtsingel’ het behoud, het herstel en de ontwikkeling van houtsingels;
c. bos- en/of natuurelementen met een oppervlakte van minder dan 2 hectare;
[…]"
4.2. In artikel 3.1, aanhef en onder b, is bepaald dat de voor "Agrarisch" aangewezen gronden ter plaatse van de aanduiding "houtsingel" bestemd zijn voor het behoud, het herstel en de ontwikkeling van houtsingels. In deze bepaling is niet uitdrukkelijk bepaald dat enkel ter plaatse van die aanduiding houtsingels aanwezig mogen zijn. Gelet op de systematiek van het bestemmingsplan, waarbij bij de aanduiding "houtsingel" juist nadere regels gelden die zijn gericht op het behoud van die houtsingels, moet deze bepaling ook niet zodanig worden gelezen. Dit wordt bevestigd door de toelichting bij het bestemmingsplan, waarin staat dat naar aanleiding van de ‘Nota Houtsingelhoofdstructuur Zuidelijk Westerkwartier’ op de verbeelding een aantal houtsingels is opgenomen en dat in de regels een regeling is opgenomen voor het behoud van deze houtsingels. Naar het oordeel van de Afdeling betekent het bestaan van de aanduiding "houtsingel", anders dan [appellant sub 2] betoogt, niet dat enkel ter plaatse van die aanduiding houtsingels aanwezig mogen zijn. Aangezien een houtsingel kan worden aangemerkt als een boselement dat op grond van artikel 3.1, aanhef en onder c, van de planregels is toegestaan, is de rechtbank terecht tot de conclusie gekomen dat uit artikel 3 van de planregels volgt dat de houtsingels zijn toegestaan op de plek waar ze op grond van het landschappelijk inpassingsplan zijn voorzien binnen de bestemming "Agrarisch".
Het betoog slaagt niet.
5. [appellant sub 2] betoogt dat de rechtbank bij de beoordeling van het aspect volksgezondheid ten onrechte niet is ingegaan op de aanwezigheid van een hondenpension binnen de inrichting. Volgens haar heeft het college bij de beoordeling van de aanvraag ten onrechte geen rekening gehouden met het risico op verspreiding van Q-koorts door het hondenpension.
5.1. Aangezien de rechtbank reeds op andere gronden tot het oordeel was gekomen dat het college in de mogelijke gezondheidseffecten voor omwonenden aanleiding had moeten zien om nader te overwegen in hoeverre een MER moest worden verlangd, bestond er voor de rechtbank geen aanleiding om ook in te gaan op de invloed van de aanwezigheid van het hondenpension op die mogelijke gezondheidseffecten. Omdat de rechtbank hier niet op is ingegaan, zal de Afdeling dat alsnog doen.
Het college heeft in zijn besluit van 23 juli 2020 gemotiveerd dat de naleving van landelijke maatregelen die voor de maatschap als vergunninghouder gelden, zoals de verplichte Q-koortsvaccinatie, ervoor zorgt dat de kans klein is dat omwonenden Q-koorts krijgen. Het heeft daarbij betrokken dat de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit hierop handhaaft. Hiermee heeft het college voldoende gemotiveerd dat, ongeacht de aanwezigheid van het hondenpension, het risico op verspreiding van Q-koorts door de geiten zodanig klein is dat dat risico niet noopt tot het maken van een MER. Overigens heeft de maatschap op de zitting toegelicht dat er inmiddels geen hondenpension meer aanwezig is binnen de inrichting.
Het betoog slaagt niet.
Het beroep van [appellant sub 2] bij de rechtbank
6. De rechtbank is niet toegekomen aan een beoordeling van alle door [appellant sub 2] aangevoerde beroepsgronden. Daarom zal de Afdeling hierna alsnog de overige beroepsgronden beoordelen waaraan de rechtbank niet is toegekomen.
7. [appellant sub 2] betoogt dat de verlening van de omgevingsvergunning in strijd is met de artikelen 2 en 8 van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (hierna: EVRM). Zij voert aan dat geitenhouderijen in verband worden gebracht met een groter risico op longontsteking bij omwonenden en zij vreest daarom voor de aantasting van haar gezondheid en haar woon- en leefklimaat. Volgens haar is de overheid op grond van artikelen 2 en 8 van het EVRM verplicht om passende maatregelen te treffen indien een "real and immediate risk" voor het leven of welzijn van personen bestaat en de overheid daarvan op de hoogte is. Volgens haar had het college, gelet op de VGO-rapporten en het advies van de GGD Groningen, in dit geval de resultaten van nader onderzoek naar het verband tussen geitenhouderijen en gezondheidsrisico’s bij omwonenden kunnen en moeten afwachten alvorens een besluit te nemen op de aanvraag van de maatschap om een omgevingsvergunning voor de uitbreiding van de geitenhouderij.
7.1. Artikel 2, eerste lid, van het EVRM luidt:
"Het recht van een ieder op leven wordt beschermd door de wet. Niemand mag opzettelijk van het leven worden beroofd, behoudens door de tenuitvoerlegging van een gerechtelijk vonnis wegens een misdrijf waarvoor de wet in de doodstraf voorziet."
Artikel 8 van het EVRM luidt:
"1 Een ieder heeft recht op respect voor zijn privé leven, zijn familie- en gezinsleven, zijn woning en zijn correspondentie.
2 Geen inmenging van enig openbaar gezag is toegestaan in de uitoefening van dit recht, dan voor zover bij de wet is voorzien en in een democratische samenleving noodzakelijk is in het belang van de nationale veiligheid, de openbare veiligheid of het economisch welzijn van het land, het voorkomen van wanordelijkheden en strafbare feiten, de bescherming van de gezondheid of de goede zeden of voor de bescherming van de rechten en vrijheden van anderen."
7.2. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen, bijvoorbeeld in de uitspraak van 20 september 2023, ECLI:NL:RVS:2023:3555, volgt uit de jurisprudentie van het Europese Hof voor de Rechten van de Mens (hierna: EHRM) dat bij aantasting van het milieu artikel 8 in het geding kan zijn, maar dat degene die zich hierop beroept, aannemelijk moet maken dat een minimumniveau van aantasting van het milieu is overschreden (EHRM, Fadeyeva tegen Rusland, arrest van 5 juni 2005, nr. 55723/00; www.echr.coe.int).
Zoals de Afdeling onder 3.3 heeft overwogen, bevatten de VGO-rapporten en het advies van de GGD Groningen van 29 april 2019 geen algemeen aanvaarde wetenschappelijke inzichten over de oorzaak van gezondheidsrisico’s bij omwonenden van geitenhouderijen. Uit de VGO-rapporten volgt dat er weliswaar een verhoogde kans op longontsteking bestaat bij mensen die in de nabijheid van een geitenhouderij wonen, maar niet wat de oorzaak daarvan is. In de rapporten is geen causaal verband gevonden tussen longontsteking en geitenhouderijen in de omgeving. Gelet hierop heeft [appellant sub 2] met haar enkele verwijzing naar het verhoogde risico op longontsteking niet aannemelijk gemaakt dat in dit geval een minimumniveau van aantasting van het milieu is overschreden.
In artikel 2, eerste lid, van het EVRM is het recht op leven vastgelegd. In wat [appellant sub 2] aanvoert, ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat het college het recht op leven zou schenden door het verlenen van deze omgevingsvergunning voor een relatief kleine uitbreiding van een bestaande geitenhouderij.
Het betoog slaagt niet.
Conclusie over de hoger beroepen
8. Het hoger beroep van de maatschap is gegrond. Het incidenteel hoger beroep van [appellant sub 2] is ongegrond. De aangevallen uitspraak moet worden vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het beroep van [appellant sub 2] tegen het besluit van 23 juli 2020 alsnog ongegrond verklaren.
Het beroep van de maatschap tegen het besluit van 1 december 2022
9. Bij het besluit van 1 december 2022 heeft het college ter uitvoering van de aangevallen uitspraak opnieuw besloten op het bezwaar van [appellant sub 2] tegen het besluit van 10 december 2019. Dit besluit wordt, gelet op artikel 6:24 van de Awb gelezen in samenhang met artikel 6:19, eerste lid, van de Awb, van rechtswege geacht onderwerp te zijn van dit geding.
Door de vernietiging van de aangevallen uitspraak komt de grondslag te ontvallen aan het nieuwe besluit op bezwaar van 1 december 2022. Daarom zal de Afdeling het beroep van rechtswege van de maatschap tegen dit besluit gegrond verklaren en dit besluit vernietigen.
Conclusie
10. Het gevolg van de beslissingen onder 8 en 9 hiervoor is dat het besluit op bezwaar van 23 juli 2020 herleeft en dat daarmee de bij het besluit van 10 december 2019 aan de maatschap verleende omgevingsvergunning, waar de OBM deel van uitmaakt, in stand blijft.
11. Het college moet de proceskosten van de maatschap vergoeden.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. verklaart het hoger beroep van de maatschap [maat C] en [maat D] en haar maten [maat C], [maat D], [maat E] en [maat F] gegrond;
II. verklaart het incidenteel hoger beroep van [appellanten sub 2] ongegrond;
III. vernietigt de uitspraak van de rechtbank Noord-Nederland van 17 maart 2022 in zaak nr. 20/2586;
IV. verklaart het beroep van [appellanten sub 2] bij de rechtbank ongegrond;
V. verklaart het beroep van de maatschap [maat C] en [maat D] en haar maten [maat C], [maat D], [maat E] en [maat F] tegen het besluit van 1 december 2022 gegrond;
VI. vernietigt het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Westerkwartier van 1 december 2022, kenmerk Z202000337;
VII. veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Westerkwartier tot vergoeding van bij de maatschap [maat C] en [maat D] en haar maten [maat C], [maat D], [maat E] en [maat F] in verband met de behandeling van het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 2.336,31, waarvan een bedrag van € 2.267,50 is toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand, met dien verstande dat bij betaling van genoemd bedrag aan één van hen het bestuursorgaan aan zijn betalingsverplichting heeft voldaan;
VIII. gelast dat het college van burgemeester en wethouders van Westerkwartier aan de maatschap [maat C] en [maat D] en haar maten [maat C], [maat D], [maat E] en [maat F] het door hen voor de behandeling van het hoger beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 548,00 vergoedt, met dien verstande dat bij betaling van genoemd bedrag aan één van hen het bestuursorgaan aan zijn betalingsverplichting heeft voldaan.
Aldus vastgesteld door mr. H.J.M. Besselink, voorzitter, en mr. G.O. van Veldhuizen en mr. A.B. Blomberg, leden, in tegenwoordigheid van mr. L.S. Kors, griffier.
w.g. Besselink
voorzitter
w.g. Kors
griffier
Uitgesproken in het openbaar op 11 juni 2025
687-1098