Uitspraak
202300561/1/A3.
Datum uitspraak: 18 juni 2025
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[appellant], wonend in [woonplaats],
appellant,
tegen de uitspraak van de rechtbank Rotterdam van 14 december 2022 in zaak nr. 22/2545 in het geding tussen:
[appellant]
en
de minister van Financiën.
Procesverloop
Bij besluit van 26 augustus 2021 heeft de minister het verzoek van [appellant] om inzage in zijn persoonsgegevens op grond van artikel 15 van de Algemene verordening gegevensbescherming (hierna: AVG) ingewilligd.
Bij besluit van 28 april 2022 heeft de minister het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 14 december 2022 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard.
Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
De minister heeft op verzoek van de Afdeling nadere inlichtingen gegeven.
[appellant] heeft nadere stukken ingediend.
De Afdeling heeft de zaak op een zitting behandeld op 9 januari 2025, waar [appellant] en de minister, vertegenwoordigd door mr. drs. I.A. Huppertz, en mr. M. Baarslag, zijn verschenen.
Overwegingen
Inleiding
1. Deze zaak gaat over een verzoek op grond van artikel 15 van de AVG om inzage in de persoonsgegevens van [appellant] in de Fraude Signalering Voorziening (hierna: FSV). In dit hoger beroep gaat het er in het bijzonder om dat [appellant] wil weten waarom hij in de FSV is opgenomen. De zaak is behandeld op een zitting van de Afdeling, waar meerdere zaken over de FSV aan de orde zijn geweest. De Afdeling heeft de minister in deze en soortgelijke zaken verzocht om algemene inlichtingen over de FSV en daarover ook met partijen op de zitting gesproken.
Algemene aspecten van de FSV
2. De FSV was een applicatie die van 2012 tot en met 27 februari 2020 door de Belastingdienst werd gebruikt met als doel om mogelijke signalen van belastingfraude te registreren. De Belastingdienst maakte gebruik van de FSV voor het beoordelen van belastingaanslagen en toeslagen en voor informatie-uitwisseling met andere overheidsdiensten. Personen werden in de FSV opgenomen met onder meer hun naam, adres en burgerservicenummer. Ook kon een vrij tekstveld worden ingevuld en was het mogelijk documenten als bijlage toe te voegen. In veel gevallen zijn ook bijzondere persoonsgegevens opgenomen. Interne signalen van directies of teams van de Belastingdienst of externe signalen van bijvoorbeeld andere overheidsdiensten, ketenpartners of van burgers via de tip- en kliklijn en meld-misdaad-anoniem, konden aanleiding zijn voor registratie. De voorloper van de FSV was het Dagboek Persoonsgericht Intensief Toezicht (hierna: Dagboek PIT). Dagboek PIT was een registratiesysteem dat in de loop der jaren bij verschillende onderdelen van de Belastingdienst was ontwikkeld voor de registratie van fraudesignalen. In 2012 werd Dagboek PIT vervangen door de FSV. Volgens de toelichting van de minister zijn alle gegevens uit Dagboek PIT één op één overgenomen in de FSV. In de FSV werden niet alleen vermeende signalen van fraude geregistreerd. De FSV werd ook gebruikt om andere categorieën van informatie vast te leggen, zoals informatieverzoeken van andere overheidsinstanties. Ook slachtofferschap van fraude kon reden zijn voor een vermelding in de FSV. Volgens de minister waren er geen eenduidige kaders of werkinstructies voor het registreren, beoordelen en gebruiken van gegevens in de FSV. In de periode dat de FSV actief was hadden ongeveer 5.000 medewerkers toegang tot het systeem. Er vond geen logging of monitoring van dat gebruik plaats. Daarom is in veel gevallen niet meer na te gaan wat de reden van registratie was en door wie, wanneer en met welk doel de FSV is geraadpleegd. Naast de toelichting van de minister heeft de Afdeling ook kennis genomen van een aantal onafhankelijke onderzoeken van verschillende organisaties naar de werking van de FSV. KPMG Advisory N.V. (hierna: KPMG) heeft in opdracht van de Belastingdienst op 10 juli 2020 een rapport Rapportage verwerking van risicosignalen voor toezicht uitgebracht op basis van onderzoek naar de precieze werking en het gebruik van de FSV, het bestaan van met FSV vergelijkbare applicaties en toezichtsprocessen en de condities waarin eventueel vergelijkbare systemen zouden kunnen worden ingezet. In dat rapport kwam KPMG tot de conclusie dat de verwerking van persoonsgegevens in de FSV leidde tot het risico op onrechtmatige inbreuk van de privacy van betrokkenen.
Verder heeft de Autoriteit Persoonsgegevens (hierna: AP) in oktober 2021 op eigen initiatief een onderzoeksrapport genaamd Belastingdienst: Verwerkingen van persoonsgegevens in de Fraude Signalering Voorziening (FSV) gepubliceerd. De AP heeft onderzoek gedaan naar de rechtsgrond voor de verwerking van persoonsgegevens in de FSV, de beveiliging van de applicatie, de bewaartermijnen, de juistheid van de persoonsgegevens en de eisen die de AVG stelt aan een gegevensbeschermingseffectbeoordeling. In dat rapport concludeert de AP dat de verwerking van persoonsgegevens in de FSV onrechtmatig was. Volgens de AP hadden die verwerkingen geen grondslag, en waren de doelen van die verwerkingen van tevoren niet voldoende welbepaald. Verder heeft de AP volgens het onderzoeksrapport geconcludeerd dat de Belastingdienst niet de redelijke maatregelen heeft genomen om onjuiste gegevens te rectificeren of te wissen. Volgens de AP werden gegevens ook te lang bewaard in de FSV. Ook heeft de minister volgens de AP onvoldoende passende technische en organisatorische maatregelen genomen voor de beveiliging en controle om een passend beveiligingsniveau te waarborgen.
Daarnaast heeft PriceWaterhouseCoopers Advisory N.V. (hierna: PwC) een serie van vijf onderzoeken uitgevoerd naar verschillende aspecten van de verwerking van persoonsgegevens in de FSV.
In het vijfde onderzoek in die serie, van 16 maart 2022, genaamd Onderzoek Query’s aan de Poort, is onderzoek gedaan naar de werkwijze van analisten van de Belastingdienst die tot taak hadden om fraudesignalen in belastingaangiften te detecteren. Volgens het rapport van PwC maakten deze analisten gebruik van specifieke, vooraf vastgestelde zoekopdrachten (hierna: query’s), om onregelmatigheden in belastingaangiften op te sporen. Volgens PwC richtten sommige van deze query’s zich uitdrukkelijk op persoonskenmerken zoals nationaliteit en donaties aan religieuze instellingen zoals moskeeën.
Deze onderzoeksrapporten zijn op de zitting bij de Afdeling besproken.
2.1. De Belastingdienst heeft het gebruik van de FSV op 27 februari 2020 stopgezet. Volgens de toelichting van de minister is van alle gegevens die in de FSV zijn opgeslagen een back-up gemaakt. Die back-up is in een beveiligde locatie (een datakluis) geplaatst voor de afwikkeling van inzage- en schadeverzoeken en andere juridische procedures over de FSV en ten behoeve van (extern) onderzoek. De FSV-applicatie zelf is daarna uitgezet.
2.2. Volgens de minister zijn in totaal ongeveer 290.000 natuurlijke personen geregistreerd in de FSV. Aan al deze betrokkenen stuurt de minister een brief om hen op de hoogte te stellen dat hun persoonsgegevens zijn verwerkt in de FSV. Zij worden gewezen op de mogelijkheid om een verzoek om inzage in hun geregistreerde persoonsgegevens te doen. De minister voert zoekslagen voor AVG-verzoeken en andere FSV-gerelateerde procedures uit in de back-up, waartoe een beperkt aantal medewerkers is geautoriseerd. Het kabinet heeft verder compensatiebeleid opgesteld voor personen die zijn opgenomen in de FSV en daar onterechte en/of nadelige gevolgen van hebben ondervonden. De minister informeert de personen die in de FSV zijn geregistreerd of die registratie volgens hem gevolgen heeft gehad en of de betrokkene al dan niet in aanmerking komt voor een financiële tegemoetkoming.
Besluitvorming
3. De minister heeft [appellant] bij brief van 23 april 2021 ervan op de hoogte gesteld dat zijn persoonsgegevens zijn verwerkt in de FSV. Naar aanleiding van deze brief heeft [appellant] bij brief van 16 juli 2021 verzocht om inzage in zijn persoonsgegevens die zijn verwerkt in de FSV en andere systemen die met fraude te maken hebben. Daarbij verzocht hij in het bijzonder om te vermelden voor welke doeleinden zijn persoonsgegevens zijn verwerkt, aan wie die persoonsgegevens zijn verstrekt en om welke reden, of bij die verstrekking passende waarborgen zijn getroffen, en wat de herkomst is van de persoonsgegevens. Ook heeft hij verzocht om uitsluitsel over of gebruik is gemaakt van geautomatiseerde besluitvorming of profilering.
De minister heeft bij besluit van 26 augustus 2021 op het verzoek beslist, en aan [appellant] een overzicht verstrekt van zijn persoonsgegevens in de FSV. Daarbij heeft de minister medegedeeld dat hij in de FSV stond omdat zijn vermelding uit Dagboek PIT was overgenomen. Over de reden waarom hij in Dagboek PIT was opgenomen is volgens de minister geen informatie meer beschikbaar, omdat die informatie niet bewaard is gebleven. De reden voor zijn opneming is daarom niet meer te achterhalen. De minister heeft toegelicht dat de uit Dagboek PIT overgenomen registratie inhoudt dat zijn aangifte inkomstenbelasting over het jaar 2004 is gecorrigeerd op een aantal als aftrekposten opgegeven uitgaven. Volgens de minister is die correctie waarschijnlijk de reden waarom hij destijds in Dagboek PIT is opgenomen. De minister heeft in het besluit op bezwaar nader toegelicht wat hij wel en niet heeft kunnen achterhalen over de aanleiding van de melding in de FSV. Over het in bezwaar geuite vermoeden van [appellant] dat zijn registratie het gevolg was van etnische profilering, stelt de minister dat hij daarvoor geen aanwijzingen heeft kunnen vinden. Ook is in dit besluit medegedeeld dat het verzoek om inzage in de gegevens over eventuele ontvangers van zijn persoonsgegevens naar aanleiding van lopende onderzoeken naar gegevensdeling uit de FSV wordt behandeld als separaat inzageverzoek waar de minister later op zal besluiten. De voorlopige conclusie van de minister was dat de gegevens van [appellant] uit de FSV alleen zijn gedeeld binnen de Belastingdienst.
Uitspraak van de rechtbank
4. De rechtbank heeft geoordeeld dat de minister heeft voldaan aan het inzageverzoek van [appellant] door hem een overzicht te verschaffen van de gegevens die over hem zijn verwerkt in de FSV en voor zover mogelijk ook de overige informatie waarom hij heeft verzocht. Volgens de rechtbank is niet gebleken dat de reactie van de minister onjuistheden bevat of dat anderszins niet naar behoren is gereageerd op het verzoek van [appellant]. Niet is gebleken dat [appellant] in informatie die wel beschikbaar is, geen inzage heeft gekregen, aldus de rechtbank.
Hoger beroep
5. [appellant] is het niet eens met de uitspraak van de rechtbank. [appellant] betoogt dat de rechtbank eraan voorbij is gegaan dat aannemelijk is dat hij slachtoffer is geweest van institutioneel racisme bij zijn registratie in de FSV. Volgens [appellant] kan zijn opneming in de FSV geen andere aanleiding hebben gehad dan dat hij een buitenlandse achternaam heeft. Volgens [appellant] had de minister dit moeten erkennen. Daartoe voert [appellant] aan dat zijn financiële situatie nooit aanleiding kan hebben gegeven om een fraudesignaal over hem in de FSV op te nemen. Zo stelt hij altijd zijn belasting tijdig te hebben betaald, en nooit te hebben gefraudeerd. [appellant] stelt dat hij en zijn gezinsleden door zijn registratie in de FSV ten onrechte onder intensiever toezicht hebben gestaan van de Belastingdienst. Hij stelt in de jaren 2004 tot en met 2008 ieder jaar te zijn gecontroleerd op zijn belastingaanslag. Dat is volgens [appellant] vaker dan normaal.
[appellant] betoogt verder dat aannemelijk is dat zijn FSV-registratie is gedeeld met andere instanties. Volgens [appellant] is dat aannemelijk vanwege de wijze waarop hij sinds 2004 door verschillende overheidsinstanties is behandeld. Volgens [appellant] staat hij bij die instanties op een lijst van fraudeurs. Dat kan alleen omdat de Belastingdienst zijn gegevens uit de FSV heeft gedeeld met die instanties, aldus [appellant].
Juridisch kader
6. Ingevolge artikel 15, eerste lid, van de AVG heeft de betrokkene recht om van de verwerkingsverantwoordelijke uitsluitsel te verkrijgen over het al dan niet verwerken van hem betreffende persoonsgegevens en, wanneer dat het geval is, om inzage te verkrijgen in die persoonsgegevens, de ontvangers, de bron en de verwerkingsdoeleinden.
Beoordeling van het hoger beroep
7. De Afdeling is met de rechtbank van oordeel dat de minister een volledig overzicht heeft gegeven van alle in de FSV verwerkte persoonsgegevens van [appellant]. Zoals de rechtbank terecht heeft overwogen, is niet gebleken dat de reactie van de minister onjuistheden bevat, of dat [appellant] in informatie die wel beschikbaar is, geen inzage heeft gekregen. Dat laatste geldt in het bijzonder ook voor de reden waarom [appellant] in de FSV is geregistreerd.
7.1. De Afdeling is zich bewust van de redenen waarom [appellant] zijn verzoek heeft ingediend. De Afdeling begrijpt de zorgen van [appellant] dat zijn persoonsgegevens in de FSV zijn geregistreerd, uitsluitend op basis van zijn etniciteit of achternaam. De Afdeling heeft daarom de minister op de zitting indringend bevraagd over het vermeende institutionele racisme bij de registratie van personen in de FSV. De Afdeling heeft de minister de bevindingen van PwC voorgehouden, waarin wordt gewezen op query’s waar analisten van de Belastingdienst gebruik van maakten bij de detectie van fraudesignalen, waarin onderscheid is gemaakt op basis van persoonskernmerken zoals afkomst en nationaliteit. De minister heeft op de zitting erkend dat bij de detectie van mogelijke fraudesignalen in sommige gevallen persoonsgegevens zoals nationaliteit, herkomst en giften aan religieuze instellingen zijn gebruikt als indicatoren voor onregelmatigheden in belastingaangiften. Daarbij heeft de minister zich op het standpunt gesteld dat zulke gevallen niet structureel hebben plaatsgevonden, namelijk alleen als een individuele medewerker op basis van een dergelijk kenmerk aanleiding heeft gezien om iemand in de FSV te registreren. Daarbij was geen sprake van monitoring en werd ook niet bijgehouden wat de aanleiding van opneming was. De aanleiding is dan ook niet in alle gevallen op te maken uit het signaal. De Afdeling moet vaststellen dat niet controleerbaar is in hoeveel gevallen en wanneer sprake is geweest van registratie op basis van herkomst, nationaliteit of etniciteit. De verschillende onderzoeken die naar de FSV zijn verricht hebben daarover geen duidelijkheid verschaft.
7.2. Zoals de minister in zijn besluitvorming en op de zitting bij de Afdeling heeft toegelicht, staan de persoonsgegevens van [appellant] in de FSV omdat deze rechtstreeks zijn overgenomen uit Dagboek PIT. In Dagboek PIT werd de aanleiding voor de registratie van een signaal niet bijgehouden. Er is niet uit de FSV af te lezen wat de reden is geweest om de gegevens van [appellant] daarin op te nemen. De minister heeft de correctie van de belastingaangifte van [appellant] over het jaar 2004 als mogelijke reden gegeven voor de opname van zijn gegevens in de FSV. Die reden is echter niet met zekerheid vast te stellen omdat de redenen voor opneming niet werden bijgehouden. Gelet op wat [appellant] aanvoert kan niet worden uitgesloten dat zijn etniciteit of achternaam een rol heeft gespeeld bij zijn registratie in de FSV. Als dat het geval zou zijn geweest is daarvoor geen rechtvaardiging te geven, zoals ook de minister heeft erkend. Dat voor [appellant] onverteerbaar is dat deze mogelijkheid niet is uit te sluiten is zeer invoelbaar.
7.3. Hoe onbevredigend dat voor [appellant] ook is, daarvoor is in deze procedure geen oplossing te geven. De minister hoeft niet op grond van het inzageverzoek van [appellant] nog verder onderzoek te doen naar de reden van zijn registratie in de FSV. De minister heeft de persoonsgegevens van [appellant] die in de FSV waren opgenomen verstrekt, en vermeld dat de verwerkingsdoeleinden voortvloeien uit het toezicht dat gepaard gaat met de wettelijke taken van de Belastingdienst, namelijk het heffen, uitkeren, innen, uitoefenen van goederentoezicht en het opsporen van delicten die met die taken samenhangen. Wat er van de rechtmatigheid van de verwerking van de gegevens van [appellant] met het oog op die doeleinden ook zij, aanwijzingen dat er nog meer informatie beschikbaar is over de reden waarom hij in de FSV is opgenomen, zijn er niet, zodat een nadere opdracht aan de minister op dat punt niet zinvol is. De rechtbank heeft bij deze stand van zaken terecht geoordeeld dat de minister aan het inzageverzoek van [appellant] heeft voldaan.
Het betoog slaagt niet.
7.4. De Afdeling merkt op dat de rechtmatigheid van de verwerking van de persoonsgegevens van [appellant] in het kader van een eventueel verzoek om een schadevergoeding aan de orde kan komen.
7.5. De Afdeling komt niet toe aan de beoordeling van wat [appellant] heeft aangevoerd over de inzage in gegevens over de eventuele ontvangers van zijn persoonsgegevens. De uitspraak van de rechtbank gaat namelijk alleen over het besluit van 28 april 2022. In dat besluit heeft de minister aan [appellant] medegedeeld dat zijn verzoek om inzage in gegevens over eventuele ontvangers van zijn persoonsgegevens als afzonderlijk inzageverzoek zal worden behandeld. Over de inzage daarin heeft de minister bij dat besluit dus nog niet besloten, hij heeft alleen een voorlopige inschatting gemaakt. Die inzage is in de uitspraak van de rechtbank dus niet een voorwerp van het geding geweest, en kan daarom in deze procedure niet aan de orde komen. Op de zitting van de Afdeling heeft de minister toegelicht dat [appellant] hierover bij brief van 29 juli 2023 is geïnformeerd.
Slotsom
8. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak moet worden bevestigd.
9. De minister hoeft geen proceskosten te vergoeden.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
bevestigt de aangevallen uitspraak.
Aldus vastgesteld door mr. E.J. Daalder, voorzitter, en mr. W. den Ouden en mr. J.M. Willems, leden, in tegenwoordigheid van mr. Y. Soffner, griffier.
w.g. Daalder
voorzitter
w.g. Soffner
griffier
Uitgesproken in het openbaar op 18 juni 2025
818-1114