Uitspraak
202303389/1/A3.
Datum uitspraak: 2 juli 2025
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
1. Metroprop B.V., gevestigd te Amsterdam,
2. Stichting tot Behoud van de monumenten Laurentius en Petronella, gevestigd te Amsterdam,
appellanten (hierna en in enkelvoud: Metroprop),
en
het college van burgemeester en wethouders van Heerlen (hierna: het college).
Procesverloop
Bij besluit van 29 oktober 2019 heeft het college het verzoek van Metroprop om op grond van de Wet openbaarheid van bestuur (hierna: de Wob) documenten openbaar te maken, geweigerd.
Bij besluit van 18 april 2023 heeft het college opnieuw op het door Metroprop daartegen gemaakte bezwaar beslist.
Tegen dit besluit heeft Metroprop beroep ingesteld.
Het college heeft een verweerschrift ingediend.
[belanghebbende] heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
De Afdeling heeft de zaak op een zitting behandeld op 11 november 2024, waar Metroprop, vertegenwoordigd door [gemachtigde], bijgestaan door mr. W. de Haan, advocaat te Amsterdam, en het college, vertegenwoordigd door mr. G. Sarandib en mr. R.A.H. Vlecken, beiden advocaat te Maastricht, zijn verschenen. Tevens is verschenen de derde-belanghebbende [belanghebbende], vertegenwoordigd door [gemachtigde], bijgestaan door R.T.L.J. Jongen, advocaat te Heerlen.
Overwegingen
Inleiding
1. De gemeente Heerlen, NS Poort Ontwikkeling B.V. en [belanghebbende] hebben op 23 februari 2010 de Ontwikkelings- en realisatieovereenkomst Maankwartier (ORO) gesloten en op 4 januari 2012 de daarbij behorende Uitwerkingsovereenkomst (UO). Hierin zijn afspraken neergelegd over de verdere ontwikkeling en realisering van het Maankwartier. [belanghebbende] zal daar bouwactiviteiten ondernemen. Metroprop heeft op 29 juli 2019 verzocht om een volledig exemplaar van beide overeenkomsten. Het college heeft bij besluit van 29 oktober 2019 het Wob-verzoek van Metroprop afgewezen, primair omdat Metroprop misbruik van recht maakt, subsidiair omdat er sprake is van bedrijfs- en fabricagegegevens als bedoeld in artikel 10, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wob en tertiair omdat [belanghebbende] en de gemeente Heerlen onevenredig worden benadeeld door de openbaarmaking van beide overeenkomsten. Het college heeft de tegen dit besluit ingediende bezwaren deels niet-ontvankelijk en deels ongegrond verklaard bij besluit van 14 april 2020. De rechtbank heeft in haar uitspraak van 11 augustus 2021 geoordeeld dat Metroprop met het indienen van het Wob-verzoek en het procederen daarover misbruik van recht heeft gemaakt en het tegen het besluit van 29 oktober 2019 ingestelde beroep niet ontvankelijk verklaard.
De Afdeling heeft bij uitspraak van 30 november 2022 (ECLI:NL:RVS:2022:3503) geoordeeld dat de rechtbank het beroep ten onrechte niet ontvankelijk heeft verklaard en de uitspraak van de rechtbank vernietigd. De bij de rechtbank aangevoerde beroepsgronden beoordelend heeft de Afdeling geoordeeld dat het college onvoldoende heeft gemotiveerd dat openbaarmaking van de ORO en UO integraal kan worden geweigerd. De Afdeling heeft er daarbij op gewezen dat als uitgangspunt geldt dat een bestuursorgaan per document of onderdeel van een document moet motiveren op welke grond openbaarmaking achterwege wordt gelaten op één of meer van de in de Wob neergelegde weigeringsgronden, voordat aan de motivering van de weigering kan worden gekomen. De Afdeling heeft hierop het besluit op bezwaar van het college van 14 april 2020 vernietigd en bepaald dat het college een nieuw besluit op bezwaar moet nemen met in achtneming van hetgeen de Afdeling in haar uitspraak heeft overwogen. De Afdeling heeft daarbij bepaald dat tegen dat nieuwe besluit alleen bij haar beroep kan worden ingesteld. Het college heeft bij het besluit van 18 april 2023 de ORO en UO openbaar gemaakt. Daarbij heeft het besloten de door hem op grond van artikel 25 van de Gemeentewet opgelegde geheimhouding van bijlage 17a en 17b bij de UO niet op te heffen. Ook heeft het met toepassing van artikel 5.1, eerste lid, aanhef en onder c en artikel 5.1, tweede lid, aanhef en onder b en f, van de Woo openbaarmaking van onderdelen van deze overeenkomsten en enkele daarbij behorende bijlagen geweigerd.
Wettelijk kader
2. Op 1 mei 2022 is de Wet open overheid (hierna: de Woo) in werking getreden. Het besluit op bezwaar dat in deze zaak ter beoordeling staat, is genomen op 18 april 2023, dus na 1 mei 2022. Dat betekent dat in dit geding de Woo van toepassing is. (Zie de uitspraak van de Afdeling van 15 juni 2022, ECLI:NL:RVS:2022:1699, onder 1.2).
Ingevolge artikel 5.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Woo blijft het openbaar maken van informatie ingevolge deze wet achterwege voor zover dit bedrijfs- en fabricagegegevens betreft die door natuurlijke personen of rechtspersonen vertrouwelijk aan de overheid zijn meegedeeld.
Ingevolge artikel 5.1, tweede lid, aanhef en onder b, van de Woo blijft het openbaar maken van informatie achterwege voor zover het belang daarvan niet opweegt tegen de economische en financiële belangen van de Staat, andere publiekrechtelijke lichamen of bestuursorganen, in geval van milieu-informatie slechts voor zover de informatie betrekking heeft op handelingen met een vertrouwelijk karakter.
Ingevolge artikel 5.1, tweede lid, aanhef en onder f, van de Woo blijkt het openbaar maken van informatie eveneens achterwege voor zover het belang daarvan niet opweegt tegen de belangen van bescherming van andere dan in het eerste lid, onderdeel c, genoemde concurrentiegevoelige bedrijfs- en fabricagegegevens.
Ingevolge artikel 5.3 van de Woo motiveert het bestuursorgaan bij de weigering van een verzoek om informatie die ouder is dan vijf jaar waarom de in artikel 5.1, tweede lid bedoelde belangen ondanks tijdsverloop zwaarder wegen dan het algemeen belang van openbaarheid.
Ingevolge artikel 25, tweede lid, van de Gemeentewet, zoals dit luidde tot 1 april 2023, kan het college op grond van een belang genoemd in artikel 10 van de Wet openbaarheid van bestuur, geheimhouding opleggen ten aanzien van stukken die het aan de raad of aan leden van de raad overlegt.
Ingevolge artikel 87 van de Gemeentewet, zoals dat luidt vanaf 1 april 2023 kunnen de raad, het college, de burgemeester en een commissie als bedoeld in hoofdstuk V van die wet op grond van een belang, genoemd in artikel 5.1, eerste en tweede lid, van de Wet open overheid, een verplichting tot geheimhouding opleggen ten aanzien van informatie die bij dat orgaan berust.
Ingevolge artikel 89, derde lid, van de Gemeentewet, zoals dit luidt vanaf 1 april 2023, duurt de verplichting tot geheimhouding voort totdat het orgaan dat de verplichting heeft opgelegd haar opheft. Ingevolge het vierde lid van dit artikel duurt de verplichting in afwijking van het derde lid voort tot de raad haar opheft, indien informatie ten aanzien waarvan een verplichting tot geheimhouding geldt aan de raad is verstrekt.
Geheimhouding op grond van artikel 25 van de Gemeentewet
3. In het besluit van 18 april 2023 heeft het college zich op het standpunt gesteld dat ter zake de bijlages 17a en 17b bij de UO op grond van het inmiddels vervallen artikel 25 van de Gemeentewet geheimhouding is opgelegd. Het college heeft zich daarbij op het standpunt gesteld dat het het bevoegde orgaan is om de geheimhouding op te heffen en heeft het verzoek om opheffing afgewezen. Mede gelet op het bepaalde in het op dat moment al geldende artikel 89, derde en vierde lid van de Gemeentewet, deelt de Afdeling dat standpunt niet.
3.1. Zoals de Afdeling meermalen heeft overwogen (onder andere in de uitspraken van 19 augustus 2020, ECLI:NL:RVS:2020:1975 en 28 juli 2021, ECLI:NL:RVS:2021:1676), wijkt de Wob als algemene openbaarmakingsregeling voor bijzondere regelingen als deze zijn neergelegd in een formele wet en als de bijzondere regeling uitputtend van aard is. Daarvan is sprake als de regeling ertoe strekt te voorkomen dat door toepassing van de Wob afbreuk aan de goede werking van de materiële bepalingen in de bijzondere wet. Er is geen aanleiding onder de Woo anders te oordelen.
3.2. Volgens vaste rechtspraak van de Afdeling (uitspraken van 23 november 2016, ECLI:NL:RVS:2016:3140 en 5 maart 2025, ECLI:NL:RVS:2025:894) moet een verzoek om openbaarmaking op grond van de Wob en thans de Woo geacht worden tevens een verzoek om opheffing van de geheimhouding in te houden als er op grond van een geheimhoudingsbepaling uit de Gemeentewet geheimhouding is opgelegd. Voor zover het verzoek om opheffing van geheimhouding bij een ander bestuursorgaan moet worden ingediend, omdat dat bestuursorgaan bevoegd is tot opheffing van de geheimhouding rust op de ontvanger van het verzoek een doorzendplicht. Op het verzoek moet door het andere bestuursorgaan worden beslist.
3.3. De informatie is in dit geval door middel van ter inzagelegging aan de raad verstrekt. Ingevolge artikel 89, vierde lid, van de Gemeentewet is de raad het bevoegde orgaan om op het verzoek om opheffing te beslissen. Het college heeft dit verzoek niet doorgezonden aan de raad maar dat in het besluit van 18 april 2023 afgewezen. Het besluit moet daarom in zoverre worden vernietigd. De Afdeling zal daarbij opdracht geven het verzoek om opheffing door te sturen aan de raad.
Bedrijfs- en fabricagegegevens
Het standpunt van het college
4. Het college heeft zich in het bestreden besluit op het standpunt gesteld dat op grond van artikel 5.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Woo openbaarmaking moet worden geweigerd van de artikelen 3.2.1 sub d en e; 3.2.3 sub b, c en d; 6.2.1; 6.2.2; 6.2.3; 6.6; 12.2 ORO, pagina 29 daarvan en de bijbehorende bijlagen 3 en 6. Ook heeft het op grond van dat artikel openbaarmaking van de artikelen 2.2, 2.6, 3.3, 6.2, 8, 9 en 13 van de UO, pagina 28 van die overeenkomst en de daarbij behorende bijlagen 3, 8, 9, 17a en 17b geweigerd. Deze onderdelen van beide overeenkomsten bevatten volgens het college gegevens die door [belanghebbende] als contractspartij zijn overgelegd en die betrekking hebben op de door haar gedane bieding waarbij zij inzage heeft gegeven in haar financiële bedrijfsvoering. Zo bevatten de documentonderdelen onder meer de juridische en financiële voorwaarden waaronder de realisatie van het Maankwartier heeft plaatsgevonden of nog zal plaatsvinden. Uit de daarin opgenomen gegevens kan worden afgeleid welke bedragen (met betrekking tot kosten/prijzen) voor [belanghebbende] wel of niet acceptabel zijn in het kader van plaats te vinden (project-) ontwikkelingen. Met name bijlage 17a en 17b bij de UO en bijlage 6 bij de ORO bevatten gedetailleerde gegevens over geraamde kosten- en opbrengsten van het project. Openbaarmaking zou derden in staat stellen in toekomstige gevallen hun onderhandelingspositie op deze resultaten af te stemmen. Volgens het college kan [belanghebbende] ook thans nog op die wijze door openbaarmaking geraakt worden omdat uit de gegevens kan worden afgeleid onder welke voorwaarden [belanghebbende] bereid is een dergelijk (toekomstig) project aan te gaan en omdat er ook sprake is van gegevens die mede zien op het vervolg van het project Maankwartier. Potentiële huurders/kopers kunnen op basis van de financiële gegevens relatief eenvoudig berekenen welke marges voor [belanghebbende] van toepassing zijn.
Het standpunt van Metroprop
5. Tegen het besluit van 18 april 2023 voert Metroprop in de eerste plaats aan dat het college zich ten onrechte op het standpunt stelt dat de niet openbaar gemaakte onderdelen van de UO en ORO bedrijfs- en fabricagegegevens bevatten in de zin van artikel 5.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Woo. Van dergelijke gegevens is slechts sprake als uit de gegevens wetenswaardigheden kunnen worden afgelezen of afgeleid met betrekking tot de technische bedrijfsvoering of het productieproces dan wel met betrekking tot de afzet van producten of de kring van afnemers of leveranciers. De in de overeenkomsten opgenomen gegevens zijn echter het resultaat van de onderhandelingen tussen [belanghebbende] en de gemeente. Ze zijn daarom ook niet afkomstig van [belanghebbende] en, zoals vereist, in het kader van een bestuurlijke aangelegenheid aan de gemeente verstrekt. In de totstandkomingsgeschiedenis van de Wob zijn uitsluitend voorbeelden gegeven van het verstrekken van reeds bestaande bedrijfsgegevens die in het kader van een bestuurlijke aangelegenheid zijn verstrekt. Verder bevatten de beide overeenkomsten volgens Metroprop financiële gegevens die betrekking hebben op kosten zonder dat achter die cijfers een reële berekening zit omdat volgens haar inmiddels is gebleken dat in de overeenkomst niet-realistische en niet-marktconforme financiële gegevens zijn gehanteerd. Zo zijn prognoses omtrent verkoop- en huuropbrengsten gebaseerd op een te hoge vierkante meterprijs. Voor zover er toch sprake zou zijn van bedrijfs- en fabricagegegevens had de ouderdom daarvan, inmiddels 13 en 14 jaar, moeten worden meegewogen en moeten worden gemotiveerd waarom die gegevens nog steeds actuele wetenswaardigheden bevatten. De onderhandelingen en het project zijn inmiddels allang afgerond. Ook de marktomstandigheden zijn inmiddels gewijzigd en prognoses en projecties uit 2010 en 2012, die sindsdien niet meer zijn bijgesteld of geactualiseerd, hebben inmiddels geen concurrentiegevoelige waarde meer. De enkele stelling dat indexering nog steeds kan leiden tot relevante actuele financiële informatie is geen afdoende motivering. Omdat het gaat om gegevens ouder dan vijf jaar had het college op grond van artikel 5.3 van de Woo nader moeten motiveren welke belangen aan weigering daarvan ten grondslag liggen.
Beoordeling
6. Artikel 5.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Woo bepaalt dat het verstrekken van informatie achterwege blijft voor zover dit bedrijfs- en fabricagegegevens betreft, die door natuurlijke personen of rechtspersonen vertrouwelijk aan de overheid zijn meegedeeld. Volgens vaste rechtspraak van de Afdeling, gevormd onder de Wob, die een gelijkluidende bepaling bevatte, dient deze bepaling naar zijn aard restrictief te worden uitgelegd. Van bedrijfs- en fabricagegegevens is slechts sprake, indien en voor zover uit die gegevens wetenswaardigheden kunnen worden afgelezen of afgeleid met betrekking tot de technische bedrijfsvoering of het productieproces, dan wel met betrekking tot de afzet van de producten of de kring van afnemers en leveranciers. Ook gegevens die uitsluitend de financiële bedrijfsvoering betreffen, kunnen onder omstandigheden als bedrijfsgegevens worden aangemerkt. De weigeringsgrond is bedoeld om te voorkomen dat de bedrijfsgegevens die bedrijven met het oog op concurrentie geheim willen houden, maar wel genoodzaakt zijn aan bestuursorganen te verstrekken, openbaar moeten worden gemaakt. Zie de uitspraak van de Afdeling van 4 november 2020, ECLI:NL:RVS:2020:2610, onder 12.2.
ORO
7. Na kennisneming met toepassing van artikel 8:29 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) van de ORO is de Afdeling van oordeel dat het college de niet openbaar gemaakte documenten onderdelen van die overeenkomst ten onrechte niet openbaar heeft gemaakt.
7.1. Partijen hebben de ORO gesloten om te komen tot verdere ontwikkeling en realisering van het Maankwartier. In paragraaf 3.2 zijn de hoofdverplichtingen van partijen opgesomd. In artikel 3.2.1 onder d en e zijn twee verplichtingen opgenomen voor de gemeente, in artikel 3.2.3 onder b, c en d drie verplichtingen voor [belanghebbende]. Het college stelt in de toelichting op weigering van openbaarmaking van deze artikelleden dat daaruit blijkt wat partijen in concreto zijn overeengekomen en wat het resultaat is van door de partijen gevoerde onderhandelingen. Paragraaf 6.2 van de ORO betreft de Grondtransacties en afdrachten. Het college heeft ter toelichting op de weigering van openbaarmaking van de daarin opgenomen artikelen 6.2.1, 6.2.2 en 6.2.3 aangevoerd dat daaruit blijkt welke transacties door wie worden verricht, onder welke voorwaarden dat wordt gedaan alsmede de onderlinge samenhang tussen de verschillende transacties. Artikel 6.6 heeft als onderwerp een aan [belanghebbende] verleende garantie, die volgens de toelichting van het college van belang is geweest bij sluiting van de overeenkomst. Artikel 12.2 bevat een bepaling over de nadere financiële voorwaarden waaronder partijen de overeenkomst(en) zijn aangegaan. Op bladzijde 29 staan de handtekeningen van de betrokken vertegenwoordigers.
7.2. Naar het oordeel van de Afdeling kunnen de inhoud van bovengenoemde artikelen uit de ORO en genoemde bladzijde niet worden aangemerkt als bedrijfsgegevens die [belanghebbende] vertrouwelijk aan het college heeft verstrekt. Het doel van de ORO is te komen tot afspraken tussen een aantal partijen over ontwikkeling van een deel van het stationsgebied in Heerlen. Al de evengenoemde artikelen en genoemde bladzijde bevatten afspraken die [belanghebbende] in dat kader met de gemeente en een andere partij heeft gemaakt, zoals ook uit de in het bestreden besluit gegeven toelichting blijkt. Uit die artikelen en bladzijde noch uit die toelichting blijkt dat die een weergave zijn of bevatten van door [belanghebbende] vertrouwelijk verstrekte gegevens. Dat openbaarmaking, zoals het college overigens alleen ten aanzien van de artikelen 6.2.1, 6.2.2 en 6.2.3 stelt, de onderhandelingspositie van onder meer [belanghebbende] kan aantasten omdat derden in toekomstige gevallen daaruit kunnen afleiden onder welke voorwaarden partijen bereid zijn een transactie aan te gaan, doet daar niet aan af.
7.3. Het college heeft openbaarmaking van bijlage 3 bij de ORO geweigerd omdat die de gehele projectbegroting bevat en uitvoerig inzicht geeft in de financiële overwegingen van partijen. Volgens de definitie in artikel 1 van de ORO is bijlage 3 de eerste opzet projectbegroting van partijen waarin de kosten en opbrengsten van de ontwikkeling en realisatie van het Maankwartier met inachtneming van de randvoorwaarden op marktconforme wijze zijn begroot. Nu het dus een gezamenlijke begroting van aan een project deelnemende partijen betreft kan deze begroting ook niet worden aangemerkt als door [belanghebbende] verstrekt bedrijfsgegeven. Ook hier geldt dat uit de toelichting van het college noch uit de begroting zelf blijkt dat daarin door [belanghebbende] vertrouwelijk verstrekte gegevens zijn weergegeven. Door het college is in het bestreden besluit immers niet toegelicht dat en welke in de begroting opgenomen gegevens door [belanghebbende] zijn verstrekt en dit is aan de hand daarvan ook niet zonder meer vast te stellen.
7.4. Anders is dit voor bijlage 6 bij de ORO, dat de bouwkosten van [belanghebbende] per projectonderdeel bevat en de kosten en haalbaarheid van de NS-onderdelen. Deze bevatten evident gegevens die door deze beide partijen zijn verstrekt en waarvan zij redelijkerwijs mochten aannemen dat dit vertrouwelijk gebeurde. Hoewel het college zich terecht op het standpunt stelt dat deze bijlage bij openbaarmaking uitvoerig inzicht geeft in de financiële overwegingen en onderhandelingspositie van beide partijen en derden inzicht kan geven in de exploitatiekosten en kosten van de bijdragen die partijen bereid zijn over en weer te leveren leidt dit niet tot het oordeel dat het college openbaarmaking daarvan mocht weigeren. Naar het oordeel van de Afdeling zijn de gegevens in de bijlage namelijk niet meer actueel. Bij toepassing van de onder c van artikel 5.1 van de Woo genoemde weigeringsgrond speelt de actualiteit en daarmee ook de ouderdom van de gevraagde gegevens een rol met name bij beoordeling van de vraag in welke mate bekendmaking de concurrentiepositie van degene die de gegevens vertrouwelijk heeft verstrekt kan beïnvloeden.
7.5. Naar het oordeel van de Afdeling geldt voor alle onderdelen van de ORO waarvan openbaarmaking is geweigerd dat niet aannemelijk is dat voor dergelijke beïnvloeding nog moest worden gevreesd ten tijde van het nemen van het bestreden besluit. De ORO dateert uit 2010 zodat de bijlage op dat moment 13 jaar oud was. Niet is aannemelijk dat anderen daarop in toekomstige gevallen hun onderhandelingspositie nog zouden kunnen afstemmen, waardoor de onderhandelingspositie van partijen onder druk komt te staan. Daaraan doet niet af dat het project niet al in 2010 maar pas later is uitgevoerd en dat [belanghebbende] ook ten tijde van het nemen van het besluit nog in onderhandeling was over de verkoop van de binnen het project gebouwde commerciële ruimtes. Dat geldt ook voor het feit dat, zoals het college stelt, bijlage 6 detailinformatie over prijzen bevat en dat door indexering kan worden berekend wat die prijzen nu zouden zijn.
7.6. Ook hier geldt dat gelet op het tijdsverloop en de door Metroprop naar voren gebrachte ontwikkelingen die zich onder meer als gevolg van corona, de oorlog in de Oekraïne, het tekort aan bouwmateriaal en personeel en de schaarste op de woningmarkt hebben voorgedaan niet aannemelijk is dat kennis van de gegevens uit 2010 de onderhandelingspositie van partijen nog in betekenisvolle mate kan beïnvloeden en daarmee met name de concurrentiepositie van [belanghebbende] kan schaden. Door Metroprop is er ook op gewezen dat bijvoorbeeld de algemeen beschikbare WOZ-waarde van het onroerend goed daarop inmiddels mogelijk van grotere invloed kan zijn. Ook heeft Metroprop er terecht op gewezen dat de Stichting [belanghebbende] wonen, de enige aandeelhoudster van de BV’s, inmiddels als toegelaten stichting nog uitsluitend werkzaam is en kan zijn op het gebied van volkshuisvesting. Dat [belanghebbende] daarom nog een keer zal deelnemen aan een project waarin een groot oppervlak aan bedrijfsruimte wordt ontwikkeld en daarbij concurrentie zal ondervinden, is daarom niet te verwachten.
UO
8. De Afdeling heeft met toepassing van artikel 8:29 van de Awb kennisgenomen van de UO. Deze is door partijen opgesteld ter uitwerking van diverse onderwerpen uit de ORO. Het college heeft de openbaarmaking van art. 2.2 en 2.6 UO met toepassing van artikel 5.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Woo geweigerd omdat deze bepalingen een verwijzing bevatten naar artikel 13 UO, dat de kern van de financiële afspraken tussen [belanghebbende], NSPO en de gemeente Heerlen inhoudt. Dat geldt ook voor weigering van artikel 3.3 UO dat volgens de toelichting onderdeel uitmaakt van de financiële afspraken tussen [belanghebbende], NSPO en de gemeente Heerlen. Het college verwijst hierbij verder naar de toelichting op de weigering van openbaarmaking van artikel 13 UO. Dezelfde motivering legt het college ten grondslag aan weigering van openbaarmaking van artikel 6.2 en de artikelen 8 en 9 UO zijn respectievelijk een optie en een garantie opgenomen die volgens de toelichting voor [belanghebbende] van belang zijn voor het maken van afspraken en het doen van investeringen. Na kennisname hiervan zouden anderen hun onderhandelingspositie daarop kunnen aanpassen. Artikel 13 bevat de kern van de financiële afspraken tussen partijen. Daarin is vastgelegd welke financiële bandbreedtes, die gebaseerd zijn op gegevens opgenomen in bijlage 17, partijen hanteren.
Verder is een bepaling over betalingsverplichtingen over en weer opgenomen en de voorwaarden waaronder betalingen worden voldaan. Inzage in deze bepalingen tast volgens het college in de toelichting de onderhandelingspositie van alle betrokken partijen aan omdat derden daaruit kunnen afleiden onder welke (financiële) voorwaarden partijen bereid zijn een transactie aan te gaan. Het college wijst daarbij met name op de onderhandelingspositie van [belanghebbende] voor zowel de verkoop als verhuur van objecten (woon- en bedrijfsruimte) in het Maankwartier, als de onderhandelingspositie van [belanghebbende] en de gemeente Heerlen in toekomstige projecten. Ook aan de weigering van openbaarmaking van pagina 28 UO legt het college die motivering ten grondslag. Bijlage 3 bevat een overzicht van de momenten van levering van gronden/vestiging c.q. levering van zakelijke rechten en de daarmee gemoeide afspraken en bedragen die ook zijn weergegeven in artikel 13. Weigering van openbaarmaking daarvan moet dus op dezelfde gronden plaatsvinden. Bijlagen 8 en 9 bevatten verplichtingen over en weer voor [belanghebbende] en de gemeente met betrekking tot het vestigen van opstalrecht. Daartoe behoren, aldus de door het college gegeven toelichting, de voorwaarden en garanties waaronder partijen deze verplichtingen zijn aangegaan. Inzicht daarin kan voor derden het vertrekpunt vormen voor toekomstige onderhandelingen.
8.1. Naar het oordeel van de Afdeling kunnen ook de inhoud van bovengenoemde artikelen, genoemde bladzijde en evengenoemde bijlagen niet worden aangemerkt als door [belanghebbende] aan het college vertrouwelijk verstrekte bedrijfsgegevens. Deze bevatten immers afspraken die [belanghebbende] met de gemeente en een andere partij heeft gemaakt, zoals ook uit de in het bestreden besluit gegeven toelichting bij elk geweigerd onderdeel van de UO blijkt. Uit die artikelen, genoemde bladzijde en bijlage noch uit die toelichting blijkt dat die een weergave zijn of bevatten van door [belanghebbende] vertrouwelijk verstrekte gegevens. Dat openbaarmaking de onderhandelingspositie van onder meer [belanghebbende] kan aantasten omdat derden in toekomstige gevallen daaruit kunnen afleiden onder welke voorwaarden partijen bereid zijn een transactie aan te gaan, doet daar niet aan af.
8.2. De UO is gesloten op 4 januari 2012 zodat deze ten tijde van het bestreden besluit 11 jaar oud was. Ook voor de niet openbaar gemaakte gegevens uit deze overeenkomst geldt dat gelet op de ouderdom daarvan niet inzichtelijk is hoe bekendmaking daarvan de concurrentiepositie van [belanghebbende] nog negatief kan beïnvloeden. De Afdeling wijst ter verdere motivering naar hetgeen hierboven is overwogen over het gebrek aan actualiteit van de niet openbaar gemaakte gegevens uit de ORO.
Opheffing geheimhouding van bijlage 17a en 17b bij de UO
9. Het college heeft geweigerd de geheimhouding van de bij de UO behorende projectbegroting bijlage 17a en 17b op te heffen op dezelfde gronden als waarop openbaarmaking van onderdelen van die overeenkomst met toepassing van artikel 5.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Woo is geweigerd. Beide bijlagen vormen volgens de toelichting van het college de basis van de tussen partijen gemaakte financiële afspraken althans de financiële bandbreedtes die zij hanteren. Openbaarmaking zou volgens het college de toekomstige onderhandelingspositie van partijen kunnen aantasten. Dit geldt met name voor de positie van [belanghebbende] bij verkoop en verhuur van objecten (woon- en bedrijfsruimte) vanwege de detailinformatie die de begroting bevat over prijzen. Aan de hand daarvan kan een derde volgens het college eenvoudig berekenen welke prijzen [belanghebbende] nu bereid zou zijn te betalen.
9.1. De Afdeling heeft met toepassing van artikel 8:29 van de Awb kennisgenomen van beide documenten. Deze bevatten gegevens die door [belanghebbende] zijn verstrekt en waarvan zij redelijkerwijs mocht aannemen dat dit vertrouwelijk gebeurde. Hoewel het college zich terecht op het standpunt stelt dat deze bijlagen bij opheffing van de geheimhouding uitvoerig inzicht geeft in de financiële overwegingen en onderhandelingspositie van [belanghebbende] en derden inzicht kan geven in de exploitatiekosten en kosten van de bijdragen die partijen bereid zijn over en weer te leveren leidt dit niet tot het oordeel dat het college openbaarmaking daarvan mocht weigeren. Naar het oordeel van de Afdeling zijn de gegevens in de bijlage namelijk niet meer actueel. Bij deze weigeringsgrond spelen de actualiteit en daarmee ook de ouderdom van de gevraagde gegevens een rol, met name bij beoordeling van de vraag in welke mate bekendmaking de concurrentiepositie van degene die de gegevens vertrouwelijk heeft verstrekt kan beïnvloeden.
9.2. Naar het oordeel van de Afdeling is niet aannemelijk dat voor dergelijke beïnvloeding nog moest worden gevreesd ten tijde van het nemen van het bestreden besluit. De UO is gesloten op 4 januari 2012 zodat deze ten tijde van het bestreden besluit 11 jaar oud was. Dat anderen daarop in toekomstige gevallen hun onderhandelingspositie zouden kunnen afstemmen, waardoor de onderhandelingspositie van partijen onder druk komt te staan, acht de Afdeling daarom niet aannemelijk. Daaraan doet niet af dat het project niet al in 2012 maar pas later is uitgevoerd en dat [belanghebbende] ook ten tijde van het nemen van het besluit nog in onderhandeling was over de verkoop van de binnen het project gebouwde commerciële ruimtes. Dat, zoals het college stelt, bijlage 17a en 17b detailinformatie over prijzen bevatten en dat door indexering kan worden berekend wat die prijzen nu zouden zijn, maakt dat niet anders. Gelet op het tijdsverloop en de door Metroprop naar voren gebrachte ontwikkelingen die zich onder meer als gevolg van corona, de oorlog in de Oekraïne, het tekort aan bouwmateriaal en personeel en de schaarste op de woningmarkt hebben voorgedaan acht de Afdeling niet aannemelijk dat kennis van de gegevens uit 2010 de onderhandelingspositie van partijen nog in betekenisvolle mate kan beïnvloeden en daarmee met name de concurrentiepositie van [belanghebbende] kan schaden. Door Metroprop is er ook op gewezen dat bijvoorbeeld de algemeen beschikbare WOZ-waarde van het onroerend goed daarop inmiddels mogelijk van grotere invloed kan zijn. Ook heeft Metroprop er terecht op gewezen dat de Stichting [belanghebbende] wonen, de enige aandeelhoudster van de BV’s, inmiddels als toegelaten stichting nog uitsluitend werkzaam is en kan zijn op het gebied van volkshuisvesting. Dat [belanghebbende] nog een keer zal deelnemen aan een project als het Maankwartier, waarin een groot oppervlak aan bedrijfsruimte wordt ontwikkeld en daarbij concurrentie zal ondervinden, is daarom niet te verwachten.
9.3. De conclusie is dat het college openbaarmaking van de in bestreden besluit genoemde onderdelen, bladzijden en bijlagen uit ORO en UO niet mocht weigeren op de grond dat deze vertrouwelijk verstrekte bedrijfs- of fabricagegegevens bevatte als bedoeld in artikel 5.1, eerste lid, aanhef en onder c, Woo.
Economische en financiële belangen van een bestuursorgaan
Het standpunt van het college
10. Het college heeft openbaarmaking van een aantal, deels al bovengenoemde, onderdelen van de ORO en UO geweigerd op grond van artikel 5.1, tweede lid, aanhef en onder b, van de Woo. Het betreft de artikelen 3.2.1 sub g, 3.2.1 sub l, 6.2.2, 6.2.3, 6.6, 12.2 van de ORO en de daarbij behorende bijlagen 3 en 6. Van de UO heeft het college openbaarmaking op deze grond geweigerd van de artikelen 2.2, 3.3, 6.2, 9, 13 en de bijlagen 3, 8, 9 en 17 A en B. Het college wijst er daarbij op dat de gemeente Heerlen met regelmaat betrokken is bij grootschalige ruimtelijke ontwikkelingen en er dus belang bij heeft dat de toekomstige onderhandelingspositie niet wordt aangetast. Daarbij zijn relevant zowel de financiële voorwaarden als de andere afspraken en garanties uit de UO en ORO, die het resultaat zijn van onderhandelingen tussen partijen. Inzicht in deze informatie tast volgens het college de onderhandelingspositie van de gemeente aan omdat derden daaruit kunnen afleiden hoe partijen zich tijdens onderhandelingen plegen op te stellen, welke risico’s en voorwaarden zij wel en niet acceptabel vinden en welke financiële bandbreedtes zij bereid zijn te accepteren
Het standpunt van Metroprop
11. Metroprop voert aan dat aan de weigering van openbaarmaking met toepassing van dit artikel ten onrechte slechts een algemene motivering ten grondslag is gelegd. Daarbij is niet specifiek ingegaan op de omstandigheden van dit geval. Er is sprake van een specifiek en uniek project dat niet nog een keer zal voorkomen, zodat de financiële cijfers niet van toepassing zijn voor andersoortige projecten. Ook is er sprake van oude gegevens die niet meer zijn bijgesteld of geactualiseerd, de onderhandelingen over het project zijn al jaren geleden afgerond. Informatie over (huur-koop-)prijsgegevens is inmiddels af te leiden uit bijvoorbeeld de WOZ-waarden van het tot stand gekomen onroerend goed zodat de gegevens daaromtrent uit de ORO en UO niet meer concurrentiegevoelig zijn. Ook de marktomstandigheden zijn inmiddels gewijzigd en prognoses en projecties uit 2010 en 2012, die sindsdien niet meer zijn bijgesteld of geactualiseerd, hebben inmiddels geen concurrentiegevoelige waarde meer. Zo zijn de prijzen van bouwgrondstoffen als gevolg van de Coronacrisis en de oorlog in de Oekraïne inmiddels van een geheel andere orde. De enkele stelling dat indexering nog steeds kan leiden tot relevante actuele financiële informatie is daarom geen afdoende motivering. Daarnaast wijst Metroprop er opnieuw op dat achter de in die overeenkomsten neergelegde uitkomst van de onderhandelingen geen reële berekening zit. Inmiddels is gebleken dat in de overeenkomst niet-realistische en niet-marktconforme financiële gegevens zijn gehanteerd. Zo zijn prognoses omtrent verkoop- en huuropbrengsten gerealiseerd op een te hoge vierkante meterprijs.
Beoordeling
12. Ingevolge artikel 5.1, tweede lid, aanhef en onder b, van de Woo kan een bestuursorgaan openbaarmaking van gegevens weigeren als de economische of financiële belangen van dat bestuursorgaan in geding zijn. Gelet op onder de vergelijkbare bepaling uit de Wob gevormde rechtspraak kunnen de economische of financiële belangen betrekking hebben op de onderhandelingspositie van dat orgaan. Een beroep op deze weigeringsgrond is echter in beginsel slechts mogelijk voor de duur van het onderhandelingsproces. Onder omstandigheden kan eveneens de onderhandelingspositie van het bestuursorgaan in de toekomst reden zijn om deze uitzonderingsgrond van toepassing te achten (zie de uitspraak van de Afdeling van 5 april 2020, ECLI:NL:RVS:2020:1079). Dat kan het geval zijn als uit de verzochte informatie kan worden afgeleid hoe dat bestuursorgaan zich tijdens onderhandelingen opstelt en onder welke voorwaarden het bereid is te contracteren (zie de uitspraak van de Afdeling van 3 oktober 2012, ECLI:NL:RVS:2012:BX8990). Daarnaast geldt sedert inwerkingtreding van de Woo een extra motiveringsplicht als er sprake is van informatie die meer dan 5 jaar oud is. Niet in geschil is dat daarvan hier sprake is.
12.1. In het besluit van 18 april 2023 heeft het college de weigering van onderdelen van de documenten met toepassing van deze grond telkens gemotiveerd met de onder 5.1 weergegeven overweging. Het college heeft daarbij aangegeven dat uit die onderdelen onderhandelingsresultaten blijken maar heeft niet specifiek aangeduid welk soort informatie daaruit de onderhandelingspositie van het college in de toekomst kan schaden en op welke wijze dat zou kunnen gebeuren. Dat dat risico ondanks de ouderdom van ORO en UO ten tijde van het besluit nog bestond, zoals het college stelt, is daarmee niet voldoende onderbouwd. Ook ontbreekt, hoewel vereist op grond van artikel 5.3 van de Woo, een nadere motivering waarom de openbaarmaking van deze onderdelen van de ORO en UO, terwijl die meer dan vijf jaar oud zijn, ook thans nog in het belang is van de bescherming van de onderhandelingspositie van het college. De enkele verwijzing naar het feit dat de gemeente Heerlen regelmatig contracten over ontwikkeling van nieuwe projecten afsluit is daartoe onvoldoende. Ook is het betoog van Metroprop dat door diverse ontwikkelingen gegevens uit de overeenkomsten niet meer actueel zijn daarmee niet voldoende weersproken. Het besluit is op dit punt onvoldoende gemotiveerd. Het betoog slaagt.
12.2. Het college heeft onvoldoende gemotiveerd waarom het de openbaarmaking van de in het besluit genoemde documentonderdelen kon weigeren ter bescherming van haar economische en financiële belangen als bedoeld in artikel 5.1, tweede lid, aanhef en onder b, van de Woo.
Bescherming van andere dan in het eerste lid, onderdeel c, genoemde concurrentiegevoelige bedrijfs- en fabricagegegevens
13. Alleen aan de weigering van openbaarmaking van artikel 3.2.1 sub d van de ORO heeft het college artikel 5.1, tweede lid, aanhef en onder f, van de Woo ten grondslag gelegd. Dit artikel uit de ORO bevat de hoofdverplichtingen van partijen. In artikel 3.2.1 sub d daarvan is een verplichting van de gemeente opgenomen. Openbaarmaking daarvan is volgens de toelichting van het college geweigerd omdat inzage in deze bepaling derden inzicht geeft in wat partijen in concreto zijn overeengekomen, welke verplichtingen zij over en weer hebben en wat het resultaat is van de door partijen gevoerde onderhandelingen.
13.1. Gelet op de ouderdom van de ORO, 13 jaar en dus meer dan de in artikel 5.3 van de Woo genoemde termijn van vijf jaar, diende het college expliciet aan te geven waarom het in dit geval meer gewicht had toegekend aan het belang bij niet openbaarmaking van deze bepaling uit die overeenkomst. Die nadere motivering ontbreekt. Voor zover het college heeft beoogd de motivering met betrekking tot de ouderdom van deze overeenkomst ook ten grondslag te leggen aan de weigering van de openbaarmaking op grond van dit artikellid, verwijst de Afdeling naar hetgeen in het vorenstaande ten aanzien van die motivering heeft overwogen.
Conclusie
14. Het beroep is gegrond. Het bestreden besluit van 18 april 2023 moet worden vernietigd. Het college moet het verzoek om opheffing van de geheimhouding doorzenden aan de raad en opnieuw beslissen op het verzoek om openbaarmaking van Metroprop met inachtneming van het vorenstaande.
15. Het college moet de proceskosten van Metroprop vergoeden.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. verklaart het beroep gegrond;
II. vernietigt het besluit van 19 april 2023, kenmerk Z-19221257;
III. draagt het college op het verzoek om opheffing van de ten aanzien van bijlage 17a en 17b bij de Uitwerkingsovereenkomst opgelegde geheimhouding aan de raad van de gemeente Heerlen door te zenden;
IV. veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Heerlen tot vergoeding aan Metroprop B.V. en Stichting tot Behoud van de monumenten Laurentius en Petronella in verband met de in behandeling van het beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.814,00, geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
V. gelast dat het college van burgemeester en wethouders van Heerlen aan Metroprop B.V. en Stichting tot Behoud van de monumenten Laurentius en Petronella het door hen betaalde griffierecht vergoedt ten bedrage van € 365,00.
Aldus vastgesteld door mr. J.Th. Drop, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. M. van Duijvenbode, griffier.
w.g. Drop
lid van de enkelvoudige kamer
w.g. Van Duijvenbode
griffier
Uitgesproken in het openbaar op 2 juli 2025
1081