Uitspraak
202306521/1/R2.
Datum uitspraak: 16 juli 2025
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
de Nederlandse Vereniging tot Bescherming van Vogels (hierna: de Vogelbescherming), gevestigd in Zeist,
appellante,
tegen de uitspraak van de rechtbank MiddenNederland van 7 september 2023 in zaak nr. 22/317 in het geding tussen:
de Vogelbescherming
en
de minister voor Natuur en Stikstof (nu: de staatssecretaris van Landbouw, Visserij, Voedselzekerheid en Natuur).
Procesverloop
Bij besluit van 24 november 2021 heeft de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit de Bruine Bank aangewezen als een als Natura 2000-gebied aan te duiden speciale beschermingszone ter uitvoering van artikel 4, eerste en tweede lid, van de Vogelrichtlijn.
Bij uitspraak van 7 september 2023 heeft de rechtbank het door de Vogelbescherming daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard.
Tegen deze uitspraak heeft de Vogelbescherming hoger beroep ingesteld.
De staatssecretaris heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
De Vogelbescherming en de staatssecretaris hebben desgevraagd een reactie gegeven op het arrest van het Hof van Justitie van de Europese Unie van 12 september 2024, C-66/23, (Elliniki Ornithologiki Etaireia), ECLI:EU:C:2024:733, (hierna: Elliniki-arrest).
De Afdeling heeft de zaak op 12 februari 2025 op zitting behandeld. Daar zijn de Vogelbescherming, vertegenwoordigd door mr. H.M. Dotinga en dr. T. van Oijen, en de staatssecretaris, vertegenwoordigd door drs. E.S.M. Sterk-Slot en ir. D. Bal, verschenen.
Overwegingen
Overgangsrecht Aanvullingswet natuur Omgevingswet
1. Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Aanvullingswet natuur Omgevingswet in werking getreden. Als vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Aanvullingswet natuur Omgevingswet voor een ambtshalve te nemen besluit een ontwerp ter inzage is gelegd van een besluit op de voorbereiding waarvan afdeling 3.4 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) van toepassing is, dan blijft op grond van artikel 2.9, tweede lid, onder a, van de Aanvullingswet natuur Omgevingswet het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór dat tijdstip van toepassing tot het besluit onherroepelijk wordt.
Het aanwijzingsbesluit is voorbereid met toepassing van afdeling 3.4 van de Awb. Het ontwerpbesluit is op 24 maart 2021 ter inzage gelegd. Dat betekent dat in dit geval het recht, zoals dat gold vóór 1 januari 2024, van toepassing blijft.
Inleiding
2. De Bruine Bank is een zeegebied, dat ligt aan de westrand van het Nederlands Continentaal Plat ter hoogte van IJmuiden. De Bruine Bank is het leefgebied van verschillende vogelsoorten en functioneert als foerageer-, rui- en rustgebied van verschillende trekvogels. In de winter is het een belangrijk foerageergebied en in het najaar een belangrijk migratiegebied.
2.1. De Bruine Bank is aangewezen als Natura 2000-gebied voor de vogelsoorten alk, zeekoet, dwergmeeuw, grote jager, grote mantelmeeuw en jan-van-gent. Het gebied is geselecteerd voor aanwijzing voor de alk en zeekoet (selectiesoorten of kwalificerende soorten). Het gebied is tevens aangewezen voor de begrenzingssoorten of ‘overige kwalificerende soorten’, dwergmeeuw, grote jager, grote mantelmeeuw en jan-van-gent, omdat van deze soorten geregeld tenminste 0,1% van de (internationale) biogeografische populatie in het gebied aanwezig is.
De Bruine Bank moet volgens de Vogelbescherming ook worden aangewezen voor de vogelsoorten visdief, noordse stern, drieteenmeeuw, kleine mantelmeeuw, noordse stormvogel, papegaaiduiker, stormmeeuw, zilvermeeuw en grote stern. Deze vogelsoorten zijn geregeld in het gebied aanwezig in aanzienlijke aantallen, maar halen niet de drempelwaarden die de staatssecretaris voor aanwijzing van zogenoemde ‘overige kwalificerende soorten’ hanteert. Die drempelwaarden zijn volgens de Vogelbescherming te hoog.
De vraag die de Vogelbescherming en de staatssecretaris verdeeld houdt en die in deze uitspraak centraal staat, is of de staatssecretaris op grond van de Vogelrichtlijn alle vogels moet aanwijzen die in significante/meer dan verwaarloosbare aantallen voorkomen in een gebied of dat hij mag vasthouden aan zijn beleid waarbij de aanwijzing van een gebied voor ‘overige kwalificerende soorten’ afhankelijk is van de relatieve aanwezigheid van vogelsoorten in het Natura 2000-gebied ten opzichte van de Nederlandse of internationale biogeografische populatie.
Wet- en regelgeving en beleidskader
3. Artikel 4 van Pro de Vogelrichtlijn luidt:
1. Voor de leefgebieden van de in bijlage I vermelde soorten worden speciale beschermingsmaatregelen getroffen, opdat deze soorten daar waar zij nu voorkomen, kunnen voortbestaan en zich kunnen voortplanten.
[…]
De lidstaten wijzen met name de naar aantal en oppervlakte voor de instandhouding van deze soorten meest geschikte gebieden als speciale beschermingszones aan, waarbij rekening wordt gehouden met de bescherming die deze soorten in de geografische zee- en landzone waar deze richtlijn van toepassing is, behoeven.
2. De lidstaten nemen soortgelijke maatregelen ten aanzien van de niet in bijlage I genoemde en geregeld voorkomende trekvogels, waarbij rekening wordt gehouden met de behoeften van het gebied van bescherming in de geografische zee- en landzone waar deze richtlijn van toepassing is, ten aanzien van hun broed-, rui- en overwinteringsgebieden en rustplaatsen in hun trekzones. Met het oog hierop besteden de lidstaten zelf bijzondere aandacht aan de bescherming van watergebieden en in het bijzonder aan de watergebieden van internationale betekenis.
3.1. Het beleidskader voor het aanwijzen van een Vogelrichtlijngebied staat in de Nota van Antwoord Vogelrichtlijn en het Doelendocument mariene Natura 2000-gebieden. Daarin staan allereerst de criteria op basis waarvan een gebied wordt geselecteerd voor aanwijzing als speciale beschermingszone. De vogelsoorten van bijlage I of geregeld voorkomende trekvogelsoorten die aanleiding zijn voor de selectie van het gebied worden in het beleid aangeduid als selectiesoorten of kwalificerende soorten. Voor de Bruine Bank zijn dat de alk en zeekoet.
Als een gebied is geselecteerd dan wordt vervolgens bepaald voor welke begrenzingssoorten of overige kwalificerende soorten het gebied ook wordt aangewezen. Dit wordt bepaald op basis van de volgende criteria:
- Voor vogelsoorten die voorkomen op bijlage I geldt dat geregeld tenminste 1% van de Nederlandse broedpopulatie in het gebied aanwezig moet zijn.
- Voor trekkende watervogels geldt dat geregeld tenminste 0,1% van de (internationale) biogeografische populatie in het gebied aanwezig moet zijn.
- Voor overige trekvogels geldt dat geregeld tenminste 1% van de Nederlandse broedpopulatie in een gebied aanwezig is en dat deze vogels voorkomen op de Nederlandse Rode Lijst van bedreigde vogelsoorten.
3.2. De overige relevante wet- en regelgeving is opgenomen in de bijlage die bij deze uitspraak hoort.
De aangevallen uitspraak
4. De rechtbank heeft het beroep van de Vogelbescherming ongegrond verklaard. De rechtbank komt tot het oordeel dat de Bruine Bank niet hoeft te worden aangewezen voor de negen vogelsoorten die de Vogelbescherming noemt. Deze vogelsoorten voldoen niet aan de selectiecriteria die in het beleid zijn opgenomen voor selectie- en begrenzingssoorten (nu door de staatssecretaris aangeduid als kwalificerende en overige kwalificerende soorten). De toepassing van die criteria valt volgens de rechtbank binnen de beoordelingsmarge die Nederland als lidstaat heeft. De rechtbank overweegt dat het Vogelrichtlijn-criterium "geregeld voorkomende trekvogels" niet op dezelfde wijze hoeft te worden toegepast als het Habitatrichtlijn-criterium "soorten die in het gebied voorkomen". In het geval van de Bruine Bank heeft de Vogelbescherming bovendien niet aannemelijk gemaakt dat de door haar genoemde vogelsoorten een beschermingsbehoefte hebben die maakt dat zij in afwijking van het Nederlandse beleid in de aanwijzing van dit Natura 2000-gebied hadden moeten worden meegenomen.
Het hoger beroep van de Vogelbescherming
5. De Vogelbescherming betoogt dat de rechtbank ten onrechte oordeelt dat de selectiecriteria voor de aanwijzing van soorten die de staatssecretaris hanteert in overeenstemming zijn met artikel 4, eerste en tweede lid, van de Vogelrichtlijn. De Vogelbescherming wijst ter onderbouwing van haar betoog op jurisprudentie van het Hof van Justitie, de betekenis van het standaardgegevensformulier voor Natura 2000-gebieden, de richtsnoer van de Europese Commissie over het beheer van Natura 2000-gebieden, de systematiek die wordt toegepast bij de aanwijzing van Natura 2000-gebieden ter uitvoering van de Habitatrichtlijn, en de reactie van het Directoraat-Generaal ENVI, Nature Unit, van de Europese Commissie op vragen van de Nederlandse overheid.
5.1. De Vogelbescherming heeft in een schriftelijke reactie en op de zitting toegelicht dat zij haar standpunt bevestigd ziet in het Elliniki-arrest. Het Hof maakt volgens de Vogelbescherming duidelijk dat de aanwijzings- en beschermingsverplichtingen uit de Vogel- en Habitatrichtlijn niet van elkaar verschillen. Habitatrichtlijngebieden worden aangewezen voor soorten waarvoor deze zijn geselecteerd en voor alle overige habitatsoorten en habitattypen die in een ‘meer dan verwaarloosbare populatie of oppervlakte’ aanwezig zijn in het betrokken gebied. Die verplichting geldt ook voor Vogelrichtlijngebieden. Het Hof stelt immers dat een gebied moet worden aangewezen voor alle vogelsoorten vermeld in bijlage I van de Vogelrichtlijn en alle geregeld voorkomende trekvogelsoorten, die in significante hoeveelheden voorkomen in die gebieden. ‘Significante hoeveelheden’, is volgens de Vogelbescherming hetzelfde als ‘in meer dan verwaarloosbare mate’. Daarvoor verwijst zij naar het gebruik van de term ‘significantie’ in het standaardgegevensformulier.
Standpunt staatssecretaris
6. De staatssecretaris heeft in een schriftelijke reactie en op de zitting toegelicht dat hij het Elliniki-arrest anders uitlegt. Niet in geschil is hoe een gebied moet worden geselecteerd en dat een gebied als het is geselecteerd niet alleen moet worden aangewezen voor de soorten die bepalend waren voor de selectie maar ook voor ‘overige kwalificerende soorten’. Het geschil gaat over de vraag welke andere ‘overige kwalificerende soorten’ in aanmerking komen om aangewezen te worden. Dat zijn, zo leidt ook de staatssecretaris uit het Elliniki-arrest af, alle ‘overige kwalificerende soorten’ die in de betrokken gebieden in significante hoeveelheden aanwezig zijn. Het arrest biedt volgens de staatssecretaris ruimte om ‘significante hoeveelheden’ in te vullen op de wijze waarop dat in het beleid in de vorm van relatieve drempels wordt gedaan.
De staatssecretaris stelt dat er goede redenen zijn om bij het bepalen van ‘significante hoeveelheden’ geen absolute drempel te hanteren zoals wel wordt gedaan bij de invulling van ‘in meer dan verwaarloosbare mate aanwezig’ bij de aanwijzing van Habitatrichtlijngebieden. De aanwijzingsverplichting voor geregeld voorkomende trekvogelsoorten is, anders dan de aanwijzingsverplichting uit artikel 4, eerste lid, van de Vogelrichtlijn en de aanwijzingsverplichtingen uit de Habitatrichtlijn, niet beperkt tot trekvogelsoorten die op een lijst voorkomen. Het aanwijzen van een gebied voor alle trekvogelsoorten die daar in een meer dan verwaarloosbare mate voorkomen zou met name voor gebieden op land betekenen dat deze ook moeten worden aangewezen voor veel vrij algemeen voorkomende trekvogelsoorten die geen beschermingsbehoefte hebben. Het beschermen van deze vrij algemene soorten in Vogelrichtlijngebieden is volgens de staatssecretaris ondoelmatig en strookt niet met de bedoeling van de Vogelrichtlijn.
6.1. Als ‘significant aanwezig’ toch moet worden uitgelegd als ‘in meer dan verwaarloosbare mate aanwezig’, dan stelt de staatssecretaris voor de aanwijzingsverplichting voor de geregeld voorkomende trekvogelsoorten te beperken tot trekvogelsoorten die een beschermingsbehoefte hebben en om die reden op een nationale lijst worden geplaatst. Een gebied dat is geselecteerd als Vogelrichtlijngebied wordt dan ook aangewezen voor trekvogelsoorten die op die nationale lijst staan en die in meer dan verwaarloosbare mate aanwezig zijn in een gebied. De staatssecretaris heeft de Afdeling op de zitting gevraagd uitsluitsel te geven over de aanvaardbaarheid van deze invulling van de verplichtingen van artikel 4, tweede lid, van de Vogelrichtlijn, in het geval de Afdeling zijn primaire standpunt niet volgt, dat met het beleid met de relatieve drempels op een juiste wijze invulling wordt gegeven aan die verplichtingen.
De behandeling van het hoger beroep
7. Voor de beantwoording van de vraag die de Vogelbescherming en de staatssecretaris verdeeld houdt is het Elliniki-arrest van belang. Dat arrest is gewezen na de uitspraak van de rechtbank. De Afdeling zal hierna eerst de relevante passages uit het Elliniki-arrest weergeven. Daarna gaat zij in op de vraag hoe het beleid van de staatssecretaris zich verhoudt tot het arrest en wat dit betekent voor het hoger beroep van de Vogelbescherming.
Het Elliniki-arrest van het Hof van Justitie van 12 september 2024
8. Het Hof van Justitie gaat in het Elliniki-arrest in op de verplichtingen die voortvloeien uit artikel 4, eerste en tweede lid, van de Vogelrichtlijn. Het Hof verklaart voor recht :
"Artikel 4, leden 1 en 2, van richtlijn 2009/147/EG van het Europees Parlement en de Raad van 30 november 2009 inzake het behoud van de vogelstand en artikel 6, leden 2 tot en met 4, van richtlijn 92/43/EEG van de Raad van 21 mei 1992 inzake de instandhouding van de natuurlijke habitats en de wilde flora en fauna moeten aldus worden uitgelegd dat zij de lidstaten verplichten om voor elke speciale beschermingszone individuele instandhoudingsdoelstellingen en beschermingsmaatregelen vast te stellen ten aanzien van alle in bijlage I bij richtlijn 2009/147 vermelde vogelsoorten die er voorkomen en de niet in die bijlage genoemde geregeld voorkomende trekvogels, alsmede hun leefgebied. Daarbij staat het aan de lidstaten om prioriteiten vast te stellen gelet op het belang van deze maatregelen voor de verwezenlijking van de instandhoudingsdoelstellingen van al die soorten".
8.1. De relevante overwegingen die daaraan ten grondslag liggen staan in de punten 20-59 van het arrest. De belangrijkste overwegingen worden hieronder weergegeven.
"29. Hieruit volgt dat SBZ’s worden aangewezen voor de in bijlage I bij de vogelrichtlijn vermelde specifieke vogelsoorten en voor de niet in die bijlage genoemde geregeld voorkomende trekvogelsoorten. Elk van die beschermingszones wordt dus gekenmerkt door bepaalde beschermde soorten.
[…]
33. In navolging van de advocaat-generaal in punt 36 van haar conclusie, moet worden vastgesteld dat met betrekking tot de beschermingsvereisten artikel 4, leden 1 en 2, van de vogelrichtlijn geen onderscheid maakt naargelang de betrokken SBZ is aangewezen voor de krachtens deze bepaling beschermde vogelsoorten of naargelang dergelijke soorten erin „voorkomen" als andere beschermenswaardige soorten, zonder dat die zone voor deze andere soorten als SBZ is aangewezen.
[…]
40. Ten eerste moet worden opgemerkt dat artikel 6, lid 1, van de habitatrichtlijn, dat niet van toepassing is op SBZ’s maar - zoals de Commissie benadrukt - de met artikel 4, leden 1 en 2, van de vogelrichtlijn vergelijkbare bepaling is wat betreft de vaststelling van instandhoudingsmaatregelen, de lidstaten aldus verplicht instandhoudingsmaatregelen vast te stellen die beantwoorden aan de ecologische vereisten van de typen natuurlijke habitats van bijlage I bij de habitatrichtlijn en van de soorten van bijlage II bij laatstgenoemde richtlijn „die in die gebieden voorkomen". Het relevante criterium is dus de aanwezigheid van de soorten in het betrokken gebied.
[…]
47. Zoals de advocaat-generaal in punt 44 van haar conclusie in wezen heeft vastgesteld, moet evenwel bij de vaststelling van de instandhoudingsdoelstellingen van een gebied rekening worden gehouden met de beschermde soorten, dat wil zeggen zowel de in bijlage I bij de vogelrichtlijn vermelde soorten als de niet in die bijlage genoemde en geregeld voorkomende trekvogels, aangezien deze soorten worden beschermd door de specifiek op deze vogels gerichte en versterkte regeling van artikel 4 van Pro deze richtlijn.
48. Bovendien geldt de verplichting om voor de gekozen gebieden instandhoudingsdoelstellingen voor de betrokken soorten vast te stellen naargelang zij in de betrokken gebieden significant aanwezig zijn, zonder zich te beperken tot de soorten waarop de keuze van gebieden is gebaseerd.
49. Bijgevolg moet worden vastgesteld dat bij de vaststelling van de instandhoudingsdoelstellingen van een gebied rekening moet worden gehouden met de „soorten die bepalend zijn voor de aanwijzing" en met de andere krachtens artikel 4 van Pro de vogelrichtlijn te beschermen vogelsoorten die in significante hoeveelheden in de betrokken SBZ voorkomen, zonder dat dit gebied voor deze andere soorten als SBZ is aangewezen".
Hoe verhoudt het beleidskader zich tot het Elliniki-arrest?
9. Uit het arrest volgt dat het Hof bij de aanwijzing van een gebied als speciale beschermingszone op grond van de Vogelrichtlijn twee stappen onderscheidt. Eerst wordt bezien of een gebied voor selectie in aanmerking komt voor de vogelsoorten in bijlage I bij de Vogelrichtlijn en de geregeld voorkomende trekvogelsoorten (stap 1; punt 29). Als een gebied is geselecteerd dan moeten instandhoudingsdoelstellingen worden geformuleerd voor alle vogelsoorten van bijlage I van de Vogelrichtlijn en de geregeld voorkomende trekvogelsoorten, die in significante hoeveelheden in dat gebied voorkomen (stap 2; punt 49).
9.1. Deze twee stappen komen ook terug in het beleidskader dat de staatssecretaris toepast bij de aanwijzing voor Vogelrichtlijngebieden. Eerst wordt een gebied geselecteerd en wordt bepaald welke soorten bepalend zijn voor de selectie van het gebied (de kwalificerende soorten). Vervolgens wordt op basis van het beleidskader bepaald voor welke ‘overige kwalificerende soorten’ het gebied wordt aangewezen. Voor alle soorten worden instandhoudingsdoelstellingen geformuleerd.
De invulling van de tweede stap is in deze uitspraak aan de orde. Meer specifiek of het arrest ruimte biedt om de verplichting om een gebied aan te wijzen voor overige kwalificerende soorten die in ‘significante hoeveelheden’ voorkomen in het gebied, in te vullen met de relatieve drempels uit het beleidskader. Voor de beantwoording van die vraag vindt de Afdeling het volgende van belang.
9.2. De Afdeling leidt uit punt 40 van het Elliniki-arrest af dat de aanwijzingsverplichtingen uit de Vogel- en Habitatrichtlijn niet van elkaar verschillen. Het Hof zoekt daarom voor de uitleg van de aanwijzingsverplichtingen uit de Vogelrichtlijn nadrukkelijk aansluiting bij de uitleg van de aanwijzingsverplichtingen uit de Habitatrichtlijn. Het Hof leidt uit artikel 6, eerste lid, van de Habitatrichtlijn af dat een gebied dat is geselecteerd voor aanwijzing als Habitatrichtlijngebied, moet worden aangewezen voor alle habitattypen van bijlage I en habitatsoorten van bijlage II "die in die gebieden voorkomen". Het relevante criterium is volgens het Hof de aanwezigheid van de soorten in het betrokken gebied.
9.3. In de publicatie ‘Beheer van Natura 2000-gebieden’ (25 januari 2019) geeft de Europese Commissie aan dat de aanwijzingsverplichting uit de Habitatrichtlijn betrekking heeft op "alle typen natuurlijke habitats van bijlage I evenals de soorten van bijlage II die in die gebieden voorkomen, met uitzondering van de soorten die in het Natura 2000-standaardgegevensformulier (SGF) zijn omschreven als „aanwezig maar verwaarloosbaar". Ook staat in deze publicatie: "In principe moeten instandhoudingsdoelstellingen op gebiedsniveau worden bepaald voor alle soorten en habitattypen van communautair belang uit hoofde van de habitatrichtlijn en voor vogelsoorten in bijlage I bij de vogelrichtlijn of geregeld voorkomende trekvogels met een beduidende aanwezigheid in een gebied. Het is echter niet nodig specifieke instandhoudingsdoelstellingen of instandhoudingsmaatregelen vast te stellen voor soorten of habitattypen die volgens het Natura 2000-SGF aanwezig maar verwaarloosbaar resp. weinig waardevol zijn". Uit de Engelse versie van deze publicatie kan worden afgeleid dat ‘beduidende aanwezigheid’ de vertaling is van ‘significantly present’ en ‘verwaarloosbaar’ de vertaling is van ‘non-significant’ of ‘insignificant’.
9.4. In het ‘Uitvoeringsbesluit (EU) 2023/2806 van de Commissie van 15 december 2023 betreffende een gebiedsinformatieformulier voor Natura 2000-gebieden’ wordt voor de registratie op het SGF voor de Habitatrichtlijn een onderscheid gemaakt tussen habitats en soorten die in ‘significante mate voorkomen’ en ‘aanwezige maar weinig waardevolle habitats’ (zie onder 3.1.8 van het Uitvoeringsbesluit). Voor de Vogelrichtlijn wordt een onderscheid gemaakt tussen soorten die in ‘significante mate voorkomen’ en soorten die in ‘verwaarloosbare mate voorkomen’ (zie onder 3.2.11 van het Uitvoeringsbesluit). Uit de Engelse versie van het Uitvoeringsbesluit blijkt dat ’aanwezig maar weinig waardevol’ en ‘in verwaarloosbare mate’ de vertaling is van ‘non-significant’.
9.5. Het criterium ‘in meer dan verwaarloosbare mate voorkomen’ is afkomstig uit het Nederlandse beleid voor aanwijzing van gebieden ter uitvoering van de Habitatrichtlijn. Een gebied wordt aangewezen voor habitats en soorten die in een meer dan verwaarloosbare oppervlakte of populatie in het gebied voorkomen en wordt niet aangewezen voor habitats en soorten die slechts in een verwaarloosbare oppervlakte of populatie in het gebied voorkomen.
9.6. Gelet op wat hiervoor in 9.2-9.5 staat volgt de Afdeling de Vogelbescherming waar zij stelt dat met ‘in meer dan verwaarloosbare mate voorkomen’ hetzelfde wordt bedoeld als met ‘in significante mate voorkomen’ of ‘in significante hoeveelheden voorkomen’. De Afdeling leidt dan ook uit het voorgaande af dat een gebied dat als Vogelrichtlijngebied is geselecteerd, aangewezen moet worden voor vogels van bijlage I bij de Vogelrichtlijn en geregeld voorkomende trekvogelsoorten die in significante hoeveelheden/in een meer dan verwaarloosbare mate voorkomen in het gebied. Dit betekent ook dat een gebied niet hoeft te worden aangewezen voor de bedoelde vogelsoorten als zij slechts in niet-significante hoeveelheden/slechts in een verwaarloosbare mate voorkomen in het betrokken gebied.
9.7. De staatssecretaris heeft beoordelingsruimte bij de invulling van het criterium in ‘significante hoeveelheden’ of in ‘meer dan verwaarloosbare mate’. Bij de aanwijzing van Habitatrichtlijngebieden vult de staatssecretaris die beoordelingsruimte in met lage (absolute) drempels (minimum aanwezig areaal van een habitattype of minimale omvang van een populatie van habitatsoorten die bestendig gebruik maken van het gebied).
Omdat met in ‘meer dan verwaarloosbare mate’ en ‘significante hoeveelheden’ hetzelfde wordt bedoeld, en het criterium ‘in meer dan verwaarloosbare mate’ wordt ingevuld met een lage drempel, moet naar het oordeel van de Afdeling voor de invulling van het criterium ‘significante hoeveelheden’ ook worden uitgegaan van een lage drempel. De relatieve drempels uit het beleidskader, waarbij de aanwezigheid van vogelsoorten wordt gerelateerd aan de nationale of (internationale) biogeografische populatie, zijn daarop niet toegesneden en volstaan daarom niet. Met de relatieve drempels wordt naar het oordeel van de Afdeling geen juiste invulling gegeven aan de aanwijzingsverplichting van artikel 4, eerste en tweede lid, van de Vogelrichtlijn.
9.8. De staatssecretaris zal met inachtneming van wat hiervoor staat alsnog moeten bezien hoe hij invulling gaat geven aan de verplichting om een gebied aan te wijzen voor ‘overige kwalificerende soorten’ vogels van bijlage I van de Vogelrichtlijn en geregeld voorkomende trekvogelsoorten. In reactie op wat de staatssecretaris ter zitting naar voren heeft gebracht overweegt de Afdeling dat zij in het Elliniki-arrest geen ruimte ziet voor een andere invulling van ‘significante hoeveelheden’ of ‘in meer dan verwaarloosbare mate voorkomen’ voor soorten van bijlage I enerzijds en geregeld voorkomende trekvogelsoorten anderzijds. Dat voor dat onderscheid aanleiding bestaat, zoals de staatssecretaris stelt, omdat de toepassing van een lage drempel met name bij Vogelrichtlijngebieden op land leidt tot het toevoegen van veel vrij algemeen voorkomende trekvogelsoorten die geen beschermingsbehoefte hebben, leidt niet tot een ander oordeel. De Afdeling betrekt daarbij dat Nederland dit argument ook bij het Hof bij de behandeling van de Elliniki-zaak heeft ingebracht. De Afdeling leidt uit het arrest af dat de aanwijzingsverplichtingen uit de Habitat- en Vogelrichtlijn niet van elkaar verschillen (punt 40), dat er geen aanleiding is anders om te gaan met de soorten die aanleiding waren voor de selectie van het gebied en de overige kwalificerende soorten (punt 33) en dat er ook geen aanleiding is om anders om te gaan met de soorten uit bijlage I en de overige geregeld voorkomende trekvogelsoorten (punt 47 e.v.). Voor laatstgenoemde soorten moeten dus instandhoudingsdoelen worden opgenomen als deze in significante hoeveelheden/in meer dan verwaarloosbare mate voorkomen in het betrokken gebied. Wel is het, zo overweegt het Hof, aan de lidstaten om prioriteiten vast te stellen over de beschermingsmaatregelen die moeten worden vastgesteld en uitgevoerd in de gebieden. Het opnemen van instandhoudingsdoelstellingen voor deze soorten betekent dus niet automatisch ook het opnemen van beschermingsmaatregelen daarvoor.
9.9. De Afdeling gaat in deze uitspraak niet in op de vraag van de staatssecretaris of de aanwijzingsverplichting van artikel 4, tweede lid, van de Vogelrichtlijn beperkt kan worden tot veel voorkomende trekvogels die een beschermingsbehoefte hebben en om die reden op een nationale lijst worden geplaatst. Het beleidskader dat voor het aanwijzingsbesluit voor de Bruine Bank is toegepast en dat in hoger beroep aan de orde is, gaat daar niet vanuit. Ook is de beantwoording van die vraag niet van belang voor het alsnog te nemen besluit in deze zaak. De staatssecretaris heeft op de zitting namelijk toegelicht dat niet in geschil is dat de negen vogelsoorten die de Vogelbescherming noemt, een beschermingsbehoefte hebben.
Wat betekent het voorgaande voor het hoger beroep van de Vogelbescherming?
10. De Vogelbescherming betoogt terecht dat de rechtbank, gelet op wat in 9-9.7 is overwogen, ten onrechte ervan uitgaat dat de aanwijzingsverplichtingen uit de Vogel- en Habitatrichtlijn van elkaar verschillen. De rechtbank gaat er daarom ook ten onrechte vanuit dat het criterium dat een gebied moet worden aangewezen voor soorten die in een meer dan verwaarloosbare populatie in het gebied voorkomen, niet relevant is voor de uitleg van artikel 4, eerste en tweede lid, van de Vogelrichtlijn. Dat criterium is wel relevant en daarmee wordt hetzelfde bedoeld als ‘significante hoeveelheden’. Over de invulling van dat criterium betoogt de Vogelbescherming naar het oordeel van de Afdeling terecht dat de staatssecretaris met de relatieve drempels uit het beleidskader geen juiste invulling geeft aan de aanwijzingsverplichting van artikel 4, eerste en tweede lid, van de Vogelrichtlijn. De rechtbank heeft dat niet onderkend. Het betoog slaagt.
10.1. Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak moet worden vernietigd. Doende wat de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het beroep tegen het besluit van 24 november 2021 gegrond verklaren en dat besluit wegens strijd met artikel 2.1, eerste en vierde lid, onder a, van de Wet natuurbescherming vernietigen, voor zover het gebied Bruine Bank niet is aangewezen voor vogelsoorten van bijlage I van de Vogelrichtlijn en geregeld voorkomende trekvogelsoorten die in significante hoeveelheden in het gebied voorkomen.
10.2. Over het verzoek van de Vogelbescherming om de staatssecretaris op te dragen om de door haar genoemde negen vogelsoorten alsnog met een instandhoudingsdoelstelling toe te voegen in het aanwijzingsbesluit, overweegt de Afdeling het volgende.
10.3. De Vogelbescherming ontleent de aanwezigheid van de negen genoemde vogelsoorten in de Bruine Bank aan het rapport ‘Vogelwaarden van een mogelijk Natura 2000-gebied Bruine Bank’. Dat rapport is opgesteld voor en gebruikt bij het vaststellen van het aanwijzingsbesluit. In dit rapport zijn de aantallen vogels per soort aangegeven van de 15 meest voorkomende vogelsoorten. Het gebied is voor zes van die soorten aangewezen. De staatssecretaris heeft op de zitting toegelicht dat voor de vraag of de Bruine Bank moet worden aangewezen voor de overige negen genoemde vogelsoorten eerst nog voor enkele soorten moet worden beoordeeld of sprake is van een bestendige populatie van meer dan verwaarloosbare omvang. De Afdeling ziet daarom geen aanleiding tegemoet te komen aan het verzoek van de Vogelbescherming. Wel zal de Afdeling de staatssecretaris opdragen om binnen 24 maanden na de datum van deze uitspraak een nader besluit tot aanwijzing van de Bruine Bank als Vogelrichtlijngebied te nemen met in achtneming van deze uitspraak.
10.4. Met het oog op een efficiënte afdoening van het geschil ziet de Afdeling ook aanleiding om met toepassing van artikel 8:113, tweede lid, van de Awb te bepalen dat tegen het nieuwe besluit alleen bij haar beroep kan worden ingesteld.
11. De staatssecretaris hoeft geen proceskosten te vergoeden.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. verklaart het hoger beroep gegrond;
II. vernietigt de uitspraak van de rechtbank Midden-Nederland van 7 september 2023 in zaak nr. 22/317;
III. verklaart het beroep van de Nederlandse Vereniging tot Bescherming van Vogels tegen het besluit van de minister van Landbouw, Natuur en Voedselzekerheid van 24 november 2021, gegrond;
IV. vernietigt het besluit van de minister van Landbouw, Natuur en Voedselzekerheid van 24 november 2021 tot aanwijzing van de Bruine Bank, voor zover dat gebied niet is aangewezen voor vogelsoorten van bijlage I van de Vogelrichtlijn en geregeld voorkomende trekvogelsoorten die in significante hoeveelheden in het gebied voorkomen;
V. draagt de staatssecretaris van Landbouw, Visserij, Voedselzekerheid en Natuur op om binnen 24 maanden na de datum van deze uitspraak een nader besluit over de aanwijzing van de Bruine Bank als Vogelrichtlijngebied te nemen en dit op de wettelijk voorgeschreven wijze bekend te maken;
VI. bepaalt dat tegen het te nemen nieuwe besluit alleen bij de Afdeling beroep kan worden ingesteld;
VII. veroordeelt de staatssecretaris van Landbouw, Visserij, Voedselzekerheid en Natuur tot vergoeding van bij de Nederlandse Vereniging tot Bescherming van Vogels in verband met de behandeling van het beroep en hoger beroep betaalde griffierecht tot een bedrag van € 913,00.
Aldus vastgesteld door mr. J. Hoekstra, voorzitter, en mr. J.J.W.P. van Gastel, en mr. M.C. Stoové, leden, in tegenwoordigheid van mr. J. Verbeek, griffier.
w.g. Hoekstra
voorzitter
w.g. Verbeek
griffier
Uitgesproken in het openbaar op 16 juli 2025
388
Bijlage wet- en regelgeving
Habitatrichtlijn
Artikel 4
1. Op basis van de criteria van bijlage III (fase 1) en van de relevante wetenschappelijke gegevens stelt elke Lid-Staat een lijst van gebieden voor, waarop staat aangegeven welke typen natuurlijke habitats van bijlage I en welke inheemse soorten van bijlage II in die gebieden voorkomen. […]
De lijst wordt binnen drie jaar na kennisgeving van de richtlijn aan de Commissie toegezonden met informatie over elk gebied. Deze informatie omvat een kaart, de naam, de ligging en de oppervlakte van het gebied, alsmede de gegevens die zijn verkregen uit toepassing van de in bijlage III (fase 1) vermelde criteria, en wordt verstrekt op basis van een door de Commissie volgens de procedure van artikel 21 opgesteld Pro formulier.
[…]
4. Wanneer een gebied volgens de procedure van lid 2 tot een gebied van communautair belang is verklaard, wijst de betrokken Lid-Staat dat gebied zo spoedig mogelijk, doch uiterlijk binnen zes jaar, aan als speciale beschermingszone en stelt hij tevens de prioriteiten vast gelet op het belang van de gebieden voor het in een gunstige staat van instandhouding behouden of herstellen van een type natuurlijke habitat van bijlage I of van een soort van bijlage II alsmede voor de coherentie van Natura 2000 en gelet op de voor dat gebied bestaande dreiging van achteruitgang en vernietiging.
5. Zodra een gebied op de in lid 2, derde alinea, bedoelde lijst is geplaatst, gelden voor dat gebied de bepalingen van artikel 6, leden 2, 3 en 4.
Artikel 6
1. De Lid-Staten treffen voor de speciale beschermingszones de nodige instandhoudingsmaatregelen; deze behelzen zo nodig passende specifieke of van ruimtelijke-ordeningsplannen deel uitmakende beheersplannen en passende wettelijke, bestuursrechtelijke of op een overeenkomst berustende maatregelen, die beantwoorden aan de ecologische vereisten van de typen natuurlijke habitats van bijlage I en de soorten van bijlage II die in die gebieden voorkomen.
2. De Lid-Staten treffen passende maatregelen om ervoor te zorgen dat de kwaliteit van de natuurlijke habitats en de habitats van soorten in de speciale beschermingszones niet verslechtert en er geen storende factoren optreden voor de soorten waarvoor de zones zijn aangewezen voor zover die factoren, gelet op de doelstellingen van deze richtlijn een significant effect zouden kunnen hebben.
3. Voor elk plan of project dat niet direct verband houdt met of nodig is voor het beheer van het gebied, maar afzonderlijk of in combinatie met andere plannen of projecten significante gevolgen kan hebben voor zo'n gebied, wordt een passende beoordeling gemaakt van de gevolgen voor het gebied, rekening houdend met de instandhoudingsdoelstellingen van dat gebied. Gelet op de conclusies van de beoordeling van de gevolgen voor het gebied en onder voorbehoud van het bepaalde in lid 4, geven de bevoegde nationale instanties slechts toestemming voor dat plan of project nadat zij de zekerheid hebben verkregen dat het de natuurlijke kenmerken van het betrokken gebied niet zal aantasten en nadat zij in voorkomend geval inspraakmogelijkheden hebben geboden.
4. Indien een plan of project, ondanks negatieve conclusies van de beoordeling van de gevolgen voor het gebied, bij ontstentenis van alternatieve oplossingen, om dwingende redenen van groot openbaar belang, met inbegrip van redenen van sociale of economische aard, toch moet worden gerealiseerd, neemt de Lid-Staat alle nodige compenserende maatregelen om te waarborgen dat de algehele samenhang van Natura 2000 bewaard blijft. De Lid-Staat stelt de Commissie op de hoogte van de genomen compenserende maatregelen.
Wanneer het betrokken gebied een gebied met een prioritair type natuurlijke habitat en/of een prioritaire soort is, kunnen alleen argumenten die verband houden met de menselijke gezondheid, de openbare veiligheid of met voor het milieu wezenlijke gunstige effecten dan wel, na advies van de Commissie, andere dwingende redenen van groot openbaar belang worden aangevoerd.
Artikel 7
De uit artikel 6, leden 2, 3 en 4, voortvloeiende verplichtingen komen in de plaats van de verplichtingen die voortvloeien uit artikel 4, lid 4, eerste zin, van Richtlijn 79/409/EEG, voor wat betreft de speciale beschermingszones die overeenkomstig artikel 4, lid 1, van die richtlijn zijn aangewezen of bij analogie overeenkomstig artikel 4, lid 2, van die richtlijn zijn erkend, zulks vanaf de datum van toepassing van de onderhavige richtlijn, dan wel vanaf de datum van de aanwijzing of erkenning door een Lid-Staat overeenkomstig Richtlijn 79/409/EEG, indien deze datum later valt.
Wet natuurbescherming
Artikel 2.1
1. Onze Minister wijst gebieden aan als speciale beschermingszones ter uitvoering van de artikelen 3, tweede lid, onderdeel a, en 4, eerste en tweede lid, van de Vogelrichtlijn en de artikelen 3, tweede lid, en 4, vierde lid, van de Habitatrichtlijn. De speciale beschermingszones worden aangeduid als «Natura 2000-gebied».
[…]
3. Bij een besluit als bedoeld in het eerste lid wordt als bijlage een kaart opgenomen waarop de begrenzing van het desbetreffende gebied nauwkeurig is aangegeven.
4. Een besluit als bedoeld in het eerste lid bevat instandhoudingsdoelstellingen voor het gebied. Daartoe behoren in elk geval de instandhoudingsdoelstellingen ten aanzien van:
a. de leefgebieden voor vogelsoorten, voor zover nodig ter uitvoering van de Vogelrichtlijn, of […].