Uitspraak
202102265/1/R4.
Datum uitspraak: 16 juli 2025
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[appellant], wonend in Houten,
appellant,
tegen de uitspraak van de rechtbank Midden-Nederland van 25 februari 2021 in zaak nr. 19/4740 in het geding tussen:
Windpark Houten B.V., gevestigd in Rotterdam,
en
het college van burgemeester en wethouders van Houten.
Procesverloop
Bij besluit van 29 april 2019 heeft het college het verzoek van Windpark Houten B.V. om de voor Windpark Houten geldende maatwerkvoorschriften, zoals opgenomen in het besluit van 11 juli 2012, in te trekken, afgewezen.
Bij besluit van 1 oktober 2019 heeft het college het onder meer door Windpark Houten B.V. daartegen gemaakte bezwaar gedeeltelijk gegrond verklaard, onder meer het besluit van 29 april 2019 in stand gelaten en de motivering van dat besluit aangepast.
Bij uitspraak van 25 februari 2021 heeft de rechtbank het door Windpark Houten B.V. daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 1 oktober 2019 vernietigd en het college opgedragen binnen twaalf weken na de dag van verzending van deze uitspraak een nieuw besluit op bezwaar te nemen met inachtneming van deze uitspraak.
Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
Het college heeft nadere stukken ingediend.
Bij besluit van 14 december 2022 heeft het college ter uitvoering van de aangevallen uitspraak een nieuw besluit genomen op het bezwaar van Windpark Houten B.V. tegen het besluit van 29 april 2019, dat bezwaar gegrond verklaard en het besluit van 29 april 2019 herroepen en met toepassing van artikel 8.42, vierde lid, van de Wet milieubeheer de maatwerkvoorschriften geldend voor het Windpark Houten voor het onderdeel geluid gewijzigd door met toepassing van artikel 2.1, vierde lid, van het Activiteitenbesluit milieubeheer (hierna: het Activiteitenbesluit) nieuwe geluidsnormen vast te stellen, zoals opgenomen in het Besluit Maatwerkvoorschriften Geluid 2022, en de voorschriften zoals die zijn opgenomen onder 1.1 tot en met 1.6, 2.1, derde aandachtstreepje, en 2.3 in het besluit van 11 juli 2012 te laten vervallen.
[appellant] heeft hiertegen gronden ingediend.
[gemachtigde A] en [gemachtigde B] en [gemachtigde C] hebben aangegeven zich met het besluit van 14 december 2022 te kunnen verenigen.
Het college heeft nadere stukken ingediend.
Windpark Houten B.V. heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
De Afdeling heeft de zaak op een zitting behandeld op 5 maart 2025, waar het college, vertegenwoordigd door mr. A.R.E. Maris, bijgestaan door M.W. Holtkamp, advocaat in Utrecht, is verschenen. Voorts is op de zitting Windpark Houten B.V., vertegenwoordigd door ir. P.A.C.M. Meulemans en [gemachtigde D], bijgestaan door mr. J.H.M. Berenschot, advocaat in Apeldoorn, gehoord.
Overwegingen
Overgangsrecht inwerkingtreding Omgevingswet
1. Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden. Voor de beoordeling van het hoger beroep is het recht zoals dat gold ten tijde van het nemen van de besluiten van 1 oktober 2019 en 14 december 2022 bepalend.
Wet- en regelgeving
2. Het relevante wettelijk kader is opgenomen in de bijlage bij deze uitspraak. De bijlage maakt deel uit van deze uitspraak.
Inleiding
3. Bij besluit van 15 december 2009 heeft het college aan de rechtsvoorganger van de huidige exploitante, Windpark Houten B.V., een vergunning als bedoeld in artikel 8.1 van de Wet milieubeheer verleend voor het oprichten en in werking hebben van Windpark Houten. Dit windpark bestaat uit drie windturbines aan de Heemsteedseweg en de Veerwagenweg in Houten en de Kanaaldijk te Schalkwijk. Als gevolg van een wijziging in de wet- en regelgeving is de milieuvergunning met ingang van 1 januari 2011 van rechtswege vervallen. Vanaf dat moment moest Windpark Houten voldoen aan de geluidsnormen voor windturbines uit het Activiteitenbesluit, die minder streng waren dan de normen uit de milieuvergunning. Bij besluit van 11 juli 2012 heeft het college op grond van artikel 8.42, eerste lid, van de Wet milieubeheer, in samenhang bezien met artikel 3.14a, derde lid, van het Activiteitenbesluit aan de rechtsvoorganger van Windpark Houten B.V. maatwerkvoorschriften voor onder meer geluid gesteld met een dosismaat LAeq, waarvan de hoogte gelijkluidend was aan de voorschriften van de vervallen milieuvergunning. Het college heeft in dat verband gewezen op de korte afstand tussen de windturbines en de dichtstbijzijnde woningen. Sindsdien golden dus in vergelijking met het Activiteitenbesluit weer strengere geluidsnormen voor Windpark Houten.
Besluiten
4. Op 15 februari 2019 heeft Windpark Houten B.V. het college verzocht om de maatwerkvoorschriften die gelden voor het Windpark Houten, voor zover deze gelden voor geluid, in te trekken. Zij meende dat haar bedrijfsvoering door de gestelde maatwerkvoorschriften te veel werd beperkt. Bij besluit van 29 april 2019 heeft het college dit verzoek afgewezen. Het college wilde dat de maatwerkvoorschriften bleven bestaan, om zo de omwonenden zo goed mogelijk te blijven beschermen tegen geluidhinder. Bij besluit van 1 oktober 2019 heeft het college het besluit van 29 april 2019 in stand gelaten, onder aanvulling van de motivering daarvan. Windpark Houten B.V. kon zich hiermee niet verenigen.
Aangevallen uitspraak
5. De rechtbank heeft onder meer overwogen dat op grond van artikel 3.14a, derde lid, van het Activiteitenbesluit het bevoegd gezag in verband met bijzondere lokale omstandigheden bij maatwerkvoorschrift voor een windturbine of een combinatie van windturbines een andere waarde kan vaststellen dan de norm waaraan ten behoeve van het voorkomen of beperken van geluidhinder op grond van het eerste lid van dat artikel als uitgangspunt moet worden voldaan. De rechtbank oordeelt dat dit beoordelingskader niet alleen van toepassing is bij de vaststelling van maatwerkvoorschriften, maar door het bevoegd gezag ook moet worden betrokken bij de vraag of gebruik zal worden gemaakt van de bevoegdheid om eenmaal vastgestelde maatwerkvoorschriften in te trekken. Als bij die afweging wordt geconstateerd dat van bijzondere lokale omstandigheden geen sprake is, of geen sprake meer is, dan is dat een belangrijk gegeven dat pleit voor het intrekken van de maatwerkvoorschriften. Dat gegeven zal vervolgens moeten worden afgewogen tegen de belangen die er aan de andere kant zijn bij het in stand houden van de maatwerkvoorschriften, zo oordeelt de rechtbank. De rechtbank constateert dat hierop in het besluit van 29 april 2019 in het geheel niet is ingegaan. In de besluitvorming zijn de financiële belangen van Windpark Houten B.V. genoemd, maar is vervolgens de nadruk gelegd op de wens om de belangen van de omwonenden zo goed mogelijk te beschermen. Hierbij is niet inzichtelijk en gemotiveerd aandacht besteed aan het bestaan van bijzondere lokale omstandigheden als wettelijk criterium voor het kunnen stellen van maatwerkvoorschriften. Dat had het college naar het oordeel van de rechtbank wel moeten doen. De enkele wens om omwonenden zo goed mogelijk te beschermen, en het gegeven dat de gemeenteraad aan het handhaven van de maatwerkvoorschriften politieke steun heeft gegeven, is onvoldoende om het besluit te kunnen dragen, aldus de rechtbank. Bovendien is de rechtbank van oordeel dat de belangenafweging de plaats is om in te gaan op de evidente onrechtmatigheid van de eenheid waarin de maatwerkvoorschriften zijn gesteld. Het voorgaande leidt naar het oordeel van de rechtbank tot de conclusie dat het college in redelijkheid niet heeft kunnen weigeren om de maatwerkvoorschriften in te trekken op basis van de aan het bestreden besluit ten grondslag gelegde motivering.
6. [appellant] woont op het perceel [locatie] in de nabije omgeving van Windpark Houten en heeft als derde-partij deelgenomen aan het geding bij de rechtbank. Hij is het niet eens met de uitspraak van de rechtbank en heeft hoger beroep ingesteld. Hij beoogt met zijn hoger beroep te bewerkstelligen dat de maatwerkvoorschriften niet worden ingetrokken om hem als omwonende zo goed mogelijk te blijven beschermen tegen geluidhinder.
Beoordeling van het hoger beroep
- Omvang van het geding
7. Wat betreft de betogen van [appellant] over (het besluit tot afwijzing van het verzoek van [appellant] tot intrekking van) het besluit van 21 juni 2010 waarbij het college vrijstelling en bouwvergunning heeft verleend voor het plaatsen van het windpark en het besluit tot afwijzing van het verzoek van [appellant] om handhavend op te treden tegen Windpark Houten, overweegt de Afdeling als volgt. In deze procedure gaat het om het besluit op bezwaar van 1 oktober 2019 waarbij het bij besluit van 29 april 2019 afgewezen verzoek van Windpark Houten B.V. om de voor Windpark Houten geldende maatwerkvoorschriften in te trekken, in stand is gelaten. De voornoemde besluiten maken hiervan geen onderdeel uit. De betogen van [appellant] hierover kunnen dan ook niet besproken worden.
8. Het college heeft zich op het standpunt gesteld dat [appellant] gelet op de zogenoemde Brummen-rechtspraak de beroepsgrond over de strijdigheid van het Activiteitenbesluit met het Unierecht niet in dit hoger beroep naar voren kan brengen, omdat de rechtbank in de hiervoor genoemde procedures van [appellant] over de weigering tot intrekking van de bouwvergunning en de weigering om handhavend op te treden hier al een oordeel over heeft gegeven dat definitief is geworden. Het college heeft in dit verband verwezen naar de uitspraak van de Afdeling van 15 februari 2006, ECLI:NL:RVS:2006:AV181 (Groesbeek).
8.1. De Afdeling volgt het standpunt van het college niet. Anders dan in de uitspraak van 15 februari 2006, en ook anders dan in de uitspraak van 6 augustus 2003, ECLI:NL:RVS:2003:AI0801 (Brummen) gaat het hier om een procedure die geheel los staat van de procedures over de intrekking van de bouwvergunning en de weigering om te handhaven. In de Brummen-uitspraak betrof het een nieuwe beslissing op bezwaar, genomen nadat de eerdere beslissing op bezwaar door de rechtbank was vernietigd. De Afdeling oordeelde dat het niet instellen van hoger beroep tegen die uitspraak van de rechtbank tot gevolg heeft dat, als in beroep tegen de nieuwe beslissing op bezwaar beroepsgronden worden aangevoerd die door de rechtbank in die eerdere uitspraak uitdrukkelijk en zonder voorbehoud zijn verworpen, de rechtbank van de juistheid van dat eerder gegeven oordeel over die beroepsgronden heeft uit te gaan. Die situatie doet zich hier niet voor. In de Groesbeek-uitspraak achtte de Afdeling van belang dat het daar feitelijk ging om een beroep tegen één en dezelfde bouwvergunning die in etappes was verleend. In dat geval achtte de Afdeling de Brummen-rechtspraak van toepassing. Ook die situatie doet zich hier niet voor. Het gaat hier namelijk om geheel los van elkaar staande procedures.
- Artikel 8:56 van de Awb
9. [appellant] voert aan dat hij door de rechtbank niet op de juiste wijze is opgeroepen voor de zitting op 14 januari 2021. [appellant] is van mening dat hij hierdoor in zijn recht op toegang tot de rechter is geschaad.
9.1. Ingevolge artikel 8:56 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) worden partijen na afloop van het vooronderzoek ten minste drie weken tevoren uitgenodigd om op een in de uitnodiging te vermelden plaats en tijdstip op een zitting van de rechtbank te verschijnen.
9.2. Bij brief van de rechtbank van 21 december 2020 - die bij e-mail van 21 december 2020 is verzonden - heeft de rechtbank [appellant] uitgenodigd om op de zitting van de rechtbank van 14 januari 2021 te verschijnen. Deze brief is meer dan drie weken voor de zitting verstuurd en vermeldt, naast de datum van de zitting, plaats en tijd. Dat [appellant] die uitnodiging ook heeft ontvangen, blijkt uit de omstandigheid dat [appellant] bij
e-mail van 22 december 2022 een reactie hierop heeft gegeven. Het is de Afdeling verder niet gebleken dat, naar [appellant] meent, niet alle belanghebbenden zijn uitgenodigd voor de zitting van de rechtbank van 14 januari 2021. Daarmee heeft deze uitnodiging overeenkomstig artikel 8:56 van de Awb plaatsgevonden. Het betoog van [appellant] dat hij door de rechtbank niet op tijd is uitgenodigd en daardoor onvoldoende in de gelegenheid is gesteld zich op de zitting bij de rechtbank voor te bereiden, treft dan ook geen doel.
9.3. Voor zover [appellant] de Afdeling heeft verzocht prejudiciële vragen te stellen aan het Hof van Justitie over "welke termijnen als redelijke termijn gelden", overweegt de Afdeling dat hij in dit verzoek niet duidelijk heeft gemaakt waarover de Afdeling concreet prejudiciële vragen zou moeten stellen en ook niet heeft onderbouwd waarom het stellen van prejudiciële vragen nodig is voor de oplossing van deze zaak. Alleen al daarom ziet de Afdeling geen aanleiding tot het stellen van prejudiciële vragen.
9.4. Het betoog slaagt niet.
- Inhoudelijke beroepsgronden
10. [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat het college in redelijkheid niet heeft kunnen weigeren om de maatwerkvoorschriften in te trekken. Daartoe voert [appellant], onder verwijzing naar de uitspraak van de Afdeling van 30 juni 2021, ECLI:NL:RVS:2021:1395, (hierna: de Delfzijl-tussenuitspraak), aan dat onder meer artikel 3.14a, derde lid, van het Activiteitenbesluit, gelet op het arrest van het Hof van Justitie van de Europese Unie van 25 juni 2020, C-24/19, ECLI:EU:C:2020:503 (hierna: het Nevele-arrest), buiten toepassing moet blijven. Dat brengt met zich dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat het college de regels voor windturbines uit de paragrafen 3.2.3 van het Activiteitenbesluit en de Activiteitenregeling milieubeheer voor het in werking hebben van een windturbine of een combinatie van windturbines (hierna: de windturbinebepalingen) als uitgangspunt moet nemen bij zijn beoordeling van het verzoek om intrekking van de maatwerkvoorschriften voor het windpark. Verder heeft de rechtbank volgens [appellant] ten onrechte overwogen dat het kiezen van een normstelling voor geluid in een andere eenheid dan dB Lden en dB Lnight, zoals het Activiteitenbesluit voorschrijft, evident onrechtmatig is, omdat die artikelen uit het Activiteitenbesluit in het licht van de Delfzijl-tussenuitspraak buiten toepassing moeten blijven. Ook is het de exploitante niet om de bescherming van het milieu als bedoeld in artikel 8.42, vierde lid, van de Wet milieubeheer te doen, maar gaat het haar alleen maar om financiële belangen, zo stelt [appellant]. Verder heeft [appellant] aangevoerd dat hij ervan mocht uitgaan dat het besluit van 11 juli 2012 in stand blijft, omdat het college bij dat besluit al een belangenafweging heeft gemaakt en de daarin gestelde normen ook handhaaft en het besluit een duurkarakter heeft. Het toewijzen van het verzoek om de maatwerkvoorschriften uit dit besluit in te trekken is daarom in strijd met het vertrouwensbeginsel, aldus [appellant].
10.1. Het college komt bij de beslissing om al dan niet toepassing te geven aan de hem op basis van artikel 8.42, vierde lid, van de Wet milieubeheer toegekende bevoegdheid gestelde maatwerkvoorschriften in te trekken indien dat nodig is in het belang van de bescherming van het milieu, beleidsruimte toe en het moet de betrokken belangen afwegen. De Afdeling maakt die belangenafweging niet zelf, maar beoordeelt aan de hand van de beroepsgronden of de rechtbank tot een juist oordeel is gekomen.
10.2. Met haar verzoek om intrekking van de maatwerkvoorschriften voor geluid beoogde Windpark Houten dat voor haar de - minder strenge - geluidnormen uit het Activiteitenbesluit zouden gaan gelden. Na de besluitvorming over dit verzoek en de uitspraak van de rechtbank van 25 februari 2021 heeft de Afdeling echter in haar Delfzijl-tussenuitspraak geconcludeerd dat de bepalingen in paragraaf 3.2.3 van het Activiteitenbesluit en paragraaf 3.2.3 van de Activiteitenregeling, over het in werking hebben van een windturbine of combinatie van windturbines - waaronder ook artikel 3.14a van het Activiteitenbesluit - buiten toepassing blijven voor zover zij zien op windturbineprojecten die vallen onder bijlage II van Richtlijn 85/337/EEG, zoals gewijzigd bij Richtlijn 2011/92/EU en Richtlijn 2014/52/EU (hierna: de Mer-richtlijn). Gelet op wat Windpark Houten met haar verzoek voor ogen had en in het licht van wat de Afdeling heeft overwogen onder 65 van die tussenuitspraak betekent dat niet dat het college het verzoek om intrekking van de maatwerkvoorschriften had moeten afwijzen. In de tussenuitspraak heeft de Afdeling immers overwogen dat het bevoegde bestuursorgaan er voor kan kiezen om door hem gekozen normen te hanteren. Die normen moeten dan wel zijn voorzien van een actuele, deugdelijke, op zichzelf staande en op de aan de orde zijnde situatie toegesneden motivering. Toepassing van het voorgaande leidt in deze zaak tot het volgende.
10.3. Vast staat dat Windpark Houten valt onder bijlage II van de Mer-richtlijn, zodat de windturbinebepalingen wat dit windpark betreft buiten toepassing moeten blijven. Dat betekent dat voor de beoordeling van de vraag of gebruik zal worden gemaakt van de bevoegdheid om eenmaal vastgestelde maatwerkvoorschriften in te trekken niet langer het beoordelingskader van artikel 3.14a van het Activiteitenbesluit van toepassing was. De rechtbank is dus - achteraf bezien- van een onjuist beoordelingskader uitgegaan. Het betekent ook dat het college - achteraf bezien - bij de beoordeling van de vraag of het de maatwerkvoorschriften voor geluid zou intrekken, er niet van kon uitgaan dat alsdan de geluidnormen uit het Activiteitenbesluit weer onverkort zouden gaan gelden voor Windpark Houten. De rechtbank en het college hebben dan ook - achteraf bezien - een onjuist beoordelingskader toegepast. Het college heeft nog wel de mogelijkheid eigen normen te stellen. Die moeten dan wel zijn voorzien van een actuele, deugdelijke, op zichzelf staande en op de aan de orde zijnde situatie toegesneden motivering. Ook zal bij het vaststellen van die eigen normen sprake moeten zijn van een evenwichtige belangenafweging. Het juiste beoordelingskader vergt dus ook een belangenafweging en gelet op wat hierna wordt overwogen, heeft de rechtbank terecht overwogen dat het college die afweging niet juist heeft gemaakt. Daarom bestaat geen aanleiding voor vernietiging van de aangevallen uitspraak.
10.4. Zoals de rechtbank namelijk terecht heeft overwogen, heeft het college bij zijn bestreden besluit op bezwaar van 1 oktober 2019, geen afweging van belangen gemaakt. De belangenafweging is echter wel de plaats om in te gaan op de financiële belangen van de exploitante enerzijds en het zo goed mogelijk beschermen van de belangen van omwonenden, waaronder ook het belang van de rechtszekerheid, anderzijds.
Anders dan [appellant] veronderstelt, heeft de rechtbank niet geoordeeld dat het college al tot intrekking van de maatwerkvoorschriften moest overgaan omdat het stellen van normen voor geluid in een andere eenheid dan dB Lden en dB Lnight gelet op de uitspraak van de Afdeling van 6 december 2017, ECLI:NL:RVS:2017:3308, niet is toegestaan. In zoverre berust het betoog van [appellant] dus op een onjuiste uitleg van de aangevallen uitspraak. Wel heeft de rechtbank terecht op basis van de uitspraak van de Afdeling van 6 december 2017 geoordeeld dat het college in zijn belangenafweging om de maatwerkvoorschriften al dan niet aan te passen had moeten betrekken of de in de maatwerkvoorschriften opgenomen dosismaat LAeq in deze situatie nog wel aangewezen was. In het licht van de Delfzijl-tussenuitspraak is een afweging daarover eens te meer aan de orde.
10.5. Voor zover [appellant] zich beroept op het vertrouwensbeginsel, overweegt de Afdeling dat wie zich beroept op het vertrouwensbeginsel aannemelijk moet maken dat van de kant van de overheid toezeggingen of andere uitlatingen zijn gedaan of gedragingen zijn verricht waaruit hij/zij in de gegeven omstandigheden redelijkerwijs kon en mocht afleiden of het bestuursorgaan een bepaalde bevoegdheid zou uitoefenen en zo ja hoe. Niet is gebleken van een toezegging of andere uitlating waaruit [appellant] kon afleiden dat het college het besluit van 11 juli 2012 in stand zou laten. In zoverre is dan ook geen grond voor het oordeel dat het college in strijd heeft gehandeld met het vertrouwensbeginsel.
10.6. Gelet op het voorgaande, heeft de rechtbank terecht, zij het op andere gronden, geoordeeld dat het college redelijkerwijs niet heeft kunnen weigeren om de maatwerkvoorschriften in te trekken op basis van de aan het besluit op bezwaar van 1 oktober 2019 ten grondslag gelegde motivering. Het betoog slaagt niet.
Conclusie over het hoger beroep
11. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak moet worden bevestigd met verbetering van de gronden waarop deze rust.
12. Het college hoeft geen proceskosten te vergoeden.
Het besluit van 14 december 2022
13. Terwijl het hoger beroep van [appellant] liep, heeft het college - naar op de zitting is gebleken ter uitvoering van de rechtbankuitspraak - bij besluit van 14 december 2022 opnieuw op het bezwaar van Windpark Houten B.V. beslist. Daarbij heeft het college het bezwaar van Windpark Houten B.V. tegen het besluit van 29 april 2019 gegrond verklaard, dat besluit herroepen en met toepassing van artikel 8.42, vierde lid, van de Wet milieubeheer de maatwerkvoorschriften geldend voor het Windpark Houten voor het onderdeel geluid, zoals opgenomen in het besluit van 11 juli 2012, gewijzigd door:
- met toepassing van artikel 2.1, vierde lid, van het Activiteitenbesluit nieuwe geluidsnormen vast te stellen, zoals opgenomen in het Besluit Maatwerkvoorschriften Geluid 2022. Hierin staat onder meer dat de geluidsbelasting van alle windturbines van Windpark Houten samen moeten voldoen aan de norm van ten hoogste 45 dB Lden en aan de norm van ten hoogste 39 dB Lnight op de gevel van gevoelige gebouwen;
- de voorschriften zoals die zijn opgenomen onder 1.1 tot en met 1.6, 2.1, derde aandachtstreepje en 2.3 in het Besluit maatwerkvoorschriften van 11 juli 2012 te laten vervallen.
14. Dit besluit wordt, gelet op artikel 6:24 van de Awb, gelezen in samenhang met artikel 6:19, eerste lid, van die wet, van rechtswege geacht onderwerp te zijn van dit geding.
15. [appellant] heeft gronden tegen het besluit van 14 december 2022 aangevoerd. Dit zal de Afdeling hierna beoordelen.
Beoordeling van het beroep tegen het besluit van 14 december 2022
- Bevoegdheid tot het stellen van maatwerkvoorschriften?
16. [appellant] betoogt dat het college niet de bevoegdheid toekomt om op grond van de zorgplichtbepaling van artikel 2.1, vierde lid, van het Activiteitenbesluit, maatwerkvoorschriften voor het aspect geluid te wijzigen, omdat er als gevolg van de Delfzijl-tussenuitspraak geen krachtens het Activiteitenbesluit gestelde regels als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, van het Activiteitenbesluit meer van toepassing zijn. Voor zover met de Tijdelijke overbruggingsregeling windturbineparken (hierna: Tow) in nieuwe algemene regels in het Activiteitenbesluit voor het aspect geluid is voorzien, betoogt [appellant] dat aan de Tow dezelfde Unierechtelijke gebreken kleven als in de Delfzijl-tussenuitspraak zijn aangenomen voor de eerdere windturbinebepalingen uit het Activiteitenbesluit. De Tow is net zo goed kaderstellend in de zin van de SMB-richtlijn (richtlijn 2001/42/EG van het Europees Parlement en de Raad van 27 juni 2001 betreffende de beoordeling van de gevolgen voor het milieu van bepaalde plannen en programma's, L 197/30), zodat voor de Tow eveneens ten onrechte geen milieubeoordeling in de zin van de SMB-richtlijn is verricht, aldus [appellant].
16.1. Ingevolge artikel 8.42, eerste lid, van de Wet milieubeheer kunnen maatwerkvoorschriften als bedoeld in artikel 1.2 van het Activiteitenbesluit worden vastgesteld door het college, wanneer die bevoegdheid in het Activiteitenbesluit aan het college is toegekend. Ingevolge artikel 8.42, vierde lid, van de Wet milieubeheer kan het college de voorschriften aanvullen, wijzigen of intrekken indien dat nodig is ter bescherming van het milieu. Ingevolge artikel 2.1, vierde lid, van het Activiteitenbesluit kan het bevoegd gezag met betrekking tot de verplichting als bedoeld in het eerste lid van dat besluit maatwerkvoorschriften wijzigen wanneer blijkt dat het betreffende aspect bij of krachtens het Activiteitenbesluit niet uitputtend is geregeld. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (onder meer in de uitspraak van 11 maart 2015, ECLI:NL:RVS:2015:737), heeft de wetgever met de zinsnede "die niet of onvoldoende worden voorkomen of beperkt door naleving van de bij of krachtens dit besluit gestelde regels" in artikel 2.1, eerste lid, van het Activiteitenbesluit tot uitdrukking willen brengen dat de zorgplicht uitsluitend aan de orde is in gevallen waarvoor het Activiteitenbesluit geen uitputtende regeling bevat. Dit is het geval indien er ten aanzien van een omschreven situatie of activiteit geen limitatieve opsomming is opgenomen met eisen of voorschriften (nota van toelichting, blz. 114-115, Stb. 2007, 415).
16.2. Het aspect geluid bij windturbines die deel uitmaken van een windturbinepark is met de inwerkingtreding van de Tow geregeld in paragraaf 3.2.3a van het Activiteitenbesluit.
16.3. Ingevolge artikel 3.15b, eerste lid, van het Activiteitenbesluit is deze paragraaf van toepassing wanneer voor windturbines in windturbineparken is voldaan aan de volgende cumulatieve vereisten:
a. uiterlijk op 30 juni 2021
10. een omgevingsvergunning als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder e of i, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo) is verleend; en
20. een omgevingsvergunning als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo is verleend dan wel een bestemmingsplan als bedoeld in artikel 3.1, eerste lid, van de Wet ruimtelijke ordening, inpassingsplan als bedoeld in artikel 3.26 of 3.28 van die wet of beheersverordening als bedoeld in artikel 3.38 van die wet is vastgesteld, waarin in het windturbinepark wordt voorzien; en
b. sinds 30 juni 2021 geen wijziging van kracht is geworden in de omgevingsvergunning, bedoeld onder a, onder 10, of, voor zover dat op het windturbinepark betrekking had, het besluit, bedoeld onder a, onder 20.
16.4. Bij besluit van 15 december 2009 heeft het college aan de rechtsvoorganger van Windpark Houten B.V., een vergunning als bedoeld in artikel 8.1 van de Wet milieubeheer verleend voor het oprichten en in werking hebben van Windpark Houten. Op 1 oktober 2010 zijn de Wabo en de Invoeringswet Wabo in werking getreden. Hiermee is de bij het besluit van 15 december 2009 verleende vergunning gelijkgesteld met een vergunning als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder e, van de Wabo. Als gevolg van een wijziging in de wet- en regelgeving is deze vergunning met ingang van 1 januari 2011 van rechtswege vervallen. Niet is gebleken dat er een omgevingsvergunning als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder i, van de Wabo voor Windpark Houten is verleend. Gelet op het voorgaande voldoet Windpark Houten niet aan het vereiste als bedoeld in artikel 3.15b, eerste lid, aanhef en onder 10, van het Activiteitenbesluit. Daarmee is de via de TOW gewijzigde paragraaf 3.2.3a van het Activiteitenbesluit niet van toepassing op het in werking hebben van de windturbines van Windpark Houten, zodat het Activiteitenbesluit voor Windpark Houten geen (uitputtende) regeling bevat voor de voorliggende situatie.
16.5. Het Activiteitenbesluit bevat dus geen specifieke bepalingen voor dit windpark. Teruggevallen kan daarom worden op artikel 2.1, vierde lid, in samenhang met het eerste lid en het tweede lid, aanhef en onder f, van het Activiteitenbesluit voor het stellen van maatwerkvoorschriften voor directe geluidhinder.
16.6. Het voorgaande in samenhang bezien leidt naar het oordeel van de Afdeling tot de conclusie dat in deze situatie een bevoegdheid voor het college bestond om op grond van artikel 2.1, vierde lid, van het Activiteitenbesluit de in het besluit van 11 juli 2012 opgenomen maatwerkvoorschriften voor het aspect geluid te wijzigen.
Voor zover [appellant] betoogt dat de Tow in strijd zou zijn met het Unierecht, overweegt de Afdeling dat zij niet aan een beoordeling van dit betoog toekomt, reeds omdat de via de Tow gewijzigde paragraaf 3.2.3a van het Activiteitenbesluit, en daarmee de Tow, in dit geval geen toepassing vindt.
Het betoog slaagt niet.
- Mocht in dit geval van die bevoegdheid gebruik worden gemaakt?
17. [appellant] betoogt dat het college redelijkerwijs niet heeft kunnen besluiten tot het wijzigen van de maatwerkvoorschriften voor het aspect geluid. Volgens [appellant] heeft het college het financiële belang van de exploitante bij het nemen van het besluit van 14 december 2022 ten onrechte laten prevaleren boven het milieubelang. [appellant] voert in dat kader aan dat de belangen van de direct omwonenden - waaronder [appellant] - niet, of althans onvoldoende in ogenschouw zijn genomen.
17.1. Het college komt beleidsruimte toe bij de beantwoording van de vraag of het gebruik zal maken van de bevoegdheid om maatwerkvoorschriften te wijzigen. Het college dient daarbij een belangenafweging te maken. De rechter beoordeelt of het college, in dit geval, redelijkerwijs tot zijn besluit heeft kunnen komen om de maatwerkvoorschriften te wijzigen.
17.2. Het college heeft aan het besluit van 14 december 2022 de notitie van LBPsight "Aanvaardbaarheid norm windturbinegeluid" van 28 december 2021 en de notitie van LBPsight "Akoestisch onderzoek" van 17 maart 2022 ten grondslag gelegd. In het besluit staat verder dat in het kader van de te maken belangenafweging is onderzocht of Windpark Houten kan voldoen aan een strengere normstelling dan 47 dB Lden, namelijk een norm van 46 dB Lden of 45 dB Lden. De uitkomst van deze belangenafweging is dat de geluidsbelasting van alle windturbines van Windpark Houten samen moet voldoen aan de norm van ten hoogste 45 dB Lden en aan de norm van ten hoogste 39 dB Lnight op de gevel van gevoelige gebouwen. Daaraan heeft het college ten grondslag gelegd dat bij 45 dB Lden het aantal ernstig gehinderden ten opzichte van een norm van 46 of 47 dB Lden daalt. Dat is in het belang van omwonenden. Daar staat slechts een beperkt verlies aan productie van 2,1% tegenover. Dus dit tast de belangen van Windpark Houten niet onevenredig aan. Ook weegt het college mee dat er ook bij deze norm meer duurzame energie geproduceerd gaat worden dan onder de in het besluit van 11 juli 2012 gestelde maatwerkvoorschriften. De energieopbrengst van windpark Houten onder die maatwerkvoorschriften was de afgelopen drie jaar voldoende om circa 3.200 gemiddelde huishoudens te voorzien van duurzaam opgewekte elektriciteit. De energieopbrengst bij een normstelling van 45 dB Lden is in dat geval voldoende voor het energieverbruik van circa 4.700 gemiddelde huishoudens, zo heeft het college toegelicht.
17.3. De Afdeling ziet in wat [appellant] heeft aangevoerd geen aanleiding voor het oordeel dat het college redelijkerwijs niet tot deze afweging heeft kunnen komen. Met deze afweging heeft het college oog gehad voor de belangen die zijn gemoeid met het opwekken van duurzame energie en van het Windpark Houten enerzijds en anderzijds voor de belangen van de omwonenden. De omstandigheid dat in de nabijheid van Windpark Houten geluidhinder wordt ervaren is juist onderkend in die afweging. Dat diverse omwonenden op relatief korte afstand van Windpark Houten als gevolg van de geluidhinder zijn gecompenseerd, maakt dit niet anders. [appellant] heeft de geluidsonderzoeken en de motivering van het college ook niet gemotiveerd weersproken.
17.4. De conclusie is dat het college, gelet op de betrokken belangen, redelijkerwijs de maatwerkvoorschriften heeft kunnen wijzigen.
Het betoog slaagt niet.
- Unierechtelijk gebrek?
18. [appellant] betoogt - in de kern weergegeven - dat het college ten onrechte niet heeft onderkend dat aan de in het bestreden besluit gestelde normstelling voor geluid hetzelfde Unierechtelijke gebrek kleeft als aan de windturbinebepalingen, omdat ook hiervoor geen voorafgaande milieubeoordeling in de zin van de SMB-richtlijn is verricht.
18.1. De Afdeling overweegt dat het Unierechtelijke gebrek dat kleeft aan de windturbinebepalingen doorwerkt in een besluit waarin een windpark wordt toegestaan als het bevoegd gezag voor de beoordeling van de aanvaardbaarheid van één of meer van de milieueffecten waarop de windturbinebepalingen betrekking hadden (geluid, (externe) veiligheid, slagschaduw en lichtschittering), is uitgegaan van de windturbinebepalingen. Alleen als het besluit waarin een windpark wordt toegestaan is gebaseerd op door het bevoegd gezag gekozen eigen normen in plaats van de windturbinebepalingen en aan die eigen normen een actuele, deugdelijke, op zichzelf staande en op de aan de orde zijnde situatie toegesneden motivering ten grondslag is gelegd, kan geoordeeld worden dat de windturbinebepalingen niet kaderstellend zijn geweest voor dat besluit en het Unierechtelijke gebrek dus niet daarin doorwerkt. Anders dan [appellant] stelt, is het besluit van 14 december 2022 niet gebaseerd op de windturbinebepalingen, maar bevat het door het college als maatwerkvoorschriften gekozen eigen normen, gebaseerd op een eigen motivering, die onder meer gebaseerd is op de hiervoor genoemde notities van LBPsight. De Afdeling stelt vast dat [appellant] deze motivering niet inhoudelijk gemotiveerd heeft bestreden. Ook anderszins ziet de Afdeling geen grond voor het oordeel dat het college in zoverre geen toereikende motivering heeft gegeven. Daarmee werkt het Unierechtelijke gebrek in de windturbinebepalingen niet door in het besluit van 14 december 2022 omdat die bepalingen bij dat besluit geen rol hebben gespeeld. Voor zover [appellant] in dit verband nog wijst op de Tow, verwijst de Afdeling naar hetgeen zij hiervoor onder 16.6 heeft overwogen.
Het betoog slaagt niet.
- Dosismaten en handhaving
19. [appellant] voert aan dat het college niet had mogen kiezen voor dezelfde eenheid van de normstelling voor geluid als in het Activiteitenbesluit, namelijk dB Lden en dB Lnight, omdat dit ten onrechte uitgaat van jaargemiddelden waarbij op sommige dagen dus een hoger geluidniveau kan optreden. [appellant] heeft ook naar voren gebracht dat de handhaafbaarheid van de Lden-norm problematisch is.
19.1. De Afdeling heeft eerder in de uitspraken van 12 april 2023, ECLI:NL:RVS:2023:1433 (Delfzijl-einduitspraak), onder 22 e.v., en van 12 april 2023, ECLI:NL:RVS:2023:1446 (windpark Karolinapolder), onder 36 e.v., overwogen dat zij geen aanleiding ziet voor het oordeel dat het toepassen van de dosismaten Lden en Lnight vanuit wetenschappelijk oogpunt moet worden afgewezen of dat deze dosismaten ongeschikt zijn. De Afdeling ziet in wat [appellant] heeft aangevoerd geen aanleiding om in deze zaak anders te oordelen.
Voor zover [appellant] betoogt dat deze dosismaat onvoldoende handhaafbaar is, overweegt de Afdeling dat in eerdere uitspraken (zie bijvoorbeeld de Delfzijl-einduitspraak, onder 22.6, en de uitspraak van 3 april 2019, ECLI:NL:RVS:2019:1064 (Windlocatie Battenoord)) is geoordeeld dat er geen aanleiding is voor de conclusie dat de Lden-norm niet is te handhaven. In wat [appellant] hierover heeft aangevoerd, ziet de Afdeling geen aanleiding om hierover in dit geval anders te concluderen. Daarom brengt de stelling van [appellant] dat een immissienorm bij woningen in LAeq vanuit het oogpunt van de handhaving de voorkeur heeft, wat daar ook van zij, niet mee dat het college daarvoor had moeten kiezen.
Voor zover [appellant] betoogt dat ten onrechte niet wordt gehandhaafd, heeft deze beroepsgrond geen betrekking op de rechtmatigheid van het ter beoordeling staande besluit van 14 december 2022 en kan dit betoog om die reden niet slagen. Overigens is op de zitting gebleken dat de Regionale Uitvoeringsdienst Utrecht (RUD) wel degelijk handhaaft.
Het betoog slaagt niet.
- OESO-richtlijnen
20. Voor zover [appellant] in zijn algemeenheid een beroep heeft gedaan op de zogeheten OESO-richtlijnen, overweegt de Afdeling dat [appellant] dit betoog niet nader heeft geadstrueerd. Hij is ook niet op de zitting verschenen om daarover helderheid te verschaffen. Het betoog slaagt niet.
- Is het besluit op grond van wat in hoger beroep is aangevoerd onrechtmatig?
21. Voor het overige zijn de beroepsgronden tegen het besluit van 14 december 2022 een herhaling van wat [appellant] in hoger beroep heeft aangevoerd. De Afdeling is onder 7, 10-10.6 op die gronden ingegaan. Deze gronden treffen geen doel en kunnen daarom niet leiden tot het oordeel dat het besluit van 14 december 2022 niet in stand kan blijven.
Het betoog slaagt niet.
Conclusie over het beroep tegen het besluit van 14 december 2022
22. Het van rechtswege ontstane beroep tegen het besluit van 14 december 2022 is ongegrond.
23. Het college hoeft geen proceskosten te vergoeden.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. bevestigt de aangevallen uitspraak;
II. verklaart het beroep tegen het besluit van 14 december 2022 van het college van burgemeester en wethouders van Houten ongegrond.
Aldus vastgesteld door mr. G.T.J.M. Jurgens, voorzitter, en mr. B. Meijer en mr. J.J.W.P. van Gastel, leden, in tegenwoordigheid van mr. J.C. Lammers, griffier.
w.g. Jurgens
voorzitter
w.g. Lammers
griffier
Uitgesproken in het openbaar op 16 juli 2025
890
BIJLAGE
Wet milieubeheer
Artikel 8.42
Bij of krachtens algemene maatregel van bestuur als bedoeld in artikel 8.40 kan met betrekking tot daarbij aangegeven onderwerpen de verplichting worden opgelegd te voldoen aan voorschriften die nodig zijn ter bescherming van het milieu, gesteld door een bij die maatregel aangegeven bestuursorgaan.
[…]
4 Het bestuursorgaan kan de voorschriften aanvullen, wijzigen of intrekken indien dat nodig is ter bescherming van het milieu.
[…]
Activiteitenbesluit milieubeheer (zoals die luide voor 1 januari 2024)
[…]
Artikel 1:2
In dit besluit en de daarop berustende bepalingen wordt verstaan onder:
[…]
maatwerkvoorschrift: voorschrift als bedoeld in de artikelen 8.42, eerste lid, en 10.32 van de wet, artikel 17, derde lid, en artikel 65, eerste lid, van de Wet bodembescherming en artikel 6.6, tweede lid, van de Waterwet, inhoudende:
a. een beschikking waarbij het bevoegd gezag aanvullende eisen stelt, dan wel
b. een ontheffing waarbij het bevoegd gezag de daarbij aangewezen bepalingen niet van toepassing verklaart al dan niet onder het stellen van beperkingen of voorwaarden;
[…]
Artikel 2.1
1 Degene die een inrichting drijft en weet of redelijkerwijs had kunnen weten dat door het in werking zijn dan wel het al dan niet tijdelijk buiten werking stellen van de inrichting nadelige gevolgen voor het milieu ontstaan of kunnen ontstaan, die niet of onvoldoende worden voorkomen of beperkt door naleving van de bij of krachtens dit besluit gestelde regels, voorkomt die gevolgen of beperkt die voor zover voorkomen niet mogelijk is en voor zover dit redelijkerwijs van hem kan worden gevergd.
2 Onder het voorkomen of beperken van het ontstaan van nadelige gevolgen voor het milieu als bedoeld in het eerste lid wordt verstaan:
[…]
f. het voorkomen dan wel voor zover dat niet mogelijk is het tot een aanvaardbaar niveau beperken van geluidhinder;
[…]
4 Het bevoegd gezag kan met betrekking tot de verplichting, bedoeld in het eerste en derde lid, maatwerkvoorschriften stellen voor zover het betreffende aspect bij of krachtens dit besluit niet uitputtend is geregeld. Deze maatwerkvoorschriften kunnen mede inhouden dat de door degene die de inrichting drijft dan wel degene die loost, te verrichten activiteiten worden beschreven alsmede dat metingen, berekeningen of tellingen moeten worden verricht ter bepaling van de mate waarin de inrichting dan wel het lozen, bedoeld in het derde lid, nadelige gevolgen voor het milieu veroorzaakt.
[…]
Artikel 3.14a
1 Een windturbine of een combinatie van windturbines voldoet ten behoeve van het voorkomen of beperken van geluidhinder aan de norm van ten hoogste 47 dB Lden en aan de norm van ten hoogste 41 dB Lnight op de gevel van gevoelige gebouwen, tenzij deze zijn gelegen op een gezoneerd industrieterrein, en bij gevoelige terreinen op de grens van het terrein.
[…]
3 In afwijking van het eerste lid kan het bevoegd gezag bij maatwerkvoorschrift in verband met bijzondere lokale omstandigheden normen met een andere waarde vaststellen.
[…]