Uitspraak
202307971/1/R1.
Datum uitspraak: 10 september 2025
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
Aldi Vastgoed B.V., gevestigd te Culemborg en Aldi Deventer B.V., gevestigd te Deventer, (hierna tezamen: Aldi),
appellant,
en
de raad van de gemeente Oost Gelre,
verweerder.
Procesverloop
Bij besluit van 17 oktober 2023 heeft de raad het bestemmingsplan "Buitengebied Herziening bestemming Bedrijf" (hierna: de partiële herziening) vastgesteld.
Tegen dit besluit heeft Aldi beroep ingesteld.
De raad heeft een verweerschrift ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 31 juli 2025, waar Aldi, vertegenwoordigd door mr. J. Mohuddy, advocaat te Breda, en [gemachtigde], en de raad, vertegenwoordigd door mr. B. ten Have, zijn verschenen.
Overwegingen
Overgangsrecht inwerkingtreding Omgevingswet
4. Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden. Op grond van artikel 4.6, derde lid, van de Invoeringswet Omgevingswet blijft op een beroep tegen een besluit tot vaststelling van een bestemmingsplan waarvan het ontwerp vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet ter inzage is gelegd het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór dat tijdstip van toepassing tot het bestemmingsplan onherroepelijk is.
Het ontwerpplan is op 5 mei 2023 ter inzage gelegd. Dat betekent dat op deze beroepsprocedure het recht, waaronder de Wet ruimtelijke ordening, zoals dat gold vóór 1 januari 2024, van toepassing blijft.
Toetsingskader
5. Bij de vaststelling van een bestemmingsplan moet de raad bestemmingen aanwijzen en regels geven die de raad uit het oogpunt van een goede ruimtelijke ordening nodig acht. De raad heeft daarbij beleidsruimte en moet de betrokken belangen afwegen. De Afdeling oordeelt niet zelf of het plan in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening. De Afdeling beoordeelt aan de hand van de beroepsgronden of het besluit tot vaststelling van het bestemmingsplan in overeenstemming is met het recht. Daarbij kan aan de orde komen of de nadelige gevolgen van het plan onevenredig zijn in verhouding tot de met het plan te dienen doelen.
Inleiding
6. De raad wenst voor toekomstige ontwikkelingen niet-gebiedsgebonden bedrijvigheid in het buitengebied zoals detailhandel te voorkomen. Daarom heeft de raad een partiële herziening van enkele bestaande bestemmingsplannen vastgesteld om niet-gebiedsgebonden bedrijvigheid te beperken tot de bestaande bedrijven. Tot het plangebied van de partiële herziening behoren de gronden van de Aldi supermarkt aan de Heringsaweg 2 en 2a te Vragender (hierna: de Aldi).
Aldi komt hiertegen in beroep en stelt dat de partiële herziening op onjuiste wijze in de bestaande supermarkt van de Aldi voorziet.
7. Zie de bijlage bij deze uitspraak voor de relevante regels van het moederplan en de partiële herziening. Deze bijlage maakt deel uit van de uitspraak.
Omvang van het geschil
8. Ter zitting heeft de Aldi de beroepsgronden toegespitst in die zin dat het beroep is gericht op het krijgen van een positieve bestemming voor de Aldi. Het beroep is niet gericht op het verkrijgen van de mogelijkheid om andere functies dan een supermarkt te kunnen exploiteren.
Het moederplan
9. Het gewijzigde bestemmingsplan voor de gronden van de Aldi is "Buitengebied Oost Gelre 2011" (hierna: het moederplan).
Het moederplan voorziet voor de gronden van de Aldi aan de Heringsaweg 2 en 2a te Vragender in de bestemming "Bedrijf" met de aanduiding "specifieke vorm van bedrijf - niet gebiedsgebonden bedrijf" en een aanduiding voor een bouwvlak. Zie de bijlage bij deze uitspraak voor de relevante regels van het moederplan. Die regelen in de kern het volgende.
Het moederplan kent geen definitie voor het begrip ‘bedrijf’. In artikel 1.32 van de planregels zijn ‘gebiedsgebonden bedrijven’ uitgebreid gedefinieerd als, voor zover van belang, bedrijven met een relatie met het buitengebied. In artikel 1.55 zijn ‘niet-gebiedsgebonden bedrijven’ gedefinieerd als, samengevat, bedrijven zonder een relatie met het buitengebied.
Artikel 5.1, aanhef en onder a, maakt ter plaatse van de aanduiding "gebiedsgebonden bedrijf" bedrijven mogelijk met een relatie met het buitengebied. Het plan voorziet voor de Aldi niet in deze aanduiding.
Artikel 5.1, aanhef en onder b, maakt ter plaatse van de aanduiding "niet-gebiedsgebonden bedrijf" bedrijven mogelijk zonder een relatie met het buitengebied. Het plan voorziet voor de Aldi wel in deze aanduiding.
De partiële herziening
10. De hier voorliggende partiële herziening "Buitengebied herziening bestemming Bedrijf" heeft geen bestemmingen. De bestemmingen van het moederplan blijven gelden. De planregels van de partiële herziening maken alleen dat enkele planregels van het moederplan worden gewijzigd.
10.1. In de plantoelichting staat waarom de raad heeft gekozen om de partiële herziening vast te stellen. Vermeld is dat het moederplan vestiging van zelfstandige detailhandel in het buitengebied mogelijk maakt. Dat acht de raad een ongewenste ontwikkeling. Het kan leiden tot een te grote verkeersaantrekkende werking en parkeerdruk. Daarnaast is vestiging van detailhandel in het buitengebied niet in lijn met het beleid van de provincie en de gemeente. Ook is in het moederplan geen beperking opgenomen voor de milieucategorie. Als gevolg hiervan is het mogelijk dat zich een bedrijf met een zware milieucategorie vestigt. Dat acht de raad niet wenselijk.
Om ongewenste ontwikkelingen te voorkomen, worden met de partiële herziening enkele planregels van het moederplan gewijzigd. Door toevoeging van de definitie van ‘bedrijf’ is uitsluitend ondergeschikte detailhandel toegelaten. Daarnaast is uitsluitend het bestaande niet-gebiedsgebonden bedrijf toegelaten. Dit betekent dat de vestiging van nieuwe vormen van bedrijvigheid niet (meer) van rechtswege zijn toegestaan. Wel is een afwijkingsbevoegdheid opgenomen voor het vestigen van bedrijven die naar aard en invloed op de omgeving lager dan wel gelijk te stellen zijn met de ter plaatse toegestane bedrijven. Daarmee kan het college van burgemeester en wethouders (hierna: het college) per geval een afweging maken.
10.2. Zie de bijlage bij deze uitspraak voor de relevante planregels van de partiële herziening. Die regelen in de kern het volgende.
Aan artikel 1 van het moederplan wordt een definitie van het begrip "Bedrijf" toegevoegd. Daarin staat onder meer dat detailhandel uitsluitend plaatsvindt als ondergeschikt onderdeel van de onderneming in de vorm van verkoop en/of levering van ter plaatse vervaardigde, bewerkte of herstelde goederen, dan wel goederen die in rechtstreeks verband staan met de uitgeoefende handelingen.
Verder wordt artikel 5.1, onder b, van het moederplan zodanig gewijzigd dat alleen het bestaande niet-gebiedsgebonden bedrijf is toegestaan. Daarbij is vermeld dat onder bestaande niet-gebiedsgebonden bedrijf wordt verstaan de 'bestaande bedrijfsactiviteiten' die aanwezig waren op het moment van ter inzage legging van het ontwerp plan. Voor specifiek het adres Heringsaweg 2 en 2a te Vragender (lees: het adres van de Aldi) geldt daarvoor het moment van vaststelling van het bestemmingsplan door de raad op 17 oktober 2023.
De definitie van ‘bedrijf’
11. Aldi stelt dat de partiële herziening op onjuiste wijze in de Aldi voorziet. Hierbij voert zij aan dat de Aldi niet onder de nieuwe definitie van ‘bedrijf’ valt.
11.1. De raad stelt zich op het standpunt dat de Aldi weliswaar niet valt onder de definitie ‘bedrijf’, maar wel valt onder ‘bestaande niet-gebiedsgebonden bedrijven’ als bedoeld in het gewijzigde artikel 5.1, onder b, van de planregels.
11.2. Vast staat en niet in geschil is dat de Aldi niet valt onder de nieuwe definitie van ‘bedrijf’ waarmee artikel 1 van het moederplan is aangevuld door de partiële herziening. Bij de Aldi is detailhandel namelijk de kernactiviteit en geen ondergeschikt onderdeel van de onderneming zoals vermeld in de definitie.
De Afdeling volgt de raad niet in het standpunt dat duidelijk is dat het begrip ‘bestaande niet-gebiedsgebonden bedrijven’ als bedoeld in het gewijzigde artikel 5.1, onder b, van de planregels wat betreft het type toegestane bedrijven niet wordt ingekleurd door de definitie van ‘bedrijf’. Daarbij is van belang dat het begrip ’niet-gebiedsgebonden bedrijven’ afzonderlijk is gedefinieerd en verwijst naar het begrip ‘bedrijf’. De Afdeling acht de uitleg van de raad dat het begrip ‘bestaande niet-gebiedsgebonden bedrijven’ los staat van de definitie van het begrip ‘bedrijf’ rechtsonzeker.
Het betoog slaagt.
Bestaande situatie
12. Daarnaast acht Aldi dat het plan rechtsonzeker omdat het toegelaten gebruik is bepaald onder verwijzing naar de bestaande situatie. De Aldi vreest dat de peildatum de vaststelling van het moederplan uit 2011 is. Als de peildatum wel de datum van de vaststelling van de partiële herziening is, dan vreest de Aldi dat de omvang van het toegestane gebruik is beperkt tot de bestaande situatie op dat moment, vlak na de opening van de Aldi.
12.1. Op 10 december 2021 is aan Aldi een omgevingsvergunning verleend voor een Aldi aan de Heringsaweg 2 en 2a te Vragender. De omgevingsvergunning is verleend op basis van het moederplan. Op 31 mei 2023 is de Aldi ter plaatse geopend.
12.2. In artikel 1.15 van het moederplan is ‘bestaand’ gedefinieerd als, voor zover relevant, de bestaande situatie die is vastgelegd op basis van gemeentelijke bouwdossiers ten tijde van de inwerkingtreding van het bestemmingsplan "Buitengebied Oost Gelre 2011".
Het gewijzigde artikel 5.1, onder b, van de planregels geeft, kort gezegd, aan dat het bestaande niet-gebiedsgebonden bedrijf is toegestaan en dat daaronder de bestaande bedrijfsactiviteiten moeten worden verstaan. Voor het adres Heringsaweg 2 en 2a te Vragender van de Aldi is daarvoor als peilmoment vermeld de datum van de vaststelling van het bestemmingsplan door de raad.
12.3. Naar het oordeel van de Afdeling is de verwijzing naar een bestaande legale situatie, zoals de bestaande bedrijfsactiviteiten, op zichzelf geen ongebruikelijke formulering in een planregel. Met de gekozen formulering is echter niet duidelijk dat, zoals de raad dat bedoeld heeft, de planregeling alleen verwijst naar de aard van de bedrijfsactiviteiten. Deze formulering sluit immers niet uit dat met deze planregeling ook de omvang van de bedrijfsactiviteiten wordt beperkt tot de bestaande legale situatie op de peildatum. De Afdeling acht artikel 5.1, onder b, van de planregels in zoverre rechtsonzeker. In zoverre slaagt het betoog.
12.4. De Afdeling acht ook echter rechtsonzeker of in het gewijzigde artikel 5.1, onder b, van de planregels wordt verwezen naar de datum van de vaststelling van het moederplan of naar de datum van de vaststelling van de partiële herziening. Gelet op de toelichting van de raad is het laatste bedoeld, maar het gewijzigde artikel 5.1, onder b, wijkt onvoldoende duidelijk af van de definitie van ‘bestaand’ uit artikel 1.15 van het moederplan waarin het eerste is vermeld. Ook in zoverre slaagt het betoog.
Het gewijzigde artikel 5.1, onder b, van de planregels
13. De Aldi betoogt dat haar supermarkt ten onrechte en op onjuiste wijze onder het overgangsrecht is gebracht.
13.1. De raad stelt zich op het standpunt dat het gewijzigde artikel 5.1, onder b, van de planregels geen vorm van overgangsrecht is, maar een positieve bestemming voor de Aldi. Het plan is er ook niet op gericht om het gebruik als supermarkt te beëindigen, aldus de raad.
13.2. Met de partiële herziening wordt artikel 5.1, onder b, van het moederplan zodanig gewijzigd dat voor de gronden van de Aldi, kort gezegd, alleen het bestaande niet-gebiedsgebonden bedrijf dan wel de bestaande bedrijfsactiviteiten zijn toegestaan.
Zoals hiervoor is overwogen is op zichzelf duidelijk dat het bestaande gebruik voor de gronden van de Aldi een supermarkt is. Daarnaast heeft de raad ter zitting toegelicht dat zij niet heeft beoogd te regelen dat als de Aldi het gebruik als supermarkt staakt een ander bedrijf het gebruik van de gronden voor een supermarkt niet mag voortzetten. De Afdeling acht de planregel op dit punt echter rechtsonzeker. De planregeling kan namelijk ook worden gelezen als een bedrijfsgebonden beperking, waarbij als de Aldi het gebruik als supermarkt staakt een ander bedrijf hetzelfde gebruik niet mag voortzetten. Zo heeft de raad de planregeling niet bedoeld. En overigens zou dat neerkomen op persoonsgebonden overgangsrecht voor een rechtspersoon, terwijl dat op grond van artikel 3.2.3 van het Besluit ruimtelijke ordening alleen voor een natuurlijk persoon kan worden opgenomen. Vergelijk de uitspraak van 17 september 2014, ECLI:NL:RVS:2014:3390, onder 9.7.
Het betoog slaagt.
Conclusie
14. Gelet op wat de Aldi heeft aangevoerd ziet de Afdeling aanleiding voor het oordeel dat het bestreden besluit is genomen in strijd met de rechtszekerheid, voor zover het betreft het plandeel voor de Aldi aan de Heringsaweg 2 en 2a te Vragender. Het beroep is gegrond, zodat het bestreden besluit in zoverre moet worden vernietigd.
15. Gelet hierop behoeven de overige beroepsgronden geen bespreking meer.
16. De Afdeling ziet aanleiding de raad op te dragen het hierna in de beslissing nader aangeduide onderdeel van deze uitspraak binnen vier weken na verzending van de uitspraak te verwerken op de landelijke voorziening.
17. De raad moet de proceskosten vergoeden.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. verklaart het beroep gegrond;
II. vernietigt het besluit van de raad van de gemeente Oost Gelre van 17 oktober 2023 tot vaststelling van het bestemmingsplan "Buitengebied Herziening bestemming Bedrijf", voor zover het betreft het plandeel voor de Aldi aan de Heringsaweg 2 en 2a te Vragender;
III. draagt de raad van de gemeente Oost Gelre op om binnen vier weken na verzending van deze uitspraak ervoor zorg te dragen dat het hiervoor vermelde onderdeel II wordt verwerkt op de landelijke voorziening;
IV. veroordeelt de raad van de gemeente Oost Gelre tot vergoeding van bij Aldi Vastgoed B.V. en Aldi Deventer B.V. in verband met de behandeling van het beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.814,00, geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatige verleende rechtsbijstand, met dien verstande dat bij de betaling van genoemd bedrag aan één van hen, het bestuursorgaan aan zijn betalingsverplichting heeft voldaan;
V. gelast dat de raad van de gemeente Oost Gelre aan Aldi Vastgoed B.V. en Aldi Deventer B.V. het door hen voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht ten bedrag van € 365,00 vergoedt, met dien verstande dat bij betaling van genoemd bedrag aan één van hen het bestuursorgaan aan zijn betalingsverplichting heeft voldaan.
Aldus vastgesteld door mr. A. Kuijer, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. J.S.S. Hupkes, griffier.
w.g. Kuijer
lid van de enkelvoudige kamer
w.g. Hupkes
griffier
Uitgesproken in het openbaar op 10 september 2025
635
BIJLAGE
De relevante planregels van het bestemmingsplan "Buitengebied Oost Gelre 2011" (het moederplan):
Hoofdstuk 1 Inleidende regels
Artikel 1 Begrippen
(…)
1.15 bestaand:
onder bestaand wordt verstaan de ‘bestaande situatie’ welke op een legale wijze tot stand is gekomen en is vastgelegd op basis van de veldinventarisatiegegevens, alsmede de gemeentelijke bouw- en milieudossiers, de luchtfoto’s, de Basisregistraties Adressen en Gebouwen (BAG) en de Wet waardering onroerende zaken (Wet WOZ-gegevens), zoals de gemeente deze bekend waren ten tijde van de inwerkingtreding van het bestemmingsplan Bestemmingsplan Buitengebied Oost Gelre 2011;
1.32 gebiedsgebonden bedrijven:
een bedrijf of instelling gericht op het verlenen van diensten aan agrarische bedrijven, niet gebiedsgebonden bedrijven of particulieren door middel van het telen van gewassen, het houden van dieren of de toepassing van andere landbouwkundige werkzaamheden, waaronder in ieder geval worden verstaan: grootveeklinieken, KI-stations, mestopslag- en mesthandelsbedrijven, agrarische loonbedrijven, (inclusief verhuurbedrijven voor landbouwwerktuigen), drainagebedrijven, veetransportbedrijven en veehandelsbedrijven, zaaizaad en pootgoedbedrijven, opslag agrarische producten, hoefsmederijen, dierenasiels, dierenklinieken, groencomposteringsbedrijven, hondenkennels, hoveniersbedrijven, boomverzorgingsbedrijven, bosbouwbedrijven, bedrijven voor natuur- en landschapsbeheer en proefbedrijven of bedrijven die naar aard en omvang op de omgeving gelijk te stellen zijn met de gebiedsgebonden bedrijven, met uitzondering van mestbewerking;
(…)
1.55 niet-gebiedsgebonden bedrijven:
bedrijven zonder (een nauwe) relatie met het buitengebied, niet zijnde een gebiedsgebonden bedrijf;
(…)
Hoofdstuk 2 Bestemmingsregels
(…)
Artikel 5.1 Bestemmingsomschrijving
De voor 'Bedrijf' aangewezen gronden zijn bestemd voor:
a. gebiedsgebonden bedrijven ter plaatse van de aanduiding 'specifieke vorm van bedrijf - gebiedsgebonden bedrijf';
b. niet-gebiedsgebonden bedrijven ter plaatse van de aanduiding 'specifieke vorm van bedrijf - niet gebiedsgebonden bedrijf';
(…)
Artikel 5.5 Afwijken van de gebruiksregels
Bij een omgevingsvergunning kan worden afgeweken van het bepaalde in:
(…)
De relevante planregels van het bestemmingsplan "Buitengebied Partiële herziening bestemming Bedrijf" (de partiële herziening):
Hoofdstuk 2 Bestemmingsregels
Artikel 2 Reikwijdte plan
Voor de gronden van dit plan blijven de oorspronkelijke bestemmingsplannen van kracht, met dien verstande dat het plan een partiele partiële herziening van de oorspronkelijke bestemmingsplannen inhoudt, bestaande uit de volgende onderdelen:
a. Aan artikel 1 Begrippen van de oorspronkelijke bestemmingsplannen is het volgende begrip toegevoegd:
"bedrijf:
een onderneming waarbij het accent ligt op het vervaardigen, produceren, bewerken/herstellen, installeren en verhandelen van goederen, waarbij eventueel detailhandel uitsluitend plaatsvindt als ondergeschikt onderdeel van de onderneming in de vorm van verkoop en/of levering van ter plaatse vervaardigde, bewerkte of herstelde goederen, dan wel goederen die in rechtstreeks verband staan met de uitgeoefende handelingen."
b. In artikel 5 Bedrijf van de bestemmingsplannen 'Buitengebied Oost Gelre 2011' (NL.IMRO.1586.BPBUI100-VG01), 'Reparatieplan Buitengebied Oost Gelre' (NL.IMRO.1586.BPBUI1500-VG05) en 'Buitengebied, Reparatieplan 2016' (NL.IMRO.1586.BPBUI2000-VG01) is artikel 5.1 sub b als volgt gewijzigd:
"b. niet-gebiedsgebonden bedrijven ter plaatse van de aanduiding 'specifieke vorm van bedrijf - niet gebiedsgebonden bedrijf', waarbij alleen het bestaande niet-gebiedsgebonden bedrijf is toegestaan. Onder bestaande niet-gebiedsgebonden bedrijf wordt verstaan de 'bestaande bedrijfsactiviteiten' die aanwezig waren op het moment van ter inzage legging van het ontwerp plan. Voor specifiek het adres Heringsaweg 2 en 2a te Vragender geldt niet het moment van het ter inzage leggen van het ontwerp plan, maar het moment van vaststelling van het bestemmingsplan door de raad."
(…)
d. Aan artikel 5.5 Afwijken van de gebruiksregels van de bestemmingsplannen 'Buitengebied Oost Gelre 2011' (NL.IMRO.1586.BPBUI100-VG01), 'Reparatieplan Buitengebied Oost Gelre' (NL.IMRO.1586.BPBUI1500-VG05) en 'Buitengebied, Reparatieplan 2016' (NL.IMRO.1586.BPBUI2000-VG01) is de volgende afwijkingsbevoegdheid toegevoegd:
"f. lid 5.1 sub b ten behoeve van het vestigen van bedrijven die naar aard en invloed op de omgeving lager dan wel gelijk te stellen zijn met de ter plaatse toegestane bedrijven, mits:
1. de belangen van eigenaren/gebruikers van de nabijgelegen gronden niet onevenredig worden geschaad;
2. er geen aantasting plaatsvindt van de bestaande milieusituatie;
3. het geen Wgh inrichtingen, Bevi-inrichtingen, detailhandelsbedrijven of tankstations zijn;
4. er geen afbreuk wordt gedaan aan de ecologische en landschappelijke waarden ter plaatse;
5. er aangetoond wordt dat er geen sprake zal zijn van een onevenredige verkeersaantrekkende werking en dat het parkeren binnen het bestemmingsvlak plaatsvindt."
(...)
Hoofdstuk 4 Overgangs- en slotregels
Artikel 4 Overgangsrecht
4.2 Overgangsrecht gebruik
a. Het gebruik van grond en bouwwerken dat bestond op het tijdstip van inwerkingtreding van het bestemmingsplan en hiermee in strijd is, mag worden voortgezet.
b. Het is verboden het met het bestemmingsplan strijdige gebruik, bedoeld onder a, te veranderen of te laten veranderen in een ander met dat plan strijdig gebruik, tenzij door deze verandering de afwijking naar aard en omvang wordt verkleind.
c. Indien het gebruik, bedoeld onder a, na de inwerkingtreding van het plan voor een periode langer dan een jaar wordt onderbroken, is het verboden dit gebruik daarna te hervatten of te laten hervatten.
d. Het bepaalde onder a. is niet van toepassing op het gebruik dat reeds in strijd was met het voorheen geldende bestemmingsplan, daaronder begrepen de overgangsbepalingen van dat plan.
(…)