Uitspraak
202204477/1/V2.
Datum uitspraak: 19 november 2025
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[appellant],
appellant,
tegen de uitspraak van de rechtbank Den Haag, zittingsplaats Middelburg, van 11 juli 2022 in zaak nr. NL21.14311 in het geding tussen:
appellant
en
de minister van Asiel en Migratie.
Procesverloop
Bij besluit van 12 augustus 2021 heeft de staatssecretaris van Justitie en Veiligheid een aanvraag van appellant om hem een verblijfsvergunning asiel voor bepaalde tijd (hierna: de asielaanvraag) te verlenen, afgewezen.
Bij uitspraak van 11 juli 2022 heeft de rechtbank het daartegen door appellant ingestelde beroep ongegrond verklaard.
Tegen deze uitspraak heeft appellant hoger beroep ingesteld.
De staatssecretaris heeft op verzoek van de Afdeling schriftelijke inlichtingen gegeven.
De minister en appellant hebben nadere stukken ingediend.
De Afdeling heeft de zaak gelijktijdig met zaak nr. 202302824/1/V3 op een zitting behandeld op 3 maart 2025, waar appellant, vertegenwoordigd door mr. C.G. Matze, advocaat in Breda, en de minister, vertegenwoordigd door mr. R.A. Visser en R.A. Zwart, zijn verschenen.
Overwegingen
Inleiding
1. De minister heeft de asielaanvraag van appellant, met de Sierra Leoonse nationaliteit, afgewezen. Hangende beroep heeft de Dienst Terugkeer en Vertrek (hierna: de DT&V) op 25 januari 2022 namens appellant een aanvraag ingediend voor een laissez-passer (hierna: een lp) bij de Sierra Leoonse autoriteiten. Bij brief van 21 mei 2022 is appellant door de korpschef van de politie gevorderd te verschijnen bij de Sierra Leoonse autoriteiten voor presentatie in persoon.
1.1. De rechtbank heeft, onder verwijzing naar het arrest van het Hof van Justitie van 19 juni 2018, Gnandi, ECLI:EU:C:2018:465, geoordeeld dat het handelen van de minister door hangende beroep persoonsgegevens van appellant aan de Sierra Leoonse autoriteiten te verstrekken, niet ten koste is gegaan van de doeltreffendheid van het rechtsmiddel beroep. De rechtbank heeft overwogen dat de minister geen asielgerelateerde informatie heeft gedeeld met de Sierra Leoonse autoriteiten en door een lp-aanvraag in te dienen slechts voorbereidende handelingen voor het vertrek heeft verricht. Daarbij heeft de rechtbank in aanmerking genomen dat de minister heeft toegezegd dat de presentatie hangende beroep is opgeschort.
1.2. Deze uitspraak gaat over de vraag of de minister hangende beroep in het kader van een lp-aanvraag persoonsgegevens van een vreemdeling mag verstrekken aan de autoriteiten van zijn vermoedelijke land van herkomst. De andere uitspraak van vandaag, ECLI:NL:RVS:2025:5547, gaat over de vraag of de minister hangende beroep een vreemdeling mag presenteren in persoon bij de autoriteiten van zijn vermoedelijke land van herkomst.
1.3. Het wettelijke kader en het beleidskader zijn opgenomen in de bijlage die deel uitmaakt van deze uitspraak.
Leeswijzer
2. De Afdeling komt in deze uitspraak tot de conclusie dat de minister hangende beroep in het kader van een lp-aanvraag bepaalde persoonsgegevens mag verstrekken aan de autoriteiten van het vermoedelijke land van herkomst van een vreemdeling om deze autoriteiten in staat te stellen om de identiteit en nationaliteit van die vreemdeling vast te stellen, mits zij daarbij de benodigde waarborgen in acht neemt. Hierna legt de Afdeling uit hoe zij tot dat oordeel komt. Na weergave van de grief van appellant onder 3, volgt onder 4 en 4.1 een beschrijving van de huidige lp-procedure en de praktijk hiervan. Vervolgens geeft de Afdeling onder 5 een uiteenzetting van het arrest Gnandi. Daarna past zij onder 6 en 6.1 het arrest Gnandi toe op de rechtsvraag die voorligt. Onder 6.2 bespreekt de Afdeling wat de gevolgen zijn van deze uitspraak en de andere genoemde uitspraak van vandaag voor de uitvoeringspraktijk. De Afdeling gaat onder 6.3 en 6.4 in op de vraag wat dit betekent voor deze zaak en sluit onder 7 af met de conclusie.
Het hoger beroep
3. Appellant klaagt in de eerste grief over het onder 1.1 weergegeven oordeel van de rechtbank. Hij betoogt dat hij geen toestemming heeft gegeven aan de minister om zijn persoonsgegevens te verstrekken aan de Sierra Leoonse autoriteiten. Daarbij heeft hij niet kunnen controleren of de minister asielgerelateerde informatie heeft gedeeld met de Sierra Leoonse autoriteiten. Hij betoogt dat de minister in ieder geval had moeten wachten met het verstrekken van zijn persoonsgegevens en die van zijn ouders, totdat de rechtbank uitspraak had gedaan. Door dat niet te doen, heeft de minister volgens appellant in strijd met het arrest Gnandi gehandeld. Daaruit volgt namelijk dat alle rechtsgevolgen van het terugkeerbesluit worden geschorst hangende beroep tegen de afwijzing van de asielaanvraag, aldus appellant.
De lp-procedure
4. De Afdeling heeft vragen gesteld aan de minister over de gebruikelijke procedure voor de lp-aanvraag en ook over het verloop van die procedure in dit geval. De minister heeft uitgelegd dat, als een vreemdeling niet beschikt over een geldig reisdocument, de DT&V in het kader van de terugkeerprocedure een vreemdeling kan helpen bij het verkrijgen van een eenmalig te gebruiken reisdocument, een lp. Een vreemdeling kan daarmee dan terugreizen naar zijn vermoedelijke land van herkomst. De minister stelt dat dit meestal een langdurig proces is dat maanden duurt en dat van een vreemdeling mag worden verwacht dat hij meewerkt aan handelingen ter voorbereiding van zijn vertrek. De minister verwijst daarbij naar artikel 61, tweede lid, van de Vw 2000. Per geval wordt bekeken wanneer een lp wordt aangevraagd. Daarbij wordt betrokken hoe lang een diplomatieke vertegenwoordiging er in de regel over doet om een lp te verstrekken. De minister heeft er in haar pleitnota verder op gewezen dat het in het kader van een doeltreffend terugkeerbeleid ook van belang is dat een vreemdeling hangende beroep in het algemeen makkelijker benaderbaar en vindbaar is voor de DT&V. De minister stelt dat de praktijk leert dat veel vreemdelingen na de ongegrondverklaring van het beroep uit het zicht van de DT&V verdwijnen. De minister neemt, met het oog op een efficiënt terugkeerbeleid, als uitgangspunt dat een lp-aanvraag zo snel mogelijk na de afwijzing van de asielaanvraag wordt ingediend. Zo kan het vertrek ook zo snel mogelijk plaatsvinden nadat de rechtbank de negatieve beslissing heeft bevestigd.
4.1. De minister legt uit dat op het aanvraagformulier moet worden ingevuld: het land van herkomst, de voor- en achternaam van de vreemdeling, de geboortedatum en -plaats van de vreemdeling en de namen en geboorteplaats van de ouders. Ook het laatst bekende adres in het land van herkomst van de vreemdeling wordt op het formulier opgenomen. Er wordt een pasfoto meegestuurd. Aan de lp-aanvraag kan een verklaring van nationaliteit worden toegevoegd. Verder kunnen eventuele ondersteunende documenten worden toegevoegd, zoals een nationale identiteitskaart, een geboorteakte, een studentenkaart of een nationaal rijbewijs. Er wordt bij de lp-aanvraag geen asielgerelateerde, medische of strafrechtelijke informatie gedeeld, stelt de minister. Een vreemdeling wordt in de gelegenheid gesteld om het aanvraagformulier en, indien toegevoegd, de verklaring van nationaliteit, in te vullen, te controleren en te ondertekenen, zie ook paragraaf A3/4.1 van de Vc 2000. Een vreemdeling kan er ook voor kiezen bepaalde velden niet in te vullen. Indien een vreemdeling niet wenst mee te werken, zal een medewerker van de DT&V het aanvraagformulier ambtshalve invullen met de persoonsgegevens van de vreemdeling die bij de DT&V bekend zijn. De minister benadrukt dat de DT&V de vereiste zorgvuldigheid betracht in deze procedure, onder meer door toepassing van de zogenoemde Havermanstoets. Deze toets houdt in dat een medewerker van de Directie Internationale Aangelegenheden van de DT&V controleert of er echt geen asielgerelateerde of anderszins voor de vreemdeling schadelijke informatie in de lp-aanvraag en bijlagen is opgenomen. Hiermee tracht de minister te voorkomen dat de autoriteiten van het vermoedelijke land van herkomst ervan op de hoogte raken dat een vreemdeling in Nederland een asielaanvraag heeft ingediend. De lp-aanvraag wordt daarna ingediend bij de autoriteiten van het vermoedelijke land van herkomst van de vreemdeling. Daarmee wordt dat land in staat gesteld om eerst de nationaliteit en identiteit van de vreemdeling vast te stellen. De minister stelt dat de feitelijke afgifte van een lp pas wordt gevraagd als een vreemdeling daadwerkelijk kan vertrekken. Doorgaans wordt na de indiening van de lp-aanvraag een presentatie in persoon gepland bij de diplomatieke vertegenwoordiging, aldus de minister.
Het arrest Gnandi
5. Het Hof heeft in het arrest Gnandi overwogen dat het hoofddoel van de Terugkeerrichtlijn erin is gelegen om een doeltreffend verwijderings- en terugkeerbeleid te ontwikkelen, met volle eerbiediging van de grondrechten en de waardigheid van de betrokkenen (punt 48). Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen in haar uitspraak van 5 juni 2019, ECLI:NL:RVS:2019:1710, onder 3.1, volgt uit het arrest Gnandi dat de Terugkeerrichtlijn er niet aan in de weg staat dat over een derdelander die een verzoek om internationale bescherming heeft ingediend, een terugkeerbesluit wordt genomen zodra dit verzoek is afgewezen, zonder de uitkomst van het beroep tegen de afwijzing in rechte af te wachten. Voorwaarde daarbij is wel dat de betrokken lidstaat waarborgt dat het rechtsmiddel tegen het besluit waarbij dat verzoek is afgewezen ten volle doeltreffend is. Daarvoor is onder meer vereist dat alle rechtsgevolgen van het terugkeerbesluit worden geschorst tijdens de rechtsmiddelentermijn tot aan de rechterlijke beslissing op het ingestelde rechtsmiddel. Het beroep tegen een terugkeerbesluit heeft schorsende werking om aan een vreemdeling te garanderen dat aan de vereisten van het beginsel van non-refoulement en artikel 47 van Pro het EU Handvest wordt voldaan, aangezien dat besluit een ernstig risico inhoudt dat een vreemdeling wordt onderworpen aan behandelingen die in strijd zijn met artikel 18 van Pro het EU Handvest, gelezen in samenhang met artikel 33 van Pro het Verdrag van Genève, of artikel 19, tweede lid, van het EU Handvest (punt 56). Dit betekent dat lidstaten moeten afzien van de tenuitvoerlegging van het terugkeerbesluit gedurende de rechtsmiddelentermijn en tot aan de rechterlijke beslissing als een vreemdeling beroep heeft ingesteld. Verder heeft de schorsing van het besluit tot afwijzing van het verzoek om internationale bescherming onder meer tot gevolg dat de termijn voor vrijwillig vertrek niet ingaat (punt 62), een vreemdeling niet op grond van de Terugkeerrichtlijn in bewaring wordt gesteld met het oog op zijn verwijdering (punt 62), een vreemdeling de status behoudt van een persoon die verzoekt om internationale bescherming (punt 63) en een vreemdeling de mogelijkheid wordt geboden om zich te beroepen op elke wijziging in de omstandigheden na de vaststelling van het terugkeerbesluit die een weerslag van betekenis kan hebben op de beoordeling (punt 64).
Het oordeel van de Afdeling
6. Uit het arrest Gnandi volgt niet dat de minister hangende beroep in het geheel geen voorbereidende handelingen mag verrichten die zijn gericht op de terugkeer van een vreemdeling. De minister heeft er terecht op gewezen dat het, met het oog op een doeltreffend terugkeerbeleid, van belang is dat er, nog voordat de rechter heeft beslist op het door een vreemdeling ingestelde beroep, al kan worden begonnen met de voorbereiding van het vertrek uit Nederland. De minister moet daarbij wel waarborgen dat deze handelingen niet in strijd zijn met het beginsel van non-refoulement. Ook moet het rechtsmiddel tegen de afwijzing van de asielaanvraag ten volle doeltreffend zijn.
6.1. Het is in beginsel toegestaan dat de minister hangende beroep in het kader van een lp-aanvraag de onder 4.1 genoemde persoonsgegevens van een vreemdeling verstrekt aan de autoriteiten van zijn vermoedelijke land van herkomst om hen in staat te stellen om de identiteit en nationaliteit van die vreemdeling vast te stellen. Door deze voorbereidende handeling zijn de onder de punten 62 tot en met 64 in het arrest Gnandi beschreven rechtsgevolgen van het terugkeerbesluit immers niet ingetreden. Zo is de termijn van vrijwillig vertrek nog niet ingegaan. Verder behoudt een vreemdeling ook zijn status van een persoon die verzoekt om internationale bescherming. Deze voorbereidende handeling doet op zichzelf dus geen afbreuk aan de effectiviteit van het ingestelde beroep of het beginsel van non-refoulement. Voorwaarde daarvoor is wel dat de minister daarbij zorgvuldig te werk gaat en een vreemdeling en zijn gemachtigde hangende beroep zo veel mogelijk betrekt in de lp-procedure. In paragraaf A3/4.1 van de Vc 2000 staat ook dat de minister een vreemdeling moet informeren over de informatie die hij moet verstrekken voor het verkrijgen van een geldig document voor grensoverschrijding. De minister stelt een vreemdeling dus altijd eerst in de gelegenheid om de lp-aanvraag samen in te vullen, te ondertekenen en te controleren. Anders dan bij de presentatie, vergelijk de uitspraak van vandaag, ECLI:NL:RVS:2025:5547, onder 6.1, kunnen een vreemdeling en zijn gemachtigde daarmee van tevoren controleren welke gegevens gedeeld worden met de autoriteiten. Hiermee kan worden gewaarborgd dat de minister geen persoonsgegevens verstrekt die asielgerelateerd zijn of anderszins een schadelijke strekking hebben. Dit betekent dat de minister gedurende de rechtsmiddelentermijn en hangende de beroepsprocedure dus niet meer buiten medeweten van een vreemdeling en zijn gemachtigde een lp-aanvraag mag indienen. Ook niet als een vreemdeling eerder te kennen heeft gegeven dat hij niet wil meewerken aan de voorbereiding van zijn vertrek of omdat hij zonder opgaaf van redenen niet is verschenen op een vertrekgesprek. Om het beginsel van non-refoulement ten volle te kunnen waarborgen, moet een vreemdeling eventuele bezwaren tegen het indienen van een lp-aanvraag immers kenbaar kunnen maken bij de minister. Anders dan de minister betoogt, kunnen de onder 4.1 genoemde persoonsgegevens onder bepaalde omstandigheden namelijk op zichzelf al een asielgerelateerde of anderszins schadelijke strekking hebben. Daarnaast, en ook in het verlengde daarvan, moet een vreemdeling met zijn gemachtigde in de gelegenheid worden gesteld om een rechtsmiddel in te stellen om te voorkomen dat de minister een lp-aanvraag indient bij de autoriteiten van het vermoedelijke land van herkomst. De Afdeling wijst daarbij op de mogelijkheid om hangende beroep krachtens artikel 8:81 van Pro de Algemene wet bestuursrecht om een voorlopige voorziening te verzoeken. Zo kan worden gewaarborgd dat er geen afbreuk wordt gedaan aan het beginsel van non-refoulement en dat de doeltreffendheid van het rechtsmiddel beroep niet wordt aangetast.
De gevolgen voor de uitvoeringspraktijk
6.2. Uit dit oordeel, en het oordeel in de uitspraak van vandaag, ECLI:NL:RVS:2025:5547, volgt dat de minister hangende beroep bij de autoriteiten van het vermoedelijke land van herkomst wél een lp-aanvraag mag indienen, maar een vreemdeling níet mag presenteren in persoon. Dit heeft voor de uitvoeringspraktijk van de minister als gevolg dat de terugkeerprocedure vertraging kan oplopen. Deze vertraging is niet zodanig dat deze afbreuk doet aan een doeltreffend verwijderings- en terugkeerbeleid. Uit de toelichting van de minister op de zitting over haar praktijk, volgt namelijk dat een vreemdeling in de meeste gevallen pas wordt gepresenteerd nadat de rechtbank uitspraak heeft gedaan. Daarnaast kan de minister doorgaan met haar praktijk door hangende beroep alvast een lp-aanvraag in te dienen, met inachtneming van de gestelde waarborgen. Dit betekent dat de minister nog steeds voldoende voortvarend aan de uitzetting kan werken.
Wat betekent dit voor deze zaak?
6.3. Het oordeel van de Afdeling betekent dat de minister niet alle waarborgen in acht heeft genomen bij het indienen van de lp-aanvraag voor appellant hangende beroep. Appellant klaagt daarom in zijn eerste grief terecht dat hij niet heeft kunnen controleren of de minister asielgerelateerde informatie heeft gedeeld met de Sierra Leoonse autoriteiten. De minister heeft appellant namelijk niet in de gelegenheid gesteld om zelf de lp-aanvraag in te vullen, te ondertekenen en te controleren. Bovendien heeft de minister zonder medeweten van appellant en zijn gemachtigde de lp-aanvraag bij de Sierra Leoonse autoriteiten ingediend. Hiermee heeft de minister niet alleen in strijd met haar eigen werkwijze gehandeld, maar mogelijk ook in strijd met het beginsel van non-refoulement en met het beginsel van de doeltreffendheid van het rechtsmiddel beroep. De minister moet beoordelen welke gevolgen dit heeft voor de beoordeling van de asielaanvraag.
6.4. De grief slaagt.
Conclusie
7. Het hoger beroep is gegrond. De Afdeling vernietigt de uitspraak van de rechtbank. Wat appellant verder heeft aangevoerd, hoeft niet te worden besproken. Het beroep is gegrond en het besluit van 12 augustus 2021 wordt vernietigd. De minister moet een nieuw besluit nemen met inachtneming van deze uitspraak. De minister moet de proceskosten vergoeden.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. verklaart het hoger beroep gegrond;
II. vernietigt de uitspraak van de rechtbank Den Haag, zittingsplaats Middelburg, van 11 juli 2022 in zaak nr. NL21.14311;
III. verklaart het beroep gegrond;
IV. vernietigt het besluit van 12 augustus 2021, V-[...];
V. veroordeelt de minister van Asiel en Migratie tot vergoeding van bij appellant in verband met de behandeling van het beroep en het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 3.174,50, geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand.
Aldus vastgesteld door mr. H.G. Sevenster, voorzitter, en
mr. J. Schipper-Spanninga en mr. M.J.M. Ristra-Peeters, leden, in tegenwoordigheid van mr. N. Tibold, griffier.
w.g. Sevenster
voorzitter
w.g. Tibold
griffier
Uitgesproken in het openbaar op 19 november 2025
853-1065
BIJLAGE
Vreemdelingenwet 2000
Artikel 61
[…]
2. Indien de werking van de beschikking, waarbij de aanvraag is afgewezen of de verblijfsvergunning is ingetrokken, is opgeschort, kan van de vreemdeling medewerking worden gevorderd aan de voorbereiding van het vertrek uit Nederland.
Vreemdelingencirculaire 2000 (A)
A3/4 Reisdocumenten
Als een vreemdeling Nederland moet verlaten en niet over een geldig document voor grensoverschrijding beschikt op grond waarvan zijn toegang tot zijn land van herkomst of een ander land is gewaarborgd, ondersteunt de DT&V de vreemdeling bij het verkrijgen van een geldig document voor grensoverschrijding. Dit geldt ook voor vreemdelingen waarvan een (herhaalde) aanvraag voor een verblijfsvergunning asiel voor bepaalde tijd is afgewezen en de bevoegdheid tot uitzetting tijdelijk is opgeschort.
De DT&V mag de vreemdeling of derden verzoeken bewijsmiddelen die de identiteit en nationaliteit van de vreemdeling onderbouwen, aan de DT&V te overhandigen.
[…]
4.1 Aanvragen van een geldig document voor grensoverschrijding
Als blijkt dat de vreemdeling niet beschikt over een geldig document voor grensoverschrijding of een re-entry permit dan moet de DT&V zo snel mogelijk tenminste een van de volgende bewijsmiddelen aanvragen bij de buitenlandse diplomatieke of consulaire vertegenwoordiging van het land van herkomst van de vreemdeling:
• een geldig document voor grensoverschrijding;
• ‘re-entry permit’.
De DT&V moet een aanvraag voor een geldig document voor grensoverschrijding bij voorkeur samen met de vreemdeling opmaken. De DT&V moet de vreemdeling informeren over welke informatie de vreemdeling moet verstrekken voor het verkrijgen een geldig document voor grensoverschrijding. De vreemdeling is zelf verantwoordelijk voor het door de vreemdeling ingevulde formulier of de aan de DT&V verstrekte bewijsmiddelen geen asielgerelateerde informatie bevatten. De DT&V hoeft deze bewijsmiddelen niet te vertalen en te screenen op gegevens waaruit indirect kan worden afgeleid dat het om een vreemdeling gaat die een aanvraag tot het verlenen van een verblijfsvergunning asiel voor bepaalde tijd heeft ingediend voordat het aan een diplomatieke vertegenwoordiging wordt overgelegd.
De DT&V moet bewijsmiddelen wel screenen op gegevens waaruit indirect kan worden afgeleid dat het om een vreemdeling gaat die een aanvraag tot het verlenen van een verblijfsvergunning asiel voor bepaalde tijd heeft ingediend bij landen waarvan bekend is dat het aanvragen van een verblijfsvergunning asiel voor bepaalde tijd tot problemen kan leiden bij de terugkeer van de vreemdeling tot dat land. De DT&V mag aan de diplomatieke vertegenwoordiging uitsluitend aangeven dat:
• de vreemdeling geen rechtmatig verblijf in Nederland heeft en om die reden Nederland moet verlaten;
• of dat de vreemdeling gehouden is om medewerking te verlenen aan de voorbereiding van zijn vertrek.
De DT&V moet beschikbare (kopieën van) bewijsmiddelen die de identiteit of nationaliteit van de vreemdeling kunnen onderbouwen, voegen bij de aanvraag voor een geldig document voor grensoverschrijding.
4.2 Contact met diplomatieke vertegenwoordiging
De DT&V nodigt de vreemdeling uit voor een presentatie bij de diplomatieke vertegenwoordiging voor het verkrijgen van een geldig document voor grensoverschrijding. De politie of KMar heeft de bevoegdheid de vreemdeling te vorderen om te verschijnen voor een presentatie aan de diplomatieke vertegenwoordiging (zie model 90A).
Voorafgaande aan de presentatie aan de diplomatieke vertegenwoordiging informeert de DT&V de vreemdeling dat de vreemdeling niet is gehouden om inlichtingen te verstrekken aan de diplomatieke vertegenwoordiging met betrekking tot de reden van zijn verblijf in Nederland. De DT&V moet de vreemdeling een kopie verstrekken van de aanvraag die is ingediend bij de diplomatieke vertegenwoordiging voor een geldig document voor grensoverschrijding.
4.3 Moment van aanvraag
De DT&V mag de aanvraag voor een geldig document voor grensoverschrijding, een identiteitsonderzoek of de presentatie van de vreemdeling bij de diplomatieke of consulaire vertegenwoordiging van het (vermoedelijke) land van herkomst niet starten indien de (herhaalde) aanvraag voor een verblijfsvergunning asiel voor bepaalde tijd in behandeling is bij de IND.