Uitspraak
202400473/1/R1.
Datum uitspraak: 26 november 2025
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
1. [appellant sub 1], wonend in Amsterdam,
2. [appellant sub 2A], [appellant sub 2B] en [appellant sub 2C], allen wonend in Duivendrecht, gemeente Ouder-Amstel,
appellanten,
en
de raad van de gemeente Ouder-Amstel,
verweerder.
Procesverloop
Bij besluit van 30 november 2023 heeft de raad het bestemmingsplan "Duivendrechtsevaart Zuid" vastgesteld.
Tegen dit besluit hebben [appellant sub 1] en [appellant sub 2A], [appellant sub 2B] en [appellant sub 2C] beroep ingesteld.
De raad heeft een verweerschrift ingediend.
[appellant sub 1] heeft nadere stukken ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 10 september 2025, waar [appellant sub 1], bijgestaan door [gemachtigde], en [appellant sub 2A], [appellant sub 2B] en [appellant sub 2C], bijgestaan door mr. B.J. Meruma, advocaat in Amsterdam en de raad, vertegenwoordigd door mr. F.K. van Wijk, advocaat in Amsterdam, zijn verschenen.
Overwegingen
Overgangsrecht inwerkingtreding Omgevingswet
1. Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden. Op grond van artikel 4.6, derde lid, van de Invoeringswet Omgevingswet blijft op een beroep tegen een besluit tot vaststelling van een bestemmingsplan waarvan het ontwerp vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet ter inzage is gelegd het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór dat tijdstip van toepassing tot het bestemmingsplan onherroepelijk is.
Het ontwerpplan is op 31 december 2020 ter inzage gelegd. Dat betekent dat op deze beroepsprocedure het recht, waaronder de Wet ruimtelijke ordening, zoals dat gold vóór 1 januari 2024 van toepassing blijft.
Inleiding
2. Bij uitspraak van 10 mei 2023, ECLI:NL:RVS:2023:1834, heeft de Afdeling het besluit van de raad van 27 januari 2022 tot vaststelling van het bestemmingsplan "Duivendrechtsevaart" vernietigd.
Ter reparatie van het vernietigde plan wordt het plangebied dat dat bestemmingsplan besloeg opgedeeld in drie bestemmingsplannen, waar het voorliggende plan één van is. Afdeling 3.4 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) is niet opnieuw doorlopen.
3. Het plan voorziet in een planologische regeling voor de Duivendrechtsevaart inclusief de kade ten zuiden van de A10, ter hoogte van de Spaklerweg, Joan Muyskenweg en de Van der Madeweg.
De ligplaatsen van de zes woonboten binnen het plangebied aan de [locatie 1], [locatie 2] en [locatie 3] en de [locatie 4], [locatie 5] en [locatie 6] krijgen met het plan de bestemming "Water- Voorlopig". Deze bestemming hadden die gronden ook onder het vernietigde plan. Dit is een voorlopige bestemming die op grond van artikel 6.4, onder a, van de planregels voor vijf jaar na inwerkingtreding van het plan geldt. Het voornemen is deze woonboten na het verstrijken van die vijf jaar te verplaatsen naar de kade langs de Pieter Braaijweg.
4. [appellant sub 2A], [appellant sub 2B] en [appellant sub 2C] zijn eigenaren van woonboten aan respectievelijk de [locatie 3], [locatie 1] en [locatie 2], waar zij ook wonen. Zij zijn het er niet mee eens dat de ligplaatsen van hun woonboten een voorlopige bestemming hebben. Hun beroep richt zich dan ook tegen de met het plan voorziene verplaatsing van hun woonboten en tegen de bestemmingen "Groen" en "Verkeer", omdat daardoor het gebruik van de kade bij hun woonboten als privétuin niet is toegestaan.
5. [appellant sub 1] is samen met [persoon] eigenaar van woonboten aan de [locatie 5] en [locatie 6]. Hij is het niet eens met artikel 6.4, onder b, van de planregels, waarin staat dat vervanging van de woonboten op gronden met de bestemming "Water-Voorlopig" niet is toegestaan.
Toetsingskader
6. Bij de vaststelling van een bestemmingsplan moet de raad bestemmingen aanwijzen en regels geven die de raad uit het oogpunt van een goede ruimtelijke ordening nodig acht. De raad heeft daarbij beleidsruimte en moet de betrokken belangen afwegen. De Afdeling oordeelt niet zelf of het plan in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening. De Afdeling beoordeelt aan de hand van de beroepsgronden of het besluit tot vaststelling van het bestemmingsplan in overeenstemming is met het recht. Daarbij kan aan de orde komen of de nadelige gevolgen van het plan onevenredig zijn in verhouding tot de met het plan te dienen doelen.
Procedure en ontvankelijkheid van de beroepen
7. De raad stelt dat de beroepen van [appellant sub 1], [appellant sub 2A], [appellant sub 2B] en [appellant sub 2C] niet-ontvankelijk zijn, nu zij geen beroep hebben ingesteld tegen het vernietigde besluit van 27 januari 2022 en de planologische regeling met dit besluit niet is gewijzigd ten opzichte van het vernietigde besluit.
[appellant sub 2A], [appellant sub 2B] en [appellant sub 2C] hebben ook betoogd dat de raad het plan ten onrechte heeft vastgesteld zonder opnieuw toepassing te geven aan de uniforme openbare voorbereidingsprocedure van afdeling 3.4 van de Awb.
7.1. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (vergelijk de uitspraak van 8 februari 2023, ECLI:NL:RVS:2023:485, onder 2.1.), geldt dat als na de vernietiging van een besluit door de bestuursrechter een nieuw besluit wordt genomen zonder dat daarbij opnieuw toepassing wordt gegeven aan afdeling 3.4 van de Awb, vanwege het belang van een efficiënte geschilbeslechting en de rechtszekerheid van andere partijen niet kan worden aanvaard dat tegen het nieuwe besluit beroep wordt ingesteld door een belanghebbende die geen beroep heeft ingesteld tegen het eerdere besluit. Dit is alleen anders als de belanghebbende door het nieuwe besluit in een nadeliger positie is komen te verkeren of als door gewijzigde feiten of omstandigheden de belanghebbende redelijkerwijs niet kan worden verweten dat hij geen beroep heeft ingesteld tegen het eerdere besluit.
7.2. Vaststaat dat [appellant sub 1], [appellant sub 2A], [appellant sub 2B] en [appellant sub 2C] geen beroep hebben ingesteld tegen het voornoemde besluit van 27 januari 2022. Voor de vraag of zij nu alsnog in beroep kunnen komen tegen het nieuwe besluit dat na de vernietiging is genomen is eerst van belang of [appellant sub 2A], [appellant sub 2B] en [appellant sub 2C] terecht stellen dat de raad het plan niet kon vaststellen zonder opnieuw toepassing te geven aan afdeling 3.4 van de Awb. De Afdeling zal daarom eerst het betoog van [appellant sub 2A], [appellant sub 2B] en [appellant sub 2C] beoordelen over de vraag of de raad het plan kon vaststellen zonder opnieuw toepassing te geven aan afdeling 3.4 van de Awb.
Zij hebben in dat kader aangevoerd dat sprake is van een wezenlijk ander plan, omdat het plangebied van het vernietigde plan in drie bestemmingsplannen is opgedeeld. Daarnaast hebben zij aangevoerd dat zij door het niet opnieuw in het geheel ter inzage leggen van het vernietigde plan worden benadeeld, omdat volgens hen juist in de zienswijzefase tot een oplossing had kunnen worden gekomen. Ook worden zij daardoor naar zij stellen benadeeld, omdat zij niet meer konden reageren op de wijze waarop de raad is omgegaan met uitspraak van de Afdeling van 10 mei 2023. Zij hebben er in dat kader ook op gewezen dat dat plan in het geheel is vernietigd door de Afdeling.
Opnieuw doorlopen uniforme openbare voorbereidingsprocedure?
7.3. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (onder meer in de uitspraak van 21 juli 2021, ECLI:NL:RVS:2021:1586), staat het bevoegd gezag het in geval van vernietiging van een besluit door de bestuursrechter in beginsel vrij om bij het nemen van een nieuw besluit terug te vallen op de procedure die aan het vernietigde besluit ten grondslag lag.
Er kunnen zich echter omstandigheden voordoen waardoor het uit een oogpunt van zorgvuldige voorbereiding van een besluit, ook gelet op de aard en ernst van de gebreken die tot vernietiging hebben geleid en het verhandelde in die eerste procedure, niet passend moet worden geoordeeld, als het bevoegd gezag ermee volstaat terug te vallen op de eerdere procedure en niet een nieuw ontwerpbesluit opstelt en ter inzage legt. Dit is bijvoorbeeld het geval, als ten opzichte van het ontwerpbesluit sprake is van een wezenlijk ander plan of van wijzigingen die niet als van ondergeschikte aard kunnen worden aangemerkt.
7.4. Vaststaat dat de ter plaatse geldende bestemmingen ongewijzigd zijn gebleven ten opzichte van het ontwerpbesluit. Dat het vernietigde plan in drie bestemmingsplannen is opgedeeld, maakt naar het oordeel van de Afdeling in dit geval op zichzelf niet dat sprake is van een wezenlijk ander plan. De bestemmingen en planregels voor het plangebied zijn immers ongewijzigd. In zoverre heeft de raad geen aanleiding hoeven zien om opnieuw toepassing te geven aan de openbare voorbereidingsprocedure van afdeling 3.4 van de Awb.
De Afdeling is verder van oordeel dat de raad in de aard en ernst van de gebreken die in de uitspraak van 10 mei 2023 zijn geconstateerd evenmin aanleiding hoefde te zien om de procedure van afdeling 3.4 van de Awb opnieuw te doorlopen voor de gronden binnen het plangebied, alleen al omdat de gebreken die in dat besluit geconstateerd zijn niet gingen over de gronden in het plangebied. In die procedure ging het namelijk alleen over de gronden aan de kade ter hoogte van de Willem Fenengastraat 46 tot en met 70. Hetgeen in die uitspraak is overwogen, heeft dan ook alleen betrekking op die gronden. De omstandigheid dat de Afdeling het eerdere besluit in het geheel heeft vernietigd, maakt dit niet anders.
Gelet op het voorgaande kon de raad het plan vaststellen zonder opnieuw toepassing te geven aan de openbare voorbereidingsprocedure van afdeling 3.4 van de Awb. Over het argument van [appellant sub 2A], [appellant sub 2B] en [appellant sub 2C] dat juist in de zienswijzefase tot een oplossing had kunnen worden gekomen, overweegt de Afdeling dat zij een zienswijze naar voren hebben kunnen brengen tegen het ontwerpbesluit van het vernietigde plan.
Het betoog slaagt niet.
Ontvankelijkheid van het beroep van [appellant sub 2A], [appellant sub 2B] en [appellant sub 2C]
7.5. Het beroep van [appellant sub 2A], [appellant sub 2B] en [appellant sub 2C] richt zich ertegen dat de ligplaatsen voor hun woonboten een voorlopige bestemming hebben gekregen. Verder richt hun beroep zich tegen de bestemmingen "Groen" en "Verkeer", omdat daardoor het gebruik van de kade bij hun woonboten als privétuin niet meer is toegestaan.
7.6. Zoals hiervoor onder 7.4 staat is de planologische regeling voor de gronden, waartegen het beroep van [appellant sub 2A], [appellant sub 2B] en [appellant sub 2C] zich richt ten opzichte van het vernietigde plan niet gewijzigd en hebben zij tegen dat besluit geen beroep ingesteld. Zij hadden hun gronden ook al naar voren kunnen brengen tegen het vernietigde besluit. Niet is gebleken dat zij in het licht van hun beroepsgronden in een nadeligere positie zijn komen te verkeren ten opzichte van het vernietigde besluit. Evenmin is gebleken van gewijzigde feiten of omstandigheden op grond waarvan het hen redelijkerwijs niet kan worden verweten dat zij geen beroep hebben ingesteld tegen het eerdere besluit.
Tijdens de zitting hebben zij te kennen gegeven dat zij geen beroep hebben ingesteld tegen het vernietigde besluit, omdat daartegen al beroep was ingesteld door de eigenaren en bewoners van de woonboten aan de Willem Fenengastraat 46 tot en met 70. Zij gingen ervan uit dat de uitkomst van die procedure ook betrekking had op hun gronden aan de [locatie 1], [locatie 2] en [locatie 3]. Dit maakt naar het oordeel van de Afdeling niet dat het hen redelijkerwijs niet kan worden verweten zelf geen beroep te hebben ingesteld. Dat is alleen al zo omdat degenen die beroep hebben ingesteld tegen het vernietigde besluit opkwamen voor hun eigen belangen en niet voor de belangen van [appellant sub 2A], [appellant sub 2B] en [appellant sub 2C]. Dat er door hen beroep was ingesteld maakt ook niet dat [appellant sub 2A], [appellant sub 2B] en [appellant sub 2C] niet zelf beroep hoefden te instellen. Dat zij dat niet hebben gedaan komt voor hun eigen risico.
7.7. Gelet op wat onder 7.6 staat is het beroep van [appellant sub 2A], [appellant sub 2B] en [appellant sub 2C] niet-ontvankelijk.
Ontvankelijkheid van het beroep van [appellant sub 1]
7.8. Het beroep van [appellant sub 1] is gericht tegen de zinsnede "en vervanging" in artikel 6.4, onder b, van de planregels. Volgens hem was deze zinsnede in het vernietigde plan niet opgenomen.
7.9. Artikel 6.4, onder b, van de planregels luidt:
"De nieuwvestiging en vervanging van woonboten is niet toegestaan."
7.10. In artikel 6.4, onder b, in het ontwerpplan van het vernietigde plan "Duivendrechtsevaart", zoals dat ter inzage heeft gelegen was de bedoelde zinsnede "en vervanging" niet opgenomen. Daarin stond dat alleen nieuwvestiging van woonboten niet is toegestaan. [appellant sub 1] heeft tegen dat ontwerpplan een zienswijze ingediend. [appellant sub 1] heeft verder toegelicht dat hij de daaropvolgende raadsvergadering heeft gevolgd. In die raadsvergadering is het vernietigde besluit en de daarbij behorende Nota van Beantwoording Zienswijzen vastgesteld. In de Nota van Beantwoording Zienswijzen staat dat de ingediende zienswijzen aanleiding geven om het bestemmingsplan op bepaalde punten aan te passen en dat artikel 6.4 wordt aangevuld met een bepaling dat nieuwvestiging van woonboten niet is toegestaan. Daarbij is niet vermeld dat ook de vervanging van woonboten niet zou worden toegestaan.
De raad heeft erkend dat er twee versies van het vernietigde plan "Duivendrechtsevaart" waren. Volgens de raad stond de zinsnede niet in het vaststellingsbesluit, maar wel in de op 7 februari 2022 gepubliceerde tekst en deze versie van de tekst is ook opgenomen in het nu voorliggende plan.
Nu in het vernietigde vaststellingsbesluit de door [appellant sub 1] bedoelde zinsnede "en vervanging" niet stond, is de Afdeling van oordeel dat het voor hem niet zonder meer duidelijk kon zijn dat die zinsnede in het plan was opgenomen. Daarbij betrekt de Afdeling dat [appellant sub 1] te kennen heeft gegeven de besluitvorming tot aan de vaststelling van het besluit nauwgezet te hebben gevolgd. De Afdeling ziet geen aanleiding daaraan te twijfelen. Onder deze omstandigheden is de Afdeling van oordeel dat het [appellant sub 1] redelijkerwijs niet kan worden verweten dat hij geen beroep heeft ingesteld tegen het vernietigde plan voor zover dat gaat over de zinsnede "en vervanging" in artikel 6.4, onder b, van de planregels.
7.11. Gelet op wat onder 7.10 staat is het beroep van [appellant sub 1] ontvankelijk en zal de Afdeling zijn beroepsgrond inhoudelijk bespreken.
Het beroep van de Vroom inhoudelijk
8. [appellant sub 1] betoogt dat met het plan ten onrechte de vervanging van woonboten niet is toegestaan. Hierdoor kan hij zijn woonboot die niet in een goede staat verkeert, niet vervangen.
8.1. Zoals onder 2 staat krijgen de ligplaatsen voor de zes woonboten binnen het plangebied aan de [locatie 1], [locatie 2] en [locatie 3] en de [locatie 4], [locatie 5] en [locatie 6] met het plan de bestemming "Water- Voorlopig". op grond van artikel 6.4, onder a, van de planregels geldt deze bestemming voor vijf jaar na inwerkingtreding van het plan. In hoofdstuk 2 van de plantoelichting staat dat het doel is dat de woonboten, waaronder de woonboot van [appellant sub 1] die met het plan een voorlopige bestemming hebben gekregen worden verplaatst naar een locatie aan de Pieter Braaijweg.
8.2. De raad heeft tijdens de zitting toegelicht dat hij met de zinsnede "en vervanging" in artikel 6.4, onder b, van de planregels heeft beoogd te voorkomen dat na verplaatsing van een woonboot van de [locatie 1], [locatie 2] en [locatie 3] en de [locatie 4], [locatie 5] en [locatie 6] naar de beoogde locatie aan de Pieter Braaijweg, er een nieuwe woonboot voor in de plaats komt op dezelfde locatie als waarvandaan de woonboot is verplaatst. De raad heeft in het plan niet willen uitsluiten dat een woonboot die nog niet is verplaatst, wordt vervangen.
8.3. In de planregels zijn geen definities opgenomen van "nieuwvestiging" en "vervanging". Ook uit de plansystematiek kan niet zonder meer worden afgeleid hoe deze termen moeten worden gedefinieerd. In verband hiermee is van belang wat in het normaal spraakgebruik hieronder wordt verstaan. Volgens het Van Dale Groot Woordenboek van de Nederlandse Taal (hierna: de Van Dale) moet onder "vervangen" worden verstaan "de plaats innemen van". In de Van Dale is het woord "nieuwvestiging" niet opgenomen. Het woord "vestigen" is daarin wel opgenomen. Daaronder wordt volgens de Van Dale onder meer verstaan "een vaste plaats geven" Onder "nieuwvestiging" wordt gelet daarop in het algemeen spraakgebruik verstaan het vestigen van een "nieuwe" functie die nog niet aanwezig was. Gelet hierop moet het ervoor worden gehouden dat met vervangen van een woonboot wordt bedoeld dat een nieuwe woonboot de plaats inneemt van een bestaande woonboot. Met de nieuwvestiging van een woonboot, wordt bedoeld dat op een locatie, waar geen woonboot lag, een woonboot wordt gevestigd. De Afdeling volgt de raad dan ook niet in zijn stelling dat de tekstuele toevoeging "en vervanging" geen verschil maakt.
8.4. Gelet op de door de raad gegeven toelichting heeft de raad niet willen uitsluiten dat een bestaande woonboot die nog niet is verplaatst naar de beoogde nieuwe locatie wordt vervangen. In artikel 6.4, aanhef en onder b, is echter opgenomen dat het vervangen van woonboten in het geheel niet is toegestaan. De Afdeling is gelet daarop van oordeel dat de raad niet heeft geregeld wat hij wilde regelen. Het plan is in zoverre in strijd met artikel 3:2, van de Awb niet met de vereiste zorgvuldigheid voorbereid.
Het betoog slaagt. In de conclusie zal de Afdeling bezien welke gevolgen dit heeft.
Conclusie
9. Het beroep van [appellant sub 2A], [appellant sub 2B] en [appellant sub 2C] is niet-ontvankelijk. Het beroep van [appellant sub 1] is gelet op wat onder 8.4 is overwogen gegrond.
10. De Afdeling ziet aanleiding om met toepassing van artikel 8:72, derde lid, aanhef en onder b, van de Awb zelf in de zaak te voorzien door de formulering van artikel 6.4, onder b, van de planregels aan te passen, zodat alleen de vervanging van woonboten die zijn verplaatst niet wordt toegestaan. Partijen hebben tijdens de zitting aangegeven in te stemmen met een dergelijke aanpassing. Verder neemt de Afdeling in aanmerking dat niet aannemelijk is dat andere belanghebbenden daardoor in hun belangen worden geschaad.
11. De Afdeling zal de raad opdragen de hierna in de beslissing nader aangeduide onderdelen van deze uitspraak binnen vier weken na verzending van de uitspraak te verwerken in het elektronisch vastgestelde plan dat te raadplegen is op de landelijke voorziening.
12. De raad hoeft geen proceskosten te vergoeden.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. verklaart het beroep van [appellant sub 2A], [appellant sub 2B] en [appellant sub 2C] niet-ontvankelijk;
II. verklaart het beroep van [appellant sub 1] gegrond;
III. vernietigt het besluit van de raad van de gemeente Duivendrecht van 30 november 2024 tot vaststelling van het bestemmingsplan "Duivendrechtsevaart Zuid" voor zover het betreft artikel 6.4, onder b, van de planregels;
IV. bepaalt dat artikel 6.4, onder b, van de planregels als volgt komt te luiden: "De nieuwvestiging en vervanging van de binnen de voorlopige bestemming gelegen woonboten is niet toegestaan na verplaatsing daarvan";
V. bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het besluit van 30 november 2024, voor zover dit is vernietigd;
VI. draagt de raad van de gemeente Ouder-Amstel op om binnen vier weken na verzending van deze uitspraak ervoor zorg te dragen dat de hiervoor vermelde onderdelen IV en V worden verwerkt in het elektronisch vastgestelde plan dat te raadplegen is op de landelijke voorziening;
VII. gelast dat de raad van de gemeente Ouder-Amstel aan [appellant sub 1] het door hem voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 187,00 vergoedt.
Aldus vastgesteld door mr. J.C.A. de Poorter, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. L. Tarifit, griffier.
w.g. De Poorter
lid van de enkelvoudige kamer
w.g. Tarifit
griffier
Uitgesproken in het openbaar op 26 november 2025
1036