ECLI:NL:RVS:2025:5985

• Datum uitspraak: 10 december 2025
• Publicatiedatum: 10 december 2025
• Zaaknummer: 202203401/2/A3
• Instantie: Raad van State
• Type: Uitspraak
• Rechtsgebied: Bestuursrecht
• Rechters: R.J.G.M. Widdershoven
• Vindplaatsen: Rechtspraak.nl

AI samenvatting door Lexboost • Automatisch gegenereerd

De rol van derden als belanghebbenden bij bestuurlijke boetes in het bestuursrecht

In deze zaak gaat het om de vraag of de Federatie Nederlandse Vakbeweging (FNV) als derde belanghebbende kan worden aangemerkt bij een besluit tot het opleggen van een bestuurlijke boete aan een Litouwse transportonderneming door de Inspectie Leefomgeving en Transport (ILT). De ILT heeft de boete opgelegd naar aanleiding van overtredingen van de regels omtrent rusttijden, waarbij FNV betrokken was door middel van een handhavingsverzoek. De rechtbank Midden-Nederland heeft geoordeeld dat FNV geen belanghebbende is, omdat de bestraffende aard van de boete zich daartegen verzet. FNV is in hoger beroep gegaan, waarbij de voorzitter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State een conclusie heeft gevraagd aan staatsraad advocaat-generaal Widdershoven. Deze conclusie behandelt de vraag of en wanneer een derde belanghebbende kan zijn bij een besluit tot het opleggen of weigeren van een bestuurlijke boete, en of het daarbij uitmaakt of de boete is opgelegd naar aanleiding van een handhavingsverzoek of ambtshalve door het bestuursorgaan is opgelegd. Widdershoven concludeert dat derden, mits zij een handhavingsverzoek hebben ingediend, als belanghebbenden kunnen worden aangemerkt bij besluiten tot weigering of oplegging van een boete. Dit biedt hen de mogelijkheid om hun belangen te verdedigen in bezwaar en beroep, en voorkomt dat zij in een onduidelijke positie komen te verkeren. De conclusie benadrukt dat de bestraffende aard van de boete niet in de weg staat aan de mogelijkheid voor derden om als belanghebbende op te treden, zolang zij voldoen aan de eisen van de Awb.

Uitspraak

202203401/2/A3

Datum: 10 december 2025

Staatsraad Advocaat-Generaal

Mr. R.J.G.M. Widdershoven

Conclusie

in het hoger beroep van:

Federatie Nederlandse Vakbeweging (hierna: FNV),

tegen

de uitspraak van de rechtbank Midden-Nederland van 22 april 2022 in zaak nrs. 21/1477 en 21/2765,

in het geding tussen:

FNV, gevestigd te Utrecht,

en

de minister van Infrastructuur en Waterstaat

over

de derdebelanghebbende bij punitieve bestuurlijke sancties.

Inhoudsopgave

1       Inleiding

2       De feiten en het procesverloop

Voorafgaand (2.1-2.2)

De bezwaarfase (2.3-2.7)

Het beroep bij de rechtbank Midden-Nederland (2.8-2.13)

Het hoger beroep bij de Afdeling (2.14-2.15)

3       Het verzoek om een conclusie en de reacties van partijen

4       Achtergrond, belang en opbouw van de conclusie

5       De parlementaire geschiedenis van titel 5.4 Awb

6       Rechtspraak van de bestuursrechters

Inleiding (6.1)

College van Beroep voor het bedrijfsleven en rechtbank Rotterdam (6.2-6.5)

Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State en andere rechtbanken (6.6-6.13)

Samenvattende bevindingen (6.14-6.16)

7       Opvattingen in de literatuur

8       De positie van de belanghebbende in het strafproces

Inleiding (8.1)

Het beklagrecht van artikel 12 Sv (8.2-8.5)

Invloed van de belanghebbende als slachtoffer in het strafproces (8.6-8.7)

Drie observaties (8.8)

9       Unierechtelijk perspectief

Inleiding (9.1)

Europese handhavingseisen (9.2-9.4)

De positie van ‘derden’ in het Europese mededingingsrecht (9.5-9.9)

Conclusie (9.10-9.11)

10           Mijn opvatting

Inleiding (10.1)

Hoofdlijn (10.2-10.4)

Derden als belanghebbende bij de weigering om te handhaven met een bestuurlijke boete (10.5-10.8)

Derden als belanghebbende bij een besluit tot oplegging van een boete (10.9-10.13)

Boetebesluit op aanvraag of ook uit eigener beweging (‘ambtshalve’) (10.14-10.16)

Procedurele complicaties (10.17-10.21)

11           Antwoord op de vragen van de voorzitter

12           Conclusie

13           Lijst van verkort aangehaalde literatuur

1       Inleiding

1.1.            Deze conclusie gaat over de vraag of en, zo ja, wanneer een derde belanghebbende kan zijn bij een besluit tot het opleggen of weigeren van een punitieve bestuurlijke sanctie, meer in het bijzonder een bestuurlijke boete, in het licht van het belanghebbendebegrip van de Awb. De vraag speelt in een zaak, waarin de FNV bezwaar heeft gemaakt en beroep heeft ingesteld tegen een bestuurlijke boete die door de minister van Infrastructuur en Waterstaat (hierna: I&W) is opgelegd aan een transportonderneming wegens overtreding van artikel 8, zesde en achtste lid, van Verordening (EG) nr. 561/2006, inzake rij- en rusttijden. De rechtbank heeft in eerste aanleg geoordeeld dat FNV geen belanghebbende is bij het boetebesluit, omdat de bestraffende aard van het besluit zich hiertegen verzet. FNV heeft tegen deze uitspraak hoger beroep ingesteld bij de Afdeling en stelt dat de rechtbank haar ten onrechte niet als belanghebbende heeft aangemerkt.

1.2.            In de conclusie wordt betoogd dat een derde belanghebbende kan zijn bij de weigering of oplegging van een bestuurlijke boete, mits deze beslissing is genomen naar aanleiding van een handhavingsverzoek dat door hem is gedaan. Om in het concrete geval als belanghebbende te worden aangemerkt moet hij wel voldoen aan de diverse vereisten van artikel 1:2, eerste lid, Awb, waarbij met name de eis van persoonlijk belang grenzen kan stellen aan de belanghebbendheid.

Ook rechtspersonen die een collectief of algemeen belang behartigen als bedoeld in artikel 1:2, derde lid, Awb, kunnen belanghebbende zijn bij een besluit tot weigering of oplegging van een boete, mits zij een handhavingsverzoek hebben gedaan en zij voldoen aan de specifieke eisen die deze bepaling stelt aan de statutaire doelstelling en feitelijke werkzaamheden van een dergelijke rechtspersoon.

Dat een bestuurlijke boete een bestraffend (leedtoevoegend) oogmerk heeft, staat als zodanig aan de belanghebbendheid van derden, inclusief die van rechtspersonen die een collectief of algemeen belang behartigen, niet in de weg.

2       De feiten en het procesverloop

Voorafgaand

2.1.            FNV heeft aan de Inspectie Leefomgeving en Transport (hierna: ILT) een notitie van 6 september 2020 ter beschikking gesteld met bevindingen van VNB Transport en Logistiek over controles bij [bedrijf] locatie [plaats] en aanpalende parkeerplaatsen (o.a. in Geleen) waaruit zou blijken dat vrachtwagenchauffeurs uit Litouwen, Bulgarije en Roemenië structureel in hun vrachtwagencabines verbleven (hierna: notitie [bedrijf] [locatie]). De ILT heeft op 29 oktober 2020 een nieuwsbericht op hun website geplaatst waarin staat dat de ILT in samenwerking met andere inspectiediensten een bestuurlijke boete heeft opgelegd aan een Litouwse transportonderneming (hierna: onderneming x). Naar aanleiding van dit nieuwsbericht heeft FNV op 9 november 2020 een brief gestuurd naar de ILT met het verzoek om FNV als derdebelanghebbende aan te merken bij de bestuurlijke boete aan onderneming x. Ook verzoekt FNV om in de gelegenheid gesteld te worden om een zienswijze te geven en de op dit dossier betrekking hebbende stukken toegezonden te krijgen.

2.2.            Bij brief van 23 december 2020 heeft de minister van I&W gereageerd dat het Bureau Bestuurlijke Boete inderdaad een boeterapport heeft ontvangen aangaande het doorbrengen van de normale wekelijkse rust in de cabine door chauffeurs van de door FNV genoemde onderneming. Volgens de minister heeft dit boeterapport, anders dan is vermeld op de website van ILT, (nog) niet geleid tot een boeteoplegging. Daarnaast is de minister van oordeel dat FNV geen derdebelanghebbende is in een eventuele bestuurlijke boeteprocedure die kan volgen op het boeterapport, omdat de bestraffende aard van de boeteprocedure zich hiertegen verzet. Gelet hierop krijgt FNV geen op de zaak betrekking hebbende stukken toegezonden of de gelegenheid om een zienswijze te geven.

De bezwaarfase

[Beslissing op bezwaar 1]

2.3.            Op 28 december 2020 heeft FNV per brief gereageerd. Naast dat voor FNV niet duidelijk is of de brief van 23 december 2020 een besluit inhoudt, meent FNV dat de minister het belanghebbendebegrip te beperkt uitlegt. Volgens FNV voldoet zij aan artikel 1:2, derde lid, Awb en komt zij op voor de collectieve belangen die zij krachtens haar doelstellingen en blijkens haar feitelijke werkzaamheden in het bijzonder behartigt. FNV wijst erop dat de minister in een vergelijkbaar geval in een besluit van 7 januari 2020 FNV wél als belanghebbende heeft aangemerkt. Volgens FNV blijkt bovendien uit de uitspraak van de Afdeling van 5 oktober 2016 (ECLI:NL:RVS:2016:2645) dat een vakbond derdebelanghebbende kan zijn bij een bestuurlijk boete, niet alleen bij een herstelsanctie. Net als in die situatie is hier sprake van een handhavingsverzoek, dat klaarblijkelijk heeft geleid tot een boeterapport. Ook als geen sprake is van een handhavingsverzoek, is FNV vanwege het zaaksoverstijgend maatschappelijk en juridisch belang van handhaving van de naleving van arbeidsomstandigheden belanghebbende.[1] Inhoudelijk is FNV van oordeel dat om adequate handhaving te bereiken, aanvullend op de boete een andere sanctie moet worden getroffen, te weten een bevel tot staking arbeid. FNV verzoekt de minister het standpunt over de belanghebbendheid te herzien.

2.4.            Bij beslissing van 15 februari 2021 verklaart de minister het bezwaar van FNV van 28 december 2020 niet-ontvankelijk. Volgens de minister is FNV geen belanghebbende in de bestuurlijke boeteprocedure van onderneming x. In beginsel zijn er volgens de minister in bestuurlijke boeteprocedures geen derdebelanghebbenden, omdat – in tegenstelling tot herstelsancties die gericht zijn op naleving van regelgeving in de toekomst – het doel van een bestuurlijke boete ligt in de bestraffing van een in het verleden begane overtreding. Er bestaat volgens de minister één uitzonderingssituatie, zoals weergegeven in de uitspraak van de Afdeling van 5 oktober 2016 (ECLI:NL:RVS:2016:2645). De minister legt deze uitspraak zo uit: indien het bestuursorgaan tot het oordeel komt dat geen sprake is van een beboetbare overtreding én de belanghebbende een handhavingsverzoek heeft gedaan, geldt volgens die uitspraak een uitzondering op de hoofdregel. Deze uitzondering is volgens de minister logisch vanuit het oogpunt van rechtsbescherming (in de toekomst). Het oordeel dat geen sprake is van een overtreding heeft tot gevolg dat de handelingen in de toekomst wederom kunnen worden verricht en het bestuursorgaan niet hiertegen zal optreden. Als in dat geval wordt geoordeeld dat er geen derdebelanghebbenden zijn, geldt dit automatisch ook voor toekomstige geschillen over het al dan niet begaan van deze overtreding. Het oordeel dat geen sprake is van een overtreding kan dan nooit aan een rechter worden voorgelegd. Gelet hierop heeft het oordeel dat geen sprake is van een beboetbare overtreding gevolgen voor de toekomst en kunnen leden van een vakbond er een rechtstreeks betrokken belang bij hebben dat in de toekomst regelgeving wordt nageleefd. Volgens de minister was er in het besluit van 7 januari 2020 sprake van deze uitzonderingssituatie.[2]

2.5.            In de onderhavige zaak doet de uitzonderingssituatie zich niet voor, omdat de minister aan onderneming x heeft medegedeeld dat er overtredingen zijn geconstateerd en de minister het voornemen heeft om hiervoor een bestuurlijke boete op te leggen. Daarom is er volgens de minister geen sprake van een rechtstreeks betrokken belang van FNV. Tot slot stelt de minister dat de door FNV opgeworpen grond dat de minister een bevel tot staken arbeid had moeten geven in een bestuurlijke boeteprocedure niet kan worden behandeld en dat een dergelijk bevel niet kan worden toegepast als op dat moment geen arbeid wordt verricht.

[Beslissing op bezwaar 2]

2.6.            Op 11 maart 2021 heeft FNV bezwaar gemaakt tegen het besluit tot (al dan niet) oplegging van een bestuurlijke boete aan onderneming x en om verschoonbaarheid verzocht van een eventuele termijnoverschrijding, omdat FNV gelet op de verstreken zienswijzetermijn inmiddels ervan mocht uitgaan dat een besluit is genomen.

2.7.            Op 17 mei 2021 volgt de beslissing op bezwaar. Daaruit blijkt dat de minister in de tussentijd een besluit heeft genomen om al dan niet een bestuurlijke boete op te leggen aan onderneming x. Hoewel het bezwaar van FNV daarmee volgens de minister prematuur was, verbindt de minister hieraan geen consequenties. De minister verklaart het bezwaar echter kennelijk niet-ontvankelijk, omdat FNV geen belanghebbende is bij het besluit en verwijst voor de motivering naar de brief van 23 december 2020 en de beslissing op bezwaar van 15 februari 2021.

Het beroep bij de rechtbank Midden-Nederland

2.8.            Op 25 maart 2021 stelt FNV beroep in bij de rechtbank tegen de beslissing op bezwaar van 15 februari 2021 en op 28 juni 2021 tegen de beslissing op bezwaar van 17 mei 2021. Volgens FNV beperkt de minister zich ten onrechte tot de situatie dat een vakbond alleen derdebelanghebbende kan zijn bij een bestuurlijke boete als ‘geen sprake is van een beboetbare overtreding en de belanghebbende een handhavingsverzoek heeft gedaan’. De beperking tot deze situatie volgt volgens FNV niet uit de uitspraak van de Afdeling van 5 oktober 2016 (ECLI:NL:RVS:2016:2645) en bovendien biedt de parlementaire geschiedenis bij de Vierde tranche van de Awb de mogelijkheid dat er meer situaties zijn waarin een derde belanghebbende is.[3] De te beperkte uitleg van de minister leidt ertoe dat FNV en andere mogelijke belanghebbenden geen enkele mogelijkheid hebben om in een bestuursrechtelijke procedure het boetebesluit aan de orde te stellen. Het is immers denkbaar dat het (enkel) opleggen van een bestuurlijke boete geen adequate handhaving betreft.      Volgens FNV heeft zij overigens wel degelijk een handhavingsverzoek gedaan en is de aan onderneming x opgelegde boete een rechtstreeks gevolg van dat verzoek. Al vanaf zomer 2020 waren er contacten om informatie uit te wisselen. Op 8 september 2020 heeft FNV contact gehad met ILT en ISZW over een aanstaande gezamenlijke actie van de Belgische en Nederlandse inspectiediensten om gerichte controles te doen op een aantal transporteurs en locaties. De notitie [bedrijf] [locatie] die FNV heeft gedeeld met de inspectiediensten heeft volgens FNV geleid tot de nodige controles.

2.9.            De minister heeft op 26 augustus 2021 een verweerschrift ingediend. Daarin meldt hij dat hij op 12 mei 2021 een bestuurlijke boete heeft opgelegd aan onderneming x. De onderneming heeft hiertegen geen bezwaar gemaakt, zodat het boetebesluit in rechte onaantastbaar is geworden.

Volgens de minister kan een derdebelanghebbende niet worden betrokken bij de oplegging van een bestuurlijke boete, omdat – kort gezegd – de bestuurlijke boete beoogt leed toe te voegen en leedtoevoeging naar haar aard een aspect is waarbij geen inmenging van derden dient plaats te vinden. Bovendien wordt door leedtoevoeging alleen de overtreder rechtstreeks getroffen en heeft leedtoevoeging geen toekomstige gevolgen. Op dit laatste punt onderscheidt de boete zich van een herstelsanctie die wel op de toekomst is gericht en waarbij FNV wel als derdebelanghebbende zou worden aangemerkt. Er is een uitzonderingssituatie als een derde een handhavingsverzoek heeft gedaan en het bestuursorgaan tot de conclusie komt dat er geen sprake is van een beboetbare overtreding.[4] Deze uitzondering doet zich hier niet voor, omdat FNV geen formeel handhavingsverzoek heeft gedaan. FNV leidt terecht uit de memorie van toelichting bij de Vierde tranche van de Awb een tweede uitzondering af voor de directe concurrent van de overtreder van mededingingsregels. Ook die uitzondering doet zich in deze zaak niet voor.

2.10.         FNV heeft op 10 september 2021 een reactie gestuurd. Daarin stelt zij dat het boetebesluit van 12 mei 2021 niet in rechte onaantastbaar is geworden, omdat tegen dat besluit bezwaar is gemaakt door FNV.

Volgens FNV vinden de standpunten van de minister geen steun in de Awb of de jurisprudentie, waarin niet wordt uitgesloten dat bij een bestraffende sanctie belangen van derden betrokken zijn. Ook het enkele feit dat een boete ziet op leedtoevoeging wil nog niet zeggen dat er bij derden geen belang kan zijn om bezwaar te maken tegen een besluit, zoals ook blijkt uit de voorbeelden die de minister zelf noemt van situaties waarin wel sprake is van een derdebelanghebbende. FNV stelt dat zij met de notitie [bedrijf] [locatie] een handhavingsverzoek heeft gedaan en in die zin voldoet aan de uitzonderingssituatie die de minister noemt.

Volgens de FNV moeten derden kunnen aanvoeren dat ten onrechte geen boete is opgelegd, dat de opgelegde boete te laag is, dan wel dat de boete niet volstaat als bestuursrechtelijke sanctie. FNV is verder van oordeel dat in dit geval ook een herstelsanctie zou moeten worden opgelegd, waarbij meespeelt dat van een enkele (lage) boete geen afschrikkende werking uitgaat en daarmee de boete niet werkt als adequate handhaving. Nu het gaat om handhaving van Europese regels, dient de handhaving adequaat te zijn en is er extra ruimte voor belanghebbenden om zich daarin te mengen.

2.11.         Op 14 september 2021 heeft de zitting bij de rechtbank plaatsgevonden. In zijn pleitnota heeft de minister onder meer een parallel getrokken met het strafrecht. Volgens hem geldt ook in de strafprocedure dat alleen de overheid (rechter en OM) een stem heeft in de op te leggen straf. Slachtoffers en benadeelde partijen kunnen weliswaar procesdeelnemer zijn, maar mogen zich niet uitlaten over de op te leggen straf. Wel wijst hij op de procedure van artikel 12 Wetboek van Strafvervolging in het kader waarvan een rechtstreeks belanghebbende beklag kan doen als een strafbaar feit niet wordt vervolgd, de vervolging niet wordt voortgezet of vervolging plaatsvindt door het uitvaardigen van een strafbeschikking. Qua uitgangspunt is deze mogelijkheid vergelijkbaar met de mogelijkheid van derden om als belanghebbende wel beroep in te kunnen stellen tegen het niet bestraffen met een bestuurlijke boete.

2.12.         De rechtbank heeft de beroepen op 22 april 2022 ongegrond verklaard. Over het beroep met zaaknummer UTR 21/2765, waarin de vraag aan de orde is of FNV belanghebbende is bij de bestuurlijke boeteprocedure van een transportonderneming, oordeelt de rechtbank als volgt.

“11. Een boetebesluit ziet op leedtoevoeging en dit is naar zijn aard een oordeel waarbij geen inmenging van derden dient plaats te vinden. Alleen de overtreder wordt rechtsreeks getroffen in zijn belang en leedtoevoeging heeft in beginsel geen voor derden toekomstige gevolgen. Voor het oordeel dat er in een bestuurlijke boeteprocedure in de regel geen derde belanghebbenden zijn, ziet de rechtbank bevestiging in de Memorie van Toelichting (MvT) van de Vierde Tranche van de Awb. Daaruit blijkt dat een rechtsreeks belang bij een boetebesluit onder omstandigheden wel kan worden aangenomen, bijvoorbeeld voor de directe concurrent van de overtreder van de mededingingsregels. De rechtbank begrijpt dit voorbeeld aldus dat de overtreder van mededingingsregels door de overtreding een economisch voordeel kan hebben verkregen ten opzichte van concurrenten. Een boete heeft in dat specifieke geval dan niet alleen een leed toevoegend effect, maar ziet dan ook op het geheel of gedeeltelijk ongedaan maken van dit wederrechtelijk verkregen voordeel en het is bij dit laatste aspect dat een belang van een derde betrokken kan zijn. In dat geval kan de derde als belanghebbende in de boeteprocedure van een ander worden aangemerkt.

12. […] Het niet naleven van de transportonderneming van [artikel 8, achtste lid, van de Verordening (EG) 561/2006], door chauffeurs de normale wekelijkse rust niet buiten de cabine te laten doorbrengen levert naar het oordeel van de rechtbank niet een zelfde financieel belang op voor de FNV als in het voorbeeld van niet naleving van mededingingsregels genoemd in de MvT. Dit standpunt wordt mede ingegeven doordat eiseres heeft aangegeven met deze procedure te willen bereiken dat een bevel staken arbeid wordt opgelegd. Een dergelijk bevel ziet niet op compensatie van een door oneerlijke concurrentie verkregen financieel voordeel. De FNV valt dus niet onder de uitzondering benoemd in de MvT.

13. De verwijzing van eiseres naar de uitspraak van de ABRvS van 15 oktober 2016 en haar conclusie dat zij op grond van die uitspraak wel belanghebbende is, volgt de rechtbank niet. Er is weliswaar een uitzondering dat een derde belanghebbende kan zijn bij een boetebesluit, maar van die uitzondering is in dit specifieke geval geen sprake. Het moet dan gaan om de situatie dat een derde een handhavingsverzoek heeft ingediend en het bestuursorgaan tot de conclusie komt dat er geen sprake is van een beboetbare overtreding. Die uitzonderingssituatie is hier niet aan de orde, reeds omdat het bestuursorgaan tot de conclusie is gekomen dat sprake was van een beboetbare overtreding en een boete heeft opgelegd aan de transportonderneming. De vraag die volgens eiseres vervolgens voorligt, namelijk of de boete afdoende is, kan daarom hier niet aan de orde komen. […]

15. De conclusie is dus dat FNV niet kan worden aangemerkt als belanghebbende bij het onderhavige boetebesluit. De vraag of met de [organisatie 1] notitie een handhavingsverzoek is gedaan is niet (meer) relevant, omdat er reeds door verweerder een boetebesluit is genomen op 12 mei 2021. De door eiseres beoogde herstelsanctie van staken van arbeid kan niet via een procedure tegen het boetebesluit worden afgedwongen.”

2.13.         Over het beroep met zaaknummer UTR 21/1477, waarin de vraag aan de orde is of de brief van 23 december 2020, waartegen eiseres bezwaar heeft ingesteld, een beschikking in de zin van artikel 1:3, tweede lid, Awb is, oordeelt de rechtbank dat geen sprake is van een besluit. Ten tijde van het verzoek van FNV om als belanghebbende te worden aangemerkt, stond niet vast of de onderneming daadwerkelijk beboet zou gaan worden en zo ja, voor welke overtreding(en).

Het hoger beroep bij de Afdeling

2.14.         FNV heeft hoger beroep ingesteld. In de zaak met nummer UTR 21/2765 stelt zij dat de rechtbank haar ten onrechte niet als belanghebbende heeft aangemerkt. Deze rechtbank heeft de parlementaire geschiedenis te beperkt uitgelegd, omdat daarin weldegelijk de mogelijkheid wordt geboden dat er bij een boete in meer situaties sprake kan zijn van een derdebelanghebbende. Bovendien gaat de rechtbank eraan voorbij dat FNV aan de orde moet kunnen stellen of sprake is van adequate en effectieve handhaving. In dit geval is daarvan evident geen sprake omdat een boete is opgelegd van slechts 10.500 euro. Anders dan de rechtbank oordeelt, volgt – aldus FNV – uit ABRvS 5 oktober 2016 (ECLI:NL:RVS:2016:2645) verder niet dat belanghebbendheid beperkt is door de meergenoemde twee voorwaarden. Ook als wél tot een beboetbare overtreding is geconcludeerd, kan een derde er belang bij hebben om aan de orde te stellen of sprake is van adequate handhaving. Verder stelt FNV dat zij wel degelijk een handhavingsverzoek heeft ingediend, waarbij zij verwijst naar de contacten om informatie uit te wisselen en de notitie [bedrijf] [locatie]. Voor FNV is het onbegrijpelijk dat de rechtbank de vraag of sprake is van een handhavingsverzoek niet meer relevant acht omdat er een boetebesluit is genomen.

In de zaak met nummer UTR 21/1477 voert FNV aan dat de minister FNV wel als belanghebbende moet aanmerken en de brief van 23 december 2020 als besluit. Met het opmaken van het boeterapport staat immers vast dat er een boeteprocedure loopt en daarbij is niet relevant of er uiteindelijk een bestuurlijke boete wordt opgelegd. FNV wil in een vroegtijdig stadium kunnen aanvoeren dat de handhaving niet adequaat is.

2.15.         De minister heeft een verweerschrift ingediend. Over de belanghebbendheid van FNV bevat het verweerschrift geen nieuwe gronden.

3       Het verzoek om een conclusie en de reacties van partijen

3.1.            Over het hoger beroep heeft op 27 januari 2025 bij de Afdeling een mondelinge behandeling plaatsgevonden. Naar aanleiding van de zitting is mij bij brief van 1 augustus 2025 door de voorzitter van de Afdeling bestuursrechtspraak gevraagd om in de zaak op basis van artikel 8:12a Awb, een conclusie te nemen over de vraag of een derde, in dit geval een belangenorganisatie, belanghebbende kan zijn bij een boetebesluit. De zaak is vervolgens doorverwezen naar een grote kamer van de Afdeling bestuursrechtspraak. Deze heeft de zaak opnieuw behandeld op een zitting van 10 oktober 2025.

3.2.            Het conclusieverzoek bevat de volgende inleiding:

“In deze zaak is een bestuurlijke boete opgelegd. De Awb kwalificeert de bestuurlijke boete uitdrukkelijk als een bestraffende sanctie, inhoudende een onvoorwaardelijke verplichting tot betaling van een geldsom. De bestuurlijke boete is primair gericht op leedtoevoeging. Voor bestuurlijke boetes is bepaald dat zij onder de reikwijdte van een criminal charge onder artikel 6 EVRM vallen, zodat voor bestuurlijke boetes de aanvullende waarborgen voor rechtsbescherming van de overtreder gelden. Voor bestuurlijke boetes gelden echter geen bijzondere eisen voor de toegang tot de bestuursrechter. Voor bestuurlijke boetes geldt dus het belanghebbendebegrip uit artikel 1:2 van de Awb. In het algemeen is volgens artikel 1:2 eerste lid Awb een belanghebbende degene wiens belang rechtstreeks bij een besluit is betrokken. Alleen wie een voldoende objectief en actueel, eigen en persoonlijk belang heeft dat rechtstreeks betrokken is bij het besluit, is belanghebbende. Voor rechtspersonen geldt dat zij (ook) kunnen opkomen voor algemene en collectieve belangen: als hun belangen worden mede beschouwd de algemene en collectieve belangen die zij krachtens hun doelstellingen en blijkens hun feitelijke werkzaamheden in het bijzonder behartigen.”

Naar aanleiding hiervan formuleert de voorzitter de volgende vragen voor de conclusie:

“lk vraag u om in uw conclusie in te gaan op de vraag of, en zo ja, wanneer een derde belanghebbende kan zijn bij een besluit tot het opleggen of weigeren van een punitieve bestuurlijke sanctie in het licht van het belanghebbendebegrip van de Awb. Ook vraag ik u om daarbij te bezien of het verschil maakt of de boete is opgelegd dan wel geweigerd naar aanleiding van een verzoek om handhaving door de derde of uit eigener beweging door het bestuursorgaan is opgelegd en of het gegeven dat de derde een belangenorganisatie is, van betekenis is. Daarbij verzoek ik u om ook aandacht te besteden aan de gevolgen van de keuze om een derde wel of niet als belanghebbende aan te merken bij een boetebesluit onder meer voor de rechten van de overtreder bij een procedure over een punitieve sanctie, zoals het verstrekken van de processtukken aan de belanghebbende.”

De door mij genomen conclusie geeft voorlichting aan de Afdeling, maar bindt haar niet (art. 8:12a, achtste lid, Awb).

3.3.            De partijen zijn van het verzoek om een conclusie te nemen op de hoogte gebracht en daarbij in de gelegenheid gesteld om binnen twee weken te reageren. Partijen hebben van deze mogelijkheid geen gebruik gemaakt.       Wel heeft onderneming x bij brief van 30 september 2025 op het verzoek om een conclusie te nemen gereageerd. In de brief verzoekt het bedrijf de Afdeling om te bevestigen dat FNV geen belanghebbende is bij het boetebesluit van 12 mei 2021, en om haar niet als partij toe te laten in de procedure. Daartoe voert het aan dat het toelaten van een private derde de ‘bipolaire’ balans tussen overheid en overtreder doorbreekt, wat indruist tegen het recht van de overtreder op een eerlijk proces en de equality of arms. Verder ondergraaft deze toelating de finaliteit van een boetebesluit dat al sinds 2021 onherroepelijk is, en doet dit daarom te kort aan zijn rechtszekerheid. Voorts kan de toegang van een vakbond tot de processtukken leiden tot (grotere) reputatieschade van het bedrijf. Ten slotte doorkruist de toelating van een private belangenorganisatie in de sanctiefase het publiekrechtelijke handhavingsstelsel.

3.4.            De zaak is op 10 oktober 2025 ter zitting van de Afdeling behandeld door een grote kamer, waarin zitting hadden R. Uylenburg (voorzitter), C.M. Wissels (rapporteur), J.A.R. van Eijsden, H.G. Rottier en M. Schoneveld. Namens FNV zijn verschenen [gemachtigden]. Namens de minister J.I.J. Langenberg en M.W.J.J. Netten. Tijdens de zitting was ik als staatsraad Advocaat-Generaal aanwezig en heb ik aan partijen vragen kunnen stellen.

4       Achtergrond, belang en opbouw van de conclusie

4.1.            In deze conclusie staat de vraag centraal of en, zo ja, wanneer een derde – in de zaak betreft het FNV, een collectieve belangenorganisatie – in het licht van het belanghebbendebegrip van artikel 1:2 Awb, belanghebbende kan zijn bij het besluit tot oplegging of weigering van een bestraffende bestuurlijke sanctie. In de zaak gaat het om een bestuurlijke boete, die door de minister van I&W op 12 mei 2021 is opgelegd aan onderneming x wegens overtreding door haar chauffeurs van het verbod om rusttijden door te brengen in de cabine van de vrachtwagen (verbod op cabinekamperen), dat voortvloeit uit artikel 2.5:1, tweede lid onder a, Arbeidstijdenbesluit vervoer juncto artikel 8, zesde en achtste lid, van Verordening (EG) nr. 561/2014.

De conclusie heeft op zich een bredere strekking dan alleen de bestuurlijke boete en betreft in beginsel alle bestuurlijke bestraffende sancties, die kunnen worden gekwalificeerd als criminal charge in de zin van artikel 6 EVRM of als sanctie van strafrechtelijke aard in de zin van het EU-recht. Zoals ik eerder samen met staatsraad Advocaat-Generaal Wattel heb aangegeven,[5] geldt op grond van de huidige rechtspraak van het EHRM en de nationale rechter de kwalificatie als criminal charge, behalve voor de bestuurlijke boete, wellicht nog voor sommige tijdelijke intrekkingen van vergunningen. Verder heeft het Hof van Justitie bepaald dat de (bestuurlijke) verzegeling van een bedrijfsruimte een sanctie van strafrechtelijke aard is.[6] In het vervolg van de conclusie concentreer ik mij op de bestuurlijke boete. Deze wordt in artikel 5:40, eerste lid, Awb aangemerkt als een bestraffende sanctie. De standpunten in de conclusie gelden echter evenzeer voor de hier genoemde andere bestuurlijke bestraffende sancties.

4.2.            Bij de door de conclusievraag opgeworpen kwestie bestaat een zekere spanning, die te maken heeft met het duale karakter van de bestuurlijke boete. Dit duale karakter is ook zichtbaar in de definitie van bestraffende sancties, waaronder de bestuurlijke boete, in artikel 5:4, eerst lid, Awb. Enerzijds is de boete een bestuurlijke sanctie, i.e. een door het bestuursorgaan opgelegde verplichting wegens een overtreding (sub a). In zoverre is het niet zo heel vreemd om een natuurlijke of rechtspersoon die belang heeft bij (naleving van) de overtreden normstelling aan te merken als belanghebbende bij dat besluit. Anderzijds is de bestuurlijke boete een bestraffende sanctie, i.e. een bestuurlijke sanctie voor zover deze beoogt de overtreder leed toe te voegen (sub d). Vanuit dit deel van de definitie kan het aanmerken van een derde als belanghebbende minder voor de hand liggen, omdat niet zonder meer duidelijk is waarom de derde belang heeft bij meer of minder leedtoevoeging aan een ander. Bovendien gelden bij de oplegging van een bestuurlijke boete extra aan het strafrecht ontleende waarborgen, bijvoorbeeld op het punt van vertrouwelijkheid van processtukken, waardoor de betrokkenheid van een derde als procespartij tot processuele complexiteit kan leiden. Deze spanning staat in de conclusie centraal.

4.3.            De Awb stelt geen bijzondere regels over de (rechts)personen die tegen een bestuurlijke boete rechtsmiddelen moeten kunnen aanwenden. Hiervoor is dus het algemeen geldende belanghebbendebegrip van artikel 1:2 Awb bepalend. Zij die als belanghebbende kwalificeren, hebben de mogelijkheid om tegen een besluit bezwaar te maken en (hoger) beroep in te stellen (art. 8:1 jo. 7:1, eerst lid, Awb; art. 8:104, eerste lid, Awb) en hebben bovendien het recht om als procespartij in het geding deel te nemen (art. 8:26 Awb). Verder is die kwalificatie van belang om te bepalen of een verzoek tot handhaving een aanvraag is in de zin van artikel 1:3, derde lid, Awb, zodat tegen de bestuurlijke reactie daarop beroep openstaat. Bovendien nemen natuurlijke en rechtspersonen die kwalificeren als belanghebbende een bijzondere positie in bij de voorbereiding van besluiten, onder meer omdat zij op grond van artikel 4:7 (als aanvrager) of 4:8 Awb (als andere belanghebbende) onder omstandigheden in de gelegenheid moeten worden gesteld om over het nemen van een beschikking zienswijzen naar voren te brengen.

Onder belanghebbende wordt volgens artikel 1:2, eerste lid, Awb verstaan: degene wiens belang rechtstreeks bij een besluit betrokken is. Ten aanzien van rechtspersonen worden als hun belangen mede beschouwd de algemene en collectieve belangen die zij krachtens hun doelstellingen en blijkens hun feitelijke werkzaamheden in het bijzonder behartigen (art. 1:2, derde lid, Awb). Volgens vaste rechtspraak is een persoon of entiteit ‘belanghebbende’ als deze cumulatief voldoet aan zes criteria. De betrokkene moet daartoe een eigen, persoonlijk, objectief bepaalbaar, actueel, voldoende zeker en rechtstreeks ‘betrokken’ belang hebben. Een belang is rechtstreeks bij een besluit betrokken als er voldoende causaal verband bestaat tussen het besluit en de aantasting van het belang.[7] Voor een goed begrip van het vervolg van de conclusie ga ik op een aantal aspecten van deze definitie nader in, nog los van de context van de bestuurlijke boete.

4.4.            Binnen de criteria om te kwalificeren als belanghebbende kan voor het doel van deze conclusie onderscheid worden gemaakt tussen twee groepen. In de eerste plaats is dat het vereiste van voldoende causaal verband tussen het besluit en de aantasting van het belang, dat – zoals ik nader zal uitwerken in paragraaf 10 – bepalend is voor de vraag of derden überhaupt belanghebbenden kunnen zijn bij een besluit inzake weigering of oplegging van een bestuurlijke boete.[8] In de tweede plaats zijn dat de andere vereisten voor belanghebbendheid die, als die eerste vraag in beginsel bevestigend is beantwoord, grenzen kunnen stellen aan de belanghebbendheid van de in de zaak optredende concrete (rechts)persoon. Daartoe moet deze immers ook voldoen aan de eisen van eigen, persoonlijk, actueel, objectief bepaalbaar et cetera belang. Voor een rechtspersoon als behartiger van een collectief of algemeen belang gelden bovendien de specifieke eisen van artikel 1:2, derde lid, Awb.

Hierna besteed ik aan een aantal van deze ‘concrete’ eisen aandacht, omdat zij aan de orde komen in de – in paragraaf 6 te bespreken – rechtspraak waarin de belanghebbendheid van derden bij een boetebesluit speelt. Dat betreft het vereiste van persoonlijk belang (punt 4.5), het vereiste dat het belang niet afgeleid is van dat van een ander (punt 4.6), de bijzonder positie van concurrenten (punt 4.7) en de specifieke eisen die gelden voor de belanghebbendheid van rechtspersonen als behartiger van een collectief of algemeen belang, als bedoeld in artikel 1:2, derde lid, Awb (punt 4.8).

4.5.             Om als belanghebbende in een concrete zaak te worden aangemerkt, moet de persoon of entiteit voldoen aan het vereiste van persoonlijk belang. Deze eis is vaak beperkend als een besluit potentiële effecten voor velen heeft.[9] Indien een persoon zich in dat geval niet onderscheidt van grote aantallen anderen, plegen de bestuursrechters de persoon wegens gebrek aan persoonlijk (individueel en bijzonder) belang niet aan te merken als belanghebbende. Tegelijkertijd is de rechtspraak op dit punt in beweging en niet volledig consistent. Zo oordeelt de Afdeling dat een persoon die door een besluit dat effecten heeft voor velen, maar wordt geschaad in een zakelijk recht (bijv. het eigendomsrecht) of een fundamenteel recht, wel een individueel, persoonlijk belang heeft.[10] In de rechtspraak van het College van Beroep voor het bedrijfsleven lijkt deze correctie in de context van persoonlijk belang niet te worden gehanteerd. Verder wordt de eis van persoonlijk belang op een bijzonder terrein soms op specifieke wijze ingevuld. Zo is van persoonlijk belang in milieuzaken sprake als de betrokkene ‘gevolgen van enige betekenis’ ondervindt.[11]

4.6.            De belanghebbendheid van een persoon of entiteit in het concrete geval kan ook afstuiten op de omstandigheid dat zijn belang is afgeleid van dat van een ander. Daarbij geldt dat niet wordt voldaan aan het vereiste van rechtstreeks belang als het belang van betrokkene niet direct, maar alleen afgeleid of middellijk (veelal via een contractuele relatie met een ander), bij een besluit is betrokken. Het leerstuk van afgeleid belang is door de rechter jarenlang tamelijk strikt gehanteerd. In een eerdere conclusie uit 2018 heb ik een minder strikte benadering bepleit,[12] waarin twee normatieve ankerpunten en vijf vuistregels leidend zouden moeten zijn. Het meest interessant voor deze conclusie zijn vuistregel 1 en 3. Volgens vuistregel 1 is het belang van de derde bij een besluit niet ‘afgeleid‘, als deze een zelfstandig eigen belang heeft dat bij het besluit rechtstreeks betrokken is, bijvoorbeeld vanwege de reële mogelijkheid dat betrokkene daardoor in een aan een zakelijk of fundamenteel recht ontleend belang wordt geraakt. Volgens vuistregel 3 wordt afgeleid belang niet tegengeworpen aan een derde als de betrokkenheid van zijn rechts- of belangenpositie bij een besluit een zelfstandige aanspraak op rechtsbescherming rechtvaardigt. De bestuursrechters hebben de benadering van de conclusie in beginsel omarmd,[13] ook al worden de vuistregels niet altijd expliciet toegepast.

4.7.            Bij de beoordeling of een onderneming belanghebbende is bij een tot haar concurrent gericht besluit, is in de rechtspraak van de Afdeling en het CBb een categorale benadering het vertrekpunt.[14] Volgens die benadering is de ondernemer wiens concurrentiebelang rechtstreeks bij een besluit aangaande een andere ondernemer betrokken is, in beginsel belanghebbende bij dat besluit.[15] Van een concurrentiebelang is sprake als de onderneming in hetzelfde verzorgingsgebied en marktsegment bedrijfsactiviteiten ontplooit als waarin de bedrijfsactiviteiten van haar concurrent plaatsvinden.[16] Als de onderneming aan deze categorale eisen voldoet, moet vervolgens nog worden vastgesteld of de onderneming door het aan de concurrent gerichte besluit in kwestie daadwerkelijk in haar concurrentiebelang wordt geraakt.[17] Daarbij wordt beoordeeld of het besluit feitelijk effect kan hebben op de concurrentieverhoudingen. Deze correctie op de categorale benadering wordt over het algemeen niet heel streng toegepast.

4.8.            Een rechtspersoon, die een algemeen of collectief belang behartigt als bedoeld in artikel 1:2, derde lid, Awb, kan bij een besluit belanghebbende zijn. Van algemeen belang in de zin van deze bepaling is sprake bij een belang dat ‘het belang van één individu overstijgt’.[18] Bij een collectief belang gaat het om de gezamenlijke belangen van de leden van een georganiseerde groep personen.[19] Voor beide geldt dat de rechtspersoon alleen kan opkomen voor de betreffende belangen als hij deze krachtens statutaire doelstelling en blijkens feitelijke werkzaamheden in het bijzonder behartigt. Het vereiste dat de rechtspersoon krachtens statutaire doelstelling het belang moet behartigen stelt in territoriale en functionele zin eisen aan de doelomschrijving. Territoriaal moet het bestreden besluit een activiteit betreffen die plaatsvindt binnen het in de statuten van de rechtspersoon omschreven werkgebied. Als aan die eis is voldaan, is van belang dat de activiteit functioneel binnen de reikwijdte van de doelstelling valt. Die doelstelling moet bovendien voldoende specifiek zijn en niet zo veelomvattend dat zij onvoldoende onderscheidend is (‘in het bijzonder’ behartigen). Het vereiste van ‘specifieke doelstelling’ wordt gesteld om te voorkomen dat rechtspersonen met een te algemene doelstelling ook in bezwaar en beroep moeten worden ontvangen, zoals een politieke partij.[20] Verder moet de rechtspersoon het belang in kwestie ook blijkens zijn feitelijke werkzaamheden (in het bijzonder) behartigen.[21] Als feitelijke werkzaamheid worden onder meer niet aangemerkt het in rechte opkomen tegen besluiten, het indienen van handhavingsverzoeken, het inbrengen van zienswijzen en het onderhouden van een website om verslag te doen van de juridische werkzaamheden. Als zodanig gelden wel het voeren van overleg met de overheid, het mobiliseren van burgers, het geven van cursussen en het houden van lezingen.

4.9.             In het vervolg richt ik mij op de conclusievraag of en, zo ja, wanneer een derde belanghebbende in de zin van artikel 1:2 Awb kan zijn bij het besluit tot het opleggen of weigeren van een bestraffende bestuurlijke sanctie. Daartoe bestudeer ik eerst de parlementaire geschiedenis van titel 5.4 Awb, inzake de bestuurlijke boete (par. 5), ga ik vervolgens in op de rechtspraak van diverse bestuursrechters over de belanghebbendheid van derden bij bestuurlijke boeten (par. 6) en bespreek ik daarna de belangrijkste gezichtspunten in de literatuur (par. 7). Vervolgens maak ik twee uitstapjes buiten het terrein van het bestuursrecht en bestudeer ik inzichten uit het strafrecht (par. 8) en het Unierecht (par. 9), die relevant kunnen zijn voor de conclusievraag.

Na deze beschouwingen kom ik tot mijn standpunt over de belanghebbendheid bij boetebesluiten (par. 10). Daarbij komen ook de subvragen uit het conclusieverzoek van de voorzitter aan de orde, namelijk: of het voor die belanghebbendheid uitmaakt of de boete is opgelegd of geweigerd naar aanleiding van een verzoek om handhaving door de derde of uit eigener beweging door het bestuursorgaan; of het gegeven dat de derde een belangenorganisatie is, van betekenis is voor mijn opvatting; en wat de gevolgen zijn van de keuze om een derde wel of niet als belanghebbende aan te merken bij het boetebesluit voor de rechten van de overtreder in de boeteprocedure, zoals het verstrekken van de processtukken aan de belanghebbende derde.

In de conclusie pas ik mijn standpunten niet toe op de situatie in de zaak, waarin de conclusie is gevraagd. Een dergelijke toespitsing wordt door de voorzitter niet gevraagd. Bovendien zou ik hiervoor een oordeel moeten geven over kwesties die niet specifiek te maken hebben met de conclusievraag. Daarom ga ik bijvoorbeeld niet in op de feitelijke kwestie of FNV in de onderhavige zaak al dan niet een voldoende concreet handhavingsverzoek heeft gedaan in het licht van de vaste rechtspraak van de Afdeling.[22] Deze rechtspraak staat immers niet ter discussie.

5       De parlementaire geschiedenis van titel 5.4 Awb

5.1.            Titel 5.4, over de bestuurlijke boete, is in de Awb ingevoegd bij de Vierde tranche van de Awb. Hoewel in deze titel geen bijzondere voorzieningen zijn getroffen voor de toepassing van het belanghebbendebegrip in de context van de bestuurlijke boete, is in de memorie van toelichting bij het wetsvoorstel wel aandacht besteed aan de positie van derden. De volgende passage bevat (een selectie van) de relevante overwegingen.[23]

“Het komt voor dat iemand een bestuursorgaan verzoekt een boete op te leggen aan een ander. […] Voor de wijze waarop een dergelijk verzoek moet worden behandeld, is van belang of de verzoeker kan worden aangemerkt als een belanghebbende in de zin van artikel 1:2, eerste lid Awb: degene wiens belang rechtstreeks bij een besluit is betrokken. Als dat het geval is, is het verzoek namelijk een aanvraag in de zin van artikel 1:3, derde lid, Awb, waarop met inachtneming van de regels van titel 4.1 moet worden beslist. Volgens vaste jurisprudentie is voor het zijn van belanghebbende vereist, dat de verzoeker door het besluit wordt getroffen in een eigen, persoonlijk belang, waarbij bovendien voldoende causaal verband moet bestaan tussen het besluit en de aantasting van het belang. Bij veel overtredingen waarvoor bestuurlijke boeten kunnen worden opgelegd, zijn echter geen individuele burgers aan te wijzen die rechtstreeks worden benadeeld: wie zijn belastingaangifte of het aanvraagformulier voor een uitkering in strijd met de waarheid invult, benadeelt de gemeenschap, niet (rechtstreeks) een individuele burger.

Een rechtstreeks belang bij een boetebesluit kan onder omstandigheden, bijvoorbeeld, wel worden aangenomen voor de directe concurrent van de overtreder van mededingingsregels. De overtreder kan zich door de overtreding een economisch voordeel hebben verschaft ten opzichte van zijn concurrenten en de boete heeft mede tot effect dat dit wederrechtelijk verkregen economisch voordeel geheel of gedeeltelijk ongedaan wordt gemaakt. Een dergelijke casus speelde bijvoorbeeld voor de rechtbank Rotterdam [RJGMW: in de zaak Norsk Hydro, waarin de NMa op verzoek van Norsk Hydro aan SEP een bestuurlijke boete van 14 miljoen gulden aan SEP had opgelegd wegens misbruik van machtspositie[24]] (…). De rechtbank erkende Norsk Hydro als belanghebbende en daarmee als procespartij in de zin van artikel 8:26, eerste lid, van de Awb (Rb. Rotterdam 26 november 2002, AB 2003, 385; op dit punt bevestigd door CBb 28 mei 2004, LJN-nr. AP 1336). In deze zaak had de derde derhalve een direct, rechtstreeks belang bij de oplegging van de boete.”

Uit dit citaat blijkt dat volgens de regering derden niet snel belanghebbend zijn bij de oplegging van een bestuurlijke boete. Daarvoor is noodzakelijk dat zij door het boetebesluit worden getroffen in een eigen, persoonlijk belang en dat bovendien voldoende causaal verband bestaat tussen het besluit en de aantasting van het belang. Bij veel overtredingen waarvoor bestuurlijke boeten kunnen worden opgelegd, zoals in fiscale of uitkeringszaken, zijn geen individuele burgers aan te wijzen die rechtstreeks worden benadeeld.

Tegelijkertijd zijn uitzonderingen op deze regel mogelijk, waarin wel (voldoende) rechtstreeks verband bestaat tussen het boetebesluit en de aantasting van een belang van een derde. Zo’n rechtstreeks belang kan onder omstandigheden bijvoorbeeld worden aangenomen bij concurrenten in mededingingszaken, omdat een boete dan ‘mede tot effect heeft dat het wederrechtelijk verkregen economisch voordeel geheel of gedeeltelijk ongedaan wordt gemaakt’.[25] De wijze waarop deze uitzondering is geformuleerd (‘bijvoorbeeld’) laat ruimte voor meer uitzonderingen.

Wat verder opvalt is dat de regering haar opvatting dat derden in de regel geen belanghebbenden bij een bestuurlijke boete zijn, niet principieel onderbouwt met de stelling dat de inbreng van derden in het boeteproces niet past bij het bestraffende karakter van een bestuurlijke boete. De regering zoekt de beperking van de toegang van derden tot de boeteprocedures in het reguliere belanghebbendebegrip.

5.2.            Ook de toelichting op artikel 5:50, tweede lid, Awb, bevat informatie die relevant is voor de belanghebbendheid bij bestuurlijke boetes. In dit artikellid wordt (onder meer) bepaald dat, indien het bestuursorgaan nadat de overtreder zijn zienswijze naar voren heeft gebracht, beslist dat voor de overtreding geen bestuurlijke boete wordt opgelegd, hij dit schriftelijk aan de overtreder mededeelt. In de memorie van toelichting staat hierover het volgende:[26]

“De kennisgeving dat geen bestuurlijke boete zal worden opgelegd, is een besluit in de zin van artikel 1:3; zij is naar haar objectieve strekking immers gericht op het rechtsgevolg, dat de bevoegdheid om voor deze overtreding aan deze overtreder een bestuurlijke boete op te leggen, komt te vervallen. Dit is overigens slechts van praktisch belang, indien een derdebelanghebbende aanwezig is, die dit besluit eventueel zou willen aanvechten. Zoals in paragraaf 5.7 van het algemeen deel van dit hoofdstuk van de memorie van toelichting uiteengezet, is dit bij bestuurlijke boeten als regel niet het geval.”

Dit citaat bevestigt dat de regering van oordeel is dat er bij bestuurlijke boeten als regel geen derdebelanghebbenden zijn, maar dat een derde bij uitzondering belang kan hebben bij een besluit waarin wordt bepaald dat geen bestuurlijke boete zal worden opgelegd.

5.3.            Hiervoor is gebleken dat de regering terughoudend is bij het aanmerken van derden als belanghebbenden bij boetebesluiten, maar dat die mogelijkheid niet wordt uitgesloten. Wat betreft dat laatste biedt de memorie van toelichting bij het wetsvoorstel van de Vierde tranche Awb meer ruimte voor derden dan de toelichting bij het voorontwerp van de Commissie wetgeving algemene regels van bestuursrecht (Commissie Scheltema).[27] Die toelichting is op hoofdlijnen vergelijkbaar met die bij het wetsvoorstel, maar op onderdelen stelliger. Dat blijkt uit het navolgende citaat,[28] waarin de belangrijkste afwijkingen van de toelichting op het wetsvoorstel zijn gecursiveerd.

“In de meeste gevallen zal een burger die het bestuur op een overtreding attendeert en daarbij om oplegging van een boete verzoekt, niet als belanghebbende kunnen worden aangemerkt. Daarvoor is volgens vaste jurisprudentie immers vereist, dat de verzoeker door het besluit wordt getroffen in een eigen, persoonlijk belang, waarbij bovendien voldoende causaal verband moet bestaan tussen het besluit en de aantasting van het belang. Strikt genomen wordt een derde nooit door het besluit omtrent de boete, maar hooguit door de overtreding in zijn belang getroffen. Niettemin zou gesteld kunnen worden dat een derde die door de overtreding rechtstreeks wordt benadeeld, ook door een besluit tot het niet opleggen van een boete in zijn belang wordt getroffen. Bij veel overtredingen waarvoor bestuurlijke boeten kunnen worden opgelegd, zijn echter geen individuele burgers aan te wijzen die rechtstreeks worden benadeeld: wie zijn belastingaangifte of het aanvraagformulier voor een uitkering in strijd met de waarheid invult, benadeelt de gemeenschap, niet (rechtstreeks) een individuele burger.

Maar ook als er wel een derde is die door de overtreding wordt benadeeld, is deze niet zonder meer belanghebbende bij het besluit omtrent het opleggen van een boete. Soms zal het daartoe vereiste causaal verband ontbreken. Het nadeel vloeit immers in eerste instantie voort uit de overtreding zelf, niet uit het besluit tot het niet-opleggen van een boete. Evenmin heeft het wel opleggen van een boete noodzakelijkerwijs tot gevolg dat dit nadeel wordt weggenomen. Dit laatste kan echter anders liggen, indien de overtreder zich door de overtreding een economisch voordeel heeft verschaft ten opzichte van zijn concurrenten, en de boete mede tot effect heeft dat dit wederrechtelijk verkregen economisch nadeel geheel of gedeeltelijk ongedaan wordt gemaakt.”

Uit deze passage blijkt dat de Commissie Scheltema in 1999 nog terughoudender was met het aanmerken van derden als belanghebbende bij een bestuurlijke boete dan de regering in 2003. ‘Strikt genomen wordt’ – aldus de commissie – ‘een derde nooit door het besluit omtrent de boete, maar hooguit door de overtreding in zijn belang getroffen’, ook al kan worden gesteld dat ‘een derde die door de overtreding rechtstreeks wordt benadeeld, ook door een besluit tot het niet opleggen van een boete in zijn belang wordt getroffen’. Verder wijst ook de commissie op de mogelijke uitzondering voor concurrenten, maar die uitzondering is alleen aan de orde als de boete mede tot effect heeft dat het wederrechtelijk verkregen economisch voordeel geheel of gedeeltelijk ongedaan wordt gemaakt.

Dat de minister voor het toelaten van derden als belanghebbende bij een boetebesluit iets meer ruimte zag dan de Commissie Scheltema heeft wellicht te maken met het commentaar op het voorontwerp in de literatuur, in het bijzonder van een werkgroep van de Vereniging voor bestuursrecht VAR (zie punt 7.2).[29] Daarnaast zal vermoedelijk ook een rol hebben gespeeld dat de rechtbank Rotterdam en het CBb in de – in punt 6.2 vermelde – zaak Norsk Hydro in 2002 en 2003 hebben bepaald dat een concurrent belanghebbende kan zijn in een zaak over (de hoogte van) een bestuurlijke boete. Ten slotte kan ook bij de beperkte opvatting van de Commissie Scheltema over het belang van derden bij een boetebesluit, wederom worden opgemerkt dat deze niet is ingegeven door het bestraffende karakter van het besluit.

5.4.            Samenvattend kan worden vastgesteld dat de wetgever – of meer precies de regering, niet weersproken door het parlement[30] – van oordeel is dat derden in de regel niet kunnen worden aangemerkt als belanghebbende bij de al dan niet oplegging van een bestuurlijke boete. Zij worden veelal niet getroffen in een eigen, persoonlijk belang en bovendien bestaat er onvoldoende causaal verband tussen het besluit en de aantasting van het belang. Deze beperking vloeit aldus voort uit het belanghebbendebegrip van artikel 1:2 Awb en is op zichzelf niet ingegeven door een principiële keuze op basis van de bestraffende aard van het boetebesluit.

Wel zijn op deze regel uitzonderingen mogelijk, waarin wel een (voldoende) rechtstreeks verband bestaat tussen het boetebesluit en de aantasting van het belang van een derde. Zo’n rechtstreeks belang kan onder omstandigheden worden aangenomen bij concurrenten in mededingingszaken, omdat een boete dan tot effect heeft dat het wederrechtelijk verkregen economisch voordeel geheel of gedeeltelijk ongedaan wordt gemaakt. Daarnaast is er ruimte voor meer uitzonderingen, maar die worden niet nader aangeduid.

6       Rechtspraak van de bestuursrechters

Inleiding

6.1.            Hierna volgt een overzicht van de voor de conclusie relevante rechtspraak. In de kern gaat het dus om zaken waaruit blijkt of en, zo ja, onder welke voorwaarden en met welke argumenten de bestuursrechters derden als belanghebbende aanmerken bij een boetebesluit. Daarbij ga ik eerst in op de rechtspraak van het College van Beroep voor het bedrijfsleven (hierna: CBb of College) en, al dan niet in samenhang daarmee, de rechtbank Rotterdam die in economische bestuurlijke boetezaken eerstelijnsrechter is. Vervolgens komt de rechtspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: Afdeling) aan bod en wordt ook enige aandacht besteed aan de rechtspraak van andere rechtbanken dan de Rotterdamse, die veelal eerstelijnsrechter zijn in zaken die in hoger beroep binnen de competentie van de Afdeling vallen. Van de andere hoogste bestuursrechters, meer in het bijzonder de Centrale Raad van Beroep en de Hoge Raad als fiscale cassatierechter, is geen relevante rechtspraak aangetroffen.

College van Beroep voor het bedrijfsleven en rechtbank Rotterdam

6.2.            Voor zowel het CBb als de rechtbank Rotterdam begint de relevante rechtspraak met de zaak Norsk Hydro, waarin beide Norsk Hydro in het kader van artikel 8:26 Awb als belanghebbende aanmerken bij een door de Directeur-Generaal opgelegde boete van de Nederlandse Mededingingsautoriteit (hierna: NMa) naar aanleiding van een klacht van Norsk Hydro over Samenwerkende elektriciteitsbedrijven (SEP).[31] In bezwaar was Norsk Hydro door de NMa niet-ontvankelijk verklaard, omdat het bedrijf alleen persoonlijk belang erbij zou hebben dat zou worden opgetreden tegen de overtreding, maar niet bij de hoogte van de boete. De rechtbank merkt Norsk Hydro wel aan als belanghebbende zonder dit oordeel heel uitgebreid te motiveren.[32]

“Op grond van artikel 8:26, eerste lid, Awb kan de rechtbank belanghebbenden in de gelegenheid stellen als partij aan het geding deel te nemen. Voor toepassing van deze bevoegdheid is onder meer vereist dat een dergelijke belanghebbende daarbij ook een procesbelang heeft. Norsk Hydro is, als toentertijd beoogd contractspartij van SEP, belanghebbende bij het besluit van verweerder van 26 augustus 1999, waarin een mededingingsrechtelijke beoordeling wordt gegeven van het litigieuze handelen van SEP. Norsk Hydro is daarmee ook belanghebbende bij het bestreden besluit, waarbij die beoordeling in stand is gelaten. Norsk Hydro heeft verklaard dat haar procesbelang is gelegen in de door haar jegens eiseres te entameren civielrechtelijke actie tot vergoeding van de schade die het gevolg is van het niet tot stand komen van de door haar beoogde transportovereenkomst met SEP, en die bestaat uit de gederfde winst doordat de doorleveringscontracten met de door Norsk Hydro gevonden klanten niet tot stand zijn gekomen. Gelet op de – mogelijke – werking die een (in rechte vaststaand) oordeel van verweerder omtrent de toepasselijkheid van artikel 24, eerste lid, van de Mw zou kunnen hebben in een civielrechtelijke procedure, is daarmee gegeven dat ook sprake is van een procesbelang van Norsk Hydro.”

In hoger beroep komt het CBb tot eenzelfde oordeel.[33]

“Namens Norsk Hydro is SEP verzocht een aanbod te doen om voor haar elektriciteit te transporteren. Norsk Hydro is belanghebbende bij de mededingingsrechtelijke beoordeling van de behandeling van dit verzoek. Norsk Hydro heeft voorts een procesbelang gezien in haar voornemen in een civielrechtelijke procedure schadevergoeding van appellante te vorderen wegens het niet tot stand komen van de door haar beoogde transportovereenkomst. Norsk Hydro kan derhalve als belanghebbende aan dit geding deelnemen.”

In beide uitspraken is de motivering nogal beperkt. Als beoogd contractpartner van SEP is Norsk Hydro belanghebbende bij de mededingingsrechtelijke beoordeling door NMa van het handelen van SEP en daarmee (kennelijk) ook bij de hoogte van de aan SEP opgelegde boete. Bovendien heeft Norsk Hydro procesbelang bij de boete vanwege de door het bedrijf te entameren civielrechtelijke actie tot vergoeding van de schade die het gevolg is van het niet tot stand komen van de overeenkomst met SEP. Dat de boete een bestraffend karakter heeft, speelt geen enkele rol.

Volgens de memorie van toelichting bij de Vierde tranche van de Awb (par. 4.2) kan de belanghebbendheid van Norsk Hydro bij de aan SEP opgelegde boete worden verklaard doordat Norsk Hydro een directe concurrent is van SEP en de boete mede als effect heeft dat het door de overtreder (SEP) wederrechtelijk verkregen economisch voordeel geheel of gedeeltelijk ongedaan wordt gemaakt. [34] Daarom zou Norsk Hydro een direct rechtstreeks belang bij de boeteoplegging hebben. Deze verklaring wordt door de rechtbank en het CBb echter niet genoemd.

6.3.            In de Carglass-uitspraak gaat het CBb uitgebreid in op de mogelijkheid van een ‘klagende’ marktpartij om in mededingingszaken als belanghebbende in de zin van artikel 1:2 Awb te worden aangemerkt bij het besluit tot al dan niet oplegging van een boete of last onder dwangsom naar aanleiding van een klacht. In de zaak had Glasgarage bij de NMa een klacht over Carglass ingediend en had NMa na onderzoek ervan afgezien om aan Carglass een boete of een last onder dwangsom op te leggen. Over het hiertegen ingestelde beroep oordeelt het CBb als volgt.[35]

“Uit de wetsgeschiedenis van de artikelen 59 tot en met 62 van de Mw valt op te maken dat de wetgever er vanuit is gegaan dat een marktpartij, die bij de d-g NMa een klacht heeft ingediend wegens overtreding door een concurrerende marktpartij van de bepalingen van de Mw, bij een beslissing inzake het naar aanleiding van die klacht al dan niet opleggen van een boete of een last onder dwangsom, als belanghebbende in de zin van artikel 1:2 van de Awb moet worden aangemerkt en dus in beginsel bezwaar en beroep kan instellen. Om zeker te stellen dat ook in geval van een ambtshalve onderzoek de onderneming, die na het opmaken van een rapport als bedoeld in artikel 59 Mw, toch geen maatregel opgelegd heeft gekregen, bezwaar en beroep zou kunnen instellen, is in artikel 62 nog de bepaling opgenomen dat een beslissing omtrent het opleggen van een boete of een last onder dwangsom bij beschikking genomen wordt.

Het College heeft in zijn uitspraak van 28 mei 2004 [in de zaak Norsk Hydro] reeds blijk gegeven van zijn oordeel dat – onder omstandigheden – het belang van een derde rechtstreeks bij een besluit inzake oplegging van een boete betrokken kan zijn.

Het College tekent hierbij aan dat de opvatting dat een klagende marktpartij bij een op zijn klacht volgend besluit om geen boete op te leggen, nimmer als belanghebbende beschouwd zou moeten worden, ertoe zou leiden dat de rechtspositie van klagers in Nederlandse mededingingszaken verder dan gewenst zou afwijken van die van klagers in Europese mededingingszaken, terwijl de wetgever juist een grote mate van aansluiting tussen het Nederlandse en het Europese mededingingsrecht voor ogen stond.

Ook in het Europese recht wordt overigens het beginsel gehanteerd dat de rechten van de klager niet zo ver kunnen gaan dat inbreuk gemaakt wordt op de rechten van de beklaagde partij (zie voor een en ander bijvoorbeeld de uitspraak van het Hof van Justitie van de Europese Gemeenschappen van 17 november 1987, gevoegde zaken 142 en 156/84, British American Tobacco Company e.a. tegen de Commissie, Jurispr. 1987, 4487).

In overeenstemming daarmee overweegt het College dat het bezwaar of beroep van een klager er niet toe kan leiden, dat bijvoorbeeld een boete zou worden opgelegd op basis van feiten, omstandigheden of kwalificaties die niet eerst in een rapport als bedoeld in artikel 59 Mw zijn neergelegd. (…).”

Uit de zaak blijkt dat een derde-markpartij (Glasgarage) die bij de NMa (thans: ACM) een klacht heeft ingediend wegens overtreding door een concurrerende marktpartij (Carglass) van een bepaling van de Mw, belanghebbende is bij de beslissing inzake het naar aanleiding van die klacht al dan niet opleggen van een boete of een last onder dwangsom. Die belanghebbendheid betreft de situatie dat de klacht wordt afgewezen en geen sanctie wordt opgelegd, maar – gelet op de verwijzing naar de zaak Norsk Hydro/SEP (punt 6.2) – ook de situatie dat wel een bestuurlijke boete is opgelegd, maar de derde/concurrent (Glasgarage) het oneens is met de hoogte van de boete. In dat geval is – volgens de regering (punt 5.1) – het belang van Glasgarage rechtstreeks bij het boetebesluit betrokken, omdat de boete mede als effect heeft dat het door Carglass wederrechtelijke verkregen voordeel ongedaan wordt gemaakt.[36] Of ook het CBb deze verklaring onderschrijft staat, zoals gezegd (punt 6.2), niet vast.

Voor zijn oordeel dat een klager belanghebbende is bij een besluit om geen boete op te leggen, acht het College van belang dat een andere opvatting ertoe zou leiden dat de ‘rechtspositie van klagers in Nederlandse mededingingszaken verder dan gewenst zou afwijken van die van klagers in Europese mededingingszaken, terwijl de wetgever juist een grote mate van aansluiting tussen het Nederlandse en het Europese mededingingsrecht voor ogen stond’.[37] Het College leidt uit de (toelichting op de) toen geldende Mededingingswet, in het bijzonder artikel 59 t/m 62 Mw, af dat de wetgever ervan is uitgegaan dat een marktpartij die bij de NMa een klacht heeft ingediend over een concurrerende marktpartij belanghebbende is bij het al dan niet opleggen van een boete of last onder dwangsom.

Artikel 59 t/m 61 Mw bevatte destijds bepalingen over het rapport dat de NMa moest opmaken als er een redelijk vermoeden bestond van een overtreding die kon leiden tot een boete of last onder dwangsom (art. 59) en over de zienswijze die belanghebbenden naar voren konden brengen (art. 60-61). Zij zijn inmiddels vervallen, artikel 60 en 61 Mw bij de Aanpassingswet Vierde tranche Awb (Stb. 2009, nr. 265), artikel 59 Mw bij de Wet wijzing Instellingswet ACM (Stb. 2014, nr. 247). Aldus is de Mw aangesloten op de Awb. Artikel 62 Mw is ook door die laatste wet gewijzigd en bevat nu de mogelijkheid om de beslistermijn voor het opleggen van een boete met een langere termijn te verlengen dan op grond van de Awb mogelijk is. Voor de materie van deze conclusie zijn deze wijzigingen en vervallenverklaringen niet van belang.

Ten slotte kan wederom worden opgemerkt dat bij het standpunt van het College dat een derde in beginsel (onder omstandigheden) belanghebbende kan zijn bij een boetebesluit, het bestraffende karakter van de bestuurlijke boete geen rol speelt. Wel merkt het op dat de rechten van de klager niet zover kunnen gaan dat deze inbreuk maken op de rechten van de beklaagde partij. Aldus lijkt het College zich wel bewust van het bestraffende karakter en ook van de in dat verband geldende waarborgen.

6.4.            In de daarop volgende jaren hebben de rechtbank Rotterdam en het College onder verwijzing naar de zaken Norsk Hydro- en/of Carglass vaker bepaald dat een concurrent als derde belanghebbende was bij een besluit waarbij een bestuurlijke boete was opgelegd aan een overtreder. Een mooi voorbeeld biedt het beroep van VRON/Radio 538 tegen de last onder dwangsom en de bestuurlijke boete die door de minister van Economische Zaken op basis van de Telecommunicatiewet wegens schending van de programmavoorschriften waren opgelegd aan SLAM!/FM.[38] In die zaak had de minister de aan SLAM!FM opgelegde boete in bezwaar verlaagd. Volgens de rechtbank Rotterdam is VRON/Radio 538 belanghebbende bij dit besluit.[39]

“De rechtbank ziet zich allereerst (ambtshalve) gesteld voor de vraag of VRON (proces)belang heeft bij het door haar ingestelde beroep. VRON concurreert met haar landelijke commerciële radiostations, waaronder Radio 538, met SLAM!FM. Beiden richten zich tot dezelfde doelgroep van jongeren en putten uit dezelfde reclame- en sponsorinkomstenmarkt. VRON heeft er belang bij dat het bestreden besluit vernietigd wordt en dat het primaire besluit alsnog gehandhaafd blijft, omdat SLAM!FM daarmee (meer) wordt beperkt in haar concurrentiemogelijkheden ten opzichte van VRON. Mede gelet op de uitspraken van het CBb van 28 mei 2004, LJN AP1336 [Norsk Hydro/SEP], en 17 november 2004, LJN AR6043 [Carglass], zijn naar het oordeel van de rechtbank de belangen van VRON als belanghebbende in de zin van artikel 1:2 van de Awb, rechtstreeks betrokken bij de boeteoplegging en de dwangsombeschikking van SLAM!FM.”

Het oordeel van de rechtbank wordt gedeeld door het CBb.[40]

“Ten aanzien van het betoog van SLAM!FM inzake de ontvankelijkheid van het beroep van Radio 538, overweegt het College dat de rechtbank terecht en op juiste gronden heeft geoordeeld dat uit de hierboven aangehaalde uitspraak van 17 november 2004 volgt dat Radio 538 in beroep nog steeds een direct belang heeft bij de in geding zijnde sanctiebesluiten. Zoals ook uit die uitspraak blijkt, staat het een belanghebbende klager vrij om in een procedure naar aanleiding van een sanctiebesluit het aan de opgelegde sanctie ten grondslag liggende rapport aan te vechten, hetgeen uiteindelijk ook kan leiden tot wijziging van het aangevochten besluit ten nadele van de beklaagde. (…). Gelet hierop, heeft Radio 538 ook nog na het opleggen van de boetes en lasten onder dwangsom een rechtstreeks en actueel belang bij die besluiten, teneinde de mogelijkheid te behouden om de concurrentiepositie van SLAM!FM in een voor Radio 538 gunstige zin te beïnvloeden. Het hoger beroep van SLAM!FM faalt in zoverre.”

Uit beide uitspraken blijkt dat VRON/Radio 538 belanghebbende is bij de aan SLAM!FM opgelegde (en in bezwaar verlaagde) boete, omdat beide radiostations concurrenten van elkaar zijn en een succesvol beroep de concurrentiepositie van VRON/Radio 538 ten opzicht van SLAM!FM in gunstige zin kan beïnvloeden. Het bestraffende karakter van de boete staat hieraan kennelijk niet in de weg.

6.5.            In een uitspraak van 2008 merkt het CBb een dierenarts die een klacht heeft ingediend bij de NMa tegen een groothandelaar van diergeneesmiddelen (AUV) vanwege uitsluiting van bepaalde dierenartsen, aan als belanghebbende in de zaak die de handelaar tegen het boetebesluit heeft aangespannen, waardoor de arts als partij ex artikel 8:26 Awb aan het geding kan deelnemen. Tegelijkertijd worden andere dierenartsen die geen klacht hebben ingediend niet als belanghebbende aangemerkt, omdat zij zich niet in rechtens relevante mate onderscheiden van andere dierenartsen die door de handelaar zijn uitgesloten van levering. Daartoe overweegt het College als volgt.[41]

“Het College heeft op een daartoe strekkend verzoek A, B en C (…) in de gelegenheid gesteld als partij aan het onderhavige geding deel te nemen. (…) Zoals het College heeft overwogen in de uitspraak Carglass (uitspraak van 17 november 2004, LJN:AR6034) volgt uit de wetsgeschiedenis van de artikelen 59 tot en met 62 Mw dat de oorspronkelijke klager bij NMa als belanghebbende in de zin van artikel 1:2 Awb moet worden aangemerkt.

A heeft bij brief van 18 april 1988 de handelspraktijken van AUV die voorwerp zijn van de beslissing van 29 augustus 2002 aan de orde gesteld, zodat hij belanghebbende is en uit dien hoofde in de gelegenheid dient te worden gesteld als partij aan het geding deel te nemen.

B en C hebben geen klacht ingediend en onderscheiden zich naar het oordeel van het College ook overigens niet in rechtens relevante mate van andere dierenartsen die door AUV (…) zijn uitgesloten van levering. Het enkele feit dat (mede) door hen een civiele procedure is aangespannen tegen AUV (…) onderscheidt hen niet in rechtens relevante wijze van laatstbedoelde dierenartsen; ook dezen kunnen nog steeds de civiele rechter ter zake adiëren. B en C hebben in de onderhavige procedure geen rechtstreeks belang op grond waarvan zij in de gelegenheid dienen te worden gesteld als partij aan het geding deel te nemen.”

In de zaak worden B en C niet als belanghebbende aangemerkt in de procedure over de aan AUV opgelegde boete omdat zij geen persoonlijk belang hebben bij het besluit (want zij onderscheiden zich onvoldoende van andere dierenartsen die door AUV zijn uitgesloten van levering van geneesmiddelen). A is wel belanghebbende, omdat de arts over AUV een klacht heeft ingediend bij de NMa. Daarmee onderscheidt deze arts zich ook in rechtens relevante mate van andere dierenartsen die door AUV zijn uitgesloten en heeft deze wel een persoonlijk belang.

Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State en andere rechtbanken

6.6.            De standaarduitspraak van de Afdeling over de belanghebbendheid van derden bij een boetebesluit is de zaak Nautilus.[42] Nautilus International, een vereniging die als vakbond opkomt voor de belangen van onder meer werknemers in de zeevaart, had een handhavingsverzoek ingediend bij de minister van SZW om op te treden tegen twee bedrijven die buitenlandse zeevarenden zouden onderbetalen en daarmee de Wet minimumloon en minimumvakantiebijslag (Wmm) en de Wet arbeid vreemdelingen (Wav) zouden overtreden. De minister wees het handhavingsverzoek af en legde geen bestuurlijke boete op, omdat geen overtreding van de Wav en Wmm was vastgesteld. Vervolgens verklaarde de minister Nautilus in bezwaar niet-ontvankelijk, omdat de vereniging geen belanghebbende zou zijn. In beroep gaf de rechtbank Rotterdam de minister gelijk,[43] onder meer omdat Nautilus vanuit het oogpunt van de behartiging van een collectief of algemeen belang niet kon worden aangemerkt als belanghebbende in de zin van artikel 1:2, derde lid, Awb. De rechtbank overwoog onder meer als volgt.[44]

“Eiseres kan evenmin vanuit het oogpunt van de behartiging van een collectief belang worden aangemerkt als belanghebbende in de zin van artikel 1:2, derde lid, van de Awb. In artikel 2, eerste lid, van haar statuten is bepaald dat eiseres zich ten doel stelt het behartigen van de belangen van haar leden, dit alles in de ruimste zin van het woord. Daarmee is het opkomen tegen onderbetaling van buitenlandse zeevarenden geen collectief belang dat eiseres krachtens haar doelstellingen en blijkens haar feitelijke werkzaamheden in het bijzonder behartigt. (…)

Waar eiseres stelt dat zij opkomt voor de gebundelde individuele belangen van haar leden, die rechtstreeks betrokken zijn, overweegt de rechtbank aanvullend het volgende. Ter zitting is niet weersproken dat twaalf Nederlandse zeevarenden van [derde belanghebbende 1] lid zijn van eiseres. Eiseres heeft niet aannemelijk gemaakt dat deze werknemers op willen komen tegen de door eiseres gestelde onregelmatigheden. Bovendien is hun belang bij het door eiseres gevraagde verzoek om handhaving onvoldoende concreet en rechtstreeks. Datzelfde geldt voor de zes werknemers van de directe concurrent van [derde belanghebbende 1] die, naar eiseres stelt, lid zijn van haar organisatie. Ook zij hebben naar het oordeel van de rechtbank – anders dan wellicht hun werkgever – onvoldoende concreet en rechtstreeks belang bij het door eiseres gevraagde verzoek om handhaving. (…)

De rechtbank is tenslotte van oordeel dat eiseres evenmin vanuit het oogpunt van de behartiging van een algemeen belang kan worden aangemerkt als belanghebbende in de zin van artikel 1:2, derde lid, van de Awb. In artikel 2, eerste lid, van haar statuten is immers slechts bepaald dat zij zich ten doel stelt het behartigen van de belangen van haar leden (…). zodat het opkomen tegen onderbetaling van buitenlandse zeevarenden geen algemeen belang is dat eiseres krachtens haar doelstellingen en blijkens haar feitelijke werkzaamheden in het bijzonder behartigt.”

Uit het voorgaande blijkt dat de rechtbank Nautilus niet aanmerkt als belanghebbende in de zin van artikel 1:2, derde lid, Awb, maar ook dat dit oordeel niet is ingegeven door de principiële opvatting dat derden niet als belanghebbende thuishoren in een procedure over een bestuurlijke boete. Haar oordeel vloeit voort uit de toepassing van artikel 1:2 Awb. Nautilus kan niet worden aangemerkt als een rechtspersoon die opkomt voor het (collectieve of algemene) belang van haar leden, omdat zij in de zaak opkomt voor buitenlandse zeevarenden. In hoger beroep oordeelt de Afdeling over dit laatste punt anders.[45]

“Voor de vraag of een rechtspersoon belanghebbende is als bedoeld in artikel 1:2, derde lid, van de Awb, is bepalend of de rechtspersoon krachtens zijn statutaire doelstelling en blijkens zijn feitelijke werkzaamheden een rechtstreeks bij het bestreden besluit algemeen of collectief belang in het bijzonder behartigt. Blijkens artikel 2, eerste lid, van haar statuten, zoals die ten tijde van belang luidden, stelt Nautilus International zich het behartigen van de belangen van haar leden, in de ruimste zin van het woord, ten doel. Met het door haar ingediende handhavingsverzoek beoogt Nautilus International op te komen tegen de door haar gestelde onderbetaling van buitenlandse zeevarenden door [bedrijf A]. Het tegengaan daarvan door het organiseren van acties is blijkens haar feitelijke werkzaamheden een van haar kernactiviteiten die past bij de behartiging van het collectieve belang van haar leden. Onderbetaling door [bedrijf A] heeft nadelige gevolgen voor de arbeidsrechtelijke positie en werkgelegenheid van de leden van Nautilus International, werkzaam in de nautische sector. Het belang van deze leden is voorts rechtstreeks betrokken bij de besluiten van 5 en 19 december 2013, nu de minister zich daarin op het standpunt heeft gesteld dat hij geen overtreding van de Wav en de Wmm door [bedrijf A] en [bedrijf B] heeft geconstateerd en hun daarom geen bestuurlijke boete heeft opgelegd. Gelet hierop is Nautilus International, anders dan de rechtbank heeft geoordeeld, belanghebbende bij de besluiten van 5 en 19 december 2013. De minister heeft het door Nautilus International daartegen gemaakte bezwaar ten onrechte niet-ontvankelijk verklaard.”

De Afdeling geeft aan artikel 1:2, derde lid, Awb een andere invulling dan de rechtbank. Volgens haar is het tegengaan van onderbetaling van buitenlandse zeevarenden door het organiseren van acties een kernactiviteit van Nautilus die past bij de behartiging van het collectieve of algemene belang van haar leden, omdat die onderbetaling (ook) nadelige gevolgen heeft voor de arbeidsrechtelijke positie en werkgelegenheid van haar leden. Het belang van die leden is – aldus de Afdeling – bovendien rechtstreeks betrokken bij de bestreden besluiten, omdat de minister zich daarin op het standpunt heeft gesteld dat hij geen overtreding van de Wav en Wmm door de bedrijven heeft geconstateerd en daarom geen boete heeft opgelegd.

Uit deze overweging wordt door verweerder in de zaak waarin deze conclusie wordt genomen (punt 2.4) en ook door de rechtbank (punt 2.12) afgeleid dat een derde alleen als belanghebbende bij een boetebesluit wordt aangemerkt als zijn verzoek tot handhaving met een bestuurlijke boete is afgewezen, omdat geen sprake is van een overtreding. De derde kan dan geen belanghebbende zijn bij een bestuurlijke boete die hij niet hoog genoeg acht. Deze opvatting kan juist zijn, maar volgt niet uit de uitspraak van de Afdeling. Deze kwestie was simpelweg niet aan de orde.

6.7.            In de Nautilus-zaak had niet alleen Nautilus, maar hadden ook werknemers van een concurrerend bedrijf een handhavingsverzoek ingediend tegen de twee bedrijven. Aan dat verzoek lag ten grondslag dat de bedrijven zich schuldig zouden maken aan oneerlijke concurrentie door illegale tewerkstelling en onderbetaling van haar buitenlandse werknemers en dat zij als werknemers van een concurrerend bedrijf het risico lopen werk te verliezen. In hoger beroep oordeelt de Afdeling dat de werknemers belanghebbende zijn bij het niet-tijdig beslissen op het handhavingsverzoek.[46]

“Indien [bedrijf A] en [bedrijf B] de Wmm en de Wav overtreden, zoals [werknemer] e.a. in hun handhavingsverzoek hebben aangevoerd, is er een reële mogelijkheid dat [werknemer] e.a. daardoor worden geschaad in een aan het fundamentele recht op arbeid ontleend belang. Overtreding van deze wetten door [bedrijf A] en [bedrijf B] kan leiden tot verslechtering van de concurrentiepositie van [bedrijf C] en benadeling van de arbeidsrechtelijke positie en werkgelegenheid van [werknemer] e.a. binnen dat bedrijf. Zoals de rechtbank ook heeft overwogen hebben [werknemer] e.a. hun stelling, dat de concurrentiepositie van [bedrijf C] mede wordt bepaald door de lagere arbeidskosten die [bedrijf A] maakt, met bewijsstukken gestaafd.

Aangezien (…) de minister overtreding van de Wmm en de Wav kan bestrijden met het opleggen van een bestuurlijke boete, is het aan het fundamentele recht op arbeid ontleend belang van [werknemer] e.a. rechtstreeks betrokken bij een besluit tot boeteoplegging aan [bedrijf A] of [bedrijf B], dat de minister kan nemen indien hij naar aanleiding van het handhavingsverzoek constateert dat [bedrijf A] en [bedrijf B] de Wmm en de Wav hebben overtreden. De rechtbank heeft terecht geoordeeld dat [werknemer] e.a. belanghebbenden zijn in de zin van artikel 1:2, eerste lid, van de Awb en dat de minister ten onrechte geen besluit op het handhavingsverzoek heeft genomen.”

In deze uitspraak kiest de Afdeling voor een ruime ontvankelijkheid van derden tegen besluiten tot boeteoplegging. De werknemers van bedrijf C zijn belanghebbenden bij die besluiten, omdat de overtreding van de wetten door bedrijven A en B leidt tot verslechtering van de concurrentiepositie van bedrijf C en er daarom een reële mogelijkheid bestaat dat zij worden geschaad in een aan het fundamentele recht op arbeid ontleende belang. Daarbij is relevant dat zij hun stelling, dat de concurrentiepositie van bedrijf C mede wordt bepaald door de lagere arbeidskosten die bedrijf A maakt, met bewijsstukken hebben gestaafd. Aldus hebben zij rechtstreeks belang bij die besluiten, dat niet is afgeleid van het belang van ’hun’ bedrijf C. Dit oordeel is, zoals al aangegeven in punt 4.6, conform de vaste rechtspraak van de Afdeling.[47]

Bovendien kan uit de uitspraak worden afgeleid dat ook bedrijf C als concurrent van bedrijven A en B belanghebbende zou zijn geweest bij het niet tijdig beslissen op een verzoek tot handhaving, als het tenminste zo’n verzoek zou hebben ingediend (quod non). Het is immers de concurrentiepositie van bedrijf C, die verslechtert als gevolg van de overtredingen van de Wmm en Wav door de bedrijven A en B.

6.8.            In de Nautilus-saga kan ten slotte nog melding worden gemaakt van de uitspraak van de Afdeling uit 2019,[48] waarin Nautilus International als belanghebbende in de zin van artikel 8:26 Awb is toegelaten in een geding over zowel een last onder dwangsom als een (opgelegde) bestuurlijke boete van de minister aan een Filipijns scheepvaartbedrijf wegens schending van de Wmm. Dit is de enige zaak die ik heb gevonden waarin de Afdeling een derde als belanghebbende aanmerkt bij een besluit waarbij ook een boete is opgelegd.

Of deze uitspraak als principiële verruiming van de groep van derden bij een boetebesluit moet worden beschouwd, is onzeker. De belanghebbendheid van Nautilus wordt niet geproblematiseerd (of toegelicht) en evenmin is duidelijk of zij (ook) de bestuurlijke boete betreft of wellicht alleen de last onder dwangsom. Ook wordt niet aangegeven welke inbreng Nautilus heeft gehad en of die de (hoogte van) de bestuurlijke boete betrof. Kortom, uit deze uitspraak kan niet veel worden afgeleid.

6.9.            In een uitspraak van 10 maart 2021 oordeelt de Afdeling dat een verzoeker om handhaving met behulp van een bestuurlijke boete belanghebbende is bij de weigering van de minister om daartoe over te gaan.[49] Deze zaak betrof het verzoek om een bestuurlijke boete op te leggen aan de voormalig directeur en gz-psycholoog van het Pieter Baan Centrum, die zonder toestemming van verzoeker concept-rapportages over hem uit een dossier naar het Regionaal Tuchtcollege voor de Gezondheidszorg in Zwolle had gestuurd. Daarmee zou deze persoon in strijd met de geheimhoudingsplicht uit de Wet BIG persoonsgegevens hebben gehandeld. Volgens de minister is de verzoeker in deze zaak geen belanghebbende. In hoger beroep oordeelt de Afdeling anders.[50]

“[verzoeker] heeft naar het oordeel van de Afdeling een actueel belang bij zijn verzoek om betrokkene een bestuurlijke boete op te leggen. Zijn belang is niet onzeker, in de toekomst gelegen. De schending van artikel 88 van de Wet BIG heeft immers al plaatsgevonden. De minister stelt terecht dat het niet geheimhouden van gegevens die over [verzoeker] gaan een eenmalige gebeurtenis in het verleden betreft en dat deze overtreding niet ongedaan kan worden gemaakt. Het doel van een bestuurlijke boete is echter niet gelegen in de beëindiging van een overtreding. In artikel 5:40, eerste lid, van de Awb is een bestuurlijke boete gedefinieerd als een bestraffende sanctie, inhoudende een onvoorwaardelijke verplichting tot betaling van een geldsom. Ingevolge artikel 5:2, onder c, van de Awb is een bestuurlijke sanctie een bestraffende sanctie voor zover deze beoogt de overtreder leed toe te voegen. Hierin is het belang van [verzoeker] gelegen. Het gaat in deze zaak om persoonsgegevens over [verzoeker] die onder het medisch beroepsgeheim vallen en die zonder zijn toestemming zijn verstrekt. Dat maakt naar het oordeel van de Afdeling dat [verzoeker] in het bijzonder belang heeft bij de beboeting daarvan. Daarmee onderscheidt [verzoeker] zich van een ieder of iedere andere willekeurige derde die een algemeen belang heeft. Daarom heeft [verzoeker] ook een voldoende objectief, eigen en persoonlijk belang dat rechtstreeks betrokken is bij het al dan niet opleggen van een bestuurlijke boete. (…)

De wetgever heeft in de Wet BIG niet uitdrukkelijk bepaald dat bij de belanghebbendheid wordt afgeweken van de Awb en aldus niet uitgesloten dat een belanghebbende een verzoek kan indienen om een bestuurlijke boete op te leggen. Het vorengaande betekent niet dat in alle gevallen waarin iemand verzoekt een bestuurlijke boete op te leggen belanghebbendheid kan worden aangenomen. Daarbij blijft, zowel onder het regime van de Wet BIG als daarbuiten, een beoordeling van de concrete feiten en omstandigheden noodzakelijk. [Het voorgaande] betekent dat de rechtbank terecht heeft geoordeeld dat [verzoeker] in dit geval belanghebbende is.”

Ook in deze zaak benadert de Afdeling de vraag of verzoeker belanghebbende is bij het besluit om geen boete op te leggen via het reguliere belanghebbendebegrip en speelt de omstandigheid dat het gaat om een bestraffende sanctie als zodanig geen rol. Volgens de Afdeling heeft verzoeker een voldoende objectief, eigen en persoonlijk belang dat rechtstreeks betrokken is bij het al dan niet opleggen van een bestuurlijke boete. Daarbij is van belang dat hij zich – als degene wiens persoonsgegevens zonder zijn instemming zijn verstrekt – onderscheidt van een ieder of iedere andere willekeurige derde die een algemeen belang heeft. Aldus heeft hij een bijzonder belang bij die beboeting. Overigens betekent de uitspraak niet dat in alle gevallen waarin iemand verzoekt om een bestuurlijke boete op te leggen, belanghebbendheid kan worden aangenomen. Daarvoor blijft – aldus de Afdeling – een beoordeling van de concrete feiten en omstandigheden noodzakelijk.

In verband met de hiervoor besproken schending van de vertrouwelijkheid van persoonsgegevens had de betrokkene ook een verzoek ingediend bij de Autoriteit Persoonsgegevens (AP) om handhavend op te treden tegen het Pieter Baan Centrum, onder meer door het opleggen van een bestuurlijke boete voor overtreding van artikel 9, vierde lid, en artikel 16 van de Wet bescherming persoonsgegevens. Tegen de afwijzing van het verzoek ging betrokkene in beroep. In die zaak wordt verzoeker door de AP en door de rechtbank als belanghebbende aangemerkt, een punt dat bij de Afdeling niet in geschil is.

6.10.         Inmiddels wordt de bescherming van persoonsgegevens geregeld door de Algemene Verordening Gegevensbescherming (AVG), een EU-verordening die in Nederland is geoperationaliseerd in de Uitvoeringswet AVG. De AP is nog steeds de nationale toezichthouder, die onder meer is belast met de behandeling van klachten die eenieder volgens artikel 77, eerste lid, AVG kan indienen als hij van oordeel is dat een verwerking van hem betreffende persoonsgegevens een schending van zijn gegevensbeschermingsrechten oplevert. Op grond van artikel 78, tweede lid, AVG heeft de klager recht op een doeltreffende voorziening in rechte, indien de AP een klacht niet behandelt of de betrokkene niet binnen drie maanden in kennis stelt van de voortgang of het resultaat van de klacht. Hetzelfde recht staat op grond van artikel 78, eerste lid, AVG open tegen de afwijzing van de klacht, omdat van een schending van die rechten geen sprake zou zijn. In Nederland is deze doeltreffende voorziening in rechte voor een klagende ‘derde’ het beroep bij de rechtbank en het hoger beroep bij de Afdeling. Naar aanleiding van een klacht kan de AP, als zij van oordeel is dat wel sprake is van een overtreding, een corrigerende maatregel nemen. Artikel 58, tweede lid, noemt diverse corrigerende maatregelen die door de AP kunnen worden opgelegd, zoals de berisping van de verwerkingsverantwoordelijke, de oplegging van een tijdelijke of definitieve verwerkingsbeperking en de bestuurlijke boete.

Of een derde – dat is in de context van de AVG dus de klager van wie de gegevensbeschermingsrechten zouden zijn geschonden – ook belanghebbende is bij een besluit waarbij een boete is opgelegd, als hij bijvoorbeeld van oordeel is dat deze te laag is, is bij mijn weten door de Afdeling nog niet uitgemaakt. Wel is deze kwestie aan de orde gekomen in een uitspraak van de rechtbank Overijssel uit 2024.[51] In de zaak had de AP een bestuurlijke boete opgelegd van 600.000 euro aan gemeente Enschede, naar aanleiding van een klacht van een inwoner van Enschede dat de door die gemeente gehanteerde wifi-tracking een schending zou zijn van zijn privacy. Tegen de boete stelt de gemeente beroep in. Vervolgens is het de vraag of de klager bij dat besluit belanghebbende is die als derde-partij in de zin van artikel 8:26 Awb aan het geding kan deelnemen. Het antwoord op de vraag komt erop neer dat dit op zichzelf zeker mogelijk is, mits hij ook persoonlijk in zijn belang wordt geraakt.[52]

“Ter zitting heeft [naam] onweersproken verklaard dat hij – bewoner van Enschede – met ingeschakelde wifi op zijn mobiele telefoon de sensoren in de binnenstad heeft gepasseerd en zal zijn gesignaleerd. Hij vindt dit verwerking van persoonsgegevens en acht dit een schending van zijn privacy. (…)

Naar het oordeel van de rechtbank onderscheidt [naam] zich met dit passeren van de sensoren niet van andere personen die de binnenstad van Enschede bezoeken, maar is hij wel als belanghebbende aan te merken, mits vast komt te staan dat eiser in strijd met de AVG persoonsgegevens heeft verwerkt. Reden daarvoor is dat de Europeesrechtelijke bescherming van de persoonlijke levenssfeer daartoe noopt. Daarmee hangt het antwoord op de vraag of [naam] als derde-partij in deze zaak is aan te merken af van het oordeel van de rechtbank in deze uitspraak of eiser persoonsgegevens heeft verwerkt. De rechtbank vindt voor deze wijze van beoordeling steun in de uitspraak van de ABRvS d.d. 18 februari 2018 (ECLI:NL:RVS:2018:590).”

Uit deze overweging blijkt dat de rechtbank geen principiële problemen heeft met het aanmerken van de derde als belanghebbende bij het besluit waarbij naar aanleiding van zijn klacht een boete is opgelegd, maar dat een potentiële belemmering wel kan voortvloeien uit de eis van persoonlijk belang. In casu voldoet de derde op zichzelf niet aan deze eis, want hij ‘onderscheidt zich niet van andere personen die de binnenstad van Enschede bezoeken’, maar kan hij toch als belanghebbende worden aangemerkt als dat zou voortvloeien uit artikel 8 EVRM. Uiteindelijk leidt de in dat verband te verrichten toets ertoe dat de klager geen belanghebbende is, maar dat heeft te maken met de specifieke casus. Als de derde wel zou hebben voldaan aan de eis van persoonlijk belang – en bij andere schendingen van de AVG is dat goed denkbaar – zou hij volgens de rechtbank als derde belanghebbende zijn geweest bij de bestuurlijke boete.

6.11.         Inmiddels is deze bespreking aanbeland bij de rechtspraak van andere rechtbanken dan de rechtbank Rotterdam. Die laatste is hiervoor samen met het CBb immers al besproken. Van de andere rechtbanken is een uitspraak van de rechtbank Oost-Brabant uit 2024 heel interessant ,[53] omdat daarin FNV als belanghebbende wordt aangemerkt bij een boete die aan een Poolse transportonderneming is opgelegd naar aanleiding van een handhavingsverzoek van FNV. In een uitvoerig gemotiveerde uitspraak oordeelt de rechtbank dat FNV enerzijds derdebelanghebbende is bij het beroep van de onderneming en anderzijds als belanghebbende beroep kan instellen tegen het bestreden besluit. Bij dat besluit is aan de Poolse onderneming voor drie vreemdelingen wel een boete opgelegd wegens overtreding van de Wav. Voor twaalf andere vreemdelingen is geen boete opgelegd, omdat de Wav niet zou zijn overtreden. Daaraan voorafgaande stelt de rechtbank eerst vast dat FNV gelet op haar statutaire doelstelling in het licht van artikel 1:2, derde lid, Awb ook kan opkomen voor de chauffeurs in Poolse loondienst, die geen lid van FNV zijn. De rechtbank oordeelt als volgt.[54]

“Uit artikel 4, eerste lid, van de statuten blijkt dat FNV zich – onder andere – ten doel stelt het in stand houden en uitbouwen van een democratische samenleving, in welke de vrijheid van onderhandelen van de vakbeweging van werkenden en niet-werkenden is gewaarborgd. FNV wil in het algemeen de materiële en immateriële belangen behartigen van werkenden en niet-werkenden. Zij behartigt in het bijzonder de belangen van haar leden, georganiseerd in sectorale afdelingen en netwerken. Ter verwezenlijking van haar doelstellingen ziet zij het – onder andere – als haar taak om een rechtvaardige verdeling van inkomens en vermogens te bevorderen.

In het handhavingsverzoek van FNV, dat mede is gericht aan de Inspectie SZW, is – onder meer – vermeld dat [eiseres] ongeveer 450 trucks heeft, dat slechts op een klein deel van deze trucks chauffeurs in Nederlandse loondienst rijden, dat de overige chauffeurs vooral op de loonlijst van [eiseres] Polen staan, maar dat deze niet in en vanuit Polen werken maar in en vanuit Nederland voor rekening en risico van [eiseres] . [eiseres] heeft een businessmodel dat is gebaseerd op het overtreden van nationale en internationale wet- en regelgeving en dit probeert [eiseres] te maskeren. Daardoor worden werknemers verdrongen, aldus nog steeds FNV in het handhavingsverzoek. De rechtbank leidt hieruit af dat FNV met haar handhavingsverzoek beoogt op te komen tegen de door haar gestelde illegale tewerkstelling van chauffeurs door [eiseres]. Illegale tewerkstelling door [eiseres] heeft nadelige gevolgen voor de arbeidsrechtelijke positie en werkgelegenheid van de leden van FNV, werkzaam in de transportsector. Het tegengaan daarvan door het organiseren van acties is blijkens haar feitelijke werkzaamheden een van haar kernactiviteiten die past bij de behartiging van het collectieve belang van haar leden.

Zoals blijkt uit de (…) brief van 1 juli 2021, heeft de minister bij brief van 29 maart 2019 de ontvangst van het handhavingsverzoek bevestigd en vervolgens in het boeterapport van de Inspectie SZW van 20 oktober 2020 aanleiding gezien om met het boetebesluit handhavend op te treden. Deze aan FNV gerichte brief van 1 juli 2021 vormt samen met het boetebesluit het volledige besluit op het handhavingsverzoek van FNV. Met het bestreden besluit heeft de minister op de voet van artikel 7:11, eerste lid, Awb het boetebesluit en – daarmee ook – het besluit op het handhavingsverzoek heroverwogen. Het belang van de leden van FNV is rechtstreeks betrokken bij het bestreden besluit van 22 juni 2022. In de eerste plaats omdat de minister het standpunt heeft gehandhaafd dat [eiseres] wat drie vreemdelingen betreft de Wav heeft overtreden en haar daarom een bestuurlijke boete heeft opgelegd, en [eiseres] hiertegen is opgekomen. In de tweede plaats omdat de minister zich op het standpunt heeft gesteld dat hij wat twaalf andere vreemdelingen betreft geen overtreding van de Wav door [eiseres] heeft aangenomen en in zoverre niet tegen [eiseres] handhavend is opgetreden.”

In de kern komt het oordeel van de rechtbank erop neer dat FNV binnen haar statutaire doelstelling belanghebbende is bij handhaving van de Wav tegen de illegale tewerkstelling door een Pools bedrijf van vooral Poolse chauffeurs, omdat die illegale tewerkstelling nadelige gevolgen heeft voor de arbeidsrechtelijke positie en werkgelegenheid van de leden van FNV, werkzaam in de transportsector. Het tegengaan daarvan door het organiseren van acties is blijkens haar feitelijke werkzaamheden bovendien één van haar kernactiviteiten die past bij de behartiging van het collectieve belang van haar leden. Dat belang geldt zowel voor de twaalf vreemdelingen, waarvoor geen boete is opgelegd en het handhavingsverzoek dus is afgewezen, als voor de drie vreemdelingen waarvoor wel een boete is opgelegd. Waarom het belang van FNV ook de wel opgelegde boetes betreft, wordt niet expliciet gemotiveerd.

Dat FNV in beroep kan optreden als belanghebbende blijft niet zonder gevolgen. Haar inbreng zorgt ervoor dat voor de twaalf vreemdelingen waarvoor geen boete was opgelegd alsnog een boete wordt opgelegd en dat de boete ten aanzien van de drie andere vreemdelingen wordt verhoogd. Volgens de rechtbank is die verhoging niet in strijd met het verbod van reformatio in peius. Zij overweegt als volgt.[55]

“Het verbod van reformatio in peius is namelijk niet van toepassing als een beroep van een derde – in dit geval FNV – tot een wijziging ten nadele van de primair belanghebbende – in dit geval [eiseres] – leidt. Daarbij heeft de rechtbank in aanmerking genomen, dat, zoals hiervoor is overwogen, FNV belanghebbende is bij het bestreden besluit en haar niet valt te verwijten dat zij geen bezwaar heeft gemaakt tegen het boetebesluit.”

Aldus maakt de uitspraak duidelijk dat de inbreng van een belanghebbende derde bij een opgelegde boete ertoe kan leiden dat een rechter méér ‘leed toevoegt’ dan het bestuursorgaan van plan was.

6.12.         Verder verdient een uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 2021 vermelding, waarin een bedrijf persoonlijk belang heeft bij de boete die naar aanleiding van zijn handhavingsverzoek aan een concurrerend bedrijf is opgelegd.[56] In de zaak had de minister naar aanleiding van een verzoek van het geneesmiddelenbedrijf Novartis aan TheSocialMedwork boetes opgelegd wegens overtreding van de Geneesmiddelenwet (Gnw). TheSocialMedwork is een bedrijf dat zich bezighoudt met het faciliteren van toegang tot geneesmiddelen die voor patiënten in eigen land niet beschikbaar zijn maar elders op de wereld wel zijn goedgekeurd. In het geding heeft Novartis als derde-partij deelgenomen. Volgens de rechtbank is het bedrijf als concurrent rechtstreeks in zijn belang getroffen bij de aan TheSocialMedwork opgelegde boete.[57]

“Naar het oordeel van de rechtbank is Novartis aan te merken als belanghebbende bij het aan eiseres opgelegde boetebesluit. Novartis heeft voldoende onderbouwd dat haar belang als fabrikant en distributeur van Aimovig rechtstreeks betrokken is bij het boetebesluit. Ten tijde van de onderzoeksperiode begaf Novartis zich namelijk in hetzelfde marktsegment en verzorgingsgebied voor Aimovig als eiseres. Novartis heeft in die periode Aimovig aangeboden onder de strikte uitzonderingen van de Gnw voor geneesmiddelen zonder handelsvergunning (zoals de named patient-regeling). Dit heeft tot gevolg dat de concurrentiepositie van Novartis verslechtert als blijkt dat een bedrijf binnen diezelfde markt Aimovig heeft aangeboden zonder zich aan de strenge eisen van de Gnw te houden. Gelet hierop wordt Novartis door het bestreden besluit rechtstreeks in haar belang geraakt.”

Aldus acht de rechtbank een derde vanwege zijn concurrentiepositie belanghebbende bij een aan een ander bedrijf opgelegde boete. Dat die boete een bestraffend karakter heeft, speelt ook in deze uitspraak geen rol. De zaak past op zich goed bij de in punt 6.2 t/m 6.5 vermelde rechtspraak van het CBb en de rechtbank Rotterdam, waarin een markpartij als belanghebbende wordt aangemerkt bij een boetebesluit ten aanzien van een concurrent.

6.13.         Soms is het belang van een derde rechtstreeks betrokken bij de aan een ander opgelegde boete, omdat volgens de rechtbank geen sprake is van een afgeleid belang. In dat kader wordt soms toepassing gegeven aan de vuistregels die ik in de – in punt 4.6 al vermelde – conclusie uit 2018 heb geformuleerd ter nuancering van de toen geldende harde lijn van de bestuursrechter ten aanzien van het afgeleid belang.[58] Ter verduidelijking vermeld ik kort een tweetal uitspraken waarin dit speelt.

Hoewel in deze zaken een derde belanghebbende is bij een aan een ander opgelegde boete, zijn zij voor de conclusie niet heel relevant. Het belang van de derde is immers niet contrair aan dat van de beboete entiteit, maar ligt in het verlengde daarvan, ook al is een zelfstandige aanspraak op rechtsbescherming wel gerechtvaardigd. Ik besteed aan deze categorie zaken verder geen aandacht.

Samenvattende bevindingen

6.14.         De belangrijkste conclusie uit de rechtspraakanalyse is dat het bestraffende karakter van de bestuurlijke boete als zodanig geen rol speelt bij het al dan niet aanmerken van een derde als belanghebbende bij de beslissing om een boete op te leggen of te weigeren. Zowel het College, de Afdeling als de rechtbanken passen bij het kwalificeren van de derde in beginsel de ‘gewone’ criteria voor belanghebbendheid in de zin van artikel 1:2 Awb toe.

6.15.         Bij het CBb en de rechtbank Rotterdam betreffen belanghebbende derden vaak concurrenten van de onderneming waartegen het boetebesluit is gericht, en heeft de derde een klacht ingediend tegen de concurrerende marktpartij bij de NMa/ACM. In de rechtspraak van beide rechters is de ‘klagende’ concurrent belanghebbende bij een op haar klacht volgend besluit tot weigering van de boete, maar ook tot oplegging ervan (punt 6.2 t/m 6.4). Dit standpunt vindt wat betreft die weigering ondersteuning in de wetsgeschiedenis van de Mw en sluit in zoverre ook aan op het Europese mededingingsrecht (punt 6.3). Volgens de MvT bij het wetsvoorstel Vierde tranche Awb is de ratio van deze rechtspraak dat de derde als concurrent belang heeft bij de hoogte van de boete, omdat de boete mede als effect heeft dat het door de overtreder wederrechtelijk verkregen economisch voordeel geheel of gedeeltelijk ongedaan wordt gemaakt (punt 5.1). Deze ratio blijkt echter niet uit de motivering van het College.

Uit de rechtspraak kan niet worden afgeleid of een concurrent ook belanghebbende kan zijn bij een ambtshalve genomen besluit om geen boete op te leggen. Deze situatie heeft zich in de rechtspraak van het College nog nooit voorgedaan. Wel blijkt uit zijn rechtspraak (punt 6.5), dat de eis van persoonlijk belang in de weg kan staan aan de belanghebbendheid van derden die geen handhavingsverzoek hebben ingediend, omdat zij zich daardoor niet voldoende onderscheiden van een grote groep anderen. Omgekeerd kan een wel ingediende klacht ertoe leiden dat de klager zich juist voldoende onderscheidt van die groep, zodat hij voldoet aan de eis van persoonlijk belang.

6.16.         Wat betreft de Afdeling kan uit Nautilus I en II worden afgeleid dat een vakbond, een concurrerende onderneming en werknemers van die concurrent belanghebbende kunnen zijn bij een besluit waarbij geen boete wordt opgelegd omdat geen sprake zou zijn van een overtreding, als zij een verzoek tot handhaving hebben gedaan wegens overtreding van arbeidswetgeving door een onderneming/concurrent (punt 6.6 en 6.7). Daartoe moeten zij wel voldoen aan de (andere) eisen van artikel 1:2 Awb. Voor een vakbond is daartoe relevant dat het belang van ‘buitenlandse’ werknemers die geen lid zijn van de vakbond, binnen de statutaire doelstelling van de vakbond als bedoeld in artikel 1:2, derde lid, Awb, kan passen, omdat niet-naleving van die arbeidswetten ten aanzien van buitenlandse werknemers nadelige gevolgen heeft voor de arbeidsrechtelijke positie van hun leden (punt 6.6 en 6.11). Verder geldt voor de werknemers van het concurrerende bedrijf dat het feit dat hun belang is afgeleid van dat bedrijf niet in weg staat aan hun belanghebbendheid, omdat zij worden geraakt in een aan het fundamentele recht op arbeid ontleend (eigen) belang (punt 6.7).

Belanghebbendheid van derden wordt door de Afdeling aangenomen als de derde een handhavingsverzoek heeft ingediend, maar dit verzoek is afgewezen en heeft geleid tot weigering van het opleggen van een boete. Tegelijkertijd heeft de Afdeling zich nooit principieel op deze beperking vastgelegd in die zin dat derden geen belanghebbende kunnen zijn bij een opgelegde boete. Door rechtbanken is wel geaccepteerd dat een derde belanghebbende kan zijn bij een opgelegde boete. In dit verband kan eerst en vooral worden gewezen op de uitspraak van de rechtbank Oost-Brabant (punt 6.11), waarin FNV wordt aangemerkt als belanghebbende bij een besluit waarbij haar verzoek tot handhaving deels was afgewezen, maar deels had geleid tot de oplegging van diverse boetes. Deze zaak is opmerkelijk, omdat het beroep van FNV ertoe leidt dat aan het bedrijf deels meer en deels hogere boetes werden opgelegd. Verder accepteren lagere rechters de belanghebbendheid van derden bij een boete op het terrein van de AVG (punt 6.10) en in de situatie dat de boete is opgelegd aan een concurrerend bedrijf (punt 6.12).

7       Opvattingen in de literatuur

7.1.            In de literatuur is beperkte aandacht besteed aan de vraag of en, zo ja, onder welke voorwaarden een derde belanghebbende zou moeten zijn bij een boetebesluit. Veel literatuur is bovendien tamelijk oud, zodat ik niet zeker weet of de auteurs in het licht van de rechtsontwikkelingen nog steeds hetzelfde standpunt huldigen. Niettemin vermeld ik hun standpunten, omdat daardoor duidelijk wordt dat over de conclusievraag verschillend kan worden gedacht (en waarom). Grosso modo zijn Albers en Schlössels zeer kritisch over het aanmerken van een derde als belanghebbende bij een boetebesluit, zijn sommigen (Jansen, Sanders) gematigd kritisch over deze optie en benadrukken weer anderen (Bröring en Jurgens) de positieve kanten van een ruime(re) inbreng van derden bij een boetebesluit. Hierna geef ik de belangrijkste inzichten kort weer, waarbij ik begin met het advies van de VAR werkgroep Vierde tranche Awb over het voorontwerp van de Vierde Tranche Awb.[59]

7.2.            Het advies van de VAR werkgroep Vierde tranche had betrekking op de memorie van toelichting bij het voorontwerp van de Vierde tranche van de Commissie Scheltema, waarvan de essentie in punt 5.3 is weergegeven. In het advies omarmt de werkgroep het standpunt van de commissie dat:[60]

“[…] een derde die door de overtreding rechtstreeks wordt benadeeld, ook door het besluit tot het niet opleggen van een boete [naar aanleiding van zijn verzoek] in zijn belang wordt getroffen. Deze laatste benadering lijkt juist. Zij spoort ook met de regeling van het beklagrecht in artikel 12 Sv (beklag wegens niet (voortzetten van) vervolging). Bij het hanteren van het strikte uitgangspunt zou de beklagprocedure immers van geen enkele betekenis zijn.”

Vervolgens is de werkgroep kritisch over de stelling van de commissie dat een derde die benadeeld is door een overtreding niet zonder meer belanghebbende is bij het opleggen van een boete, omdat het nadeel in eerste instantie voortvloeit uit de overtreding en niet uit het besluit tot het niet opleggen van een boete en het wel opleggen van de boete evenmin noodzakelijkerwijs tot gevolg heeft dat dit nadeel wordt weggenomen. Daarmee lijkt de commissie zich – aldus de werkgroep – op het strikte standpunt te stellen dat alleen in gevallen waarin een boete mede een herstellend effect heeft, bijvoorbeeld doordat daarmee ook het wederrechtelijk verkregen voordeel ongedaan wordt gemaakt, derden (in het voorbeeld: concurrenten) als belanghebbenden zijn te beschouwen. Over dit standpunt stelt de werkgroep:[61]

“Zoals gezegd dient het begrip belanghebbende niet alleen te worden gerelateerd aan het directe resultaat, het herstel, dat met het opleggen van de boete kan worden behaald. Het feit dat het bestuur met een boete het door degene die door de overtreding is benadeeld, ervaren onrecht redresseert en de overtreder mogelijkerwijs behoedt voor recidive, dient ook als grond voor het aannemen van belanghebbendheid te worden gezien.”

Dit alles leidt de werkgroep tot het volgende vraagpunt, waarover de vergadering in meerderheid ‘voor’ heeft gestemd: dienen degenen die door een overtreding in hun belangen zijn geraakt, te worden aangemerkt als belanghebbenden bij een besluit tot het (niet) opleggen van een bestuurlijke boete?

Zoals aangegeven in punt 5.3, heeft het rapport van de werkgroep Vierde tranche Awb er wellicht aan bijgedragen dat de regering in de memorie van toelichting bij het wetsvoorstel Vierde tranche minder negatief is over de belanghebbendheid van derden bij boetebesluiten dan de Commissie Scheltema.

7.3.            Op het advies van de VAR werkgroep Vierde tranche en de mogelijkheid van derden om als belanghebbende te worden aangemerkt bij boetebesluiten, reageren Albers en Schlössels in 2002 kritisch.[62]

“Het is echter zeer de vraag of de typisch bestuursrechtelijke gedachte van een 'kring' van belanghebbenden' niet wringt in een bestraffende context. Naar onze mening dient in de boetesfeer de rechtsstrijd tussen een overtreder en de Staat centraal te staan (vergelding, preventie). De positie van derden zou aan de orde kunnen zijn indien zij vermogensrechtelijke genoegdoening eisen. Het bestuursproces voorziet op dit punt evenwel niet in een specifieke regeling.

Een verwijzing naar art. 12 Sv (klacht inzake niet-vervolgen) lijkt ons niet zonder meer op zijn plaats. De procedurele rechten van een belanghebbende in het bestuursproces strekken beduidend verder dan die van een klager in het kader van een procedure ex art. 12 Sv. Zo zou een derde-belanghebbende zich, anders dan een klager, door het formuleren van beroepsgronden en een beroep op de beginselplicht tot handhaving ten principale (én inhoudelijk) kunnen mengen in een bestuurlijke boeteprocedure.”

Albert en Schlössels achten het verder opmerkelijk dat in de commentaren en in de toelichting op het voorontwerp geen enkele aandacht wordt besteed aan de statutair-belanghebbenden ex artikel 1:2, derde lid, Awb. Zij stellen:[63]

“Het lijkt ons vanuit rechtsstatelijk oogpunt geen aantrekkelijke gedachte dat rechtspersonen die zich mede tot doel stellen de (strafrechtelijke) handhaving van bepaalde delen van het bijzondere bestuursrecht te bevorderen, betrokken raken bij boeteprocedures. Dit zou kunnen leiden tot een te vergaande invloed van belangenorganisaties op het 'vervolgings'-beleid van het bestuur. Ons inziens moet in dit verband worden gewaakt voor 'Amerikaanse toestanden'.”

7.4.            Jansen toont zich in zijn AB-annotatie onder de rechtbankuitspraak in de zaak Norsk Hydro/SEP geen groot voorstander van de belanghebbendheid van derden bij een bestuurlijke boete, ook al ziet hij bij uitzondering hiervoor wel ruimte.[64] Volgens hem is de kring van belanghebbenden bij de hoogte van de bestuurlijke boete beperkt tot de overtreder. Hij schrijft:

“De essentie van een bestuurlijke boete is bestraffing van een overtreder en dat betekent dat een individueel verwijt wordt gemaakt. Dat verwijt wordt uitgedrukt in de zwaarte van de bestraffende sanctie en dat is bij bestuurlijke boeten de hoogte van de te betalen geldsom. Dat betekent dat de kring van belanghebbenden bij de hoogte van de bestuurlijke boete beperkt is tot de overtreders.”

Op die beperkte opvatting maakt hij vervolgens twee uitzonderingen, namelijk als de door een derde gevraagde boetebesluit wordt geweigerd en als de opgelegde boete zo laag is, dat zij neerkomt op een verkapte weigering om te handhaven. Hij stelt:

“De aanvrager van een sanctiebesluit tegen de overtreder heeft belang bij een besluit op deze aanvraag. Indien het nemen van het gevraagde sanctiebesluit wordt geweigerd, dan is deze daarbij (naast de direct betrokkene) belanghebbende. Indien de hoogte van de bestuurlijke boete belachelijk laag is, gelet op de ernst van de gedraging en de verwijtbaarheid daarvan, dan kan ik me voorstellen dat ook anderen dan de overtreder belanghebbende bij dit lage boetebesluit zijn. Dit omdat de opgelegde bestuurlijke boete dan zou kunnen neerkomen op een verkapte weigering om te handhaven.”

Aldus beperkt Jansen de appellabiliteit van boetebesluiten door derden tot besluiten tot een (verkapte) weigering van een boete op verzoek.

7.5.            Qua (kritisch) uitgangspunt is de opvatting van Sanders enigszins vergelijkbaar met die van Jansen. Hij stelt voorop dat de bestuurlijke boete wordt opgelegd nadat de overtreding is beëindigd en gericht is op vergelding, zodat je zou verwachten dat het niet mogelijk is dat een derdebelanghebbende door middel van een boete handhaving kan afdwingen.[65]

“Een bestuurlijke boete is een bijzondere eend in de bijt. Vanwege het bestraffende karakter is het bij uitstek een sanctie die ook kan worden opgelegd nadat de overtreding is beëindigd. Bovendien heeft het primair een vergeldend karakter, terwijl het belang van de derde in de regel nu juist is gelegen in het beëindigen van de overtreding, en niet in de vergelding (zie par. 6.1.8). Daarom zou je kunnen denken dat het niet mogelijk is om als derde-belanghebbende handhaving door middel van een bestuurlijke boete af te dwingen.”

Vervolgens stelt Sanders echter vast dat de rechtspraak het niettemin toelaat dat derden binnen zekere grenzen wel belanghebbende zijn bij een boetebesluit. Ter onderbouwing bespreekt hij de hiervoor – in par. 6 besproken – rechtspraak van de Afdeling en het College.[66]

7.6.            Positiever over de mogelijkheid van derden om als belanghebbende een rol te vervullen bij handhaving door de bestuurlijke boete zijn Bröring en Jurgens.[67] Daarbij zetten zij deze mogelijkheden af tegen die in het strafrecht. Zij schrijven:[68]

“Naast de rechter kunnen derden een rol vervullen bij de controle op de invulling van beleidsvrijheid en opportuniteit. Meent een derde – een ander dan de geadresseerde van het (primaire) boetebesluit – dat ten onrechte geen of een te lage bestuurlijke boete is opgelegd, dan kan hij in het bestuursrecht het rechtsmiddel van bezwaar of beroep aanwenden. In het strafrecht gaat het – alleen met betrekking tot opportuniteitsbeslissingen, niet waar het gaat om de strafmaat – om de mogelijkheid van beklag omtrent het niet of niet verder vervolgen. De inbreng van derden is in het strafrecht omslachtiger dan in het bestuursrecht, omdat in het strafrecht een aparte beklagprocedure moet worden gebruikt, terwijl de bezwaren van derden in het bestuursrecht meteen in een procedure tegen de boetebeschikking (of de afwijzing van een verzoek om oplegging van een boete) kunnen worden meegenomen. Waar de positie van derden in het kader van de punitieve handhaving van belang wordt geacht, zou dit een (bijkomende) indicator kunnen zijn om te kiezen voor het bestuursrecht.”

Aan de andere kant geeft het strafrecht op het punt van derdebelanghebbenden volgens Bröring & Jurgens het bestuursrecht ook stof tot nadenken. In dit verband achten zij de vraag ‘welke personen eigenlijk belang hebben bij het feit dat degene die een wettelijk voorschrift schendt van overheidswege 'leed toegevoegd' krijgt, bepaald niet onproblematisch’. Dit punt wordt echter niet verder uitgewerkt.

7.7.            Diverse auteurs zijn (zeer) terughoudend om derden als belanghebbende bij boetebesluiten aan te merken. Daarbij speelt een rol dat bij boeteoplegging de rechtsstrijd tussen staat en overtreder centraal staat, waarbij het gaat over vergelding en preventie (Albers & Schlössels, Sanders) en verwijtbaarheid (Jansen) en waarin herstel geen rol speelt (Sanders). In zo’n procedure is geen (Albers & Schlössels) of alleen bij hoge uitzondering (Jansen) plaats voor derden. Die uitzondering betreft de situatie dat het bestuur de oplegging van een boete door een derde (verkapt) weigert. Bovendien wijzen Albers & Schlössels de belanghebbendheid van statutaire behartigers van het algemene (handhavings)belang principieel af.

Anderen zien weinig principiële problemen in de belanghebbendheid van derden bij een bestuurlijke boete (Bröring & Jurgens). Een ‘ruime’ opvatting wordt ook gehuldigd door de Werkgroep Vierde Tranche Awb, volgens welke een derde die rechtstreeks wordt benadeeld door de overtreding, ook door het besluit tot het (niet) opleggen van een boete in zijn belang wordt getroffen. Daartoe hoeft volgens de werkgroep geen sprake te zijn van een boete, waarmee nadeel wordt hersteld (zoals van een concurrent), maar is het voldoende als de boete ervaren onrecht redresseert en de overtreder mogelijkerwijs behoedt voor recidive.

Interessant is ten slotte dat de verhouding met het strafrecht door velen wordt genoemd, maar wel ter onderbouwing van andere standpunten. Voor sommige auteurs is de beklagregeling bij niet-vervolging van artikel 12 Strafvordering reden om derden als belanghebbende klagers bij boetebesluiten aan te merken (werkgroep Vierde tranche Awb), anderen wijzen erop dat de inbreng van belanghebbenden bij een bestuurlijke boete verder gaat dan de beklagprocedure van artikel 12 Sv (Bröring & Jurgens) en voor weer anderen is dat laatste een belangrijke reden om derden juist niet aan te merken als belanghebbende bij boetebesluiten (Albers & Schlössels). Gelet daarop en omdat dit punt ook aan de orde is gesteld door de minister (punt 2.11) wordt in de volgende paragraaf nader ingezoomd op de positie van slachtoffers en andere belanghebbenden in het strafrecht.

8       De positie van de belanghebbende in het strafproces

Inleiding

8.1.            De bestuurlijke boete is een bestraffende sanctie, die qua kwalificatie als criminal charge (EVRM) overeenkomt met in het strafproces opgelegde sancties (punt 4.1). Daarom gelden voor de bestuurlijke boete speciale aan het strafrecht ontleende waarborgen, die ook gelden voor de strafrechtelijke sanctionering, meer in het bijzonder de onschuldpresumptie, bijzondere verdedigingsrechten zoals het beginsel van nemo tenetur (zwijgrecht) en de cautieplicht, het strafrechtelijke legaliteitsbeginsel (waaronder het verbod van terugwerkende kracht en het beginsel van lex mitior vallen), het vereiste van evenredigheid tussen de ernst van het feit en de zwaarte van de sanctie en, ten slotte, het beginsel van ne bis in idem. Qua waarborgen zijn beide sancties in hoge mate inwisselbaar. Die inwisselbaarheid kan ook de inzet van beide sanctiestelsels betreffen, als overtredingen van de wettelijke voorschriften op een bepaald terrein zowel met een bestuurlijke boete als met een strafrechtelijke sanctie kunnen worden gesanctioneerd. Daarbij geldt wel het una via-beginsel, waarbij de strafrechtelijke weg voorop staat. Kort en goed komt de regeling erop neer dat een bestuursorgaan geen bestuurlijke boete kan opleggen als voor dezelfde overtreding al een strafvervolging is ingesteld.[69]

In deze paragraaf wordt met het oog op die inwisselbaarheid bekeken welke positie ‘derden’ hebben in het strafrecht en in hoeverre die positie overeenkomt of verschilt van die in het bestuursrecht. Daarbij ligt de nadruk op de beklagprocedure voor rechtstreeks belanghebbenden van artikel 12 Wetboek van Strafvordering (hierna: Sv), maar besteed ik ook enige aandacht aan de positie van het slachtoffer in het strafproces. Overigens ga ik daarbij nog niet in op de vraag wat volgens mij de betekenis zou moeten zijn van de strafrechtelijke bevindingen voor het bestuursrecht. Dat komt pas aan de orde in paragraaf 10.

Het beklagrecht van artikel 12 Sv

8.2.            In artikel 12 Sv wordt, voor zover relevant, het volgende bepaald:

Het beklag tegen niet-vervolging is ingevoerd in het Wetboek van Strafvordering 1838 om inhoud te geven aan het publieke belang van controle door de onafhankelijke rechter op het Openbaar Ministerie (OM). Met het klachtrecht wordt het risico op willekeur en misbruik tegengegaan die in de combinatie van vervolgingsmonopolie en opportuniteitsbeginsel besloten ligt.[70] Onder het Wetboek van Strafvordering 1926 is het doel van de procedure steeds meer verschoven van het publieke belang van controle op en correctie van het OM naar het private belang van de klager.[71] Inmiddels staat al lange tijd de bescherming van de individuele klager centraal. Voor hem voorziet de procedure in een middel om zijn individuele belangen bij vervolging in een met waarborgen omklede procedure te behartigen.[72]

In de derde plaats kan de beklagprocedure ook een maatschappelijk functie hebben en wordt zij soms gebruikt als een ventiel voor maatschappelijke onvrede die onvoldoende uitweg vindt in de politiek.[73] Daarbij kan de procedure ook strategisch worden ingezet.[74] Vooral wanneer de klacht wordt ingediend om aandacht te vragen voor een verantwoordingskloof, kan zij succes hebben. In dit verband kunnen de uitspraken van het gerechtshof worden genoemd in de door Stichting Onderzoek Bedrijfs Informatie (SOBI) aangespannen beklagzaken wegens het niet vervolgen van strafbare feiten in verband met het gebrekkig anti-witwastoezicht door ING. Wat betreft de rechtspersoon ING zelf achtte het hof de door het OM getroffen transactie een adequate vorm van zichtbaar optreden.[75] Wat betreft de bestuurder Hamers, die werd beticht van feitelijk leidinggeven aan de in de transactieovereenkomst vastgestelde strafbare feiten, kon daarmee echter niet worden volstaan. In dat verband oordeelde het gerechtshof Den Haag:[76]

“Het hof acht het van belang dat in een openbaar strafproces de norm wordt bevestigd dat ook bestuurders van een bank niet vrijuit gaan als zij feitelijke leiding hebben gegeven aan verboden gedragingen. De burger moet kunnen zien dat ook dergelijk handelen door de overheid niet wordt geaccepteerd. […] Berechting heeft ook normbevestiging tot doel. Dat staat weer in verband met samenleven, met maatschappelijke solidariteit, met laten zien wat van belang is in onze samenleving en wat wij niet willen als samenleving.”

Aldus zorgt een rechtspersoon die een algemeen belang behartigt ervoor dat een individuele persoon wordt berecht. Dat die berechting kan leiden tot een bestraffende sanctie staat daaraan niet in de weg. Bovendien maakt het hof duidelijk dat het strafproces niet alleen de bipolaire relatie tussen overheid en overtreder betreft, maar ook normbevestiging in de samenleving tot doel heeft.

8.3.            Op grond van artikel 12, eerste lid, Sv kan een ‘rechtstreeks belanghebbende’ beklag doen. Volgens het verslag bij de vaststelling van het Wetboek van Strafvordering in 1917/18 wordt onder ‘belanghebbenden’’ verstaan:[77]

“(…) ieder, die bij de instelling of voortzetting van de vervolging een redelijk belang heeft. Het begrip houdt dus het midden tusschen „benadeelde" (te eng) en „belangstellende" of „een ieder" (te ruim en aanleiding kunnende geven tot te groote belasting van het gerechtshof).”

Uit een arrest van de Hoge Raad uit 1972 volgt dat daartoe diegene die door het achterwege blijven van een strafvervolging getroffen is in een belang dat hem ‘bepaaldelijk’ aangaat, wordt aangemerkt als belanghebbende in de zin van artikel 12 Sv.[78] Deze norm keert nog steeds terug in de rechtspraak van de Hoge Raad over artikel 12 Sv.[79] Om te voldoen aan de eis van ‘bepaaldelijk’, moet de klager een rechtstreeks belang hebben, dat persoonlijk, eigen en objectief bepaalbaar is. Dat belang moet zich onderscheiden van dat van anderen. [80] De hiervoor genoemde criteria figureren ook in de bestuursrechtspraak over artikel 1:2 Awb,[81] ook al hoeft de invulling ervan niet identiek te zijn aan de stafrechtelijke invulling.

Verschillende soorten belanghebbenden kunnen een beroep doen op art. 12 Sv.[82] De grootste categorie is die van het slachtoffer van een (strafbaar) feit, die in elk geval wordt beschouwd als rechtstreeks belanghebbende.[83] Een tweede categorie is die van verwanten en nabestaanden. Onder omstandigheden kan ook de verdachte zelf belang hebben bij een beroep op artikel 12 Sv, hoewel het verzoeken van de eigen vervolging in beginsel geen legitiem belang is.[84] Als het belang van de verdachte van voldoende gewicht is en er sprake is van uitzonderlijke omstandigheden, kan een klacht in de vorm van een verzoek om de eigen vervolging ontvankelijk zijn.[85]

8.4.            Ingevolge artikel 12, tweede lid, Sv wordt onder rechtstreeks belanghebbende mede verstaan een rechtspersoon die krachtens zijn doelstelling en blijkens zijn feitelijke werkzaamheden een belang behartigt dat door de beslissing om niet (verder) te vervolgen rechtstreeks wordt getroffen. Daarbij kan het gaan om collectieve of ideële belangen, die door de rechtspersoon, een stichting of een vereniging, worden behartigd. Het beschermde collectieve of ideële belang dient door de overtreding van een concrete strafbepaling te zijn geschaad. Verder moeten de feitelijke werkzaamheden zich op het terrein van de door de strafbepaling beschermde belangen begeven.[86] Ook de rechtspraak over artikel 12 lid 2 Sv is geïnspireerd door het bestuursrecht, in het bijzonder door de rechtspraak inzake artikel 1:2, derde lid, Awb.[87] Tegelijkertijd is er van een naadloze aansluiting tussen beide terreinen geen sprake.[88]

In de praktijk zijn klachten van belangenorganisaties met regelmaat ontvankelijk verklaard en lijken de hoven ‘statutaire’ klagers niet snel bij de poort te willen tegenhouden. Een voorbeeld van een ontvankelijke en deels succesvolle klacht was hiervoor al aan de orde in de zaak van ING en Hamers, waarin de klacht was ingediend door de Stichting Onderzoek Bedrijfs Informatie (SOBI).[89] Daarnaast kan bijvoorbeeld worden gewezen op de zaak Millecamp, waarin het beklag was ingediend door de Vereniging tegen de kwakzalverij en de Stichting Skepsis.[90] Ten slotte noem ik de klacht van de Groninger Bodem Beweging tegen het niet vervolgen van de NAM wegens het beschadigen en vernielen van gebouwen, waarin het hof het OM gelastte (nader) onderzoek te doen.[91]

8.5.            Naar huidig recht is het beklag van artikel 12 Sv beperkt tot de situaties dat een strafbaar feit niet wordt vervolgd, de vervolging niet wordt voortgezet, of de vervolging plaatsvindt door het uitvaardigen van een strafbeschikking. In het nieuwe Wetboek van Strafvordering zal het object van de beklagprocedure waarschijnlijk worden verruimd, zodat ook kan worden geklaagd over het niet (verder) opsporen van een delict en over het achterwege blijven van een vervolgingsbeslissing.[92]

Voor de reikwijdte van de beklagprocedure is verder het Zeeuwse motorrijder-arrest relevant.[93] In deze verkeerszaak wensten nabestaanden dat het OM zou vervolgen voor artikel 287 WvSr (doodslag), terwijl het OM ervoor koos om (alleen) te vervolgen vanwege overtreding van de Wegenverkeerswet 1994. Volgens het hof viel de klacht niet onder de reikwijdte van artikel 12 Sv, omdat het OM tot vervolging was overgegaan. In cassatie oordeelde de Hoge Raad anders. Volgens de Hoge Raad is de strekking van artikel 12 Sv om degene die in zijn belangen rechtstreeks is getroffen, de mogelijkheid te bieden om een bepaalde vervolgingsbeslissing van het openbaar ministerie aan rechterlijke controle te onderwerpen. Hij vervolgt:[94]

“Aan deze strekking wordt onvoldoende recht gedaan indien het gerechtshof zich ertoe beperkt acht te onderzoeken of het openbaar ministerie voornemens is een vervolging in te stellen of te doen voortduren ter zake van de uit het opsporingsonderzoek (onderscheidenlijk, ingeval art. 242 Sv van toepassing is, uit het voorbereidend onderzoek) blijkende feiten, ongeacht ter zake van welke wettelijke strafbaarstelling dat het geval is. Veeleer moet worden aangenomen dat het mede tot de taak van het hof behoort, te beoordelen ter zake van welke wettelijke strafbaarstelling de vervolging had moeten worden ingesteld.”

De Hoge Raad vindt voor deze redenering steun in de parlementaire geschiedenis van het Wetboek van Strafvordering, waaruit blijkt dat het hof in volle omvang de beslissing tot niet-vervolging in het individuele geval kan toetsen.[95] Uit die ‘volle toetsing’ vloeit voort dat een klacht op grond van 12 Sv ook betrekking kan hebben op de wettelijke strafbaarstelling ter zake waarvan vervolging had moeten worden ingesteld. Aldus kan die klacht dus ook het strafmaximum betreffen. Zij kan echter als zodanig geen betrekking hebben op (de hoogte van) de concrete door het OM gevorderde of opgelegde straf.

De volle toetsing in het kader van artikel 12 Sv is overigens niet onomstreden. In de literatuur en ook bij de hoven bestaat discussie of gelet op het bestuursrechtelijke karakter van de beklagprocedure, aangezien een beslissing van een overheidsorgaan (OM) wordt aangevochten, marginale toetsing niet beter zou passen.[96] Ook wordt wel betoogd dat onderscheid zou moeten worden gemaakt tussen toetsing van de haalbaarheid en toetsing van de opportuniteit van de vervolgingsbeslissing.[97] De haalbaarheid zou dan vol moeten worden getoetst, de opportuniteit terughoudend. Volgens de toelichting bij het gemoderniseerde Wetboek van Strafvordering blijft het uitgangspunt dat volle toetsing mogelijk moet zijn, maar kan in een groot deel van de zaken met een marginale toetsing worden volstaan.[98] Ik laat deze discussie verder rusten.

Invloed van de belanghebbende als slachtoffer in het strafproces

8.6.            De beklagprocedure is niet het enige instrument waarmee een belanghebbende invloed kan uitoefenen in het strafproces. Daarnaast heeft hij als slachtoffer in de zin van artikel 51a, eerste lid, Sv, diverse andere rechten zowel in de fase van opsporing en vervolging, als ter terechtzitting. Volgens de genoemde bepaling is een slachtoffer ‘degene die als rechtstreeks gevolg van een strafbaar feit vermogensschade of ander nadeel heeft ondervonden’. Met het slachtoffer wordt gelijkgesteld de rechtspersoon die als rechtstreeks gevolg van een strafbaar feit vermogensschade of ander nadeel heeft ondervonden. Op grond van art. 51f, eerste lid, Sv, kan degene die rechtstreeks schade heeft geleden door een strafbaar feit, zich voor zijn schadevordering als benadeelde partij voegen in het strafproces. De term ‘rechtstreeks’ impliceert dat er voldoende causaliteit moet zijn tussen het strafbare feit en de geleden schade.[99]

In het strafrecht staat traditioneel de relatie tussen de verdachte en de Staat centraal. De afgelopen jaren heeft, mede onder invloed van het Unierecht, het belang van genoegdoening aan slachtoffers in het strafproces echter steeds meer aandacht gekregen.[100] Daarbij is de rechtspositie van slachtoffers versterkt door meer rechten en plichten voor slachtoffers in wet- en regelgeving te verankeren.[101] Deze rechten betreffen onder meer: (voldoende) informatie over de aanvang en voortgang van de zaak (art. 51ac lid 1 Sv) en over de invrijheidstelling of ontsnapping van de verdachte of veroordeelde (art. 51ac lid 4 Sv); het op verzoek aan de OvJ kennisnemen van processtukken die voor het slachtoffer van belang zijn (art. 51b lid 1 Sv); het recht om de OvJ te verzoeken om stukken die hij relevant acht voor de beoordeling van de zaak tegen de verdachte aan het dossier toe te voegen (art. 51b, lid 2 Sv); het spreekrecht om een verklaring ter terechtzitting te geven bij misdrijven waarop acht jaar of meer staat (art. 51e, leden 1 en 2 Sv). Ook aan een ‘benadeelde partij’ komen bepaalde rechten toe in de strafprocedure, onder meer om de vordering toe te lichten (art. 334 lid 3 Sv) en vragen te kunnen stellen aan getuigen en deskundigen (art. 334 lid 2 Sv).[102]

Hoewel de positie van het slachtoffer in het strafrecht de afgelopen jaar dus is versterkt, is het slachtoffer in het strafproces geen (volwaardige) procespartij, maar een ‘procesdeelnemer met rechten’.[103] Hij is uitdrukkelijk geen ‘Nebenklager’.[104] Het spreekrecht van het slachtoffer is niet bedoeld om over de strafmaat te spreken of over de wijze waarop het vooronderzoek heeft plaatsgevonden en het bewijs is verzameld. Tegelijkertijd blijkt uit onderzoek dat slachtoffers zich soms wel over de strafmaat uitlaten en dat zij daarin maar zelden door de rechter worden gecorrigeerd.[105] Wel geldt als harde regel dat de rechter uitlatingen die het slachtoffer heeft gedaan op basis van zijn spreekrecht, niet ten grondslag mag leggen aan de beantwoording van de vragen van artikel 348 en 350 Sv.[106] Als het slachtoffer niettemin belastende verklaringen aflegt, moet hij als getuige worden beëdigd, zodat hij over de verklaringen kan worden gehoord.

8.7.            Vergeleken met de belanghebbende in het bestuursproces is de positie van het slachtoffer in het strafproces minder sterk.[107] Het slachtoffer is geen procespartij (maar slechts procesdeelnemer), heeft een beperkt recht tot kennisneming van processtukken die voor het slachtoffer ‘van belang’ zijn, en zijn meest vergaande recht is een spreekrecht dat alleen geldt bij misdrijven waarop een maximumstraf van acht jaar staat, en waarvan de uitlatingen niet ten grondslag mogen worden gelegd aan de beantwoording van de vragen van artikel 348 en 350 Sv. Een belanghebbende in het bestuursproces is wel procespartij, die in beginsel kan kennisnemen van alle op de zaak betrekking hebbende stukken, van wie de zienswijzen wel ten grondslag kunnen worden gelegd aan een besluit of uitspraak en die binnen grenzen een besluit inzake een bestuurlijke boete in rechte kan bestrijden.

Tegelijkertijd zijn de rechten van het slachtoffer in het strafproces de laatste jaren wel steeds verder toegenomen en is het verschil met de Awb-belanghebbende navenant afgenomen. Zo lijkt het verschil bij de kennisneming van stukken eerder gradueel dan principieel en kunnen de beperkingen van het spreekrecht deels worden omzeild door beëdiging van het slachtoffer als getuige.

Drie observaties

8.8.            Het voorgaande leidt tot drie observaties die van belang zouden kunnen zijn voor de belanghebbendheid van derden bij bestuurlijke boetes.

In de eerste plaats kan in het strafrecht een belanghebbende beklag indienen over het niet (verder) vervolgen van een strafbaar feit door het OM en straks wellicht ook over het niet (verder) opsporen ervan. Deze procedure heeft in elk geval twee en wellicht zelfs drie functies. In de eerste plaats is er de controlefunctie van het handelen van het OM, opdat bij de vervolging (en opsporing) willekeur wordt voorkomen die kan voortvloeien uit de combinatie van vervolgingsmonopolie en opportuniteitsbeginsel. In de tweede plaats dient de procedure de rechtsbeschermingsbelangen van rechtstreeks belanghebbenden (niet zijnde de overtreder). In de derde plaats vervult de procedure inmiddels soms ook een maatschappelijke functie als forum voor maatschappelijk debat en als ventiel voor maatschappelijke onvrede die onvoldoende uitweg vindt in de politiek. Dat de beklagprocedure ertoe kan leiden dat aan een overtreder een bestraffende sanctie wordt opgelegd, staat aan de positie van de klager in de beklagprocedure niet in de weg.

In de tweede plaats kan het beklag in het strafrecht worden ingediend door een (rechts)persoon die bij het achterwege blijven van de vervolging getroffen wordt in een belang dat hem ‘bepaaldelijk’ aangaat. Daaronder vallen natuurlijke personen, die een persoonlijk, eigen en objectief bepaalbaar belang hebben, maar ook rechtspersonen die statutair en feitelijk een algemeen of collectief belang behartigen. Bij de invulling van deze begrippen oriënteert de beklagrechter zich op het belanghebbendebegrip van artikel 1:2 Awb, maar van een naadloze aansluiting tussen beide terreinen is niet in alle opzichten sprake. In de beklagprocedure worden opvallend vaak klachten ingediend door rechtspersonen die een algemeen belang behartigen en deze zijn ook vaak ontvankelijk. Dat is anders bij besluiten inzake een bestuurlijke boete, die in de praktijk nooit worden ingediend door een behartiger van een algemeen belang.

In de derde en laatste plaats kan het beklag betrekking hebben op een wettelijke strafbaarstelling en indirect op het strafmaximum, maar niet op de hoogte van de concrete door het OM gevorderde of opgelegde straf. Wel gebruikt het slachtoffer het spreekrecht, dat hij bij misdrijven van maximaal acht jaar heeft, soms om zich uit te laten over de strafmaat. Dat is op zich niet de bedoeling, maar wordt zelden gecorrigeerd. Wel geldt als harde regel dat de rechter uitlatingen van het slachtoffer niet ten grondslag mag leggen aan de beantwoording van de vragen van artikel 348 en 350 Sv. Deze grens kan echter worden omzeild door hem als getuige te beëdigen.

9       Unierechtelijk perspectief

Inleiding

9.1.            In deze paragraaf bespreek ik twee Unierechtelijke onderwerpen die relevant kunnen zijn voor de vraag of en, zo ja, wanneer een derde belanghebbende kan zijn bij een besluit tot oplegging of weigering van een bestuurlijke boete. Die Europese invalshoek ligt voor de hand, omdat bestuurlijke boetes vaak worden toegepast op nationale terreinen die in hoge mate zijn geregeld door het Unierecht. Dat geldt ook voor de boete in de zaak waarin deze conclusie wordt genomen, die immers is opgelegd wegens overtreding van een bepaling uit de verordening (EG) nr. 561/2006, inzake rij- en rusttijden.[108] Deze verordening bevat als eis dat de sancties die de lidstaat tegen overtredingen van de verordening toepast doeltreffend, evenredig, afschrikwekkend en niet-discriminerend zijn. Deze EU-handhavingseisen worden voorgeschreven in veel secundaire EU-regelingen en zijn relevant voor de sanctionering van alle overtredingen in Nederland. Hierna ga ik nader in op de reikwijdte en precieze inhoud van deze eisen.

Verder besteed ik enige aandacht aan het Europese mededingingsrecht. De reden hiervoor is dat de CBb-rechtspraak over de belanghebbendheid van derden bij nationale mededingingsboetes mede door het Europese recht is geïnspireerd.

Europese handhavingseisen

9.2.            Op grond van artikel 19, eerste lid, van (de overtreden) Verordening (EG) nr. 561/2006, moeten de sancties die de lidstaten toepassen op inbreuken van de verordening doeltreffend, evenredig en niet-discriminerend zijn en een afschrikkende werking hebben. Deze bepaling codificeert de voor sanctionering van alle EU-regels geldende EU-handhavingseisen, die door het Hof van Justitie zijn geïntroduceerd in de zaak Griekse maïs uit 1989.[109] Sinds begin jaren negentig heeft de EU-wetgever ze opgenomen in vrijwel alle verordeningen en richtlijnen. Voor fraudebestrijding zijn ze voorgeschreven in artikel 325 VWEU.

Deze handhavingseisen zijn eerder besproken door Wattel in zijn conclusie uit 2020 over de heroverweging in bezwaar van herstelsancties,[110] en door Wattel en mijzelf in de evenredigheidsconclusie uit 2021.[111] Naar aanleiding van Wattels conclusie heeft de Afdeling bij afdoening van de zaak geoordeeld dat de Europese handhavingseisen ook gelden voor herstelsancties in louter nationale zaken.[112] De Afdeling stelt in die zaak voorop dat de heroverweging in bezwaar qua resultaat moet leiden tot ‘een doeltreffende, afschrikwekkende en evenredige handhaving van de desbetreffende norm’. Daarmee, zo vervolgt zij:

‘(…) sluit de Afdeling in algemene zin, dus ook voor herstelsancties die uitsluitend worden beheerst door nationaal recht, aan bij de vaste rechtspraak van het Hof van Justitie (zie punt 24 van het arrest van 21 september 1989, Commissie/ Griekenland, ECLI:EU:C:1989:339).’

Met deze overweging promoveert de Afdeling bij de heroverweging in bezwaar van herstelsancties de Europese normen voor de handhaving van Unierecht uit Griekse maïs tot nationale handhavingsnormen die ook gelden als de zaak uitsluitend wordt beheerst door het nationale recht. Deze promotie heeft strikt genomen alleen betrekking op herstelsancties, maar zoals Wattel en ik hebben betoogd,[113] ligt het voor de hand dat zij ook geldt voor andere (bestraffende) vormen van handhaving. Daarbij is van belang dat bestuursorganen bij veel overtredingen de keuze hebben om deze te handhaven met herstel- en/of bestraffende sancties, zodat het niet goed werkbaar is om die handhavingseisen alleen toepasselijk te laten zijn bij herstelsancties. Bovendien past de vrijwillige adoptie van de EU-handhavingseisen als normatief kader voor rechtshandhaving in Nederland in algemene zin in het streven naar zoveel mogelijk concordantie tussen zaken binnen en buiten de werkingssfeer van het Unierecht, een streven dat om redenen van rechtseenheid en rechtszekerheid belangrijke voordelen heeft.

9.3.            Aldus gelden de Europese handhavingseisen sowieso voor de handhaving van het Unierecht, maar ook voor de handhaving van louter nationaal recht. Beide moeten gelijkwaardig, doeltreffend, afschrikwekkend en evenredig zijn.[114] Op grond van het beginsel van gelijkwaardigheid moeten de lidstaten even voortvarend optreden tegen schendingen van het Unierecht als tegen vergelijkbare schendingen van zuiver nationaal recht. Doeltreffendheid vereist dat de lidstaten ook daadwerkelijk optreden tegen overtredingen van het Unierecht. Op grond van het vereiste van afschrikwekkendheid in samenhang met doeltreffendheid moeten de opgelegde sancties zodanig zijn dat zij een burger ervan weerhouden het Unierecht te schenden.[115] Daartoe moeten de sancties in verhouding staan tot de ernst van de inbreuk en de met een overtreding te realiseren winst.[116] Verder heeft het Hof over de remedie van schadevergoeding bij de privaatrechtelijke handhaving van Europese regels geoordeeld dat de vergoeding een reële afschrikwekkende werking moet hebben en dat een louter symbolische vergoeding daarom niet is toegestaan.[117] Ten slotte is van belang dat de sancties ook feitelijk worden opgelegd. Of, zoals advocaat-generaal Kokott het stelt in de conclusie in de zaak Berlusconi, ‘waar het om gaat is dat degene die een inbreuk pleegt, moet vrezen dat de sanctie ook daadwerkelijk aan hem zal worden opgelegd’.[118]

Uit het voorgaande volgt dat bestuurlijke sancties aan de EU-handhavingseisen voldoen als zij streng genoeg zijn in verhouding tot de gepleegde overtreding. Over de bestuurlijke boete heeft het Hof geoordeeld dat zij een ‘afschrikwekkende sanctie kan vormen, maar dat de geringe hoogte ervan tot gevolg kan hebben dat deze sanctie ontoereikend is’. [119] Bovendien kan er ‘slechts sprake zijn van een doeltreffende en afschrikwekkende sanctie, indien de overtreders de economische voordelen van de door hen gemaakte inbreuken worden ontnomen’.[120] Kort en goed, bestuurlijke boetes ter sanctionering van overtredingen van EU-regels moeten een behoorlijke omvang hebben, zeker niet symbolisch zijn en in elk geval het economisch voordeel van de overtreding ontnemen.

9.4.            Deze verplichting geldt voor het bestuursorgaan dat de boete moet opleggen, in de zaak van deze conclusie de minister van I&W, en voor de rechter als hij een boete moet opleggen (civiele en strafrechter) of over een opgelegde boete moet oordelen (bestuursrechter). Uit die verplichting kan echter niet worden afgeleid of en, zo ja, door welke (recht)persoon zij in rechte moet kunnen worden ingeroepen.

De positie van ‘derden’ in het Europese mededingingsrecht

9.5.            In de zaak Carglass (punt 6.3) oordeelt het CBb dat een klagende marktpartij in het mededingingsrecht als belanghebbende moet worden aangemerkt bij een besluit naar aanleiding van zijn klacht tot al dan niet oplegging van een bestuurlijke boete aan een concurrerende marktpartij. Die status geldt in de situatie dat de klacht wordt afgewezen en geen boete wordt opgelegd, maar ook als wel een boete is opgelegd, maar de derde/concurrent het oneens is met de hoogte hiervan. Ter onderbouwing van dit standpunt acht het College van belang dat een andere opvatting ertoe zou leiden dat de ‘rechtspositie van klagers in Nederlandse mededingingszaken verder dan gewenst zou afwijken van die van klagers in Europese mededingingszaken, terwijl de wetgever juist een aansluiting tussen het Nederlandse en het Europese mededingingsrecht voor ogen stond’.[121]

Vanwege deze onderbouwing besteed ik in dit onderdeel aandacht aan de plaats die derden/klagers hebben in het Europese mededingingsrecht. Welke positie hebben zij in de bestuurlijke fase, waarin de Commissie naar aanleiding van hun klacht onderzoek doet naar een mogelijk overtreding van het mededingingsrecht en in welke situatie kunnen zij tegen het resultaat van deze fase beroep instellen bij de Europese rechter, het Gerecht EU in eerste aanleg en het Hof van Justitie in hoger beroep?

9.6.            De procedurele status van klagers is in het Europese mededingingsrecht in de jaren negentig erkend in de rechtspraak van het Hof en vervolgens nader geregeld in Verordening (EG) 1/2003 en vooral in Verordening (EG) 773/2004.[122] Op grond van artikel 7, tweede lid, Vo. 1/2003 en artikel 5, eerste lid, Vo. 773/2004, zijn natuurlijke of rechtspersonen die een ‘rechtmatig belang’ (legitimate interest) kunnen aantonen, gerechtigd tot het indienen van een klacht tot vaststelling van een inbreuk op artikel 101 en 102 VWEU. Om een rechtmatig belang te hebben moet de (rechts)persoon aantonen dat hij door de betrokken mededingingsbeperking direct of indirect ‘in zijn economisch belang is of kan worden geschaad’.[123] Over de vraag welke (rechts)personen een rechtmatig belang hebben, heeft het Hof uitvoerige rechtspraak ontwikkeld, die er – wat kort door de bocht – op neerkomt dat vooral concurrenten, en in zeer bijzondere omstandigheden ook consumenten(organisaties) zo’n belang kunnen hebben.[124]

9.7.            De procedure bij de Commissie over een klacht bestaat uit twee fasen.[125] In de eerste fase onderzoekt de Commissie of de klacht aanleiding biedt voor verder onderzoek. In de context van deze initiële beoordeling kan de Commissie gebruikmaken van de onderzoeksbevoegdheden van hoofdstuk V van Vo. 773/2004. Als de Commissie besluit om de zaak te vervolgen, dan start zij die procedure met een formeel besluit (art. 2, eerste lid, Vo. 773/2004). Het vervolg van deze procedure wordt hierna beschreven.

Als de Commissie in de eerste fase tot de conclusie komt dat er onvoldoende gronden zijn om aan een klacht vervolg te geven, deelt zij – in de tweede fase – de klager haar redenen hiervoor mee en stelt zij een termijn vast waarbinnen de klager schriftelijk zijn standpunt kenbaar kan maken (art. 7, eerste lid, Vo. 773/2004). In deze procedure kan de klager de Commissie verzoeken tot toegang tot het dossier. De klager heeft evenwel geen toegang tot zakengeheimen en andere vertrouwelijke gegevens van andere partijen (art. 8, eerste lid, Vo. 773/2004). Indien de klager zijn standpunt tijdig kenbaar maakt, maar deze opmerkingen niet tot een andere beoordeling van de klacht leiden, wijst de Commissie de klacht bij beschikking af (art. 7, tweede lid, Vo. 773/2004). Indien de klager zijn standpunt niet tijdig kenbaar maakt, wordt de klacht geacht te zijn ingetrokken.

Als de Commissie in de eerste fase besluit om de zaak wel te vervolgen, is de volgende stap de vaststelling en mededeling van de ‘punten van bezwaar’. Als in de procedure een klacht is ingediend, verstrekt de Commissie de klager een niet-vertrouwelijke versie van deze mededeling (art. 6, eerste lid, Vo. 773/2004). Deze heeft de mogelijkheid om schriftelijk en eventueel mondeling op een hoorzitting zijn standpunt kenbaar te maken. Bovendien heeft hij toegang tot het dossier, maar niet tot zakengeheimen en andere vertrouwelijk gegevens (art. 15, Vo. 773/2004). Uiteindelijk kan deze procedure leiden tot oplegging van een bestuurlijke boete door de Commissie aan degene die inbreuk heeft gemaakt op de mededingingsregels.

9.8.            Gelet op het voorgaande kan de procedure bij de Commissie ofwel eindigen in een beschikking, waarbij een klacht van een derde wordt afgewezen, ofwel in een besluit, waarbij een boete of andere maatregel aan de overtreder wordt opgelegd. Tegen de afwijzing van de klacht kan de ‘klagende’ (rechts)persoon beroep instellen bij de Europese rechter, omdat deze handeling ‘tot hem is gericht’, als bedoeld in artikel 263, vierde lid, VWEU. Van deze mogelijkheid maken zij relatief vaak gebruik, maar het beroep is zelden succesvol.[126]

Tegen een opgelegde boete staat beroep open voor de overtreder, degene tot wie het boetebesluit is gericht. Voor de klager, die van oordeel is dat de boete te laag is, staat die weg volgens mij niet open. Een uitspraak waarin de Europese rechter een dergelijk beroep mogelijk acht, bestaat bij mijn weten niet. Dat is ook niet vreemd, omdat de klager daartoe op grond van artikel 264, vierde lid, VWEU rechtstreeks en individueel zou moeten worden geraakt door het boetebesluit. Volgens mij wordt alleen de overtreder (en niet de klager) rechtstreeks geraakt door de aan hem opgelegde boete. Bovendien wordt de klager door het boetebesluit niet individueel geraakt in de zin van het arrest Plaumann. Daartoe is het noodzakelijk dat dit besluit de klager ‘uit hoofde van een zekere bijzondere hoedanigheid of van een feitelijke situatie karakteriseert ten opzichte van ieder ander en hem individualiseert als de adressant van deze handeling’.[127] Daaraan voldoet de klager niet, omdat andere klagers op dezelfde wijze door dat besluit worden geraakt.

9.9.            Gelet op het voorgaande past het beroepsrecht van een klagende markpartij tegen de beslissing van de NMa (thans: het ACM) om een klacht af te wijzen en de oplegging van de boete te weigeren goed bij de wens om het Nederlandse mededingingsrecht te laten aansluiten bij het Europese mededingingsrecht en dat geldt ook voor de positie van de klager/belanghebbende in de bestuurlijke procedure. De keuze die het CBb in de zaken Norsk Hydro en Carglass heeft gemaakt om die derde als belanghebbende ook beroepsrecht te verlenen tegen een aan een concurrent opgelegde boete, vloeit niet voort uit die aansluiting. Dat wordt door het CBb overigens ook niet gesteld.

Conclusie

9.10.         Dit Europese uitstapje bevat bevindingen, die raken aan de problematiek van de conclusie, maar waaraan maar in beperkte mate argumenten kunnen worden ontleend voor de belanghebbendheid bij een boetebesluit. Dat geldt voor de Europese handhavingseisen van doeltreffendheid, afschrikwekkendheid en evenredigheid, die bij de sanctionering van overtredingen van het Unierecht, zoals in de zaak van deze conclusie aan de orde, in acht moeten worden genomen. Deze eisen zijn door de Afdeling vrijwillig ‘geadopteerd’ in louter nationale zaken en gelden dus ook buiten het terrein van het Unierecht. Op grond ervan moet een opgelegde bestuurlijke boete zodanig hoog zijn dat het economisch voordeel van de overtreding ermee wordt ontnomen. Deze eis is in deze zaak van belang voor de minister die een boete voor de overtreding van het cabinekampeerverbod oplegt. Uit deze eis kan echter niet worden afgeleid dat een bepaalde entiteit toegang moet hebben tot de rechter om deze norm te kunnen afdwingen.

9.11.         De bespreking van de positie van derden in het Europese mededingingsrecht geeft enig inzicht in het Europese denken over de kwestie van deze conclusie, maar meer ook niet. Die inzichten gelden sowieso alleen voor het mededingingsrecht. Met die relativering in het achterhoofd, kan wel worden gesteld dat in het Europese mededingingsrecht ‘derden’ onder de noemer van klager een bijzondere positie hebben bij de naleving ervan. Zo heeft deze onder meer het recht om te worden gehoord voordat de klacht wordt afgewezen, alsmede recht op toegang tot het dossier.

Tegen het besluit tot afwijzing van de klacht staat voor de klager beroep open bij de Europese rechter. Zo’n beroepsrecht geldt ook voor de overtreder tegen de oplegging van een sanctie. De klagende derde kan echter niet opkomen tegen de boete, omdat hij deze bijvoorbeeld niet hoog genoeg acht.

10    Mijn opvatting

Inleiding

10.1.         In deze paragraaf geef ik antwoord op de door de voorzitter opgeworpen vraag of en, zo ja, wanneer een derde belanghebbende kan zijn bij een besluit tot het opleggen of weigeren van een bestraffende sanctie, meer in het bijzonder een bestuurlijke boete in het licht van het belanghebbendebegrip van de Awb. Daarbij besteed ik ook aandacht aan de vraag of het hierbij verschil maakt of de boete is opgelegd dan wel geweigerd naar aanleiding van een verzoek om handhaving door de derde of uit eigener beweging en of de omstandigheid dat de derde een belangenorganisatie is, van betekenis is. Ten slotte ga ik in op de gevolgen van de keuze om een derde wel of niet als belanghebbende aan te merken bij een boetebesluit voor de rechten van de overtreder bij een procedure over de boete, zoals het verstrekken van de processtukken aan de derdebelanghebbende.

Hoofdlijn

10.2.         Voorop kan worden gesteld dat de bestraffende aard van de bestuurlijke boete mijns inziens niet betekent dat principieel geen plaats is voor ‘inmenging’ van derden in procedures van bezwaar en beroep over de weigering of oplegging van een bestuurlijke boete. Een dergelijke beperking vloeit niet voor uit het leedtoevoegende karakter van de boete en evenmin is, zoals wel wordt beweerd, de verhouding tussen staat en overtreder een uitsluitend bipolaire, waarin voor derden geen plek kan zijn.

Mijn opvatting vindt ondersteuning in de rechtspraak van het CBb en de Afdeling, waarin de bestraffende aard van de boete niet wordt aangevoerd om een derde niet als belanghebbende bij een besluit inzake de al dan niet oplegging van een bestuurlijk boete aan te merken (punt 6.14) en wordt ook gehuldigd in de parlementaire geschiedenis van de Vierde tranche van de Awb (punt 5.4). In de literatuur wordt soms het standpunt ingenomen dat in de boetesfeer de rechtsstrijd tussen overtreder en staat centraal moet staan, waarin het in het bijzonder gaat om vergelding, preventie en verwijtbaarheid, maar vervolgens wordt dan toch steeds erkend dat derden onder omstandigheden wel een plek kunnen hebben in boeteprocedures (punt 7.7).

Ten slotte staat de opvatting dat in boeteprocedures vanwege het bestraffende karakter van de boete voor inmenging door derden geen plaats is, haaks op de situatie in het strafrecht. Het beklagrecht van rechtstreeks belanghebbenden van artikel 12 Sv kan er immers toe leiden dat een persoon die het OM niet (verder) had willen vervolgen toch voor de rechter moet worden gebracht. Dat die procedure kan leiden tot oplegging van een strafsanctie is geen reden om rechtstreeks belanghebbenden dit recht te ontzeggen (punt 8.8).

10.3.         De stellingname in punt 10.2 betekent echter niet dat aan de inbreng van derden bij boeteprocedures geen grenzen wordt gesteld. Dat is wel het geval, maar die grenzen vloeien voort uit het belanghebbendebegrip van artikel 1:2 Awb. Dat begrip geldt algemeen en, omdat de wetgever bij de codificatie van de bestuurlijke boete in de Vierde tranche van de Awb ter zake geen bijzondere voorzieningen heeft getroffen, ook voor besluiten inzake het al dan niet opleggen van een bestuurlijke boete. Het bestraffende karakter van de boete kan, zoals hierna wordt aangegeven, vervolgens wel een rol spelen bij de toepassing van de voor belanghebbendheid geldende criteria.

De eisen die aan een (rechts)persoon worden gesteld om als belanghebbende te worden aangemerkt, zijn voor het doel van deze conclusie conceptueel in twee groepen ingedeeld (punt 4.4). In de eerste plaats is dat het vereiste van voldoende causaal verband, dat gerelateerd is aan het criterium van de rechtstreekse betrokkenheid en dat bepalend is voor de vraag of derden überhaupt belanghebbende kunnen zijn bij een besluit tot weigering of oplegging van een bestuurlijke boete. In de tweede plaats zijn dat de andere eisen voor belanghebbendheid, die nadere grenzen kunnen stellen aan de belanghebbendheid van concrete (rechts)personen nadat is bepaald dat derden in beginsel belanghebbende kunnen zijn bij dat boetebesluit. Deze ‘concrete’ grenzen vloeien voort uit het vereiste van persoonlijke belang (punt 4.5), het vereiste dat het belang van de betrokkene niet afgeleid is van dat van een ander (punt 4.6), uit het categorale concurrentiebelang (punt 4.7) en, voor rechtspersonen die een algemeen of collectief belang behartigen, uit die eisen die artikel 1:2, derde lid, Awb aan hen stelt (punt 4.8).

10.4.         Zoals aangegeven in punt 4.4 vereist belanghebbendheid een voldoende causaal verband tussen het besluit en de feitelijke belangen van een persoon of entiteit, die door dat besluit kunnen worden aangetast. Bij toepassing van dit causale verband op boetebesluiten, moet rekening worden gehouden met het duale karakter van zo’n besluit (punt 4.2). Een bestuurlijke boete is enerzijds een bestuurlijke sanctie, i.e. een verplichting die door een bestuursorgaan wordt opgelegd wegens een overtreding (art. 5:1, eerste lid, onder a, Awb). Anderzijds is de boete een bijzondere bestuurlijke sanctie, namelijk een bestraffende sanctie, i.e. een sanctie ‘voor zover deze beoogt leed toe te voegen’ (art. 5:1, eerste lid, onder c, Awb).

Vanwege dit duale karakter kan het causaliteitscriterium ten aanzien van twee ‘deelbeslissingen’ worden toegepast, namelijk enerzijds bij het al dan niet opleggen van een verplichting wegens een overtreding, en anderzijds bij die verplichting voor zover die een bestraffend en leedtoevoegend oogmerk heeft. De eerste keuze betreft de vraag of al dan niet sprake is van een overtreding en speelt bij besluiten, waarbij een bestuursorgaan een verzoek om handhaving door een derde weigert, omdat volgens het orgaan geen sprake zou zijn van een overtreding. In dat geval moet er causaal verband zijn tussen het weigeringsbesluit en de nadelige gevolgen die betrokkene ondervindt als gevolg van de overtreding. De tweede keuze betreft besluiten waarbij wel een boete is opgelegd, maar waarbij de derde betrokken wil worden bij de hoogte ervan. In dat geval speelt bij de causaliteitsvraag of en in hoeverre de derde rechtens en feitelijk nadelen ondervindt bij de hoogte van de boete.

Hierna werk ik beide situaties nader uit, waarbij ik ook inga op de vraag welke (rechts)personen in de concrete zaak in het licht van de andere eisen van artikel 1:2 Awb als belanghebbende kunnen worden aangemerkt.

Derden als belanghebbende bij de weigering om te handhaven met een bestuurlijke boete

10.5.         Het is niet omstreden dat een (rechts)persoon die nadeel ondervindt van een overtreding met toepassing van het causaliteitsvereiste belanghebbende kan zijn bij een besluit, waarbij zijn verzoek om handhavend op te treden met een bestuurlijke boete is afgewezen omdat geen sprake zou zijn van een overtreding. Wil hij daadwerkelijk als belanghebbende kwalificeren, dan moet hij, als gezegd, ook voldoen aan de andere eisen voor belanghebbendheid. Deze worden besproken in punt 10.6. Is dat het geval, dan is zijn verzoek een aanvraag in de zin van artikel 1:3, derde lid, Awb, en is die afwijzing een appellabel besluit. Op de procedurele gevolgen hiervan, ga ik in punt 10.17 nader in.

De hier verwoorde opvatting is conform de vaste rechtspraak van de Afdeling in de Nautilus-zaken (punt 6.16), de CBb-rechtspraak (punt 6.15) en vindt ondersteuning in de wetgeschiedenis (punt 5.2). Voor het CBb is daarbij ook van belang dat het beroepsrecht van de nationale klager aansluit bij de rechtspositie van klagers in het Europese mededingingsrecht (punt 6.15 en punt 9.5 e.v.). Dat een derde als belanghebbende rechtsmiddelen kan aanwenden tegen de weigering om op zijn verzoek handhavend op te treden met een bestuurlijke boete, past ook goed bij de in het strafrecht voor belanghebbenden bestaande beklagmogelijkheid tegen de beslissing een strafbaar feit niet (verder) te vervolgen. De bestuursrechtelijke beroepsmogelijkheid heeft ook vergelijkbare doelstellingen als de beklagmogelijkheid in het strafrecht. Zij dient in de eerste plaats ter controle van de bestuurlijke toezichthouders die, enigszins vergelijkbaar met het OM (punt 8.2), een sanctioneringsmonopolie combineren met een discretionaire bevoegdheid om een (klacht over een) mogelijke schending meer of minder grondig te onderzoeken.

Ik zeg dit bewust wat vaag, omdat de mate van onderzoek afhankelijk is van het handhavings- en prioriteringsbeleid dat toezichthouders doorgaans hebben vastgesteld en dat per toezichthouder natuurlijk kan verschillen.[128] Volgens dat beleid onderzoekt het toezichthoudend orgaan een klacht doorgaans eerst globaal ten einde vast te stellen of het aannemelijk is dat de overtreding zich heeft voorgedaan. Zo niet, dan wordt de klacht afgewezen. Is onduidelijk of sprake is van een overtreding, dan toetst de toezichthouder de klacht aan de prioriteringscriteria om te beoordelen of een uitgebreid onderzoek moet worden gedaan. Dat uitgebreide onderzoek kan leiden tot het opleggen van een sanctie, maar ook tot afwijzing van het handhavingsverzoek, omdat van een overtreding geen sprake is. Aldus combineren toezichthouders het sanctioneringsmonopolie met een discretionaire bevoegdheid om een klacht over een mogelijke schending meer of minder grondig te onderzoeken. Het beroepsrecht van derden waarover het in deze paragraaf gaat betreft de afwijzing van het handhavingsverzoek omdat geen sprake zou zijn van een overtreding, maar kan ook betrekking hebben op het niet (verder) onderzoeken van een klacht op grond van het prioriteringsbeleid. Ook in dat geval wordt immers niet opgetreden tegen een mogelijke overtreding van de wettelijke voorschriften.

In de tweede plaats biedt het beroepsrecht belanghebbenden de mogelijkheid om hun belang bij naleving van de regels in rechte te beschermen. Ten slotte kan de maatschappelijke functie die het strafrechtelijk beklagrecht soms heeft, natuurlijk ook een rol spelen in het bestuursrecht.

10.6.         Welke (rechts)personen vanwege het nadeel dat zij ondervinden van de overtreding belanghebbende kunnen zijn bij een weigering om een bestuurlijke boete op te leggen op hun verzoek, is eerst en vooral afhankelijk van het wettelijke kader. Zo is de belanghebbende onder de AVG de klager van wie de databeschermingsrechten zijn geschonden (punt 6.10), terwijl in het mededingingsrecht de status van klager kan toekomen aan een concurrerende marktpartij (punten 6.2 en 6.3). Ook bij het niet optreden tegen overtredingen van arbeidswetgeving (Wav, Wmm, Arbeidstijdenwet) kan een concurrerende onderneming die daardoor nadeel ondervindt belanghebbende zijn (punt 6.7). Bij deze personen en entiteiten geldt wel dat zij, om in een concrete zaak te worden aangemerkt als belanghebbende, ook moeten voldoen aan de (andere) vereisten, meer in het bijzonder het vereiste van het persoonlijk belang (vgl. punten 4.5, 6.5 en 6.10), het vereiste dat het belang niet is afgeleid van dat van een ander (vgl. punten 4.6 en 6.14) en de categorale eisen voor het belang van concurrenten (punt 4.7).

Ten slotte merk ik op dat de werknemers van het concurrerend bedrijf ook belanghebbende kunnen zijn bij de weigering, als zij daardoor worden geraakt in het aan het fundamentele recht op arbeid ontleende eigen belang (punt 6.7).

10.7.         Ook een rechtspersoon, die een algemeen of collectief belang behartigt als bedoeld in artikel 1:2, derde lid, Awb, kan belanghebbende zijn bij een weigering om op verzoek een bestuurlijke boete op te leggen (punt 4.8). Dat past ook goed bij de situatie in het strafrecht, waarin een beklag over niet-vervolging ook kan worden ingediend door een rechtspersoon die een collectief of algemeen belang behartigt, een recht waarvan rechtspersonen regelmatig – en vaak met succes voor wat betreft de ontvankelijkheid – gebruikmaken (punt 8.4).

In het conclusieverzoek vraagt de voorzitter mij om in verband met het belang van derden bij een boetebesluit speciaal aandacht te besteden aan het gegeven dat die derde een belangenorganisatie is. In de rechtspraak over besluiten tot weigering van een boeteoplegging op verzoek hebben tot nu toe als collectieve belangenbehartigers alleen vakbonden (Nautilus, FNV) opgetreden en wel in verband met de overtreding van arbeidswetgeving (Wav, Wmm, Arbeidstijdenwet) tegen ’buitenlandse’ werknemers, die geen lid zijn van de vakbond (punten 6.6 en 6.11). Volgens de Afdeling valt dat optreden van een vakbond binnen zijn statutaire doelstelling, omdat niet-naleving van die wetten ten aanzien van buitenlandse werknemers nadelige gevolgen heeft voor de arbeidsrechtelijke positie van hun leden (punt 6.6). Dat lijkt mij goede rechtspraak, die – naar ik aanneem – ook niet ter discussie staat. Verder bepaalt artikel 93, eerste lid, Mw, dat een consumentenorganisatie wordt geacht belanghebbende te zijn bij besluiten genomen op grond van de Mw, waaronder ook boetebesluiten kunnen vallen. Als consumentenorganisatie worden binnen het kader van de Mw aangemerkt stichtingen of verenigingen met volledige rechtsbevoegdheid die krachtens hun statuten tot taak hebben het behartigen van de collectieve belangen van consumenten (art. 1, onder b, Mw).

Een rechtspersoon die een algemeen belang behartigt kan ook belanghebbende zijn bij de weigering om wettelijke regels met een bestuurlijke boete te handhaven. Ik sluit niet uit dat de vraag van de voorzitter is ingegeven door de vrees dat dergelijke rechtspersonen te gemakkelijk als belanghebbende zouden kunnen optreden in boeteprocedures. In dit verband wijs ik op de ‘angst’ van Albers en Schlössels in 2003 (punt 7.3), dat rechtspersonen die (mede) als doel hebben om de handhaving van bepaalde delen van het bijzonder bestuursrecht te bevorderen, betrokken zullen raken in boeteprocedures en een te verregaande invloed op het vervolgingsbeleid van het bestuur zullen krijgen. Naar mijn opvatting bestaat voor deze angst geen reden. Daarbij is van belang dat de bestuursrechters, zoals kort is weergegeven in punt 4.8, sinds 2008 – dus na de kritiek van Albers en Schlössels – hogere eisen stellen aan de specificiteit van de statutaire doelstelling en aan de feitelijke werkzaamheden van de rechtspersoon om te worden gekwalificeerd als een rechtspersoon in de zin van artikel 1:2, derde lid, Awb. Aldus biedt die rechtspraak voldoende handvatten om rechtspersonen met te brede doelstellingen, zoals het belang van de handhaving van een bepaald terrein in het algemeen, buiten de deur te houden.

10.8.         Ten slotte kan nog de vraag worden opgeworpen of het beroep tegen het niet optreden tegen een overtreding met een boete niet ook betrekking zou moeten hebben op – wat door Jansen (punt 7.4) is aangemerkt als – een ‘verkapte weigering’ om te handhaven. Daarbij doelt hij op een bestuurlijke boete, die gelet op de ernst van de overtreding en de verwijtbaarheid zo ‘belachelijk laag’ is, dat in feite niet echt sprake is van een sanctie. Mocht ik in het vervolg het standpunt innemen dat derden niet of alleen in heel bijzondere situaties belanghebbende kunnen zijn bij een besluit tot oplegging van een boete, dan is zo’n ‘uitbreiding’ tot verkapte weigeringen op zich te verdedigen, omdat daarmee wordt voorkomen dat een bestuursorgaan een lage, uitsluitend symbolische boete oplegt om te ontkomen aan de belanghebbendheid van derden bij een besluit tot weigering van een boete op verzoek. Omdat de kwestie van de verkapte weigering echter mede afhankelijk is van mijn standpunt over de vraag of tegen de hoogte van de boete überhaupt beroep moet kunnen worden ingesteld door een derde, kom ik hierop in punt 10.11 terug.

Derden als belanghebbende bij een besluit tot oplegging van een boete

10.9.         Als een bestuursorgaan een bestuurlijke boete heeft opgelegd maar een derde acht deze te laag, dan is voor de belanghebbendheid van deze derde, gelet op het causaliteitscriterium, bepalend of zij nadelen ondervindt van die te geringe hoogte. Of – en zo ja – wanneer daarvan sprake is, is niet zonder meer duidelijk. Relatief onomstreden is dat van zo’n nadeel sprake kan zijn bij een concurrent, voor zover die boete mede ertoe strekt dat het door de overtreder wederrechtelijk verkregen voordeel geheel of gedeeltelijk ongedaan wordt gemaakt. Dit standpunt is conform de wetsgeschiedenis (punt 5.4) en wordt daarin gekoppeld aan de rechtspraak van het CBb. In die rechtspraak wordt inderdaad erkend dat een derde belanghebbende kan zijn bij een aan een concurrent opgelegde bestuurlijke boete (punten 6.2, 6.4 en 6.5), maar wordt die belanghebbendheid niet principieel beperkt tot concurrenten. Evenmin noemt het CBb voordeelsontneming als reden om de concurrent als belanghebbende aan te merken. In de rechtspraak van de Afdeling heeft deze situatie nog nooit gespeeld, wel in lagere rechtspraak in de Afdelingskolom, waarin de CBb-lijn is gevolgd (punt 6.12).

Omdat een marktdeelnemer als derde belanghebbende kan zijn bij een besluit tot oplegging van een boete aan een concurrerende marktdeelnemer, geldt die status ook voor werknemers van die eerste marktdeelnemer, omdat hun aan het fundamentele recht op arbeid ontleende belang bij dat besluit betrokken is. Dat volgt uit de tweede Nautilus-uitspraak van de Afdeling (punt 6.7).

10.10.      Of ook buiten de kring van concurrenten en hun werknemers, er derden zijn die vanwege het nadeel dat zij ondervinden van een lage boete belanghebbende kunnen zijn bij het besluit tot oplegging van een boete, is de vraag. De rechtspraak van het CBb heeft tot nu toe alleen betrekking op concurrenten, maar lijkt een dergelijke ruimere kring wel toe te staan. De Afdeling heeft over dit punt nog geen standpunt kunnen innemen. De wetsgeschiedenis lijkt ervan uit te gaan dat dit niet mogelijk is, maar ook die schenkt geen volledig klare wijn (punt 5.4). In de literatuur wordt door Albers & Schlössels, Jansen en wellicht ook Sanders (punt 7.7) het standpunt ingenomen dat de hoogte van de boete een kwestie is tussen de staat en de overtreder, waarbij derden geen of alleen bij hoge uitzondering een plaats zouden moeten hebben. Die hoogte wordt immers bepaald door noties als verwijtbaarheid (Jansen), vergelding en preventie (Albers & Schlössels, Sanders), aspecten waarbij het belang van derden niet betrokken is. Die hoogte moet, ook gelet op artikel 5:46, tweede lid, Awb, door het opleggende bestuursorgaan immers worden afgestemd ‘op de ernst van de overtreding en de mate waarin deze aan de overtreder kan worden verweten’.[129] Daarbij is verder van belang dat de boete een reactie is op een reeds begane overtreding en zij als zodanig niet gericht is op herstel in de toekomst, een doel waarbij derden wel belang zouden kunnen hebben (Sanders). Tot zover biedt de toepassing van het causaliteitcriterium argumenten om de kring van belanghebbende derden bij de hoogte van de boete te beperken.

Tegelijkertijd is het de vraag hoe hard die argumenten zijn. Tijdens de kamerbehandeling van de Derde tranche Awb heeft discussie plaatsgevonden over de vraag of leedtoevoeging het enige of zelfs belangrijkste oogmerk van de bestuurlijke boete zou moeten zijn. In die discussie is door leden van de fractie van de ChristenUnie het standpunt ingenomen dat voor bestraffende bestuurlijke sancties preventie in de zin van ‘het voorkomen van herhaling door de dader zelf of door anderen, het belangrijkste motief is’.[130] De regering heeft deze opvatting min of meer gevolgd, ook al heeft zij deze wel weer genuanceerd. Zij stelde:[131]

“Hoewel ook bestraffende sancties mede beogen door afschrikking herhaling te voorkomen, behelzen zij niet een concreet geïndividualiseerd bevel aan de overtreder om zich van herhaling van een specifieke overtreding te onthouden. Een last onder dwangsom kan wel een zodanig bevel inhouden.”

Aldus beoogt een bestraffende bestuurlijke sanctie door afschrikking herhaling te voorkomen, ook al bevat het daartoe geen concreet bevel voor de toekomst. Gelet hierop kan men ook stellen dat voor zover derden belang hebben bij die afschrikking er wel causaal verband is tussen de hoogte van de boete en dat belang. Kort en goed, het causaliteitcriterium biedt weliswaar argumenten om de kring van belanghebbende derden bij de hoogte van de boete te beperken, maar heel hard of doorslaggevend zijn deze niet.

Een argument om derden niet aan te merken als belanghebbende bij een besluit tot oplegging van een boete, kan wel worden ontleend aan de situatie in het strafrecht. Zoals hiervoor aangeven (punt 8.8) betreft het beklagrecht van artikel 12 Sv alleen de niet (verdere) vervolging – en straks ook de opsporing – van een delict en niet de gevorderde of opgelegde straf. Bovendien is de inbreng van het belanghebbende slachtoffer, als het tot een strafzaak komt, beperkt omdat hij geen procespartij is en de rechter uitlatingen van hem op basis van zijn spreekrecht niet ten grondslag mag leggen aan de beantwoording van de vragen van artikel 348 en 350 Sv. Deze grens kan door de rechter overigens wel worden ‘omzeild’ door hem als getuige te beëdigen (punt 8.7).

10.11.      Er zijn ook argumenten om de kring van belanghebbenden bij de hoogte van de boete niet te zeer te beperken. In de eerste plaats is dat het belang van rechtszekerheid en duidelijkheid. Hiervoor is opgemerkt dat een marktdeelnemer als derde belanghebbende kan zijn bij de oplegging van een boete aan een concurrerende marktdeelnemer en dat de status van belanghebbendheid ook geldt voor het personeel van die eerste marktdeelnemer. Verder sluit ik niet uit dat op sommige terreinen, die (mede) worden gehandhaafd met een boete, een derde ook belanghebbende moet kunnen zijn bij een besluit tot oplegging van een bestuurlijke boete. Ik denk hierbij vooral aan de AVG waarin volgens de lagere rechtspraak een derde belanghebbende is bij een besluit tot oplegging van een boete (punt 6.10). Voor deze rechtspraak, die overigens (nog) niet is bevestigd door de Afdeling in hoger beroep, valt mijn inziens wel wat te zeggen, nu die derde de klager is van wie de databeschermingsrechten zijn geschonden. Vanwege deze bijzondere status zou deze derde wellicht wel als belanghebbende moeten worden aangemerkt. Of er nog andere terreinen zijn waarin dergelijke gekwalificeerde derden een rol spelen, weet ik niet. Verder verwijs ik naar hetgeen ik in punt 10.8 heb opgemerkt over de mogelijkheid om het beroepsrecht tegen de weigering om te handhaven uit te breiden met de verkapte weigering. Dit om te voorkomen dat het bestuursorgaan heel lage boetes gaat opleggen om te ontkomen aan het beroepsrecht tegen een ‘echte’ weigering. Al met al zal de uitsluiting van derden als belanghebbende bij een besluit tot oplegging van een boete gepaard gaan met algemene (concurrent, werknemers van de concurrent, wellicht de verkapte weigering) of specifieke (AVG?) uitzonderingen. Dit zou reden kunnen zijn om omwille van de rechtszekerheid ervoor te kiezen derden niet uit te sluiten.

Daarvoor bestaat nog een andere reden, namelijk de EU-handhavingseisen die besproken zijn in punten 9.3 en 9.10. Zoals daar aangegeven eist het Unierecht dat de sanctionering van overtredingen ervan geschiedt door sancties die doeltreffend, afschrikwekkend en evenredig zijn, eisen die vanwege de vrijwillige adoptie ervan door de Afdeling in louter nationale zaken, ook buiten het terrein van het Unierecht van toepassing zijn. Op grond ervan moet een opgelegde bestuurlijke boete zodanig hoog zijn, dat het economisch voordeel van de overtreding wordt ontnomen, ook als er geen concurrent is om op deze standaard beroep te doen. Vanuit deze optiek kan men verdedigen, dat een derde in rechte aan de orde moet kunnen stellen dat de beboeting door het bestuursorgaan niet voldoet aan de eisen van doeltreffendheid, afschrikwekkendheid en evenredigheid. De zwakke kant van deze redenering is dat uit de rechtspraak van het Hof niet kan worden afgeleid dat een particulier toegang moet hebben tot de rechter om de Europese handhavingsnormen af te kunnen dwingen (punt 9.4).

10.12.      Tot zover zijn er argumenten om andere derden dan concurrenten niet als belanghebbende aan te merken bij een opgelegde boete, maar ook argumenten om dat wel te doen. Ten slotte is er één ander argument dat voor mij doorslaggevend is om te kiezen voor de tweede lijn, althans bij derden die een handhavingsverzoek hebben ingediend. Die reden is dat alleen een derde die als belanghebbende wordt aangemerkt in bezwaar (art. 7:2 Awb) en in beroep als procespartij (art. 8:26 Awb) zijn standpunt over de bestuurlijke reactie op dat verzoek kan inbrengen. Die inbreng is niet alleen noodzakelijk als dat verzoek is geweigerd (punt 10.5 e.v.), maar ook als het orgaan naar aanleiding van het verzoek wel een bestuurlijke boete heeft opgelegd, waartegen de overtreder rechtsmiddelen heeft aangewend. Gaat men daarvan niet uit dan kan die derde zijn belang bij honorering van dat verzoek in bezwaar of beroep niet verdedigen en kan hij daartoe geen eigen argumenten en bewijs aanvoeren. Dat is in strijd met zijn rechten van verdediging (als onderdeel van een eerlijk proces). Bovendien kan het bezwaar of beroep van de beboete partij ertoe leiden dat het verzoek van de derde materieel alsnog wordt afgewezen, een oordeel waarbij hij in de volgende ronde weer wel belanghebbende zou zijn. Zo’n knipperlicht-belanghebbendheid is evident onwenselijk.

Kortom, een persoon die bij een bestuursorgaan een verzoek tot handhaving heeft ingediend vanwege een overtreding van de wettelijke voorschriften door een andere particulier moet als procespartij kunnen optreden bij het besluit dat het orgaan naar aanleiding hiervan heeft genomen, niet alleen als het orgaan het verzoek heeft afgewezen, maar ook als het wel een boete heeft opgelegd, maar deze nog in rechte ter discussie staat. Deze lijn ziet men ook in de rechtspraak, waarin de derde in zaken waarin een boete is opgelegd vaak als belanghebbende wordt aangemerkt, opdat hij als procespartij in het geding kan deelnemen.[132]

Tegelijkertijd kent de Awb maar één belanghebbendebegrip en als een persoon als belanghebbende wordt aangemerkt, zodat hij in de bezwarenprocedure (art. 7:2 Awb) en als procespartij in beroepsprocedure (art. 8:26 Awb) kan deelnemen, kan hij als belanghebbende ook rechtsmiddelen tegen het boetebesluit aanwenden en is hij bovendien aanvrager in de zin van artikel 1:3, derde lid, Awb. In bezwaar en beroep kan hij bijvoorbeeld aanvoeren dat de opgelegde boete onvoldoende afschrikwekkend is. Of de mogelijkheid om rechtsmiddelen aan te wenden wenselijk is, kan in het midden worden gelaten, maar dat is nu eenmaal het gevolg van het hanteren van één uniform, maar multifunctioneel belanghebbendebegrip in de Awb.

10.13.      Omdat de belanghebbendheid van derden bij een besluit tot oplegging van een boete dezelfde ratio heeft als die bij de weigering van een handhavingsverzoek, is de kring van belanghebbenden bij beide besluiten ook hetzelfde. Tot die kring behoren daarom de (rechts)personen die nader zijn omschreven in punt 10.6 (concurrenten en hun werknemers, anderen die een recht ontlenen aan het specifieke wettelijk kader), en de in punt 10.7 vermelde behartigers van collectieve belangen (waaronder vakbonden en consumentenorganisaties) en algemene belangen. Vergeleken met de in de rechtspraak al erkende kring van belanghebbenden bij een besluit tot oplegging van een boete (punt 10.9), is de uitbreiding van die kring met collectieve en algemene belangenbehartigers het meest ingrijpend.

Boetebesluit op aanvraag of ook uit eigener beweging (‘ambtshalve’)

10.14.      In het voorgaande heb ik al voorgesorteerd op de vraag van de voorzitter of het in verband met de belanghebbendheid bij een boetebesluit uitmaakt of dat besluit is genomen naar aanleiding van een verzoek om handhaving door de derde of uit eigener beweging (‘ambtshalve’) door het bestuursorgaan. Hoewel het Awb-technisch denkbaar is om de derde ook als belanghebbende aan te merken bij een uit eigener beweging of op verzoek van een andere belanghebbende genomen boetebesluit, ben ik er voorstander van om toch te eisen dat het besluit is genomen naar aanleiding van een handhavingsverzoek van betrokkene. Ter toelichting het volgende.

In vaste rechtspraak,[133] die wel betrekking heeft op herstelsancties, heeft de Afdeling bepaald dat de omstandigheid dat geen handhavingsverzoek is ingediend door degene die vervolgens een rechtsmiddel aanwendt, niet meebrengt dat die persoon niet als belanghebbende kan worden aangemerkt bij een besluit omtrent het al dan niet toepassen van maatregelen. Zo’n besluit kan – aldus de Afdeling – immers niet slechts op verzoek maar ook ambtshalve door het bevoegd orgaan worden genomen. Daaraan voegt zij toe dat een andere opvatting ‘tot het uit een oogpunt van effectieve geschilbeslechting onaantrekkelijke gevolg zou leiden dat [wederpartij] alsnog een verzoek om handhaving zou kunnen doen, waarna na een bezwaarprocedure materieel hetzelfde geschil in een aparte procedure aan de bestuursrechter zou kunnen worden voorgelegd’. Hoewel het voorgaande voor herstelsancties klopt, zijn er mijns inziens redenen waarom ik voor besluiten tot weigering of oplegging van een bestuurlijke boete een verzoek om handhaving van betrokkene wel noodzakelijk acht.

10.15.      De belangrijkste reden is dat de belanghebbendheid van derden bij een besluit waarbij de bestuurlijke boete is opgelegd is omarmd, is om te voorkomen dat een derde die een handhavingsverzoek heeft ingediend niet zou worden aangemerkt als (belanghebbende) procespartij bij zo’n besluit terwijl de rechtmatigheid daarvan nog ter discussie staat (punt 10.12). Gelet op deze ratio is het logisch dat die belanghebbendheid ook wordt beperkt tot derden die zo’n verzoek hebben ingediend. Anders raakt de link met die ratio uit zicht. Daarbij is voorts van belang dat bij een bestuurlijke boete het – door de Afdeling genoemde – ‘uit het oogpunt van effectieve geschilbeslechting onaantrekkelijke gevolg’ zich volgens mij niet kan voordoen, omdat een verzoek van de derde om (alsnog) te handhaven met een (hogere) boete niet kan worden gehonoreerd, aangezien voor dezelfde feiten al een boetebesluit is genomen. Voor zover voor die feiten een boete was opgelegd, zou een boeteoplegging naar aanleiding van het handhavingsverzoek van de derde in strijd zijn met de codificatie van het beginsel van ne bis in idem in artikel 5:43 Awb. Voor zover die feiten hebben geleid tot een weigering van de boete (omdat geen sprake zou zijn van een overtreding), stuit het verzoek van een derde af op het beginsel van ne bis in idem,[134] omdat de overtreder voor die feiten – afhankelijk van het stadium van de procedure – al definitief is ‘vrijgesproken’, dan wel al wordt berecht.

10.16.      Verder sluit de beperking van derdebelanghebbenden tot hen die een verzoek tot handhaving hebben ingediend, goed aan bij het bekendmakingsregime van het boetebesluit, hetgeen om meer redenen van groot belang is. Als een handhavingsverzoek is ingediend door een belanghebbende moet de reactie daarop op grond van artikel 3:41, eerste lid, Awb aan hem als aanvrager bekend worden gemaakt, waarbij het niet uitmaakt of die aanvraag heeft geleid tot een weigering of oplegging van de boete. Voor het overige geldt de bekendmakingsplicht van boetebesluiten alleen voor belanghebbenden tot wie het besluit is gericht, i.e. de overtreder. Aan derden die geen handhavingsverzoek hebben ingediend, hoeft het boetebesluit dus niet te worden bekendgemaakt. Dat is niet vreemd, omdat de samenstelling van deze groep bij het bestuursorgaan in het geheel niet bekend is. Als gevolg hiervan speelt de vraag of een derde ook belanghebbende kan zijn bij een ambtshalve genomen boetebesluit alleen als deze ‘toevallig’ op de hoogte raakt van het boetebesluit, bijvoorbeeld – zoals in de zaak waarin deze conclusie wordt genomen – door een incorrect persbericht of doordat bestuursorganen boetebesluiten op enig moment op hun website publiceren. Dat is problematisch voor het beroepsrecht van de derde, omdat hij vaak niet of pas lange tijd na afloop van de beroepstermijn op de hoogte zal raken van het boetebesluit. Die termijn begint immers te lopen met ingang van de dag na die waarop het boetebesluit conform artikel 3:41 Awb is bekendgemaakt aan de aanvrager en de overtreder. Dat lijkt mij een niet aanvaardbaar systeem.

Dit probleem kan binnen het geldend recht worden opgelost, maar die oplossing is weer bezwaarlijk vanuit de optiek van de overtreder. Volgens vaste rechtspraak van de bestuursrechters kan een belanghebbende die met het nemen van een besluit niet bekend is of kon zijn, omdat het niet aan hem bekend is gemaakt, tegen zo’n besluit als hij hiervan op de hoogte raakt alsnog rechtsmiddelen aanwenden, ook al is de bezwaar- of beroepstermijn al lang verlopen. Volgens de rechtspraak begint in dat geval de bezwaar- of beroepstermijn voor betrokkene overigens niet opnieuw te lopen, maar wordt de problematiek geadresseerd binnen het kader van artikel 6:11 Awb.[135] Daarbij oordelen de bestuursrechters dat betrokkene redelijkerwijs niet in verzuim is geweest als hij binnen een bepaalde termijn alsnog bezwaar maakt of beroep instelt. Nadat de rechters deze termijn jarenlang op twee weken hebben gesteld, hebben zij begin 2024 gekozen voor een termijn van zes weken.[136] Wat hier verder van zij, als gevolg van deze rechtspraak zou het aanmerken van derden als belanghebbende bij een ambtshalve genomen boetebesluit ertoe kunnen leiden dat die derden als zij op enig moment – mogelijk lange tijd na afloop van de bezwaar- of beroepstermijn – achterhalen dat aan een overtreder een boete is opgelegd, alsnog hiertegen rechtsmiddelen kunnen aanwenden. Dit terwijl dat besluit al enige tijd definitief is.[137] Dat is in strijd met het beginsel van rechtszekerheid, dat te meer van groot belang is nu het om een bestraffende sanctie gaat. Dat beginsel staat mijns inziens niet eraan in de weg dat een belanghebbende die een handhavingsverzoek heeft ingediend, ook belanghebbende is bij een besluit tot oplegging van de boete, maar verzet zich tegen de situatie dat tegen een besluit tot oplegging van een boete beroep kan worden ingesteld door een groep van nog niet bekende derden gedurende een mogelijk lange termijn.

Gelet op het voorgaande zou, als men het al wenselijk acht dat derden belanghebbenden kunnen zijn bij een ambtshalve genomen boetebesluit – zoals in punt 10.15 is aangegeven, hoeft dat voor mij niet – de publicatie van het besluit zodanig moeten worden geregeld dat derden ook tijdig kunnen kennisnemen van zo’n besluit, zodat zij daartegen tijdig rechtsmiddelen kunnen aanwenden. Zolang dat niet het geval is, heeft het aanmerken van derden als belanghebbende bij een ambtshalve genomen besluit tot oplegging van een boete te veel bezwaren.

Procedurele complicaties

10.17.      Ten slotte heeft de voorzitter mij gevraagd om in de conclusie ook aandacht te besteden aan de gevolgen van de keuze om een derde als belanghebbende aan te merken bij een boetebesluit voor de rechten van de overtreder bij een procedure over de boete, zoals het verstrekken van de processtukken aan de belanghebbende. In dat verband is van belang dat ik in het voorafgaande heb betoogd dat derden die een handhavingsverzoek hebben ingediend belanghebbende moeten kunnen zijn bij het besluit naar aanleiding van dat verzoek, waarbij het niet uitmaakt of dat verzoek is afgewezen omdat geen sprake zou zijn van een overtreding of dat het wel tot oplegging van een boete heeft geleid. Deels is deze opvatting conform de huidige jurisprudentie. Alleen bij het besluit tot oplegging van een boete heb ik de kring van belanghebbenden wat verruimd door te oordelen dat niet alleen concurrenten maar ook andere derden, bijvoorbeeld ook rechtspersonen die een collectief of algemeen belang behartigt, belanghebbende moeten kunnen zijn (vgl. punt 10.13). Vanuit de optiek van de overtreder is dat geen fundamentele, maar een graduele verandering.

10.18.      Zoals aangegeven kunnen derden, die een verzoek tot handhaving met een bestuurlijke boete hebben gedaan, belanghebbende zijn bij een besluit tot weigering of oplegging van de boete. In de fase van bezwaar kunnen zij degene zijn die bezwaar hebben gemaakt tegen de weigering of oplegging van de boete. Zij kunnen ook belanghebbende in de zin van artikel 7:2 Awb zijn bij het bezwaar dat de overtreder heeft gemaakt tegen de aan hem opgelegde boete.

In dit verband is van belang dat het bestuursorgaan, voordat het de aanvraag tot handhaving van een belanghebbende derde afwijst, deze in de gelegenheid stelt zijn zienswijze naar voren te brengen (art. 4:7, eerste lid, Awb). Als het handhavingsverzoek niet wordt afgewezen, hoeft het orgaan de mogelijkheid op grond van artikel 4:7, eerste lid, of 4:8, eerste lid, Awb niet te bieden. Bovendien kan het bestuursorgaan bij een bestuurlijke boete, i.e. een beschikking die strekt tot het vaststellen van een financiële verplichting, ook op grond van artikel 4:12, eerste lid, Awb, afzien van het horen van de derde. Wel geldt bij ‘hoge’ boetes (> 340 Euro), dat de overtreder in de gelegenheid wordt gesteld om zijn zienswijze naar voren te brengen over het voornemen tot het opleggen van de boete (art. 5:53, derde lid, Awb). Voor dat horen gelden een aantal bijzondere waarborgen, die verband houden met het bestraffende karakter van de boete.[138] Zo moet de overtreder het rapport van de overtreding ontvangen (art. 5:50 Awb) en kan hij desgevraagd de gegevens inzien waarop het boetevoornemen is gebaseerd (art. 5:49 Awb). Al deze rechten gelden, als gezegd, echter alleen voor de overtreder en niet voor een derde, ook niet als deze een verzoek heeft gedaan tot oplegging van een bestuurlijke boete.

Wel moet het besluit op de handhavingsaanvraag aan de (belanghebbende) aanvrager worden bekendgemaakt op grond van artikel 3:41, eerste lid, Awb (vgl. punt 10.16). Dat geldt zowel voor het besluit tot weigering als tot oplegging van een boete.

10.19.      In de bezwarenprocedure moet het bestuursorgaan op grond van artikel 7:4, tweede lid, Awb alle op de zaak betrekking hebbende stukken gedurende tenminste een week voor belanghebbenden ter inzage leggen. Dat geldt dus (ook) voor alle stukken in verband met de oplegging van de boete. Het bestuursorgaan kan de toepassing van deze verplichting, al dan niet op verzoek van een belanghebbende, echter achterwege laten, voor zover geheimhouding om gewichtige redenen is geboden (art. 7:4, zesde lid, Awb). Aldus kan ook de overtreder om geheimhouding verzoeken. Of sprake is van gewichtige redenen wordt bepaald door het bestuursorgaan of door de onafhankelijke commissie die in bezwaar adviseert (art. 7:13, vierde lid, Awb). Daarbij zijn gewichtige redenen in ieder geval niet aanwezig voor zover op grond van de Wet open overheid (Woo) de verplichting bestaat een verzoek om informatie in te willigen (art. 7:4, zevende lid). Bij informatie die in dit verband vertrouwelijk is, gaat het bijvoorbeeld op grond van artikel 5.1, eerste lid, onder c, Woo om bedrijfs- of fabricagegegevens, waaronder concurrentiegegevens, die door natuurlijke of rechtspersonen vertrouwelijk aan de overheid zijn meegedeeld. Voor toepassing van artikel 7:6 en 7:7 Awb kan het orgaan (of de adviescommissie) zich voor het overige in belangrijke mate oriënteren op de toepassing door de rechter van artikel 8:29 Awb, die hierna kort wordt beschreven.

10.20.      De derde is ook belanghebbende bij het beroep tegen het besluit op bezwaar, waarbij het niet uitmaakt of het bezwaar (alsnog) heeft geleid tot de afwijzing van zijn handhavingsverzoek of tot (instandlating van de) oplegging van een boete. Ook in deze procedure kan de derde degene zijn die beroep heeft ingesteld tegen de afwijzing van zijn aanvraag of tegen de naar aanleiding van zijn aanvraag opgelegde boete, maar kan hij ook als belanghebbende procespartij zijn in de zin van artikel 8:26 Awb bij de door de overtreder bestreden boete.

In de beroepsprocedure is het bestuursorgaan als verweerder verplicht om vier weken nadat de rechter het beroepschrift aan hem heeft gezonden ‘de op de zaak betrekking hebbende stukken’ aan de rechter te zenden (art. 8:42, eerste lid, Awb). Deze stukken worden zo spoedig mogelijk aan de partijen in het geding gezonden en dus ook aan eventuele derden. Omdat verweerder verplicht is om deze stukken te overleggen, kan hij, indien daarvoor gewichtige redenen zijn, op grond van artikel 8:29, eerste lid, Awb, het overleggen van die stukken weigeren of de rechter mededelen dat uitsluitend hij kennis mag nemen van de stukken (beperkte kennisneming). Over de wijze waarop de bestuursrechters artikel 8:29 Awb toepassen, heeft de Afdeling op 10 juni 2020 een overzichtsuitspraak gedaan.[139] Daarin valt onder meer te lezen, dat ook een partij over wie de gevraagde informatie gaat een verzoek tot beperkte kennisneming kan doen, als het bestuursorgaan dat niet heeft gedaan.[140] Zo’n verzoek kan dus ook worden gedaan door de overtreder.

Op grond van artikel 8:29, vierde en vijfde lid, Awb beslist de bestuursrechter of beperking van de kennisneming om gewichtige redenen gerechtvaardigd is. Een gewichtige reden is voor een bestuursorgaan in ieder geval niet aanwezig, voor zover ingevolge de Woo de verplichting bestaat een verzoek om informatie, vervat in de over te leggen stukken, in te willigen. De beperkte kennisneming kan stukken betreffen, die betrekking hebben op de overtreder en waarvan kennisneming daarvan door een of meer partijen het belang van de overtreder onevenredig zou schaden. Daarbij valt eerst en vooral te denken aan concurrentiegegevens of bedrijfsvertrouwelijke informatie.[141] Als deze informatie vertrouwelijk aan de overheid is meegedeeld, wordt zij op grond van artikel 5.1, eerste lid, onder c, Woo ‘absoluut’ beschermd. Daarbuiten geldt hiervoor een ‘relatieve’ bescherming op grond van artikel 5.1, tweede lid, onder f, Woo. Daarnaast bieden ook artikel 5.1, tweede lid, onder e, van de Woo (eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer) of artikel 5.1, vijfde lid, van de Woo (onevenredige benadeling van andere belangen dan genoemd in lid 1 en 2) de mogelijkheid om kennisneming van stukken te beperken als dat rechtens nodig is om rechten van de overtreder te waarborgen.[142] Daarmee lijkt deze regeling voldoende mogelijkheden te bieden om die rechten te beschermen.

Overigens is de Woo wel slechts een ‘ondergrens’ voor toepassing van artikel 8:29 Awb. Het enkele feit dat een bestuursorgaan openbaarmaking van gegevens zou kunnen weigeren op grond van de Woo, betekent daarom nog niet dat er sprake is van de voor toepassing van artikel 8:29 Awb vereiste gewichtige redenen.[143] In de rechtspraak ziet men zo nu en dan voorbeelden van zaken waarin gegevens van (vermeende) overtreders op grond van artikel 8:29 Awb (deels) worden afgeschermd.[144]

10.21.      Hiervoor is betoogd dat derden, die een handhavingsverzoek hebben gedaan, belanghebbende zijn bij de reactie daarop, zowel bij het besluit tot weigering van de boete, omdat geen sprake zou zijn van een overtreding, als bij een besluit tot oplegging van de boete. Vergeleken met de huidige praktijk betekent dit een graduele verruiming van de kring van belanghebbenden, vooral omdat buiten twijfel wordt gesteld dat ook collectieve of algemeen belangbehartigers in de zin van artikel 1:2, derde lid, Awb, belanghebbende kunnen zijn bij een besluit tot oplegging van een boete. Als derden tegen het besluit tot weigering of oplegging van de boete bezwaar maken of beroep instellen, moet het bestuursorgaan de op de zaak betrekking hebbende stukken ook voor de derde ter inzage leggen (bezwaar) of moet het deze stukken aan de rechter toezenden, waarna de griffier ze doorzendt aan partijen, waaronder de derde (beroep). Deze verplichting geldt in beginsel ook voor stukken in verband met de oplegging van de boete. Vanuit de optiek van de rechten van de overtreder kan dat problematisch zijn. Zowel in bezwaar als in beroep bij de rechter voorziet de Awb echter in de mogelijkheid om de toepassing van deze verplichting, ambtshalve of op verzoek van de overtreder, achterwege te laten of te beperken als geheimhouding van de stukken om gewichtige redenen is geboden. Deze mogelijkheden lijken voldoende ruim om de rechten van de overtreder te beschermen, als dat rechtens nodig is.

11    Antwoord op de vragen van de voorzitter

11.1.         De kernvraag van de voorzitter is of en, zo ja, wanneer een derde belanghebbende kan zijn bij een besluit tot het opleggen of weigeren van een bestuurlijke boete en – daarmee samenhangend – of het daarbij verschil maakt of de boete is opgelegd dan wel geweigerd naar aanleiding van een verzoek om handhaving door de derde of uit eigener beweging door het bestuursorgaan is opgelegd.

Mijn antwoord is dat derden belanghebbende kunnen zijn bij een besluit tot weigering en oplegging van een boete, mits dat besluit is genomen naar aanleiding van hun verzoek tot handhaving. Voor wat betreft de weigering is er in dat geval voldoende causaal verband tussen dat besluit en het nadeel dat de belanghebbende (rechts)persoon ondervindt van de overtreding (punt 10.5). Voor wat betreft de oplegging van de boete geldt dat er voldoende causaal verband is tussen de hoogte van de boete en het belang van een concurrent, voor zover de boete ertoe strekt dat het door de overtreder wederrechtelijk verkregen voordeel (deels) wordt ontnomen (punt 10.9). Voor andere derden kun je over deze causaliteit twisten (punten 10.10 en 10.11), maar heb ik uiteindelijk het standpunt ingenomen, dat ook zij belanghebbende kunnen zijn bij het besluit tot oplegging van een boete naar aanleiding van hun verzoek tot handhaving (punt 10.12). Het doorslaggevend argument voor deze keuze is dat zij als belanghebbende (procespartij) in bezwaar en beroep hun belang bij die oplegging als reactie op hun verzoek moeten kunnen verdedigen, zolang de boete (in rechte) nog ter discussie staat (punt 10.12). Vanwege dit doorslaggevende argument (punt 10.15) en vanwege het geldende bekendmakingsregime (punt 10.16) is de belanghebbendheid wel beperkt tot derden die een handhavingsverzoek hebben gedaan. Dat een bestuurlijke boete een bestraffend (leedtoevoegend) oogmerk heeft, staat aan deze belanghebbendheid niet in de weg (punt 10.2).

11.2.         Verder vraagt de voorzitter of het gegeven dat de derde een belangenorganisatie is, van betekenis is voor de belanghebbendheid van derden bij een besluit tot weigering of oplegging van een bestuurlijke boete. Naar aanleiding van deze vraag ga ik kort in algemene zin in op de entiteiten en personen die in een concrete zaak belanghebbende kunnen zijn bij een boetebesluit.

De kring van belanghebbende derden bij een besluit tot weigering of oplegging van een boete is eerst en vooral afhankelijk van het wettelijke kader (punten 10.6 en 10.13). Zo is belanghebbende onder de AVG de klager wiens databeschermingsrechten zijn geschonden, terwijl in het mededingingsrecht de status van klager kan toekomen aan een concurrerende marktpartij. Zo’n concurrent kan ook belanghebbende zijn bij overtredingen van arbeidswetgeving. Wel moeten deze personen en entiteiten in de concrete zaak voldoen aan de eisen van de Awb om te kwalificeren als belanghebbende, in het bijzonder het vereiste van persoonlijk belang.

Als derdebelanghebbende bij een besluit tot weigering of oplegging van een boete komen ook in aanmerking rechtspersonen die een collectief of algemeen belang behartigen als bedoeld in artikel 1:2, derde lid, Awb (althans als zij een verzoek tot handhaving hebben gedaan). Daartoe moet het optreden van de rechtspersoon vallen binnen zijn statutaire doelstelling, die voldoende specifiek moet zijn, en moet hij het belang ook blijkens zijn feitelijke werkzaamheden behartigen. Als dat het geval is, is de rechtspersoon belanghebbende. Dit kan bijvoorbeeld gelden voor een vakbond bij de handhaving van arbeidswetgeving ten aanzien van (ook) buitenlandse arbeiders die geen lid van de vakbond zijn en voor een consumentenorganisatie bij boetes op grond van de Mw (punt 10.7).

11.3.         Ten slotte verzoekt de voorzitter mij om aandacht te besteden aan de gevolgen om een derde als belanghebbende aan te merken bij een boetebesluit voor de rechten van de overtreder bij een procedure over een boete, zoals het verstrekken van de processtukken aan de belanghebbende.

Als belanghebbende (procespartij) kan de derde in bezwaar (punt 10.20) en beroep (punt 10.21) in beginsel kennisnemen van alle op de zaak betrekking hebbende stukken, waaronder de stukken die van betekenis zijn geweest voor de boeteoplegging. Als dat voor de rechten van de overtreder problematisch is, biedt de Awb de mogelijkheid om de verplichting om deze stukken ook aan de derde te doen toekomen, ambtshalve of op verzoek van de overtreder, achterwege te laten of te beperken als geheimhouding van de stukken om gewichtige redenen is geboden. Deze mogelijkheid lijkt voldoende ruim om de rechten van de overtreder te beschermen, als dat rechtens nodig is (punt 10.21).

12    Conclusie

Gelet op het voorgaande concludeer ik over de door de voorzitter van de Afdeling opgeworpen vragen als volgt.

Derden kunnen belanghebbende zijn bij een besluit tot weigering of oplegging van een bestuurlijke boete, mits dit is genomen naar aanleiding van hun handhavingsverzoek. Om in het concrete geval als belanghebbende te worden aangemerkt moeten zij wel voldoen aan de diverse vereisten van artikel 1:2, eerste lid, Awb, waarbij vooral de eis van persoonlijk belang aan hun belanghebbendheid grenzen kan stellen.

Rechtspersonen die een collectief of algemeen belang behartigen als bedoeld in artikel 1:2, derde lid, Awb, kunnen ook belanghebbende zijn bij een besluit tot weigering of oplegging van een boete, mits zij een handhavingsverzoek hebben gedaan en zij voldoen aan de specifieke eisen die deze bepaling stelt aan de statutaire doelstelling en feitelijke werkzaamheden van een dergelijke rechtspersoon.

Dat een bestuurlijke boete een bestraffend (leedtoevoegend) oogmerk heeft, staat aan de belanghebbendheid van derden, inclusief die van rechtspersonen die een collectief of algemeen belang behartigen, niet in de weg.

De Awb biedt de mogelijkheid om de toegang van derden tot de stukken die van betekenis zijn geweest voor de oplegging van de bestuurlijke boete, te beperken als geheimhouding van die stukken om gewichtige redenen geboden is. Deze mogelijkheid lijkt voldoende ruim om de rechten van de overtreder te beschermen, als dat rechtens nodig is.

w.g. mr. R.J.G.M. Widdershoven

Staatsraad Advocaat-Generaal

13    Lijst van verkort aangehaalde literatuur

Verzonden: 10 december 2025

Voetnoten

[1] De FNV verwijst ter onderbouwing naar de uitspraak van de Afdeling van 12 november 2014 (ECLI:NL:RVS:2014:4117), waarin de Afdeling bij een evenementenvergunning voor de Sinterklaasintocht mede vanwege een zaaksoverstijgend maatschappelijk en juridisch belang belanghebbendheid van een stichting en anderen heeft aangenomen.

[2] Dat is ook de opvatting van Rb. Midden-Nederland 19 november 2020, nr. UTR 20/657 en UTR 20/1204, ECLI:NL:RBMNE:2020:5498, in het tegen dit besluit gerichte beroep.

[3] Kamerstukken II 2003/04, 29 702, nr. 3, p. 129.

[4] De minister verwijst hier naar ABRvS 5 oktober 2016, ECLI:NL:RVS:2016:2645, ABRvS 10 maart 2021 ECLI:NL:RVS:2021:502 en Rb. Midden-Nederland 19 november 2020, nr. UTR 20/657 en UTR 20/1204, ECLI:NL:RBMNE:2020:5498, waarin sprake zou zijn van die uitzonderingssituatie.

[5] Concl. A-G’s P.J. Wattel en R.J.G.M. Widdershoven 7 juli 2021, ECLI:NL:RVS:2021:1468, par. 5 en 6.

[6] HvJ EU 4 mei 2023, C-97/21 (MV – 98), ECLI:EU:C:2023:371; HvJ EU 3 juli 2025, C‑733/23 (Beach and bar management), ECLI:EU:C:2025:515.

[7] Zie voor het causaliteitscriterium onder meer Schlössels & Zijlstra 2024, p. 138; Bröring & De Graaf 2022, p. 116; Klap & Groenewegen 2019, p. 59; De Waard 2015, p. 70; Van Wijk, Konijnenbelt & Van Male 2014, p. 71-72; De Poorter 2003, p. 145-147.

[8] Dit blijkt ook uit de wetsgeschiedenis, vermeld in punt 5.1.

[9] Tolsma 2022, p. 763-764.

[10] ABRvS 20 september 2017, ECLI:NL:RVS:2017:255; ABRvS 21 februari 2018, ECLI:NL:RVS:2018:590; ABRvS 17 oktober 2012, ECLI:NL:RVS:2012:BY0374.

[11] ABRvS 23 augustus 2017, ECLI:NL:RVS:2017:2271 (Mestbassin Mechelen).

[12] Concl. A-G R.J.G.M. Widdershoven 7 november 2018, ECLI:NL:CRVB:2018:3474, punt 8.6 t/m 8.14.

[13] CRvB 5 maart 2019, ECLI:NL:CRVB:2019:655. Zie voor relevante rechtspraak Tolsma 2022.

[14] Vgl. Wieland 2017, hoofdstuk 3; Tolsma 2022, p. 765-766.

[15] Zie bijv. ABRvS 27 februari 2019, ECLI:NL:RVS:2019:595; ABRvS 14 november 2018, ECLI:NL:RVS:2018:3695; ABRvS 3 oktober 2018, ECLI:NL:RVS:2018:3227; ABRvS 21 februari 2018, ECLI:NL:RVS:2018:609; CBb 22 december 2017, ECLI:NL:CBB:2017:508; ABRvS 17 mei 2017, ECLI:NL:RVS:2017:1309; CBb 26 mei 2016, ECLI:NL:CBB:2016:146; CBb 31 mei 2011, ECLI:NL:CBB:2011:BQ7228.

[16] Hetzelfde marktsegment houdt in dat de ondernemer vergelijkbare producten of diensten aanbiedt als de bedrijvigheid waarop het bestreden besluit betrekking heeft. Hetzelfde verzorgingsgebied gaat over de vraag of betrokkene in hetzelfde geografische gebied werkzaam is als de genoemde bedrijvigheid. Vgl. Wieland 2019, p. 254-256.

[17] Zie ABRvS 20 juni 2018, ECLI:NL:RVS:2018:2001 (minicamping De Heksenketel); ABRvS 5 oktober 2016, ECLI:NL:RVS:2016:2648. Vgl. Wieland 2019, p. 256-257.

[18] Schlössels & Zijlstra 2024, p. 151.

[19] Schlössels & Zijlstra 2024, p. 151-152.

[20] Schlössels & Zijlstra 2024, p. 153.

[21] Bij collectieve belangenbehartigers, die een bundeling van rechtstreeks bij het besluit betrokken individuele belangen tot stand brengen, waarmee effectieve rechtsbescherming gediend kan zijn, acht de Afdeling de in artikel 1:2, derde lid, Awb genoemde feitelijke werkzaamheden in die belangen besloten. Vgl. ABRvS 24 juni 2009, ECLI:NL:RVS:2013:BI9672 (Buurtplatform Randwyck).

[22] Vgl. ABRvS 21 februari 2018, ECLI:NL:RVS:2018:592, r.o. 5; ABRvS 4 maart 2020, ECLI:NL:RVS:2020:671, r.o. 7; ABRvS 18 januari 2023, ECLI:NL:RVS:2023:187, r.o. 12, Gst. 2023/51, m.nt. Y. Schöneveld. Voor een ‘voldoende concreet’ handhavingsverzoek moet betrokkene, (heel) kort gezegd, voldoende concrete indicaties van de overtreding(en) geven en moet het verzoek een aanduiding van de gewenste beschikking bevatten.

[23] Kamerstukken II 2003/04, 29 702, nr. 3, p. 128-130.

[24] Deze zaak wordt nog besproken in punt. 6.2, zodat ik op deze plaats volsta met de hoofdconclusie.

[25] Kamerstukken II 2003/04, 29 702, nr. 3, p. 129.

[26] Kamerstukken II 2003/04, 29 702, nr. 3, p. 149-150.

[27] Commissie wetgeving algemene regels van bestuursrecht, Voorontwerp Algemene wet bestuursrecht Vierde tranche, Den Haag 7 september 1999.

[28] Commissie wetgeving algemene regels van bestuursrecht, Voorontwerp Algemene wet bestuursrecht Vierde tranche, Den Haag 7 september 1999, p. 101.

[29] VAR-werkgroep Vierde tranche Awb 2000, p. 48-49. Zie bijlage 3 met een lijst van (andere) instanties die advies hebben uitgebracht over het voorontwerp, Kamerstukken II 2003/04, 29 702, nr. 3, p. 170.

[30] Tijdens de kamerbehandeling zijn geen opmerkingen gemaakt over de in punt 5.2 vermelde passages uit de MvT bij de Vierde tranche.

[31] Rb. Rotterdam 26 november 2002, ECLI:NL:RBROT:2002:AR4219; CBb 28 mei 2004, ECLI:NL:CBB:2004:AP1336.

[32] Rb. Rotterdam 26 november 2002, ECLI:NL:RBROT:2002:AR4219, r.o. 2.3.1.

[33] CBb 28 mei 2004, ECLI:NL:CBB:2004:AP1336, r.o. 6.1.

[34] Kamerstukken II 2003/04, 29702, nr. 3, p. 129.

[35] CBb 17 november 2004, ECLI:NL:CBB:2004:AR6034, r.o. 8.1.

[36] Kamerstukken II 2003/04, 29 702, nr. 3, p. 129.

[37] Deze argumentatie is reden om in par. 9 kort in te gaan op de rechtspositie van derden bij de handhaving van het Europese mededingingsrecht.

[38] Rb. Rotterdam 14 maart 2007, ECLI:NL:RBROT:2007:BA1537; CBb 5 december 2007, ECLI:NL:CBB:2007:BB9361. Bij de rechtbank is het beroep ingesteld door VRON, waarbinnen Radio 538 een commercieel radiostation was, in hoger beroep bij het College is Radio 538 zelf appellant.

[39] Rb. Rotterdam 14 maart 2007, ECLI:NL:RBROT:2007:BA1537, r.o. 2.4.1.1. Zie voor een enigszins vergelijkbaar oordeel Rb. Rotterdam 15 december 2016, ECLI:NL:RBROT:2016:9415, waarin een radio-omroep belanghebbende is bij de afwijzing door de minister van zijn verzoek om handhavingsmaatregelen te nemen tegen een concurrerende omroep die de uitzendregels schendt.

[40] CBb 5 december 2007, ECLI:NL:CBB:2007:BB9361, r.o. 7.1.

[41] CBb 3 juli 2008, ECLI:NL:CBB:2008:BD6629, r.o. 7.1.1.

[42] ABRvS 5 oktober 2016, ECLI:NL:RVS:2016:2645 (Nautilus I).

[43] Rb. Rotterdam 12 juni 2015, ECLI:NL:RBROT:2015:4079.

[44] Rb. Rotterdam 12 juni 2015, ECLI:NL:RBROT:2015:4079, r.o. 5-8.

[45] ABRvS 5 oktober 2016, ECLI:NL:RVS:2016:2645 (Nautilus I), r.o. 2.2-2.3.

[46] ABRvS 5 oktober 2016, ECLI:NL:RVS:2016:2649 (Nautilus II), r.o. 3.3.

[47] Zie voor andere uitspraken waarin het eigen belang van een derde bij een besluit betrokken is als er een reële mogelijkheid bestaat dat hij zal worden geschaad in een aan een fundamenteel recht ontleend belang, punten 6.20 t/m 6.23 van mijn conclusie over afgeleid belang van 7 november 2018, ECLI:NL:CRVB:2018:3474.

[48] ABRvS 17 april 2019, ECLI:NL:RVS:2019:1235 (Nautilus III).

[49] ABRvS 10 maart 2021, ECLI:NL:RVS:2021:502.

[50] ABRvS 10 maart 2021, ECLI:NL:RVS:2021:502, r.o. 6.2-6.3.

[51] Rb. Overijssel 2 februari 2024, ECLI:NL:RBOVE:2024:594.

[52] Rb. Overijssel 2 februari 2024, ECLI:NL:RBOVE:2024:594, r.o. 2.3 en 2.4.

[53] Rb. Oost-Brabant 18 december 2024, ECLI:NL:RBOBR:2024:6353.

[54] Rb. Oost-Brabant 18 december 2024, ECLI:NL:RBOBR:2024:6353, r.o. 3.1.

[55] Rb. Oost-Brabant 18 december 2024, ECLI:NL:RBOBR:2024:6353, r.o. 10.1.

[56] Rb. Amsterdam 12 maart 2021, ECLI:NL:RBAMS:2021:1523.

[57] Rb. Amsterdam 12 maart 2021, ECLI:NL:RBAMS:2021:1523, r.o. 6.2.

[58] Concl. A-G R.J.G.M. Widdershoven 7 november 2018, ECLI:NL:CRVB:2018:3474, punt 8.6 t/m 8.14.

[59] VAR-werkgroep Vierde tranche Awb 2000, p. 48-49.

[60] VAR Werkgroep Vierde tranche Awb 2000, p. 48.

[61] VAR Werkgroep Vierde tranche Awb 2000, p. 49.

[62] Albers & Schlössels 2002, p. 188-189.

[63] Albers & Schlössels 2002, p. 188-189.

[64] Rb. Rotterdam 26 november 2002, ECLI:NL:RBROT:2002:AR4219, AB 2003/385, m.nt. O.J.D.M.L Jansen.

[65] Sanders 2024, p. 175.

[66] Sanders 2024, p. 163-179.

[67] Bröring & Jurgens 2006.

[68] Bröring & Jurgens 2006, p. 347.

[69] Het una via-beginsel is gecodificeerd in artikel 5:44 Awb en 243, tweede lid, Sv. Zie voor details Van der Vorm, Hartmann & Rogier 2025, p. 536-551.

[70] Van Lent, Boone & Van den Bosch 2016, p. 42 en 168; Ansems, Boone & Van Lent 2018.

[71] Zie Van Lent, Boone & Van den Bosch, p. 47-48 en de daar besproken literatuur, en p. 52.

[72] Becker & Van Lent 2023, p. 291-304, i.h.b. p. 299.

[73] Koning 2022; Koning 2024.

[74] Becker & Van Lent 2023.

[75] Hof Den Haag 9 december 2020, ECLI:NL:GHDHA:2020:2344, r.o. 8.8.

[76] Hof Den Haag 9 december 2020, ECLI:NL:GHDHA:2020:2347, r.o. 8.2.

[77] Kamerstukken II, 1917/18, 77, nr. 1, p. 23.

[78] Zie o.a. HR 7 maart 1972, ECLI:NL:HR:1972:AB4014, NJ 1973/35.

[79] Zie bijvoorbeeld: Hof Amsterdam 15 juli 2025, ECLI:NL:GHAMS:2025:2005.

[80] Vgl. Hof Amsterdam 15 juli 2025, ECLI:NL:GHAMS:2025:2005: ‘Daarbij dient sprake te zijn van een objectief bepaalbaar, persoonlijk of kenmerkend belang.’ Discussie bestaat of het hof in de Wilders-zaak (Hof Amsterdam 21 januari 2009, ECLI:NL:GHAMS:2009:BH0496, r.o. 7.4) het belanghebbendebegrip te ruim heeft toegepast. Zie hierover: Van der Leij, in: WvSv, aant. 11 (online, bijgewerkt 13 januari 2013).

[81] Corstens/Borgers 2014, p. 619 en 625; Van der Leij, in: WvSv, aant. 11 (online, bijgewerkt 13 januari 2013).

[82] Valkenburg, in: T&C Strafvordering, art. 12 Sv, aant. 6c (online, bijgewerkt 1 maart 2025).

[83] Van Lent, Boone & Van den Bosch 2016, p. 25.

[84] Zie hierover meer uitgebreid Barensen 2017.

[85] Hof Amsterdam 15 juli 2025, ECLI:NL:GHAMS:2025:2005.

[86] Valkenburg, in: T&C Strafvordering, art. 12 Sv, aant. 6c (online, bijgewerkt 1 maart 2025).

[87] Zie Valkenburg, in: T&C Strafvordering, art. 12 Sv, aant. 6c (online, bijgewerkt 1 maart 2025).

[88] Barensen 2017.

[89] Hof Den Haag 9 december 2020, ECLI:NL:GHDHA:2020:2344 (ING); Hof Den Haag 9 december 2020, ECLI:NL:GHDHA:2020:2347 (Hamer). In dezelfde sfeer Hof Den Haag 19 mei 2015, ECLI:NL:GHDHA:2015:1204 (Libor), waarin de klacht van de Stichting Justitia over het niet vervolgen van de Rabo en haar bestuurders in verband met het Libor-schandaal ontvankelijk was (maar niet succesvol).

[90] Hof Amsterdam 9 april 2008, ECLI:NL:GHAMS:2008:BC9170.

[91] Hof Arnhem-Leeuwarden 20 april 2017, ECLI:NL:GHARL:2017:3248.

[92] Zie artikel 3.2.1 lid 1 van het ‘nieuwe’ Sv. Zie hierover Ansems, Boone & Van Lent 2018 en Kool 2018.

[93] HR 25 juni 1996, ECLI:NL:HR:1996:ZD0502, zie hierover ook Barensen 2017.

[94] HR 25 juni 1996, ECLI:NL:HR:1996:ZD0502, r.o. 5.4.

[95] HR 25 juni 1996, ECLI:NL:HR:1996:ZD0502, r.o. 5.5 onder verwijzing naar Kamerstukken II, 1981/82, 15 831, nr. 6, p. 13-14.

[96] Zie hierover Geelhoed 2020, p. 49.

[97] Kamerstukken II 2015/16, 29 279, 278, p. 72-73.

[98] Kamerstukken II 2022/23, 36 327, nr. 3, p. 842-843.

[99] Drenth & Meijer 2025, p. 121.

[100] Kamerstukken II 2019/20, 35 349, nr. 3, p. 1.

[101] Zie artikelen 51aa tot 51e Wetboek van Strafvordering, alsmede de Wet uitbreiding slachtofferrechten, Stb 2021, 2020.

[102] Drenth & Meijer 2025, p. 125.

[103] Zie bijvoorbeeld Kamerstukken II 2014/15, 34 082, nr. 3, p. 13, alsmede de brief van staatssecretaris van V&J, Teeven, van 22 februari 2013, Kamerstukken II 2012/13, 33 552, nr. 2.

[104] Kamerstukken II 2014/15, 34 082, nr. 3, p. 14.

[105] Kamerstukken II 2014/15, 34 082, nr. 3, p. 2.

[106] HR 8 juli 2014, ECLI:NL:HR:2014:169, waarin ook is bepaald dat als het slachtoffer belastende verklaringen aflegt, hij als getuige moet worden beëdigd.

[107] Zo ook Bröring & Jurgens 2006 (punt 7.5).

[108] Verordening (EG), nr. 561/2006, tot harmonisatie van bepaalde voorschriften van sociale aard voor het wegvervoer, Pb.EU 2006, L102, is nadien een aantal keren gewijzigd. Hierna wordt uitgegaan van de geconsolideerde versie.

[109] HvJ EU 21 september 1989, nr. C-68/88 (Commissie/Griekenland, Griekse maïs), ECLI:EU:C:1989:339.

[110] Concl. A-G P.J. Wattel 11 maart 2020, ECLI:NL:RVS:2020:738, punt 5.8-5.10.

[111] Concl. A-G’s P.J. Wattel en R.J.G.M. Widdershoven 7 juli 2021, ECLI:NL:RVS:2021:1468, par. 7.3.2.

[112] ABRvS 28 oktober 2020 (Greenpeace), ECLI:NL:RVS:2020:2571.

[113] Vgl. Concl. A-G P.J. Wattel 11 maart 2020, ECLI:NL:RVS:2020:738, punt 5.17-5.18; Concl. A-G’s P.J. Wattel en R.J.G.M. Widdershoven 7 juli 2021, ECLI:NL:RVS:2021:1468, par. 7.3.2. Zie ook Widdershoven 2021, p. 179-180.

[114] Zie meer uitvoerig over de betekenis van deze eisen Essens 2019, p. 32-34; Duijkersloot, Mustert & Widdershoven 2025, p. 313-317.

[115] Essens 2019, p. 32-34.

[116] HvJ EU 23 december 2009, nr. C-45/08 (Spector Photo Group), ECLI:EU:C:2009:806, punt 42. Deze standaard betrof de bestraffing van handel met voorwetenschap door middel van een bestuurlijke boete.

[117] Vgl. HvJ EU 10 april 1984, nr. 14/83 (Von Colson en Kamann), ECLI:EU:C:1984:153.

[118] Conclusie van AG Kokott van 14 oktober 2004, nrs. C-387/02, C-391/02 en C-403/02, (Berlusconi), ECLI:EU:C:2004:624.

[119] HvJ EU 10 juni 2021, nr. C-303/20 (Ultimo Portfolio Investment), ECLI:EU:C:2021:479, punt 32.

[120] HvJ EU 10 juni 2021, nr. C-303/20 (Ultimo Portfolio Investment), ECLI:EU:C:2021:479, punt 32; HvJ EU 11 februari 2021, nr. C-77/20 (K. M.), ECLI:EU:C:2021:112, punt 48.

[121] CBb 17 november 2004, ECLI:NL:CBB:2004:AR6034, r.o. 8.1.

[122] Verordening (EG) Nr. 1/2003, van de Raad 16 december 2002, betreffende de uitvoering van de mededingingsregels van (thans) artikel 101 en 102 van het Verdrag, Pb.EU 2003, L 1/1; Verordening (EG) Nr. 773/2004, van de Commissie van 7 april 2004, betreffende procedures van de Commissie op grond van (thans) artikel 101 en 102 van het Verdrag, PbEU 2004, L 123/18.

[123] Gerecht EU 7 juni 2006, nrs. T‑213/01 en T‑214/01 (Österreichische Postsparkasse), ECLI:EU:T:2006:151, punt 114.

[124] Vgl. voor details Lenaerts, Gutman & Nowak 2023, onder meer 7.113 t/m 7.116; Gerbrandy & De Vries 2020, p. 547-551 over de (beperkte) mogelijkheid van consumenten(organisaties) om in het Europese mededingingsrecht als klager op te treden.

[125] Voor het navolgende is gebruikgemaakt van Van Rompuy 2022, i.h.b. p. 276-277; Kozak & Mainardi 2023, p. 152-164; Brook, Cseres & Van Rompuy 2023, p. 487-507.

[126] Volgens Brook, Cseres & Van Rompuy 2023 werd tussen 2009 en 2023 tegen 21 van de 86 afwijzingen van klachten beroep ingesteld bij het Gerecht EU en 4 keer hoger beroep bij het Hof. Maar twee keer was een beroep bij het Gerecht succesvol.

[127] HvJ EU 15 juli 1963, nr. 25/62 (Plaumann), ECLI:EU:C:1963:17.

[128] Het navolgende is losjes gebaseerd op de praktijk bij de Autoriteit Persoonsgegevens, zoals die wordt beschreven in Rb. Midden-Nederland 6 oktober 2023, ECLI:NL:RBMNE:2023:7757, r.o. 7). Zie CBb 20 augustus 2010, ECLI:NL:CBB:2010:BN4700, over het prioriteringsbeleid van de NMa.

[129] Daarnaast kan nog rekening worden gehouden met ‘de omstandigheden waaronder de overtreding heeft plaatsgevonden’. Zoals blijkt uit Van Emmerik & Saris 2015, gaat het daarbij om omstandigheden betreffende de ‘persoon’ van de overtreder (natuurlijk of rechtspersoon, aard en grootte van de onderneming) en om diens persoonlijke omstandigheden (draagkracht, medische en relationele omstandigheden), aspecten waarbij een concurrent soms belang kan hebben, maar anderen niet.

[130] Kamerstukken II 2005/06, 29 702, nr. 7, p. 36 (nota n.a.v. het verslag).

[131] Kamerstukken II 2005/06, 29 702, nr. 7, p. 37 (nota n.a.v. het verslag).

[132] Vgl. de zaken vermeld in punten 6.2, 6.5, (wellicht) 6.8 en 6.10.

[133] Zie bijv. ABRvS 18 mei 2011, ECLI:NL:RVS:2011:BQ4962, r.o. 2.5; ABRvS 20 januari 2016, ECLI:NL:RVS:2016:87, r.o. 3.2; ABRvS 20 november 2024, ECLI:NL:RVS:2024:4723, r.o. 18.2.

[134] In dat geval valt de situatie niet onder de ne bis-regels van de Awb, maar geldt het beginsel van ne bis in idem op grond van artikel 50 Handvest van de grondrechten van de EU (binnen de werkingssfeer van het Unierecht) of op grond van vaste rechtspraak van de Afdeling, onder meer ABRvS 23 oktober 2013, ECLI:NL:RVS:2013:1643 en ABRvS 29 maart 2017, ECLI:NL:RVS:2017:864.

[135] Concl. A-G R.J.G.M. Widdershoven 6 juni 2023, ECLI:NL:CBB:2023:476, punt 8.

[136] CBb (grote kamer) 30 januari 2024, ECLI:NL:CBB:2024:31.

[137] Gelet hierop sluit ik niet uit dat deze rechtsweg via artikel 6:11 Awb afstuit op het beginsel van ne bis in idem (vgl. hierover punt 6.15). In dat geval zijn we terug bij het – in de vorige alinea – als niet aanvaardbaar gekwalificeerde systeem, waarin de derde het beroepsrecht heel vaak niet kan benutten, omdat hij niet of veel te laat op de hoogte zal raken van een boetebesluit.

[138] Kamerstukken II 2003/04, 29 702, nr. 3, p. 149.

[139] ABRvS 10 juni 2020, ECLI:NL:RVS:2020:1367.

[140] ABRvS 10 juni 2020, ECLI:NL:RVS:2020:1367, r.o. 9 onder verwijzing naar ABRvS 7 december 2019, ECLI:NL:RVS:2019:4222.

[141] Zie bijvoorbeeld CBb 22 december 2005, ECLI:NL:CBB:2005:AU8623.

[142] Bijvoorbeeld om diens rechten van verdediging als bedoeld in artikel 6 EVRM of 48, tweede lid, Handvest te waarborgen, als die stukken incriminerende verklaringen van de overtreder zouden bevatten.

[143] Borman, in: T&C Awb, art. 8:29 Awb, aant. 3 (online, bijgewerkt 6 september 2025).

[144] Bijv. Rb. Rotterdam, 18 januari 2025, ECLI:NL:RBROT:2025:3226.