Uitspraak
202303532/3/A3.
Datum uitspraak: 24 december 2025
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Einduitspraak op het hoger beroep van:
het college van burgemeester en wethouders en de gemeenteraad van Noordoostpolder (hierna: het college en de raad),
appellanten,
tegen de uitspraak van de rechtbank MiddenNederland van 27 maart 2023 in zaak nr. 22/1605 in het geding tussen:
Stichting Regionale Omroep Flevoland, gevestigd in Lelystad,
en
het college en de raad.
Procesverloop
Bij tussenuitspraak van 5 maart 2025, ECLI:NL:RVS:2025:894, heeft de Afdeling de uitspraak van de rechtbank bevestigd en bepaald dat het onderzoek in deze zaak wordt heropend voor zover het de beroepen tegen de besluiten van 21 juni 2023 en 26 juli 2023 betreft.
Omroep Flevoland heeft gronden ingediend tegen het besluit van 21 juni 2023.
Het college en de raad hebben een nader stuk ingediend.
De Afdeling heeft de zaak op een tweede zitting behandeld op 29 september 2025, waar het college en de raad, vertegenwoordigd door mr. B. Metselaar en mr. C.A. van de Sanden, advocaten in Amsterdam, en Omroep Flevoland, vertegenwoordigd door [gemachtigden], zijn verschenen.
Overwegingen
Inleiding
1. In de tussenuitspraak heeft de Afdeling geoordeeld dat de rechtbank terecht heeft geoordeeld dat het bezwaar van Omroep Flevoland tegen het besluit van het college van 23 februari 2022 mede geacht wordt te zijn gericht tegen de besluiten van de raad van 13 september 2021 en 8 november 2021 op het verzoek om opheffing van geheimhouding.
Verder heeft de Afdeling overwogen dat de besluiten van de raad van 13 september 2021 en 8 november 2021 geen motivering bevatten. De Afdeling heeft daarom geoordeeld dat de rechtbank deze besluiten terecht heeft vernietigd en terecht de raad heeft opgedragen nieuwe besluiten te nemen.
Ten slotte heeft de Afdeling geoordeeld dat de rechtbank voor wat betreft de beoordeling van het verslag van de besloten raadvergadering niet uitdrukkelijk heeft aangegeven dat de raad daarbij ook een mogelijk belang als bedoeld in artikel 5.1, eerste en tweede lid, van de Wet open overheid (hierna: de Woo) mag betrekken. Uit rechtsoverweging 9.5 van de tussenuitspraak volgt dat de raad dat wel mag doen.
1.1. In deze einduitspraak zal de Afdeling op het beroep van Omroep Flevoland beslissen. Omdat Omroep Flevoland geen beroepsgronden heeft ingediend tegen het besluit van 26 juli 2023, is het beroep tegen dit besluit ongegrond. Tegen het besluit van 21 juni 2023 heeft Omroep Flevoland wel beroepsgronden gericht. Hieronder zal de Afdeling het beroep tegen het besluit van 21 juni 2023 behandelen.
Beroep tegen besluit van 21 juni 2023
Besluit van 21 juni 2023
2. Bij besluit van 21 juni 2023 heeft het college naar aanleiding van de uitspraak van de rechtbank opnieuw beslist over 25 documenten. Het college heeft besloten om een aantal passages alsnog (deels) openbaar te maken. Over de niet openbaar gemaakte passages heeft het college per passage gemotiveerd welke uitzonderingsgrond zich tegen openbaarmaking verzet. Er zijn passages weggelakt op grond van artikel 5.1, eerste lid, aanhef en onder d, artikel 5.1, tweede lid, aanhef en onder e, artikel 5.1, vijfde lid en artikel 5.2 van de Woo. De uitzonderingsgrond van artikel 5.1, tweede lid, aanhef en onder e, van de Woo heeft het college verdeeld in twee categorieën, namelijk de eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer van de betrokken oud-burgemeester en van de betrokken wethouders en ambtenaren.
Reikwijdte beroep
3. Omroep Flevoland heeft gronden gericht tegen het besluit om passages weg te lakken op grond van artikel 5.1, tweede lid, aanhef en onder e, artikel 5.1, vijfde lid en artikel 5.2 van de Woo. Omroep Flevoland heeft geen gronden gericht tegen het besluit om passages weg te lakken op grond van artikel 5.1, eerste lid, aanhef en onder d van de Woo. Verder heeft het Omroep Flevoland geen gronden gericht over de passages die zijn weggelakt in document 7 en 25.
Gronden beroep
3.1. Over de weggelakte passages op grond van artikel 5.1, tweede lid, aanhef en onder e, van de Woo betoogt Omroep Flevoland dat het gelet op de context van de documenten onwaarschijnlijk is dat alle passsages die weggelakt zijn daadwerkelijk de persoonlijke levenssfeer van de oud-burgemeester dan wel de wethouders en ambtenaren betreffen. Verder moet in het kader van de reconstructie rond het vertrek van de burgemeester openbaar worden gemaakt waarom de ambtenaren van mening zijn dat de burgemeester niet goed zou functioneren.
Over de weggelakte passages op grond van artikel 5.1, vijfde lid, van de Woo betoogt Omroep Flevoland dat het college onvoldoende heeft gemotiveerd waarom openbaarmaking van de weggelakte passages een onevenredige benadeling toebrengt aan een ander belang dan genoemd in het eerste of tweede lid van artikel 5.1 van de Woo en dat het algemeen belang van openbaarheid niet tegen deze benadeling opweegt.
Over de weggelakte passages op grond van artikel 5.2 van de Woo betoogt Omroep Flevoland dat het college geen passages had mogen weglakken, omdat persoonlijke beleidsopvattingen over het functioneren van een persoon niet bestaan.
Standpunt van het college
4. Het college stelt zich op het standpunt dat de passages weggelakt mochten worden en dat het college de juiste uitzonderingsgronden heeft toegepast. Meer in het algemeen stelt het college dat de documenten zien op gevoelige informatie. Het gaat om informatie over het voortijdig vertrek van een burgemeester, waarover bestuurders, raadsleden en ambtenaren zich in vertrouwen hebben uitgelaten. Vertrouwelijkheid is volgens het college noodzakelijk om kwesties als deze zonder vrees voor openbaarmaking te bespreken. Volgens het college is openbaarmaking van deze informatie in strijd met de eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer van alle betrokkenen. Verder zou openbaarmaking van deze informatie er toe leiden dat in de toekomst vergelijkbare beraadslagingen in gevoelige zaken onder druk gezet kunnen worden. In dit uitzonderlijke geval weegt het belang van het democratisch proces zwaarder dan het belang bij openbaarheid, aldus het college.
Oordeel van de Afdeling
5. De Afdeling heeft met toepassing van artikel 8:29, zesde lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) kennisgenomen van de vertrouwelijk overgelegde documenten. De Afdeling constateert dat in de betreffende documenten heel veel passages zijn weggelakt. Als gevolg van de weggelakte passages is alle informatie over (het onderzoek naar) de feiten en omstandigheden die hebben geleid tot het voortijdig vertrek van de burgemeester niet openbaar gemaakt. De Afdeling is van oordeel dat de door het college ingeroepen uitzonderingsgronden niet rechtvaardigen dat over die feiten en omstandigheden in het geheel geen informatie wordt verstrekt. De Afdeling licht haar oordeel hieronder toe.
5.1. Gelet op artikel 5.1, tweede lid, onder e van de Woo blijft het openbaar maken van informatie achterwege voor zover het belang daarvan niet opweegt tegen het belang van de eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer. Artikel 5.1, vijfde lid, van de Woo bepaalt dat in uitzonderlijke gevallen openbaarmaking van andere informatie dan milieu-informatie achterwege kan blijven indien openbaarmaking onevenredige benadeling toebrengt aan een ander belang dan genoemd in het eerste of tweede lid van artikel 5.1 en het algemeen belang van openbaarheid niet tegen deze benadeling opweegt.
5.2. De bestuursrechter toetst bij de beoordeling van een besluit waarbij toepassing is gegeven aan een van deze artikelen zonder terughoudendheid of het door het bestuursorgaan ingeroepen andere belang dan het algemeen belang bij openbaarmaking zich voordoet. Een bestuursorgaan heeft bij de te maken afweging tussen het algemeen belang bij openbaarmaking en het door de uitzonderingsgrond beschermde belang beoordelingsruimte, waardoor de bestuursrechter de afweging van een bestuursorgaan terughoudend toetst. Dit betekent dat de bestuursrechter toetst of het bestuursorgaan zich redelijkerwijs op het standpunt heeft kunnen stellen dat het algemeen belang van openbaarmaking niet opweegt tegen het door de uitzonderingsgrond beschermde belang. Het uitgangspunt van de Woo dat er een recht op toegang tot informatie bestaat, dient in deze afweging zwaar te wegen (vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 19 november 2025, ECLI:NL:RVS:2025:5627, r.o. 6.2).
5.3. Voor zover het gaat om de eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer van de betrokken oud-burgemeester overweegt de Afdeling het volgende. De Afdeling is van oordeel dat, hoewel een burgemeester ook een beroep op de eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer toekomt, niet van alle wegelakte passages die gaan over gedragingen van de oud-burgemeester kan worden gezegd dat de persoonlijke levenssfeer van de burgemeester in het geding is. Het ambt van een burgemeester is een openbaar ambt. Een burgemeester vervult een essentiële rol binnen elk van de organen van de gemeente en zijn gedragingen in zijn rol als burgemeester zijn in beginsel te beschouwen als ambtelijke gedragingen. Juist wanneer gedragingen van een burgemeester aanleiding zijn voor onderzoek en bespreking in de raad, staat op grond van artikel 5.1, tweede lid, onder e, van de Woo niet zonder meer, zoals door het college aangenomen, de persoonlijke levenssfeer van de burgemeester aan openbaarmaking van informatie over die gedragingen in de weg. En voor zover in de weggelakte passages wel sprake is van informatie waarbij de persoonlijke levenssfeer van de oud-burgemeester in het geding is, betekent dit niet dat deze informatie om die reden niet openbaar gemaakt hoeft te worden. In dat geval moet immers nog een afweging worden gemaakt tussen het belang van de persoonlijke levenssfeer van de oud-burgemeester en het algemene belang van openbaarmaking. Gelet op het Woo-verzoek, dat in dit geval gaat om gedragingen van een oud-burgemeester tijdens zijn ambtsuitoefening, dient het college uitdrukkelijk te motiveren waarom aan het algemene belang bij openbaarmaking minder gewicht behoefde te worden toegekend.
5.4. Over de bescherming van het belang van de persoonlijke levenssfeer van de wethouders en de ambtenaren overweegt de Afdeling als volgt. De Afdeling is van oordeel dat voor zover in de weggelakte passages informatie staat over hen persoonlijk, een beroep op 5.1, tweede lid, onder e, van de Woo gerechtvaardigd is. Dat is niet het geval waar het gaat om functionele en ambtelijke gedragingen. Voor zover wel sprake is van informatie die de persoonlijke levenssfeer van wethouders en ambtenaren raakt, heeft het college bij de te maken belangenafweging ten onrechte niet de mogelijkheid betrokken dat door middel van het anonimiseren van namen en andere persoonsgegevens informatie openbaar kan worden gemaakt zonder dat dit het belang van de persoonlijke levenssfeer aantast. Ook in die belangenafweging moet het college gelet op het Woo-verzoek motiveren waarom aan het algemeen belang bij openbaarmaking minder gewicht behoefde te worden toegekend.
5.5. Over het beroep van het college op artikel 5.1, vijfde lid, van de Woo overweegt de Afdeling het volgende. Het college heeft zijn beroep op artikel 5.1, vijfde lid, van de Woo gemotiveerd met de stelling dat de openbaarmaking van betreffende passages vanwege de verwijzing naar de inhoud van meldingen rondom de oud-burgemeester of diens vertrek het goed functioneren van het ambtelijk apparaat aantast. Dit zou leiden tot onevenredige benadeling van de (publiekrechtelijke rechtspersoon) gemeente Noordoostpolder of andere in die passages genoemde personen of andere publiekrechtelijke rechtsperso(o)ne(n). Volgens het college gaat het hier gelet op de bijzondere positie van de oud-burgemeester, de grote impact voor verschillende betrokken ambtenaren en daarmee het functioneren van het ambtelijk apparaat om een uitzonderlijk geval waardoor openbaarmaking een onevenredige benadeling tot gevolg heeft.
Uit de memorie van toelichting van de Woo blijkt dat deze uitzonderingsgrond is bedoeld voor uitzonderlijke gevallen. Van een uitzonderlijk geval is geen sprake is als het gaat om andere belangen, genoemd in artikel 5.1, eerste en tweede lid, van de Woo (Kamerstukken II 2013/14, 33 328, nr. 9, p. 42). Voor zover de door het college genoemde belangen bescherming verdienen, is dat een belang dat wordt beschermd door artikel 5.1, tweede lid, onder i, van de Woo. Daarin is bepaald dat openbaarmaking achterwege kan blijven voor zover het belang daarvan niet opweegt tegen het belang van het goed functioneren van de Staat, andere publiekrechtelijke lichamen of bestuursorganen. Dat betekent dat voor zover het gaat om de motivering die door het college aan het beroep op artikel 5.1, vijfde lid, van de Woo is gegeven, er geen uitzonderlijk geval aan de orde is. De belangen waarop het college zich in dit verband beroept worden immers door artikel 5.1, tweede lid, onder i, van de Woo beschermd.
5.6. Voor zover het college een beroep heeft gedaan op artikel 5.2 van de Woo overweegt de Afdeling dat de passages die het betreft inderdaad persoonlijke beleidsopvattingen bevatten. De Afdeling begrijpt het beroep op artikel 5.2 van de Woo zo dat de feiten genoemd in de persoonlijke beleidsopvattingen worden geweigerd op (een van) de gronden in rechtsoverweging 5.2. Voor die gronden geldt wat in overwegingen 5.3 tot en met 5.5 is overwogen en daarom nadere motivering behoeft. Het college heeft voldoende gemotiveerd dat geen toepassing hoeft te worden gegeven aan artikel 5.2, tweede lid, van de Woo. Het college heeft terecht gesteld dat de informatie in de documenten tot personen te herleiden is en dat het niet mogelijk is om de persoonlijke beleidsopvattingen beschrijvend weer te geven zonder dat de personen die de beleidsopvattingen hebben gedaan te achterhalen zijn.
5.7. Het betoog slaagt.
Conclusie
6. Het uitgangspunt van het college voor de beoordeling van het verzoek om openbaarmaking van de 25 documenten is dat over de feiten en omstandigheden die aanleiding hebben gegeven tot het vertrek van de oud-burgemeester en het onderzoek dat daarna binnen de gemeente is uitgevoerd, geen informatie openbaar gemaakt hoeft te worden. Het college heeft daarbij een onjuiste toepassing gegeven aan artikel 5.1, tweede lid, onder e van de Woo (eerbiediging persoonlijke levenssfeer van de burgemeester, wethouders en ambtenaren). Ook heeft het college ten onrechte een beroep gedaan op artikel 5.1, vijfde lid, van de Woo. Het college heeft wel de passages op grond van artikel 5.2 van de Woo mogen weigeren.
Het college zal, met inachtneming van wat in deze uitspraak is overwogen, opnieuw over de 25 documenten een besluit moeten nemen. Ter voorlichting van het college wijst de Afdeling erop dat het college daarbij in het bijzonder aandacht moet besteden aan de documenten 1, 2, 3, 4, 9, 11, 14 en 16. Verder moet het college bij zijn besluitvorming betrekken dat het gaat om informatie die ouder is dan vijf jaar en dat het daarom bij een beroep op artikel 5.1, tweede lid, van de Woo moet motiveren waarom de daarin bedoelde belangen ondanks het tijdsverloop zwaarder wegen dan het algemeen belang van openbaarheid.
Slotsom
7. Het beroep tegen het besluit van 26 juli 2023 is ongegrond. Het beroep tegen het besluit van 21 juni 2023 is gegrond. De Afdeling zal het besluit van 21 juni 2023 vernietigen wegens strijd met artikel 7:12, eerste lid, van de Awb en het college opdragen om binnen twaalf weken na verzending van deze uitspraak met inachtneming van wat daarin is overwogen een nieuw besluit op dat bezwaar te nemen.
8. De Afdeling ziet aanleiding om met toepassing van artikel 8:113, tweede lid, van de Awb te bepalen dat tegen het te nemen nieuwe besluit alleen bij haar beroep kan worden ingesteld.
9. Het college en de raad hoeven geen proceskosten te vergoeden.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. verklaart het beroep tegen het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Noordoostpolder van 26 juli 2023 ongegrond;
II. verklaart het beroep tegen het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Noordoostpolder van 21 juni 2023 gegrond;
III. vernietigt het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Noordoostpolder van 21 juni 2023;
IV. draagt het college van burgemeester en wethouders van Noordoostpolder op om binnen twaalf weken na verzending van deze uitspraak met inachtneming van wat daarin is overwogen een nieuw besluit te nemen en dit op de wettelijk voorgeschreven wijze bekend te maken;
V. bepaalt dat tegen het te nemen nieuwe besluit alleen bij de Afdeling beroep kan worden ingesteld.
Aldus vastgesteld door mr. E.J. Daalder, voorzitter, en mr. G.T.J.M. Jurgens en mr. N.H. van den Biggelaar, leden, in tegenwoordigheid van mr. I.W.M.J. Bossmann, griffier.
w.g. Daalder
voorzitter
w.g. Bossmann
griffier
Uitgesproken in het openbaar op 24 december 2025
314-1031