Uitspraak
202302862/1/A3.
Datum uitspraak: 4 maart 2026
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
Café/Bar Reality, gevestigd in Amsterdam,
appellante,
tegen de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 24 februari 2023 in zaak nr. 21/4034 in het geding tussen:
Café/Bar Reality
en
de voorzitter van de Veiligheidsregio Amsterdam-Amstelland (de voorzitter).
Procesverloop
Bij besluit van 20 augustus 2020 heeft de voorzitter Café/Bar Reality gesloten op grond van de Noodverordening COVID-19 Veiligheidsregio Amsterdam-Amstelland.
Bij besluit van 5 juli 2021 heeft de voorzitter het door Café/Bar Reality daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 24 februari 2023 heeft de rechtbank het door Café/Bar Reality daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard.
Tegen deze uitspraak heeft Café/Bar Reality hoger beroep ingesteld.
De voorzitter heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
De Afdeling heeft de zaak op een zitting behandeld op 11 november 2025, waar Café/Bar Reality, vertegenwoordigd door ir. A.M. de Vos, en de voorzitter, vertegenwoordigd door mr. S. Roelofsen, zijn verschenen.
Overwegingen
Procedureel verzoek na sluiting onderzoek
1. Café/Bar Reality heeft bij brief van 4 februari 2026 verzocht om heropening van het onderzoek. De Afdeling ziet hiertoe geen aanleiding en wijst dit verzoek af.
Inleiding
2. De voorzitter heeft aan Café/Bar Reality bij besluit van 5 augustus 2020 een last onder bestuursdwang opgelegd omdat Café/Bar Reality verschillende bepalingen van de Noodverordening COVID-19 veiligheidsregio Amsterdam-Amstelland (de Noodverordening) heeft overtreden. Hieraan ligt ten grondslag dat op 1 augustus 2020 is geconstateerd dat er teveel mensen in het café waren en er geen 1,5 meter afstand werd gehouden. Daarnaast was de dansvoorziening van het café voor publiek geopend. Eerder is op 13 juni 2020 een mondelinge waarschuwing gegeven en op 20 juli 2020 een schriftelijke waarschuwing vanwege overtreding van de Noodverordening een dag eerder. Vervolgens heeft de voorzitter op 20 augustus 2020 besloten dat het café met ingang van 21 augustus 2020 om 18.00 uur voor de duur van minimaal vier weken gesloten moet zijn en blijven omdat niet was voldaan aan de last in het besluit van 5 augustus 2020. Op 14 augustus 2020 was namelijk opnieuw geconstateerd dat de Noodverordening door Café/Bar Reality was overtreden. Er werd op het terras niet of nauwelijks de 1,5-metermaatregel in acht genomen en de uren en nachten daarna was nog diverse keren waargenomen dat er een grote groep voor het café op het terras zat waarbij de afstand weinig tot niet in acht werd genomen. De voorzitter heeft het door Café/Bar Reality gemaakte bezwaar tegen de sluiting ongegrond verklaard en de rechtbank heeft vervolgens het daartegen door Café/Bar Reality ingestelde beroep ongegrond verklaard.
Procesbelang?
3. De Afdeling beoordeelt allereerst of Café/Bar Reality nog steeds procesbelang heeft. De voorzitter heeft namelijk in zijn schriftelijke uiteenzetting gesteld dat Café/Bar Reality geen procesbelang meer zou kunnen hebben bij het hoger beroep omdat de coronamaatregelen en de Noodverordening waarop deze waren gebaseerd niet langer gelden. Daarnaast heeft de voorzitter op de zitting aangegeven dat Café/Bar Reality inmiddels is gesloten. Dat is door de gemachtigde van Café/Bar Reality op de zitting bevestigd.
3.1. Het procesbelang dat Café/Bar Reality heeft bij de uitkomst van de procedure, is wat zij concreet met haar hoger beroep wil of kan bereiken. Het gaat niet om de vraag óf zij gelijk heeft, maar of zij een reëel en actueel belang heeft bij het gelijk, als zij dat zou hebben (zie de uitspraak van de Afdeling van 28 augustus 2019, ECLI:NL:RVS:2019:2946).
3.2. De Afdeling acht het, net als de rechtbank, voldoende aannemelijk dat Café/Bar Reality door het sluiten van het café omzet heeft gederfd en daardoor schade heeft geleden. Café/Bar Reality is om die reden ontvankelijk in haar hoger beroep. De omstandigheid dat het café inmiddels definitief is gesloten, leidt niet tot een ander oordeel.
Wettelijk kader
4. Het wettelijk kader is opgenomen in de bijlage, die deel uitmaakt van deze uitspraak.
COVID-19 crisis
5. Voorafgaand aan het bespreken van de hoger beroepsgronden benadrukt de Afdeling dat het besluit is genomen tijdens de COVID-19 crisis, in een uitzonderlijke situatie die daarvan het gevolg was. Dit was een lastige en onzekere tijd voor de Nederlandse samenleving. Dat gold niet alleen voor burgers en ondernemers zoals Café/Bar Reality, maar ook voor bestuursorganen - zoals de voorzitter - die zich voor de moeilijke taak gesteld zagen om de COVID-19 crisis te bestrijden en in dat kader vaak onder tijdsdruk lastige afwegingen te maken en ingrijpende besluiten te nemen die burgers en ondernemers sterk raakten.
Was de voorzitter bevoegd om het café te sluiten?
6. Café/Bar Reality betoogt dat de voorzitter op grond van de Noodverordening geen last onder bestuursdwang kon opleggen en vervolgens het café kon sluiten ter uitvoering van die last omdat de Noodverordening geen werking mocht hebben. Volgens Café/Bar Reality was er sprake van buitengewone omstandigheden en had de minister-president daarom op grond van de Coördinatiewet uitzonderingstoestanden en artikel 52 van Pro de Wet Veiligheidsregio’s de volledige noodtoestand moeten uitroepen.
6.1. Dit betoog slaagt niet. Uit de memorie van toelichting bij de Tijdelijke wet maatregelen covid-19 blijkt namelijk dat destijds is gekozen om bestaande wettelijke noodbevoegdheden op basis van de Wet publieke gezondheid en de Wet Veiligheidsregio’s te gebruiken om zo te komen tot een gecoördineerde, sectorale aanpak in plaats van een volledige noodtoestand (Kamerstukken II 2019/20, 35 526, nr. 3, p. 24-26). De keuze van de wetgever leent zich, gelet op artikel 120 van Pro de Grondwet, niet voor verdere toetsing.
7. Café/Bar Reality betoogt verder dat de rechtbank niet heeft onderkend dat de voorzitter onbevoegd was om een last onder bestuursdwang op te leggen en vervolgens het café te sluiten. Zij voert daartoe de stelling aan dat de gewijzigde Wet publieke gezondheid in verband met het COVID-19 virus op het moment van de geconstateerde overtredingen nog niet in werking was getreden. Er was volgens Café/Bar Reality daarom geen grondslag voor het opleggen van de last en het sluiten van het pand. Daarnaast was daarvoor volgens haar ook geen grondslag omdat in artikel 39 van Pro de Wet Veiligheidsregio’s, dat samen met artikel 176 van Pro de Gemeentewet de grondslag voor het vaststellen van de Noodverordening vormt, geen verwijzing is opgenomen naar artikel 125 van Pro de Gemeentewet. In dat artikel is de bevoegdheid tot het opleggen van een last onder bestuursdwang opgenomen.
7.1. Het betoog van Café/Bar Reality slaagt niet. Op 28 januari 2020 is een ministeriële regeling gebaseerd op de Wet publieke gezondheid (Wpg) vastgesteld en onverwijld in werking getreden (Regeling 2019-nCoV, Stcrt. 2020, 6800). Hierdoor behoort COVID-19 tot groep A van infectieziekten waarvan de bestrijding is geregeld in de Wpg. Deze regeling activeert voor COVID-19 alle bepalingen uit de Wpg die gelden voor de bestrijding van infectieziekten behorende tot groep A en geeft de minister van Volksgezondheid, Welzijn en Sport (VWS) de leiding over de bestrijding van de pandemie. De rechtbank heeft in rechtsoverweging 4.4 terecht overwogen dat de minister van VWS op basis van artikel 7, eerste lid, Wpg de voorzitter in dat verband heeft opgedragen om een noodverordening op grond van artikel 39, eerste lid, van de Wet Veiligheidsregio’s vast te stellen. Op grond van dat artikel is de voorzitter bij uitsluiting bevoegd toepassing te geven aan onder andere artikel 176 Gemeentewet Pro. De omstandigheid dat de ministeriële regeling ten tijde van de overtredingen nog niet was omgezet in een wijziging van de Wpg, leidt, anders dan Café/Bar Reality stelt, niet tot het oordeel dat de verordening onbevoegd tot stand is gekomen. De ministeriële regeling is vastgesteld op grond van artikel 20 van Pro de Wpg en dat artikel biedt de ruimte om alle bepalingen uit de Wpg in een regeling van toepassing te verklaren om een infectieziekte behorende tot groep A te bestrijden. Dit omdat bij de bestrijding van een dergelijke infectieziekte haast is geboden en een wetswijziging niet kan worden afgewacht.
7.2. Verder stelt de Afdeling vast dat op 24 april 2020 de Tijdelijke wet COVID-19 Justitie en Veiligheid in werking is getreden. In artikel 34 van Pro die wet is bepaald dat indien de voorzitter van een veiligheidsregio op grond van artikel 39, eerste lid, van de Wet veiligheidsregio’s toepassing heeft gegeven aan de onder b van dat artikellid genoemde artikelen uit de Gemeentewet, hij ook bevoegd is toepassing te geven aan artikel 125 van Pro de Gemeentewet voor zover de last dient tot handhaving van regels die hij in verband met die toepassing uitvoert. Met deze bepaling heeft de wetgever ervoor gezorgd dat de voorzitter bevoegd is om op grond van artikel 125 van Pro de Gemeentewet een last onder bestuursdwang op te leggen. De in het geval van Café/Bar Reality opgelegde last onder bestuursdwang en daaropvolgende sluiting vanwege het niet nakomen van de last dateren van ruim na de inwerkingtreding van deze wet. Anders dan Café/Bar Reality betoogt, was de voorzitter dan ook bevoegd tot oplegging en uitvoering van de last onder bestuursdwang.
7.3. Het betoog slaagt niet.
Sluiting proportioneel en geen onrechtmatig overheidsbesluit
8. De gronden die Café/Bar Reality voor het overige in hoger beroep heeft aangevoerd zijn zo goed als een herhaling van wat zij in beroep heeft aangevoerd. De rechtbank is gemotiveerd op die gronden ingegaan. Café/Bar Reality heeft geen redenen aangevoerd waarom de gemotiveerde beoordeling van die gronden in de uitspraak van de rechtbank onjuist of onvolledig zou zijn. De Afdeling kan zich vinden in het oordeel van de rechtbank en de overwegingen waarop dat oordeel is gebaseerd.
Conclusie
9. Het hoger beroep is ongegrond. De Afdeling bevestigt de uitspraak van de rechtbank. Voor zover Café/Bar Reality een verzoek om schadevergoeding heeft gedaan, wijst de Afdeling dat af.
10. De voorzitter hoeft geen proceskosten te vergoeden.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. bevestigt de uitspraak van de rechtbank.
II. wijst het verzoek om schadevergoeding af.
Aldus vastgesteld door mr. C.M. Wissels, voorzitter, en mr. A.J.C. de Moor-van Vugt en mr. M. Soffers, leden, in tegenwoordigheid van mr. M. van Wezep, griffier.
w.g. Wissels
voorzitter
w.g. Van Wezep
griffier
Uitgesproken in het openbaar op 4 maart 2026
844
Bijlage
Wettelijk kader
Gemeentewet
Artikel 125
1. Het gemeentebestuur is bevoegd tot oplegging van een last onder bestuursdwang.
2. De bevoegdheid tot oplegging van een last onder bestuursdwang wordt uitgeoefend door het college, indien de last dient tot handhaving van regels welke het gemeentebestuur uitvoert.
3. De bevoegdheid tot oplegging van een last onder bestuursdwang wordt uitgeoefend door de burgemeester, indien de last dient tot handhaving van regels welke hij uitvoert.
4. Een bestuurscommissie bezit de bevoegdheid tot oplegging van een last onder bestuursdwang en de bevoegdheid tot het geven van een machtiging tot binnentreden van een woning slechts indien ook die bevoegdheid uitdrukkelijk is overgedragen.
Artikel 176
1. Wanneer een omstandigheid als bedoeld in artikel 175, eerste lid, zich voordoet, kan de burgemeester algemeen verbindende voorschriften geven die ter handhaving van de openbare orde of ter beperking van gevaar nodig zijn. Daarbij kan van andere dan bij de Grondwet gestelde voorschriften worden afgeweken. Hij maakt deze voorschriften bekend op een door hem te bepalen wijze.
2. De burgemeester brengt de voorschriften zo spoedig mogelijk ter kennis van de raad, van de commissaris van de Koning en van het hoofd van het arrondissementsparket.
3. De voorschriften vervallen, indien zij niet door de raad in zijn eerstvolgende vergadering die blijkens de presentielijst door meer dan de helft van het aantal zitting hebbende leden is bezocht, worden bekrachtigd.
4. Indien de raad de voorschriften niet bekrachtigt, kan de burgemeester binnen vierentwintig uren administratief beroep instellen bij de commissaris van de Koning. Deze beslist binnen twee dagen. Gedurende de beroepstermijn en de behandeling van het administratief beroep blijven de voorschriften van kracht.
5. Hoofdstuk 6 en afdeling 7.3 van de Algemene wet bestuursrecht zijn niet van toepassing op het administratief beroep, bedoeld in het vierde lid.
6. De commissaris kan de werking van de voorschriften opschorten zolang zij niet bekrachtigd zijn. Het opschorten stuit onmiddellijk de werking van de voorschriften.
7. Zodra een omstandigheid als bedoeld in artikel 175, eerste lid, zich niet langer voordoet, trekt de burgemeester de voorschriften in. Het tweede lid is van overeenkomstige toepassing.
Wet veiligheidsregio’s
Artikel 39
1. In geval van een ramp of crisis van meer dan plaatselijke betekenis, of van ernstige vrees voor het ontstaan daarvan, is de voorzitter van de veiligheidsregio ten behoeve van de rampenbestrijding en crisisbeheersing in de betrokken gemeenten bij uitsluiting bevoegd toepassing te geven aan:
a. de artikelen 4 tot en met 7 van deze wet;
b. de artikelen 172 tot en met 177 van de Gemeentewet, met uitzondering van artikel 176, derde tot en met zesde lid;
c. de artikelen 11, 14, eerste lid, 56, eerste en vierde lid, en 62 van de Politiewet 2012;
d. de artikelen 5 tot en met 9 van de Wet openbare manifestaties.
[…]
Artikel 52
1. Onverminderd de artikelen 7, eerste lid, en 8, eerste lid, van de Coördinatiewet uitzonderingstoestanden kunnen, ingeval buitengewone omstandigheden dit noodzakelijk maken, bij koninklijk besluit, op voordracht van Onze Minister-president, de artikelen 53 en 54 in werking worden gesteld.
2. Wanneer het in het eerste lid bedoelde besluit is genomen, wordt onverwijld een voorstel van wet aan de Tweede Kamer gezonden omtrent het voortduren van de werking van de bij dat besluit in werking gestelde bepalingen.
3. Wordt het voorstel van wet door de Staten-Generaal verworpen, dan worden bij koninklijk besluit, op voordracht van Onze Minister-president, de bepalingen die ingevolge het eerste lid in werking zijn gesteld, onverwijld buiten werking gesteld.
4. Bij koninklijk besluit, op voordracht van Onze Minister-president, worden bepalingen die ingevolge het eerste lid in werking zijn gesteld, buiten werking gesteld, zodra de omstandigheden dit naar Ons oordeel toelaten.
5. Het besluit, bedoeld in het eerste, derde en vierde lid, wordt op de daarin te bepalen wijze bekendgemaakt. Het treedt in werking terstond na de bekendmaking.
6. Het besluit, bedoeld in het eerste, derde en vierde lid, wordt in ieder geval geplaatst in het Staatsblad.
Tijdelijke wet COVID-19 Justitie en Veiligheid
Artikel 34. (Wet veiligheidsregio’s)
Indien de voorzitter van een veiligheidsregio op grond van artikel 39, eerste lid, van de Wet veiligheidsregio’s toepassing heeft gegeven aan de onder b van dat artikellid genoemde artikelen uit de Gemeentewet, is hij tevens bevoegd toepassing te geven aan artikel 125 van Pro de Gemeentewet voor zover de last dient tot handhaving van regels die hij in verband met die toepassing uitvoert.
Wet publieke gezondheid
Artikel 7
1. In de situatie, bedoeld in artikel 6, vierde en vijfde lid, geeft Onze Minister leiding aan de bestrijding en kan Onze Minister de voorzitter van de veiligheidsregio opdragen hoe de bestrijding ter hand te nemen, waaronder begrepen het opdragen tot het toepassen van de maatregelen, bedoeld in hoofdstuk V.
Artikel 20
1. Indien het belang van de volksgezondheid dat vordert en in overeenstemming met het gevoelen van de ministerraad, kan bij regeling van Onze Minister een infectieziekte, niet behorend tot groep A1, A2, B1, B2 of C, dan wel een ziektebeeld met een volgens de stand van de wetenschap onbekende oorzaak, waarbij een gegrond vermoeden bestaat van besmettelijkheid en ernstig gevaar voor de volksgezondheid, worden aangemerkt als behorend tot groep A1, A2, B1 of B2.
2. Indien het belang van de volksgezondheid dat vordert, kan, in overeenstemming met het gevoelen van de ministerraad, bij regeling van Onze Minister een infectieziekte behorend tot groep A2 worden aangemerkt als behorend tot A1, een infectieziekte behorend tot B1 worden aangemerkt als behorend tot groep A1 of A2, een infectieziekte behorend tot groep B2 worden aangemerkt als behorend tot groep A1, A2 of B1, of een infectieziekte behorend tot groep C worden aangemerkt als behorend tot groep A1, A2, B1 of B2.
3. In de regeling, bedoeld in het eerste of tweede lid, wordt bepaald welke bepalingen van deze wet, die gelden voor de infectieziekten behorende tot de desbetreffende groep, in dat geval van toepassing zijn. Na de inwerkingtreding van een krachtens het eerste of tweede lid vastgestelde regeling, vindt de toepassing van deze wet overeenkomstig die regeling plaats.
4. Na het tot stand komen van een krachtens het eerste of tweede lid vastgestelde ministeriële regeling tot aanwijzing van een infectieziekte als behorend tot een andere groep dan A1, wordt binnen acht weken een voorstel van wet tot incorporatie van die regeling aan de Tweede Kamer der Staten-Generaal gezonden. Indien niet binnen deze termijn een voorstel van wet wordt ingediend bij de Tweede Kamer der Staten-Generaal of indien het voorstel van wet wordt ingetrokken dan wel door een der Kamers der Staten-Generaal wordt verworpen, trekt Onze Minister de regeling onverwijld in. Wordt het voorstel tot wet verheven, dan vervalt de regeling van rechtswege op het tijdstip van inwerkingtreding van de wet.
5. Na het tot stand komen van een krachtens het eerste of tweede lid vastgestelde ministeriële regeling tot aanwijzing van een infectieziekte als behorend tot groep A1, wordt onverwijld een voorstel van wet tot incorporatie van die regeling aan de Tweede Kamer der Staten-Generaal gezonden. Indien het voorstel van wet wordt ingetrokken dan wel door een der Kamers der Staten-Generaal wordt verworpen, trekt Onze Minister de regeling onverwijld in. Wordt het voorstel tot wet verheven, dan vervalt de regeling van rechtswege op het tijdstip van inwerkingtreding van de wet.
6. Indien naar het oordeel van Onze Minister een onverwijlde voorziening noodzakelijk is, kan Onze Minister bepalen dat een op grond van het eerste of tweede lid vastgestelde regeling onmiddellijk na bekendmaking in werking treedt. In dat geval kan Onze Minister deze regeling, in afwijking van artikel 5, aanhef en onder a, van de Bekendmakingswet, op andere dan de daar genoemde wijze bekendmaken.
Regeling van de Minister voor Medische Zorg van 28 januari 2020, kenmerk 1643096-201442-PG, ex artikel 20 van Pro de Wet publieke gezondheid (Regeling 2019-nCoV)
Artikel 1
Het novel coronavirus (2019-nCoV) wordt aangemerkt als behorende tot groep A, bedoeld in artikel 1, onderdeel e, van de Wet publieke gezondheid.
Artikel 2
Alle bepalingen van de Wet publieke gezondheid die gelden voor infectieziekten behorende tot groep A zijn van toepassing op het novel coronavirus (2019-nCoV).
Artikel 3
1. Deze regeling wordt bekend gemaakt door plaatsing op de internetsite van het Ministerie van Volksgezondheid, Welzijn en Sport.
2. Deze regeling treedt onmiddellijk in werking na de bekendmaking, bedoeld in het eerste lid.