Uitspraak
202406728/1/A3.
Datum uitspraak: 8 april 2026
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
de burgemeester van Rotterdam,
appellant,
tegen de uitspraak van de rechtbank Rotterdam van 25 september 2024 in zaak nr. 24/5044 in het geding tussen:
de burgemeester
en
[wederpartij].
Procesverloop
Bij besluit van 12 oktober 2023 is de burgemeester overgegaan tot invordering van een dwangsom van € 2.500,00.
Bij besluit van 10 april 2024 heeft de burgemeester het door [wederpartij] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 25 september 2024 heeft de rechtbank het door [wederpartij] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 10 april 2024 vernietigd en het besluit van 12 oktober 2023 herroepen.
Tegen deze uitspraak heeft de burgemeester hoger beroep ingesteld.
De Afdeling heeft de zaak op een zitting behandeld op 28 augustus 2025, waar de burgemeester, vertegenwoordigd door mr. A. Zonneveld en mr. J.P. Langenbach, en [wederpartij], vertegenwoordigd door [gemachtigde], bijgestaan door mr. M. Sculic, advocaat in Rotterdam, zijn verschenen.
Na het sluiten van het onderzoek op de zitting heeft de Afdeling het onderzoek heropend, omdat het door de rechtbank aangeleverde procesdossier niet volledig was. Het aanvullende document is alsnog door de Afdeling ontvangen en toegevoegd aan het dossier.
De Afdeling heeft partijen in de gelegenheid gesteld om gebruik te maken van hun recht om hierover op een nadere zitting te worden gehoord. Geen van de partijen heeft binnen de gestelde termijn meegedeeld van dat recht gebruik te willen maken, waarna het onderzoek is gesloten.
Overwegingen
Toepasselijke regelgeving
1. De voor deze zaak relevante regelgeving is opgenomen in de bijlage, die deel uitmaakt van deze uitspraak.
Inleiding
2. [wederpartij] exploiteert een inrichting voor avondhoreca. Bij besluit van 28 oktober 2021 heeft de burgemeester aan [wederpartij] een last onder dwangsom opgelegd inhoudende dat als zij nogmaals de sluitingstijden van de APV overtreedt, zij € 2.500,00 moet betalen. In dit besluit staat dat er een politiecontrole heeft plaatsgevonden naar aanleiding van een melding van geluidsoverlast vanuit de inrichting, dat er tien personen op het terras aanwezig waren en dat (ook) toen door de beheerder is verklaard dat het collega’s waren. Tegen dit besluit is [wederpartij] niet opgekomen, zodat dit besluit in rechte vaststaat. Op dinsdag 22 augustus 2023 hebben politieagenten geconstateerd dat om 02.12 uur zeven personen op het terras van [wederpartij] aanwezig waren en dat op tafel meerdere wijnflessen en glazen gevuld met wijn stonden. Deze bevindingen zijn door de politieagenten opgenomen in de bestuurlijke rapportage van 5 september 2023. Volgens de burgemeester heeft [wederpartij] hiermee de sluitingstijdbepaling van artikel 2:29, derde lid, onder a, van de Algemene Plaatselijke Verordening van Rotterdam (hierna: de APV) overtreden op grond waarvan de horeca-inrichting slechts tot 01.00 uur geopend mocht zijn. Naar aanleiding hiervan en onder verwijzing naar de opgelegde last heeft de burgemeester de verbeurde dwangsom ingevorderd.
3. De rechtbank heeft geoordeeld dat de burgemeester niet mocht overgaan tot invordering van de dwangsom, omdat [wederpartij] de sluitingstijd met deze handelswijze niet heeft overtreden. De personen die ten tijde van de controle op het terras aanwezig waren, kunnen volgens de rechtbank namelijk niet worden aangemerkt als bezoekers in de zin van artikel 2:29, derde lid, onder a, van de APV, omdat zij personeelsleden waren. Omdat in de APV niet is bepaald wat onder het begrip ‘bezoeker’ moet worden verstaan, heeft de rechtbank aansluiting gezocht bij het dagelijks spraakgebruik, namelijk ‘iemand die op bezoek komt’. En, omdat de inrichting zich ook moet houden aan de bepalingen uit de Alcoholwet, heeft de rechtbank verder voor de uitleg van het begrip ‘bezoeker’ aansluiting gezocht bij de omschrijving van het begrip ‘bezoeker’ in artikel 1, eerste lid, van die wet, namelijk een ieder die zich in de inrichting bevindt met uitzondering van personen die dienst doen in de inrichting. Omdat personeel dat dienst doet in de inrichting onder de uitzondering valt en de personen die na sluitingstijd op het terras verbleven personeelsleden waren, is de verbodsbepaling uit artikel 2:29, derde lid, onder a, van de APV, die ziet op bezoekers volgens de rechtbank niet overtreden. Dat het naar buiten toe niet duidelijk was dat er alleen personeelsleden op het terras zaten en dat de horeca-inrichting daarom naar buiten toe wellicht uitstraalde geopend te zijn, kan hier niet aan afdoen, aldus de rechtbank.
Hoger beroep
4. De burgemeester betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat hij de last niet mocht invorderen, omdat [wederpartij] de sluitingstijd niet zou hebben overtreden. Op grond van de APV moeten terrassen volgens de burgemeester na sluitingstijd gesloten zijn voor het nuttigen van alcohol en dat geldt voor alle personen die op een terras na sluitingstijd aan het drinken (en niet werken) zijn. Daarom is het niet relevant of deze personen tot het eigen personeel van de inrichting behoren of niet. Een gesloten terras moet volgens de burgemeester ook uitstralen gesloten te zijn en daarvan is geen sprake wanneer, zoals in dit geval, nog zeven personen ruim na sluitingstijd op het terras aan het drinken zijn. Daarnaast heeft de burgemeester zich op het standpunt gesteld dat de aangetroffen personen als bezoekers moeten worden beschouwd omdat ze op het moment van de waarneming door de politie geen dienst deden in de inrichting. Ze waren namelijk klaar met werken en alleen nog te gast. De uitleg van de rechtbank leidt ertoe dat werknemers van een horeca-inrichting met terras de hele nacht door op het terras mogen gaan zitten drinken. Deze uitleg doet geen recht aan het doel van de APV, namelijk het garanderen van een goed woon- en leefklimaat en het handhaven van de openbare orde. De rechtbank heeft dit volgens de burgemeester niet onderkend.
Beoordeling hoger beroep
5. De Afdeling volgt de rechtbank niet in haar oordeel dat de burgemeester de dwangsom niet mocht invorderen. De openings- en sluitingstijden, zoals geregeld in artikel 2:29 van Pro de APV, welke bepaling deel uitmaakt van het hoofdstuk Openbare orde, zijn, mede gelet op de toelichting daarbij, gericht op het reguleren van activiteiten met een openbaar karakter, die een weerslag kunnen hebben op de openbare orde en waarvan een (nadelige) invloed kan uitgaan op de omgeving. Activiteiten vanuit de inrichting met een openbaar karakter zijn daarom na sluitingstijd niet toegestaan. Ook personeelsleden die na hun dienst op het terras aanwezig zijn om met elkaar nog wat te drinken kunnen (geluids-) overlast veroorzaken op eenzelfde wijze als bezoekers die na sluitingstijd aanwezig zijn. Dat geldt dus ook voor de op 22 augustus 2023 op het terras aangetroffen personen. Met de bepaling over de sluitingstijden van het terras in de APV en de daarop door de burgemeester gebaseerde last onder dwangsom is nu juist beoogd om overlast en een aantasting van de woon- en leefsituatie na sluitingstijd te voorkomen. De burgemeester stelt verder terecht dat de personeelsleden van [wederpartij] die ruim na sluitingstijd op het terras zijn aangetroffen onder het nuttigen van alcohol, terwijl zij geen dienst meer hadden, op het terras verbleven in hun vrije tijd, als bezoekers in de zin van de APV. De burgemeester heeft dan ook aannemelijk gemaakt dat [wederpartij] door genoemde personen op haar terras na sluitingstijd te laten verblijven de aan haar opgelegde last heeft overtreden. Dit betekent dat de dwangsom is verbeurd en dat de burgemeester deze mocht invorderen.
Het betoog slaagt.
Tussenconclusie
6. Het hoger beroep is gegrond. De uitspraak van de rechtbank moet worden vernietigd. De Afdeling zal het bij de rechtbank ingestelde beroep beoordelen. Daarbij bespreekt zij alleen beroepsgronden waarover de rechtbank nog geen oordeel heeft gegeven en beroepsgronden waarop na de overwegingen in hoger beroep nog moet worden beslist.
Beoordeling beroep
7. [wederpartij] kan zich niet verenigen met het besluit op de door haar gemaakte bezwaren. Zij voert aan dat het opleggen van de last onevenredig en ook evident onrechtmatig en onredelijk was, omdat de burgemeester destijds ten onrechte geen rekening heeft gehouden met de zorgen die zij op dat moment had vanwege de coronapandemie, waardoor zij niet op de last heeft gereageerd.
Verder had de burgemeester de dwangsom niet mogen invorderen, omdat de bij besluit van 28 oktober 2021 opgelegde last is opgelegd naar aanleiding van een controle op 17 juli 2021. Omdat de last voor twee jaar is opgelegd was deze op dat moment al verlopen. De constatering van 22 augustus 2023 kan dus niet leiden tot een verbeuring.
Ook is het invorderen van de last onevenredig, omdat de burgemeester ten onrechte geen rekening heeft gehouden met de financiële gevolgen van de coronapandemie.
8. De Afdeling stelt vast dat de burgemeester bij besluit van 28 oktober 2021 aan [wederpartij] een last onder dwangsom heeft opgelegd en dat niet in geschil is dat dit besluit in rechte vaststaat. Dat betekent dat de Afdeling geen oordeel zal geven over de gronden die hierop zien. Ook ziet de Afdeling in het betoog van [wederpartij] over de zorgen en de onzekerheid die de coronaperiode met zich bracht, geen aanleiding voor het oordeel dat de last om de voor [wederpartij] geldende sluitingstijden na te leven daarom, dus vanwege de onzekere coronaperiode, evident onrechtmatig was. De door [wederpartij] geschetste moeilijke en onzekere omstandigheden golden voor alle horecaondernemers. Niet valt in te zien waarom deze omstandigheden meebrachten dat niet aan de openings- en sluitingstijden uit de APV kon worden voldaan of waarom hierdoor niet kon worden opgekomen tegen de opgelegde last. Door [wederpartij] zijn geen argumenten aangedragen die tot de conclusie kunnen leiden dat [wederpartij] evident harder getroffen is dan anderen.
8.1. Voor zover [wederpartij] zich op het standpunt stelt dat de last niet ingevorderd had mogen worden omdat deze buiten de termijn van de last valt is het volgende van belang. In het besluit van 28 oktober 2021 staat dat de last voor twee jaar wordt opgelegd. Dat betekent dat de termijn loopt vanaf het moment van dat besluit en dat dus de constatering van 22 augustus 2023 daarmee binnen deze termijn valt. Voor zover [wederpartij] aanvoert dat de bestuurlijke rapportage niet is gebaseerd op een op ambtseed of ambtsbelofte opgemaakt proces-verbaal, overweegt de Afdeling dat dit niet betekent dat aan de bestuurlijke rapportage geen betekenis toekomt, temeer niet nu niet in geschil is dat er op het moment van de controle zeven personen op het terras aanwezig waren. Voor zover [wederpartij] nog aanvoert dat er in de desbetreffende periode geen overlast zou kunnen zijn ervaren vanwege de drukte die er sowieso in de stad was door de Eurekaweken, merkt de Afdeling nog op dat eventuele drukte door een evenement niet wegneemt dat, zoals hiervoor overwogen onder 5, de gestelde sluitingstijd en dus de opgelegde last is overtreden en de dwangsom verbeurd. Niet gesteld of gebleken is dat er op basis van festiviteiten een ontheffing was voor het terras.
8.2. Wat betreft de hoogte van het ingevorderde bedrag overweegt de Afdeling als volgt. [wederpartij] voert aan dat de hoogte van de dwangsom onevenredig is vanwege de financiële situatie waarin zij zich destijds bevond als gevolg van de coronapandemie. Zij heeft dit niet onderbouwd en ook niet dat haar financiële draagkracht het niet toelaat dat zij de dwangsom betaalt. De Afdeling wijst erop dat de burgemeester op de zitting bij de Afdeling heeft toegelicht dat er voor de afwikkeling van de invordering een betalingsregeling mogelijk is.
Het betoog slaagt niet.
Conclusie
9. Het beroep tegen het besluit van 10 april 2024 is ongegrond. De door de burgemeester opgelegde dwangsom is verbeurd en deze mocht door de burgemeester worden ingevorderd. De procedure is hiermee beëindigd.
10. De burgemeester hoeft geen proceskosten te vergoeden.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. verklaart het hoger beroep gegrond;
II. vernietigt de uitspraak van de rechtbank Rotterdam van 25 september 2024, zaak nr. 24/5044;
III. verklaart het beroep tegen het besluit van de burgemeester van Rotterdam van 10 april 2024, kenmerk Z2023-001173, ongegrond.
Aldus vastgesteld door mr. J.A.W. Scholten-Hinloopen, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. I.W.M.J. Bossmann, griffier.
w.g. Scholten-Hinloopen
lid van de enkelvoudige kamer
w.g. Bossmann
griffier
Uitgesproken in het openbaar op 8 april 2026
314-1146
BIJLAGE
Alcoholwet
Artikel 1 Begripsbepalingen Pro
1. […]
bezoeker: een ieder die zich in een inrichting bevindt, met uitzondering van:
1°. leidinggevenden;
2°. personen die dienst doen in de inrichting;
3°. personen wier aanwezigheid in de inrichting wegens dringende redenen noodzakelijk is;
[…]
Algemene Plaatselijke Verordening Rotterdam 2012
Artikel 2:29 Openings Pro- en sluitingstijden
[…]
3. Het is de exploitant of de beheerder verboden de tot de openbare inrichting behorende terrassen voor bezoekers geopend te hebben of daarin bezoekers toe te laten of te laten verblijven op andere tijdstippen dan:
a. van 07.00 uur tot 01.00 uur en op vrijdag en zaterdag van 07.00 uur tot 02.00 uur als de openbare inrichting is aangemerkt als avondhoreca of nachthoreca.
[…]