Uitspraak
202205528/1/R4.
Datum uitspraak: 15 april 2026
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
Aldi Culemborg B.V. en Aldi Vastgoed B.V., gevestigd in Culemborg,
appellanten,
tegen de uitspraak van de rechtbank Midden-Nederland van 3 augustus 2022 in zaak nr. 21/2081 in het geding tussen:
Aldi
en
het college van burgemeester en wethouders van Utrechtse Heuvelrug.
Procesverloop
Bij besluit van 1 april 2021 heeft het college geweigerd om aan Aldi een omgevingsvergunning te verlenen voor het realiseren van een supermarkt aan de Appelgaard in Driebergen-Rijsenburg.
Bij uitspraak van 3 augustus 2022 heeft de rechtbank het door Aldi daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 1 april 2021 vernietigd en bepaald dat de rechtgevolgen van dat vernietigde besluit in stand blijven.
Tegen deze uitspraak heeft Aldi hoger beroep ingesteld.
Het college heeft voorwaardelijk incidenteel hoger beroep ingesteld.
Het college en Aldi hebben een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
De Afdeling heeft de zaak op een zitting behandeld op 9 maart 2026, waar Aldi, vertegenwoordigd door mr. J. Mohuddy, advocaat in Breda, vergezeld door [gemachtigde], en het college, vertegenwoordigd door mr. R.E. Helder, advocaat in Utrecht, vergezeld door C. Dankers, A.J.G.M. Bijl en L.J.M. Mudde, zijn verschenen.
Overwegingen
Overgangsrecht inwerkingtreding Omgevingswet
1. Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden. Als een aanvraag om een omgevingsvergunning is ingediend vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet, dan blijft op grond van artikel 4.3, aanhef en onder a, van de Invoeringswet Omgevingswet het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór dat tijdstip van toepassing tot het besluit op die aanvraag onherroepelijk wordt, met uitzondering van artikel 3.9, derde lid, eerste zin, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo).
De aanvraag om een omgevingsvergunning is ingediend op 30 augustus 2018. Dat betekent dat in dit geval de Wabo, zoals die gold vóór 1 januari 2024, van toepassing blijft.
Inleiding
2. Aldi is met een supermarkt gevestigd aan De Traaij 99-103 in Driebergen-Rijsenburg. Zij wil deze supermarkt verplaatsen naar een nieuw te bouwen grotere vestiging aan de Appelgaard. Een supermarkt op deze locatie is in strijd met de hier geldende bestemmingen. Ook is het beoogde supermarktgebouw gedeeltelijk buiten de in de bestemmingsplannen aangegeven bouwvlakken geprojecteerd. Het college heeft geweigerd om aan Aldi omgevingsvergunning te verlenen om de aanwezige bomen op de beoogde locatie te kappen en om een supermarkt in afwijking van de bestemmingsplannen te realiseren. Ten eerste omdat de raad van de gemeente Utrechtse Heuvelrug bij besluit van 25 maart 2021 heeft geweigerd om een verklaring van geen bedenkingen af te geven, die nodig is om de gevraagde omgevingsvergunning voor het afwijken van de bestemmingsplannen te kunnen verlenen. Ten tweede omdat het bouwplan volgens het college niet in overeenstemming met redelijke eisen van welstand is. Omdat de supermarkt dus niet gebouwd kan worden, heeft het college ook de kap van de bomen niet toegestaan.
3. De rechtbank heeft het tegen dit besluit gerichte beroep van Aldi gegrond verklaard. De rechtbank heeft overwogen dat het besluit van de raad om de verklaring van geen bedenkingen te weigeren onvoldoende is gemotiveerd en dat het college die weigering daarom niet ten grondslag mocht leggen aan zijn besluit om de omgevingsvergunning te weigeren. De rechtbank heeft het besluit van het college om die reden vernietigd. Volgens de rechtbank heeft het college zich echter wel op het standpunt mogen stellen dat het bouwplan in strijd is met redelijke eisen van welstand. Daarom heeft de rechtbank bepaald dat de rechtsgevolgen van het besluit om de omgevingsvergunning te weigeren in stand blijven.
Aldi heeft tegen de uitspraak van de rechtbank hoger beroep ingesteld omdat zij het niet eens is met het oordeel van de rechtbank over de strijd met redelijke eisen van welstand. Het college heeft voorwaardelijk incidenteel hoger beroep ingesteld. Het college is het weliswaar eens met de uitkomst van de beroepsprocedure, maar niet met de overwegingen van de rechtbank over de weigering door de raad om een verklaring van geen bedenkingen af te geven.
Het hoger beroep van Aldi
4. Aldi betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat het college het project niet in strijd met redelijke eisen van welstand heeft mogen achten. Volgens Aldi heeft de welstandscommissie het negatieve advies, dat het college heeft overgenomen, gebaseerd op welstandscriteria uit hoofdstuk 7 van de "Nota Ruimtelijke Kwaliteit gemeente Utrechtse Heuvelrug" (de welstandsnota) die hier niet van toepassing zijn. In hoofdstuk 9 van de welstandsnota staat namelijk dat de criteria uit de welstandsnota alleen gelden voor bebouwing die gerealiseerd is of waarvoor een omgevingsvergunning verleend is. Voor grote (her)ontwikkelingsprojecten gelden geen welstandscriteria. Volgens Aldi valt haar bouwplan onder dergelijke projecten, omdat het de bestaande ruimtelijke structuur en karakteristiek doorbreekt. Dat heeft de raad volgens haar ook onderkend. Hoofdstuk 9 bevat voor dergelijke projecten een procedurevoorschrift voor het opstellen van nieuwe of aanvullende welstandscriteria, die het college niet heeft gevolgd. Daarom had het college aansluiting moeten zoeken bij het rapport van bureau SRO van 12 maart 2021 dat Aldi heeft laten opstellen, waaruit volgt dat de supermarkt ook uit een oogpunt van welstand kan worden ingepast op de projectlocatie. Verder voert Aldi aan dat als wel moet worden uitgegaan van de toepasselijkheid van de welstandscriteria uit hoofdstuk 7, de conclusie moet zijn dat ook aan die criteria wordt voldaan. Volgens haar is de rechtbank hier onvoldoende op ingegaan. Verder voert Aldi aan dat de welstandscommissie de criteria in het negatieve advies niet juist heeft toegepast, maar ten onrechte een stedenbouwkundige beoordeling heeft gemaakt. Voor zover het college het negatieve advies wel mocht overnemen, voert Aldi aan dat het college haar in de gelegenheid had moeten stellen om het bouwplan aan te passen voordat het kon besluiten om de omgevingsvergunning op deze grond te weigeren.
4.1. Hoewel het college niet aan een welstandsadvies is gebonden en de verantwoordelijkheid voor welstandstoetsing bij het college zelf ligt, mag het college op dat advies afgaan, nadat het is nagegaan of dit advies op zorgvuldige wijze tot stand is gekomen, de redenering daarin begrijpelijk is en de getrokken conclusies daarop aansluiten. Deze verplichting is neergelegd in artikel 3:9 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (Awb) voor de wettelijke adviseur en volgt uit artikel 3:2 van Pro de Awb voor andere adviseurs.
Het overnemen van een welstandsadvies behoeft in beginsel geen nadere toelichting. Dit is anders als de aanvrager of een derde-belanghebbende een advies van een andere deskundig te achten persoon of instantie heeft overgelegd of concrete aanknopingspunten voor twijfel aan de zorgvuldigheid van de totstandkoming van het welstandsadvies, de begrijpelijkheid van de in het advies gevolgde redenering of het aansluiten van de conclusies daarop naar voren heeft gebracht.
4.2. In hoofdstuk 9 van de welstandsnota staat:
"De Nota Ruimtelijke Kwaliteit is opgesteld voor de bestaande situatie. Dit wil zeggen dat de criteria gelden voor bebouwing die gerealiseerd is, of waarvoor een omgevingsvergunning verleend is. De nota bevat daarom geen welstandscriteria voor grotere (her)ontwikkelingsprojecten die de bestaande ruimtelijke structuur en karakteristiek doorbreken. Indien de huidige gebiedsgerichte criteria niet volstaan moeten nieuwe of aanvullende welstandscriteria, c.q. een beeldkwaliteitsplan worden opgesteld.
[…]
In geval van een nieuw project zoals hierboven beschreven, vraagt de gemeente de welstandscommissie om een preadvies over het beeldkwaliteitsplan, c.q. de nieuwe of aanvullende criteria na de voorlopige vaststelling van het stedenbouwkundige plan door het college.
Bij de evaluatie van de Nota Ruimtelijke Kwaliteit worden ze daarin verwerkt en gelden als vervangend of aanvullend. Toekomstige bouwplannen op de (her)ontwikkelingslocatie dienen vervolgens hieraan getoetst te worden."
4.3. De rechtbank heeft terecht uit deze tekst niet afgeleid dat de welstandsnota in het geheel niet van toepassing is op nieuwe bouw waarvoor een omgevingsvergunning wordt gevraagd. Uit de beschrijving van het doel en de opbouw in paragraaf 1.2 van de welstandsnota volgt dat de welstandsnota ook criteria bevat voor toetsing van aanvragen om omgevingsvergunning voor het bouwen van een bouwwerk, zoals ten tijde van de vaststelling van de welstandsnota overigens ook was voorgeschreven in artikel 12a, eerste lid, aanhef en onder a, van de Woningwet.
4.4. De rechtbank heeft ook terecht geen grond gevonden voor het oordeel dat het bouwplan van Aldi is aan te merken als een groter (her)ontwikkelingsproject als bedoeld in hoofdstuk 9 van de welstandsnota. De rechtbank heeft met juistheid overwogen dat het bouwplan is aan te merken als een middelgroot bouwplan, omdat het gaat om één gebouw binnen een bestaande structuur. Voor zover Aldi zich heeft beroepen op het standpunt van de raad dat de verplaatsing van de Aldi-supermarkt een van de grootste structuurveranderingen binnen het centrumgebied van Driebergen met zich brengt, heeft de rechtbank daarin terecht geen aanleiding gevonden voor een ander oordeel. De raad heeft bij dat standpunt toegelicht dat een verplaatsing van een supermarkt kansen biedt om meerdere zwakke punten in het centrumgebied in samenhang aan te pakken, zoals versterking van combinatiebezoek, verbetering van de verkeersafwikkeling, optimalisatie van het bevoorradingsverkeer, kwaliteitsslag in de openbare ruimte en parkeren. Het gaat dus niet om een standpunt over een structuurverandering in de context van de welstandsnota, of een standpunt dat in die context kan worden begrepen.
Dit betekent dat de gebiedsgerichte criteria voor Driebergen Dorp in hoofdstuk 7 van de welstandsnota van toepassing zijn op het bouwplan.
4.5. De Afdeling volgt Aldi niet in haar standpunt dat de rechtbank onvoldoende is ingegaan op de inhoudelijke toetsing aan deze gebiedsgerichte criteria in het negatieve advies van de welstandscommissie van 11 januari 2021. De rechtbank heeft overwogen dat uit het advies volgt dat de welstandscommissie heeft beoordeeld of het bouwplan past bij de karakteristiek wat betreft situering op de kavel, de schaal en vormgeving van de bouwmassa, indeling van de gevels en detaillering, kleur- en materiaalgebruik. De welstandscommissie heeft het bouwplan hiermee in strijd geacht, omdat het gebied wordt gekenmerkt door kleinschalige dorpsbebouwing met veelal bestaande woningen met traditionele kenmerken. Ten opzichte hiervan is de door Aldi gewenste supermarkt te grootschalig en afwijkend vormgegeven, aldus de welstandscommissie. De rechtbank heeft overwogen dat de welstandscommissie op deze wijze geen beoordeling heeft gemaakt van de grootte van het gebouw in absolute zin, maar slechts over hoe de vormgeving van het gebouw zich verhoudt tot de omgeving. De Afdeling kan zich vinden in dit oordeel van de rechtbank en neemt dit over. De welstandscommissie heeft de geldende gebiedsgerichte criteria op deze wijze juist toegepast en geen stedenbouwkundige beoordeling gemaakt waarbij bouwmogelijkheden die het bestemmingsplan biedt of waaraan het bestuursorgaan planologische medewerking wil verlenen, zijn doorkruist.
Verder heeft de rechtbank terecht overwogen dat Aldi geen tegenadvies heeft overgelegd dat aanleiding geeft voor een ander oordeel. Voor zover Aldi zich beroept op het advies van SRO van 12 maart 2021, overweegt de Afdeling dat in dit advies niet is ingegaan op de geldende gebiedsgerichte criteria en de toetsing van de welstandscommissie daaraan. Dat advies biedt dan ook geen aanknopingspunt voor het oordeel dat de toetsing door de welstandscommissie aan de geldende gebiedsgerichte criteria gebreken vertoont en niet door het college had mogen worden overgenomen.
4.6. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen, onder meer in de uitspraak van 23 december 2020, ECLI:NL:RVS:2020:3112, onder 10.2, is het college gerechtigd en in bepaalde gevallen zelfs verplicht om de indiener van een aanvraag in de gelegenheid te stellen zijn aanvraag zodanig te wijzigen of aan te vullen, dat geconstateerde beletselen voor het verlenen van de vergunning worden weggenomen. Daarbij zal het moeten gaan om wijzigingen van ondergeschikte aard, waarvoor volgens vaste rechtspraak van de Afdeling geen nieuwe aanvraag is vereist.
Het college hoefde Aldi in dit geval niet in de gelegenheid te stellen om het bouwplan naar aanleiding van het negatieve welstandsadvies aan te passen, voordat het besloot om de omgevingsvergunning te weigeren. Dit alleen al niet omdat het college ervan mocht uitgaan dat het tegemoetkomen aan de bezwaren van de welstandscommissie meer vergde dan wijzigingen van het bouwplan van ondergeschikte aard.
4.7. Gelet op het voorgaande is de rechtbank terecht tot de conclusie gekomen dat het college de gevraagde omgevingsvergunning mocht weigeren omdat het bouwplan in strijd is met redelijke eisen van welstand. Het betoog slaagt niet.
Het voorwaardelijk incidenteel hoger beroep van het college
5. Het college heeft incidenteel hoger beroep ingesteld onder de voorwaarde dat het hoger beroep van Aldi gegrond is. Gelet op het voorgaande zal het hoger beroep van Aldi ongegrond worden verklaard. De voorwaarde voor het incidenteel hoger beroep is dus niet vervuld. Daarmee is het incidenteel hoger beroep van het college vervallen. De Afdeling komt dus niet meer toe aan een inhoudelijke bespreking daarvan.
Conclusie
6. Het hoger beroep van Aldi is ongegrond. Het voorwaardelijk incidenteel hoger beroep van het college is daarmee vervallen. De Afdeling bevestigt de uitspraak van de rechtbank, voor zover aangevallen.
7. Het college hoeft geen proceskosten te vergoeden.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
bevestigt de uitspraak, voor zover aangevallen.
Aldus vastgesteld door mr. C.H.M. van Altena, voorzitter, mr. A.B. Blomberg en mr. M.J.M. Ristra-Peeters, leden, in tegenwoordigheid van mr. J.N. Witsen, griffier.
w.g. Van Altena
voorzitter
w.g. Witsen
griffier
Uitgesproken in het openbaar op 15 april 2026
727