Uitspraak
202504971/1/A2.
Datum uitspraak: 15 april 2026
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[appellant A], [appellant B], [appellant C], [appellant D], [appellant E], [appellant F], [appellant G], [appellant H], [appellant I], [appellant J], [appellant K], [appellant L], [appellant M], [appellant N], [appellant O], [appellant P], [appellant Q], [appellant R], [appellant S], [appellant T], [appellant U], [appellant V], [appellant W] en [appellant X], allen wonend in Amsterdam,
appellanten ([appellant A] en anderen),
tegen de tussenuitspraak van de rechtbank Amsterdam van 11 december 2024 en de einduitspraak van de rechtbank Amsterdam van 25 juli 2025 in zaak nr. 24/5 in het geding tussen:
[appellant A] en anderen
en
het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam.
Procesverloop
Bij verkeersbesluit van 12 juli 2023 heeft het college de Herengracht 1-103 (oneven) in Amsterdam, gelegen tussen de Brouwersgracht en de Blauwburgwal, aangewezen als erf door het plaatsen van de verkeersborden G5 (erf) en G6 (einde erf).
Bij besluit van 21 november 2023 heeft het college het door [appellant A] en anderen daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij tussenuitspraak van 11 december 2024 heeft de rechtbank het college in de gelegenheid gesteld een in die uitspraak geconstateerd gebrek aan dat besluit te herstellen.
Bij brief van 10 februari 2025 heeft het college de motivering van het besluit van 21 november 2023 aangevuld.
Bij einduitspraak van 25 juli 2025 heeft de rechtbank het door [appellant A] en anderen tegen het besluit van 21 november 2023 ingestelde beroep gegrond verklaard, dat besluit vernietigd en bepaald dat de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit in stand blijven.
Tegen de tussenuitspraak en de einduitspraak hebben [appellant A] en anderen hoger beroep ingesteld.
Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
[appellant A] en anderen hebben nadere stukken ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 16 maart 2026, waar [appellant A] en anderen, vertegenwoordigd door mr. H. Koolen, advocaat in Amsterdam, vergezeld door [appellant P] en [persoon], en het college, vertegenwoordigd door D. Jansen, vergezeld door B. Wouwenaar en M. Hermsen, zijn verschenen.
Overwegingen
Inleiding
1. De achtergrond van het verkeersbesluit om de Herengracht 1-103 aan te wijzen als woonerf ligt in de vervanging van de kademuur en de daarmee gepaard gaande herinrichting van dit deel van de Herengracht: een parkeervrije inrichting zonder scheiding tussen de strook langs het water, de rijbaan en het trottoir. Volgens het college voldoet dit deel van de Herengracht door de herinrichting aan de eisen die aan een erf worden gesteld en is het in het belang van de leefbaarheid en de verkeersveiligheid om dit deel van de Herengracht als zodanig aan te wijzen.
Een aanwijzing als erf heeft tot gevolg dat voetgangers wegen gelegen binnen dat erf over de volle breedte mogen gebruiken, de maximumsnelheid 15 km/u is en alleen geparkeerd mag worden op parkeerplaatsen die als zodanig zijn aangeduid (artikelen 44, 45 en 46 van het Reglement verkeersregels en verkeerstekens 1990; RVV 1990). In dit geval heeft het college geen parkeerplaatsen aangewezen, zodat parkeren op de Herengracht 1-103 niet langer mogelijk is.
[appellant A] en anderen wonen aan dit deel van de Herengracht of ondervinden directe gevolgen van het verdwijnen van de parkeermogelijkheid daar, en zijn het om een aantal redenen niet eens met de aanwijzing als erf.
Toetsingskader
2. In artikel 15, eerste lid, van de Wegenverkeerswet 1994 (Wvw 1994) is bepaald dat voor de plaatsing van verkeersborden een verkeersbesluit nodig is.
In artikel 21 van Pro het Besluit administratieve bepalingen inzake het wegverkeer (Babw) is bepaald dat de motivering van het verkeersbesluit in ieder geval vermeldt welke doelstelling of doelstellingen met het verkeersbesluit worden beoogd. Daarbij wordt aangegeven welke van de in artikel 2, eerste en tweede lid, van de Wvw 1994 genoemde belangen ten grondslag liggen aan het verkeersbesluit.
3. In de Uitvoeringsvoorschriften Babw inzake verkeerstekens zijn voorschriften opgenomen voor de afzonderlijke verkeersborden. De hier van belang zijnde voorschriften voor verkeersbord G5 (erf) luiden:
1. Het erf moet voornamelijk een verblijfsfunctie hebben. Dit houdt in, voor zover het gemotoriseerd verkeer betreft, dat de wegen binnen een erf slechts een functie mogen hebben voor verkeer dat zijn bestemming of zijn vertrekpunt binnen het erf heeft en de intensiteit van het verkeer het karakter van het erf niet mag aantasten.
2. De aard en de gesteldheid van de wegen en weggedeelten in het erf moeten zodanig zijn en op of aan die wegen en weggedeelten moeten snelheidsbeperkende voorzieningen zijn aangebracht waardoor stapvoets rijden redelijkerwijze uit die omstandigheden voortvloeit.
4. Het college heeft beoordelingsruimte bij de beantwoording van de vraag wat nodig is ter bescherming van de verkeersbelangen genoemd in artikel 2, eerste en tweede lid, van de Wvw 1994. Het college dient dit naar behoren te motiveren. Afhankelijk van de beroepsgronden gaat de bestuursrechter in op de vraag of de manier waarop het college van die beoordelingsruimte gebruik heeft gemaakt in overeenstemming is met het recht. Daarbij moet de bestuursrechter nagaan of het college redelijkerwijs de beoordelingsruimte op die manier heeft kunnen invullen. Nadat het college heeft vastgesteld wat naar zijn oordeel nodig is gelet op de betrokken verkeersbelangen, moet het de uitkomst van die beoordeling afwegen tegen de voor een of meer belanghebbenden nadelige gevolgen van het verkeersbesluit. Bij die afweging heeft het bestuursorgaan beleidsruimte. De bestuursrechter gaat niet na of hij in het concrete geval tot hetzelfde besluit zou zijn gekomen. De bestuursrechter beoordeelt aan de hand van de beroepsgronden of de (uitkomst van de) belangenafweging die ten grondslag ligt aan het besluit onevenredig is in verhouding tot de met dat besluit te dienen doelen (artikel 3:4, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht; Awb).
Oordeel van de rechtbank
5. De rechtbank heeft in de tussenuitspraak geoordeeld dat de inrichting van de Herengracht 1-103 voldoet aan de eisen om als erf te worden aangewezen (voorschrift 2), maar dat het college onvoldoende heeft gemotiveerd dat het soort verkeer en de intensiteit van het verkeer dat gebruikmaakt van dit deel van de Herengracht past bij een woonerf (voorschrift 1). Uit een advies van het Expertiseteam Openbare Ruimte & Mobiliteit aan het college blijkt namelijk dat dit deel van de Herengracht voor autoverkeer uit een groter gebied de meest logische route is om naar het hoofdwegennet te rijden.
Verder heeft het college volgens de rechtbank onvoldoende inzicht gegeven in de gevolgen van het verwijderen van de parkeerplaatsen voor de buurt en hoe deze gevolgen zich verhouden tot de met het verkeersbesluit gediende doelen. De rechtbank heeft het college in de gelegenheid gesteld deze gebreken te herstellen.
6. Bij de brief van 10 februari 2025 heeft het college de motivering van het besluit van 21 november 2023 aangevuld.
7. De rechtbank heeft in de einduitspraak geoordeeld dat het college met een aanvullend advies van BonoTraffics in redelijkheid heeft kunnen concluderen dat het aanwijzen van de Herengracht 1-103 als erf niet in strijd is met voorschrift 1. Uit dat advies volgt dat dit deel van de Herengracht niet direct een logische sluiproute voor doorgaand verkeer is en dat de gekozen optie van erf met name vanuit een oogpunt van verkeersveiligheid de beste optie van de mogelijke alternatieven is.
De rechtbank is verder van oordeel dat ook het motiveringsgebrek in de belangenafweging is gerepareerd met de aanvullende motivering. Een groot deel van de omwonenden (68%) is enthousiast over een parkeervrije inrichting en die inrichting past ook binnen de beleidskeuzes van het college om van Amsterdam een autoluwe stad te maken. [appellant A] en anderen hebben daar niet een zodanig nadeel tegenovergesteld dat geoordeeld moet worden dat de belangenafweging onevenwichtig is, aldus de rechtbank.
Bezwaren van [appellant A] en anderen tegen de rechtbankuitspraak
8. [appellant A] en anderen betogen dat de rechtbank in de tussenuitspraak ten onrechte heeft geoordeeld dat de inrichting van de Herengracht 1-103 voldoet aan voorschrift 2 bij verkeersbord G5 en dat de rechtbank in de einduitspraak ten onrechte heeft geoordeeld dat verkeersbord G5 doorgaand verkeer niet uitsluit, zodat de aanwijzing als erf niet in strijd is met voorschrift 1.
Volgens [appellant A] en anderen kan gemotoriseerd verkeer in de huidige inrichting in strijd met de Verkenning Woonerven 2.0 van de CROW, kennisplatform voor verkeer en vervoer, dichter dan 1,20 meter langs de gevels van de panden rijden. Verder kent de huidige inrichting van de Herengracht 1-103 in strijd met het beleid in het ‘Handboek Rood, Standaard voor het Amsterdamse Straatbeeld’ geen onderbrekingen om de 50 meter, maar heeft dit weggedeelte een rechtstand van ongeveer 290 meter. Dit maakt volgens [appellant A] en anderen dat de Herengracht 1-103 er niet uitziet als een erf, maar als een weg voor doorgaand verkeer. Dat deze ook als zodanig wordt gebruikt, volgt uit een advies van Delft Infra Advies en een rapport van Walraad Verkeersadvisering B.V. Uit deze stukken blijkt volgens [appellant A] en anderen dat de Herengracht 1-103 zelfs meer wordt gebruikt door doorgaand verkeer dan door bestemmingsverkeer, terwijl wegen binnen een erf voor gemotoriseerd verkeer slechts een functie mogen hebben als bestemmingsverkeer. Zij wijzen in dat verband op de Beschikking minimumeisen woonerven (Stcrt. 1976, 179) en de Ervenregeling (Stcrt. 1988, 135).
Omdat de weginrichting niet voldoet aan de voorschriften 1 en 2 wordt de verkeersveiligheid volgens [appellant A] en anderen niet gediend met het verkeersbesluit. In het advies van Delft Infra Advies staat dat de omstandigheid dat gemotoriseerd verkeer vlak langs de gevels kan rijden tot verkeersonveilige situaties kan leiden. Ook blijkt uit verkeerstellingen dat er regelmatig harder dan de toegestane 15 km/u wordt gereden, aldus [appellant A] en anderen. Zij wijzen er in dit verband op dat het college het ‘project Palenplan’ heeft opgeheven, terwijl uit de overwegingen van het verkeersbesluit blijkt dat het Palenplan en de daarmee gepaard gaande wijziging van de verkeerscirculatie één van de redenen was om de Herengracht 1-103 als woonerf aan te wijzen. Ook de motivering van het doel van het verkeersbesluit deugt dus niet langer, aldus [appellant A] en anderen.
8.1. Het college heeft de beroepsgronden bestreden en de Afdeling verzocht het hoger beroep ongegrond te verklaren.
Beoordeling van het hoger beroep door de Afdeling
9. Uitgangpunt van een erf is dat het voornamelijk een verblijfsfunctie heeft. Volgens voorschrift 1 betekent dit voor gemotoriseerd verkeer dat de wegen binnen een erf alleen een functie mogen hebben voor verkeer dat zijn bestemming of zijn vertrekpunt binnen het erf heeft. [appellant A] en anderen stellen terecht dat de overweging van de rechtbank dat "de functie van de wegen binnen een woonerf hoofdzakelijk gericht moet zijn op bestemmingsverkeer" daarmee niet geheel in overeenstemming is. Voor zover de rechtbank met deze overweging heeft bedoeld dat uit voorschrift 1 niet volgt dat in een erf feitelijk geen sprake mag zijn van doorgaand verkeer, onderschrijft de Afdeling dat oordeel. Doorslaggevend is niet of doorgaand verkeer gebruikmaakt van de wegen binnen een erf, maar of uit de inrichting van die wegen een functie voor doorgaand verkeer blijkt. Deze uitleg van voorschrift 1 strookt met de door [appellant A] en anderen aangehaalde totstandkominggeschiedenis van dat voorschrift, waarin staat dat de wegen in een woonerf zodanig ingericht moeten zijn dat doorgaand verkeer wordt geweerd. Voorschrift 2 vult dat aan met de eis dat uit de inrichting van de wegen en weggedeelten in een erf redelijkerwijze volgt dat er stapvoets moet worden gereden. Uit artikel 45 van Pro het RVV 1990 blijkt dat dit 15 km/u is.
9.1. In dit geval blijkt uit zowel de door het college als [appellant A] en anderen overgelegde adviezen en rapporten dat de Herengracht 1-103 in de praktijk (ook) wordt gebruikt door doorgaand verkeer, dat gemiddeld 20 km/u rijdt. De vraag is of de inrichting van de weg desondanks zodanig is dat daaruit voornamelijk een verblijfsfunctie blijkt en de inrichting van de weg doorgaand verkeer weert. Voor die inrichting is het college, anders dan [appellant A] en anderen aanvoeren, niet gehouden aan de richtlijnen van de CROW of het Handboek Rood. De richtlijnen van de CROW hebben geen juridisch bindende status en in het Handboek Rood staat uitdrukkelijk dat er geen vastomlijnde eisen voor de inrichting van erven bestaat, gelet op de zeer locatie specifieke inrichting daarvan.
Het college heeft er vanwege de historische structuur van de gracht voor gekozen om de lantaarnpalen, fietsenrekken en (nog te planten) bomen alle aan de kant van de kadewand te plaatsen op min of meer dezelfde zichtlijn. De snelheidsbeperkende voorzieningen bestaan uit een schuine in-/uitritconstructie aan het begin en einde van de erfzone en het ontbreken van belijning. Aan de huizenkant zijn in het geheel geen voorzieningen aangebracht. Deze inrichting heeft tot gevolg dat de weg langs Herengracht 1-103 over een afstand van bijna 300 meter een vrijwel rechte weg is met in de breedte meer ruimte voor gemotoriseerd verkeer dan toen er nog parkeerplaatsen langs de kadewand waren.
9.2. Anders dan de rechtbank is de Afdeling van oordeel dat uit deze inrichting van de Herengracht 1-103 niet blijkt dat het erf voornamelijk een verblijfsfunctie heeft en geen functie voor doorgaand verkeer. Ook volgt niet redelijkerwijze uit de inrichting dat er stapvoets moet worden gereden. Hoewel de Afdeling begrijpt dat het college belang hecht aan de historische waarde van de Herengracht, temeer nu de Amsterdamse grachtengordel is erkend als Unesco-Werelderfgoed, heeft het onvoldoende gemotiveerd waarom geen aanvullende (snelheidsbeperkende) voorzieningen zijn getroffen om de verblijfsfunctie te benadrukken en doorgaand verkeer te weren. Daarbij kan onder meer worden gedacht aan voorzieningen aan de huizenkant of aanpassingen aan de weg zelf.
Daaraan doet niet af dat het college heeft gesteld dat de herinrichting van de Herengracht 1-103 nog niet is voltooid en er nog wordt nagedacht over aanvullende maatregelen, zoals de mogelijkheid tot het plaatsen van bloembakken of geveltuintjes door de bewoners zelf. Verkeersbord G5 mag immers pas worden geplaatst als wordt voldaan aan de voorschriften behorende bij dat bord. Ook mag de inrichting van een weg als erf niet afhankelijk zijn van de keuze van bewoners om al dan niet zelf bloembakken of geveltuintjes te plaatsen, nog daargelaten dat volgens de website van de gemeente Amsterdam geveltuintjes alleen door de gemeente zelf mogen worden aangelegd.
9.3. Het voorgaande betekent dat de huidige inrichting niet voldoet aan de voorschriften 1 en 2 bij verkeersbord G5 en het college dus niet voldoende heeft gemotiveerd waarom de Herengracht 1-103 is aangewezen als erf.
Het betoog slaagt in zoverre.
10. Aan een beoordeling van de vraag of de huidige inrichting leidt tot verkeersonveilige situaties, komt de Afdeling daarom niet toe.
11. De Afdeling ziet in een spoedige beslechting van het geschil wel aanleiding het betoog van [appellant A] en anderen te behandelen over het verdwijnen van de parkeerplaatsen als gevolg van het verkeersbesluit.
[appellant A] en anderen betwisten dat een groot deel van de omwonenden enthousiast zou zijn over het verdwijnen van de parkeerplaatsen. In 2019 was een grote meerderheid voor het behouden van 23 parkeerplaatsen en de buurtenquête uit 2022 is volgens hen niet representatief. In de buurt is sprake van een ernstig parkeertekort met een parkeerdruk van meer dan 80%. Het college heeft ten onrechte geen onderzoek gedaan naar de vraag of en op welke afstand van hun woningen parkeerplaatsen beschikbaar zijn voor [appellant A] en anderen.
11.1. Het college heeft toegelicht dat het inzet op minder voertuigen in de stad en meer ruimte voor groen, spelen, recreatie en gezond verkeer. Een parkeervrije gracht past binnen dat beleid. Het college heeft onderzocht wat het verdwijnen van de parkeerplaatsen op de Herengracht 1-103 betekende voor de parkeerbalans in het gebied. De parkeerbalans is de totale verrekening van onder andere het aantal parkeerplaatsen, de parkeerdruk, de voorziene toe- of afname van parkeerplekken, de afgegeven parkeervergunningen, de langetermijnprognoses voor aantallen vergunningen in het gebied, het ingestelde vergunningenplafond en, bijvoorbeeld, parkeergelegenheden in omliggende autogarages. Omdat de parkeerbalans negatief uitviel door het verdwijnen van de parkeerplaatsen op de Herengracht 1-103 heeft het college het vergunningenplafond verlaagd, zodat het parkeervrij inrichten van de Herengracht 1-103 geen verslechtering van de parkeercapaciteit veroorzaakt voor de vergunninghouders in het gebied.
Het college heeft een afweging gemaakt tussen het algemene belang van een groenere stad met minder voertuigen en het belang van [appellant A] en anderen om op de Herengracht 1-103 te kunnen parkeren, en het algemene belang zwaarwegender geacht. Daarbij heeft het college betrokken dat de parkeerbalans is aangepast en onder bewoners een groot draagvlak bestaat voor het verdwijnen van de parkeerplaatsen. Uit een bij de schriftelijke uiteenzetting overgelegde lijst blijkt dat, anders dan [appellant A] en anderen stellen, een groot deel van de bewoners van de Herengracht 1-103 voorstander is van een parkeervrije inrichting.
11.2. De Afdeling onderschrijft het oordeel van de rechtbank dat het college met deze aanvullende motivering het gebrek in de belangenafweging ten aanzien van het verdwijnen van de parkeerplaatsen heeft gerepareerd.
Het betoog slaagt niet.
Eindoordeel
12. Het hoger beroep is gegrond. De einduitspraak van de rechtbank wordt vernietigd, voor zover de rechtbank daarbij heeft bepaald dat de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit van 21 november 2023 in stand blijven. De tussenuitspraak van de rechtbank wordt bevestigd met verbetering van de gronden waarop deze rust.
13. De gedeeltelijke vernietiging van de einduitspraak van de rechtbank heeft tot gevolg dat het college een nieuw besluit op bezwaar moet nemen met inachtneming van hetgeen in deze uitspraak is overwogen. Daartoe zal de Afdeling een termijn stellen.
Als het college bij het nieuwe besluit het verkeersbesluit wil handhaven, zal het de inrichting van de Herengracht 1-103 moeten aanpassen om de verblijfsfunctie te benadrukken en doorgaand verkeer te weren. Wat het laatste betreft, dient het college in het nieuwe besluit gemotiveerd in te gaan op de stelling van [appellant A] en anderen dat het verkeersbesluit mede is ingegeven door het inmiddels opgeheven Palenplan, gelet op de in het verkeersbesluit opgenomen overweging dat "er gewerkt wordt aan een circulatieplan om voornamelijk bestemmingsverkeer over dit deel van de Herengracht te laten rijden". Ook in het advies van BonoTraffics staat dat er aanvullende maatregelen nodig zijn om het doorgaande verkeer te ontmoedigen of helemaal te weren en wordt het college aanbevolen om te onderzoeken of de verkeersstructuur aangepast kan worden zodat verkeer gedwongen wordt om andere routes te kiezen.
Het college hoeft bij het nieuwe besluit niet opnieuw een belangenafweging te maken over het verdwijnen van de parkeerplaatsen.
14. Met het oog op een efficiënte afdoening van het geschil ziet de Afdeling aanleiding om met toepassing van artikel 8:113, tweede lid, van de Awb te bepalen dat tegen het nieuwe besluit alleen bij haar beroep kan worden ingesteld.
15. Het college moet de proceskosten voor het hoger beroep vergoeden.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. bevestigt de tussenuitspraak van de rechtbank Amsterdam van 11 december 2024 in zaak nr. 24/5;
II. verklaart het hoger beroep tegen de einduitspraak van de rechtbank Amsterdam van 25 juli 2025 in zaak nr. 24/5 gegrond;
III. vernietigt die uitspraak, voor zover de rechtbank daarbij de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit van het college van burgemeester en wethouders van 21 november 2023, kenmerk JB.23.012555.001, 002 en 005 t/m 009, in stand heeft gelaten;
IV. draagt het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam op om binnen 16 weken na verzending van deze uitspraak met inachtneming van hetgeen daarin is overwogen een nieuw besluit te nemen en dit op de wettelijk voorgeschreven wijze bekend te maken;
V. bepaalt dat tegen het te nemen nieuwe besluit alleen bij de Afdeling beroep kan worden ingesteld;
VI. veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam tot vergoeding van bij I. [appellant A] en anderen in verband met de behandeling van het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.868,00, geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatige verleende rechtsbijstand, met dien verstande dat bij de betaling van genoemd bedrag aan één van hen, het bestuursorgaan aan zijn betalingsverplichting heeft voldaan;
VII. gelast dat het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam aan I. [appellant A] en anderen het door hun voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht ten bedrag van € 289,00 vergoedt, met dien verstande dat bij de betaling van genoemd bedrag aan één van hen, het bestuursorgaan aan zijn betalingsverplichting heeft voldaan.
Aldus vastgesteld door mr. C.H.M. van Altena, voorzitter, en mr. A. Kuijer en mr. M. den Heyer, leden, in tegenwoordigheid van mr. A.G. de Vries-Biharie, griffier.
w.g. Van Altena
voorzitter
w.g. De Vries-Biharie
griffier
Uitgesproken in het openbaar op 15 april 2026
611