Uitspraak
202406447/1/A2.
Datum uitspraak: 22 april 2026
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
het college van burgemeester en wethouders van Den Haag,
appellant,
tegen de uitspraak van de rechtbank Den Haag van 4 september 2024 in zaak nr. 23/6657 in het geding tussen:
[wederpartij]
en
het college.
Procesverloop
Bij besluit van 31 maart 2022 heeft het college de aanvraag van [wederpartij] om de zelfstandige woning aan de [locatie] om te zetten in onzelfstandige woonruimte voor tien personen afgewezen.
Bij besluit van 24 augustus 2023 heeft het college het door [wederpartij] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 4 september 2024 heeft de rechtbank het door [wederpartij] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 24 augustus 2023 vernietigd, het bezwaar gegrond verklaard, het besluit van 31 maart 2022 herroepen, de aanvraag afgewezen, bepaald dat geen omzettingsvergunning is vereist en bepaald dat de uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit.
Tegen deze uitspraak heeft het college hoger beroep ingesteld.
[wederpartij] heeft een schriftelijke uiteenzetting ingediend.
Het college heeft een nader stuk ingediend.
De Afdeling heeft de zaak op een zitting behandeld op 3 november 2025, waar het college, vertegenwoordigd door mr. V. Wiebenga, en [wederpartij], vertegenwoordigd door mr. J. Geelhoed, advocaat in Honselersdijk, en [persoon], zijn verschenen.
Overwegingen
1. Het wettelijk kader is opgenomen in de bijlage. De bijlage maakt deel uit van deze uitspraak.
Inleiding
2. [wederpartij] is eigenaar van een woning aan de [locatie] in Den Haag (de woning). Daarvoor is in februari 2020 een omzettingsvergunning voor het omzetten van de woning van zelfstandige woonruimte in onzelfstandige woonruimte voor vijf personen verleend.
3. Voor de bouw van een nieuwe bovenverdieping op de woning, waardoor de woning door vijf personen extra kan worden bewoond, is in maart 2020 een bouwvergunning verleend. De bovenverdieping is vervolgens in september 2021 gerealiseerd.
4. Het college heeft [wederpartij] op 13 oktober 2021 laten weten dat de verleende omzettingsvergunning ziet op bewoning door maximaal vijf personen. [wederpartij] is erop gewezen dat hij voor de bewoning door tien personen een nieuwe omzettingsvergunning moet aanvragen. Die aanvraag heeft [wederpartij] vervolgens op 20 december 2021 ingediend.
Besluitvorming
5. Het college heeft zich op het standpunt gesteld dat voor het vermeerderen van het aantal personen die onzelfstandig de woning bewonen opnieuw een omzettingsvergunning moet worden aangevraagd. In het geval van [wederpartij] volgt uit die beoordeling dat het aantal aangevraagde personen, te weten tien, het in artikel 5:6, vierde lid, van de Huisvestingsverordening Den Haag 2019 (de Huisvestingsverordening) toegestane maximum van acht personen overstijgt. Het college heeft de aanvraag van [wederpartij] om omzetting van de woning in onzelfstandig gebruik voor tien personen daarom afgewezen.
6. Het college heeft zich verder op het standpunt gesteld dat het beroep op het vertrouwensbeginsel niet slaagt. [wederpartij] kon aan de bewoordingen van een e-mail, afkomstig van een ambtenaar van de gemeente, niet het gerechtvaardigd vertrouwen ontlenen dat de omzettingsvergunning voor tien personen voor de woning zou worden verleend. Het college heeft verder geen aanleiding gezien om, in het kader van een evenredigheidstoetsing of hardheidsclausule, tot het oordeel te komen dat de omzettingsvergunning alsnog had moeten worden verleend. Hierbij heeft het college het belang van de impact op de woon- en leefomgeving bij het onzelfstandig gebruik van een woning zwaarder gewogen dan het (financiële) belang van [wederpartij]. Dat eerder een bouwvergunning is verleend voor de bouw van de bovenverdieping maakt dit niet anders. Bovendien geldt voor het verlenen van een bouwvergunning een ander toetsingskader dan een omzettingsvergunning.
Uitspraak van de rechtbank
7. De rechtbank heeft geoordeeld dat het college al eerder een omzettingsvergunning voor de woning heeft verleend, op grond waarvan de woning is omgezet van zelfstandige in onzelfstandige woonruimte. De woning maakt sindsdien geen deel meer uit van de woonruimtevoorraad. De nadien gebouwde bovenverdieping heeft zodoende nooit als zelfstandige woonruimte bestaan. Het gebruik daarvan kon daarom niet worden aangemerkt als omzetting van zelfstandige woonruimte in onzelfstandige woonruimte. Het college heeft dus ten onrechte vereist dat [wederpartij] een nieuwe omzettingsvergunning moest aanvragen voor het onzelfstandig gebruik van de nieuwe bovenverdieping.
Beoordeling van het hoger beroep
8. Het college betoogt dat de rechtbank ten onrechte tot het oordeel is gekomen dat geen omzettingsvergunning is vereist voor de bovenverdieping van de woning. Met de eerder verleende omzettingsvergunning van 5 februari 2020 is het pand nooit onttrokken uit de woonruimtevoorraad, maar is alleen het gebruik daarvan omgezet van zelfstandige in onzelfstandige woonruimte. Het pand zelf is als zelfstandige woonruimte en onderdeel van de woningvoorraad blijven voortbestaan, zoals ook blijkt uit de Basisregistratie Adressen en Gebouwen. In dit verband kunnen kamers of etages, zoals de bovenverdieping, juist niet als zelfstandige woonruimte worden aangemerkt in de zin van de Huisvestingsverordening, omdat die niet zijn voorzien van een eigen toegang en/of wezenlijke voorzieningen voor zelfstandige bewoning. Voor de omzetting van de woning naar tien personen was daarom een nieuwe omzettingsvergunning vereist. Omdat voor een omzettingsvergunning in de Huisvestingsverordening een maximum aantal van acht personen is vastgelegd, heeft het college de aanvraag om een omzettingsvergunning voor tien personen geweigerd.
8.1. Niet in geschil is dat de nieuwe bovenverdieping een onzelfstandige woonruimte is. Verder staat vast dat het college voor de woning van [wederpartij] eerder een omzettingsvergunning heeft verleend, als bedoeld in artikel 5:2, aanhef en onder b, van de Huisvestingsverordening. Daarbij is de zelfstandige woning aan de Pletterijkade 37 omgezet in onzelfstandige woonruimten tot vijf personen.
8.2. De Afdeling overweegt dat [wederpartij] met de bouw van de bovenverdieping, die als onzelfstandige woonruimte deel uitmaakt van de al bestaande woonruimte, heeft beoogd het aantal huishoudens dat de woning onzelfstandig kan bewonen uit te breiden tot tien. De eerder verleende omzettingsvergunning voor de al bestaande woonruimte geeft daarvoor echter geen ruimte. Daarin is het onzelfstandig gebruik van de woning immers gemaximeerd op vijf personen. De Afdeling is van oordeel dat [wederpartij] voor de uitbreiding van het onzelfstandig gebruik een nieuwe omzettingsvergunning had moeten aanvragen. Daaraan doet niet af dat de woonruimte eerder is omgezet van zelfstandige in onzelfstandige woonruimte. De woning is als woonruimte - een besloten ruimte die, al dan niet tezamen met een of meer andere ruimten, bestemd of geschikt is voor bewoning door een huishouden - onderdeel blijven uitmaken van de woningvoorraad, maar is omgezet in onzelfstandig gebruik daarvan. Van belang is dat het in onzelfstandig gebruik geven van die woonruimte aan tien personen de grenzen het aantal personen waarvoor de eerdere omzettingsvergunning is verleend overstijgt. Een ander oordeel zou betekenen dat, als eenmaal een omzettingsvergunning is verleend, de maximering van het aantal personen dat de woonruimte onzelfstandig mag bewonen kan worden omzeild door de woning nadien uit te bouwen met nieuwe onzelfstandige woonruimtes. De rechtbank heeft dit ten onrechte niet onderkend. Het betoog slaagt.
Tussenconclusie
9. Het hoger beroep is gegrond. De Afdeling beoordeelt hierna het besluit van 24 augustus 2023 in het licht van de daartegen door [wederpartij] aangevoerde gronden, voor zover deze gronden, gelet op het voorgaande, nog bespreking behoeven.
Beoordeling van het beroep
10. [wederpartij] betoogt dat hij erop mocht rekenen dat aan hem een omzettingsvergunning zou worden verleend voor kamerverhuur aan tien personen. Zo heeft hij eerder een vergunning aangevraagd met betrekking tot kamerverhuur aan tien personen. Deze kon toen niet worden behandeld, omdat de bouw van de bovenverdieping nog niet af was. De aanvraag is toen gewijzigd naar een vergunning voor kamerverhuur aan vijf personen. Daarbij komt dat het college nauw betrokken is geweest bij de uitbreiding van de woning en wist van de gebruiksmelding van tien personen. Het college heeft [wederpartij] vervolgens pas, nadat de bovenverdieping was gebouwd, ervan op de hoogte gesteld dat de regels in de Huisvestingsverordening waren gewijzigd: er kon geen omzettingsvergunning worden verleend voor meer dan acht personen.
10.1. De Afdeling begrijpt het betoog van [wederpartij] zo dat het college ten onrechte niet de hardheidsclausule heeft toegepast, als bedoeld in artikel 7:3 van Pro de Huisvestingsverordening.
10.2. Vaststaat dat in maart 2020 aan [wederpartij] een bouwvergunning is verleend voor de uitbouw van de woonruimte met een dakopbouw. Hierbij is een vergunning verleend voor het toevoegen van vijf extra kamers, bovenop de reeds bestaande woonruimte van vijf kamers. Onderdeel van de aanvraag voor de bouwvergunning was een gebruiksmelding. Daarin heeft [wederpartij] kenbaar gemaakt de woonruimte te bestemmen voor bewoning door in totaal tien personen. De Afdeling overweegt dat [wederpartij] gelet hierop vanaf de aanvang van het bouwproject transparant is geweest over het beoogde gebruik van het pand. Hij heeft hierover tijdens de uitvoering van het bouwproject ook telkens contact onderhouden met het college.
Uit een e-mail van 26 november 2021 van een medewerker van de afdeling huisvesting van het college volgt dat ten tijde van het verlenen van de bouwvergunning de Huisvestingsverordening nog niet was gewijzigd, in die zin dat geen omzettingsvergunning meer kon worden verleend voor onzelfstandige bewoning voor meer dan acht personen en dat het op het moment van verlening van de bouwvergunning nog mogelijk was om "een omzetting voor 10 personen te krijgen". [wederpartij] kon toen echter nog geen omzettingsvergunning voor onzelfstandige bewoning door tien personen aanvragen, omdat de dakopbouw nog niet was (af)gebouwd. Overigens heeft [wederpartij] destijds wel gepoogd zo’n omzettingsvergunning aan te vragen, maar is deze om voorgaande reden niet in behandeling genomen. Verder blijkt uit voornoemde e-mail dat - ook bij de start van de werkzaamheden - nog niet bekend of te voorzien was dat de regels in de Huisvestingsverordening zouden wijzigen, en wat daarvan de gevolgen zouden zijn voor het gebruik van het pand. De Huisvestingsverordening is uiteindelijk pas op 1 juni 2021 gewijzigd, waarna de dakopbouw drie maanden later is opgeleverd.
De Afdeling is van oordeel dat onder deze omstandigheden, waarin sprake is van een voor betrokkene niet voorzienbare wijziging van de regels, het toepassen van artikel 5:6, vierde lid, van de Huisvestingsverordening, gelet op het belang van de bestrijding van onevenwichtige en onrechtvaardige effecten van schaarste, leidt tot een onbillijkheid van overwegende aard. Het college had dan ook aanleiding moeten zien de hardheidsclausule toe te passen. Het betoog slaagt.
Conclusie
11. De Afdeling vernietigt de uitspraak van de rechtbank voor zover zij de aanvraag heeft afgewezen, heeft bepaald dat geen omzettingsvergunning is vereist en heeft bepaald dat haar uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit. Het college heeft ten onrechte niet de hardheidsclausule als vastgelegd in artikel 7:3 van Pro de Huisvestingsverordening toegepast. Het college moet binnen zes weken opnieuw beslissen met inachtneming van het vorenstaande.
12. Het college hoeft geen proceskosten te vergoeden.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. verklaart het hoger beroep gegrond;
II. vernietigt de uitspraak van de rechtbank voor zover de rechtbank de aanvraag van [wederpartij] heeft afgewezen, heeft bepaald dat geen omzettingsvergunning is vereist en heeft bepaald dat de uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit;
III. draagt het college van burgemeester en wethouders van Den Haag op om binnen zes weken na verzending van deze uitspraak met inachtneming van hetgeen daarin is overwogen een nieuwe besluit te nemen op de aanvraag van 20 december 2021;
IV. bevestigt de uitspraak van de rechtbank voor het overige.
Aldus vastgesteld door mr. J.Th. Drop, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. D.T.J. van de Voort, griffier.
w.g. Drop
lid van de enkelvoudige kamer
w.g. Van de Voort
griffier
Uitgesproken in het openbaar op 22 april 2026
1062
BIJLAGE
WETTELIJK KADER
Burgerlijk Wetboek Boek 7
Artikel 234
Onder zelfstandige woning wordt verstaan de woning welke een eigen toegang heeft en welke de bewoner kan bewonen zonder daarbij afhankelijk te zijn van wezenlijke voorzieningen buiten de woning.
Huisvestingswet 2014
Artikel 1
1. In deze wet en de daarop berustende bepalingen wordt verstaan onder:
[…].
Woonruimte:
1° besloten ruimte die, al dan niet tezamen met een of meer andere ruimten, bestemd of geschikt is voor bewoning door een huishouden, en
2° standplaats;
[…].
Artikel 21
1. Het is verboden om een woonruimte, behorend tot een met het oog op het behoud of de samenstelling van de woonruimtevoorraad door de gemeenteraad in de huisvestingsverordening aangewezen categorie woonruimte en die gelegen is in een in de huisvestingsverordening aangewezen gebied, zonder vergunning van burgemeester en wethouders:
[…].
c. van zelfstandige in onzelfstandige woonruimte om te zetten of omgezet te houden;
Huisvestingsverordening Den Haag 2019
Artikel 5:1 Woonruimten Pro met een vergunningplicht voor onttrekking, omzetting of woningvorming
1. Artikel 21 van Pro de Huisvestingswet 2014 is van toepassing op alle zelfstandige woonruimten behorend tot een gebouw gelegen in alle wijken van Den Haag.
[…].
Artikel 5:2 Vergunningplicht Pro onttrekking, omzetting of woningvorming
De in artikel 5:1 genoemde Pro woonruimten mogen niet zonder vergunning:
[…].
b. van zelfstandige in onzelfstandige woonruimten voor drie of meer personen worden omgezet;
[…].
Artikel 5:6 Aanvullende Pro weigeringsgronden onttrekking, omzetting of woningvorming
[…].
4. Een vergunning, als bedoeld in artikel 5:2, onder b, wordt geweigerd indien de aanvraag toeziet op het omzetten van een zelfstandige woonruimte in onzelfstandige woonruimten voor meer dan acht personen.
[…].
Artikel 7:3 Hardheidsclausule Pro
Burgemeester en wethouders kunnen een artikel of artikelen van deze verordening buiten toepassing laten of daarvan afwijken, voor zover toepassing ervan gelet op het belang van de bestrijding van onevenwichtige en onrechtvaardige effecten van schaarste leidt tot onbillijkheid van overwegende aard.