Uitspraak
202403823/1/A3.
Datum uitspraak: 22 april 2026
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
Vishandel JP, gevestigd in Woudbloem, gemeente Midden-Groningen,
appellant,
tegen de uitspraak van de rechtbank Noord-Nederland van 13 mei 2024 in zaak nr. 22/4054 in het geding tussen:
Vishandel JP
en
het college van burgemeester en wethouders van Groningen.
Procesverloop
Bij besluit van 7 december 2021 heeft het college de aan Vishandel JP verleende standplaatsvergunning voor onbepaalde tijd omgezet naar een standplaatsvergunning voor bepaalde tijd.
Bij besluit van 17 oktober 2022 heeft het college het door Vishandel JP daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 13 mei 2024 heeft de rechtbank het door Vishandel JP daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard.
Tegen deze uitspraak heeft Vishandel JP hoger beroep ingesteld.
Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 1 december 2025, waar Vishandel JP, vertegenwoordigd door mr. K. Croezen, advocaat in Groningen, en het college, vertegenwoordigd door mr. M. Geraedts-van Dokkumburg en drs. A. van der Meer, zijn verschenen.
Overwegingen
Inleiding
1. Vishandel JP exploiteert een viskraam aan de Sint Petersburgweg op het bedrijventerrein Driebond te Groningen. Hij beschikte hiervoor vanaf 13 maart 2014 over een standplaatsvergunning voor onbepaalde tijd.
2. Bij brief van 14 oktober 2020 heeft het college de standplaatshouders binnen de gemeente, waaronder Vishandel JP, op de hoogte gebracht van een wijziging in het beleid ten gevolge van de uitspraak van de Afdeling van 2 november 2016, ECLI:NL:RVS:2016:2927, over schaarse vergunningen. In de brief stelt het college zich op het standpunt dat een vergunning voor een standplaats een schaarse vergunning is. Concreet betekent dit dat met ingang van 1 januari 2021 alle bestaande standplaatsvergunningen voor onbepaalde tijd worden omgezet naar vergunningen voor de duur van 15 jaar.
3. De aangekondigde wijziging is bij besluit van 7 december 2021 toegepast op de standplaatsvergunning van JP Vishandel, met terugwerkende kracht vanaf 1 januari 2021.
Uitspraak van de rechtbank
4. De rechtbank heeft geoordeeld dat het college de permanente standplaatsvergunning van Vishandel JP heeft mogen omzetten in een vergunning voor bepaalde tijd. Daarbij heeft het college zich naar haar oordeel terecht op het standpunt gesteld dat er sprake is van een schaarse vergunning. Daarvan is sprake als er slechts één of een beperkt aantal vergunningen kan worden verleend, terwijl er meer (potentiële) gegadigden voor de vergunning kunnen zijn. De rechtbank heeft daarbij overwogen dat het college niet hoefde uit te gaan van een (potentieel) gelijkwaardig aanbod in de directe omgeving, omdat het om een standplaats met unieke kenmerken gaat. Bovendien zijn er in de omgeving geen andere standplaatsen rechtstreeks aangewezen, waardoor alleen deze standplaats zekerheid geeft zonder afhankelijkheid van een ruimtelijke afweging. Ook heeft de rechtbank bij haar oordeel betrokken dat de dienst die Vishandel JP vanuit zijn standplaats aanbiedt door meer gegadigden kan worden gerealiseerd, waarbij het niet ondenkbaar is dat er andere belangstellenden voor deze standplaats zijn. Het gaat namelijk om een standplaats op een zichtlocatie langs een drukke weg op een bedrijventerrein met voldoende parkeermogelijkheden voor klanten.
5. De rechtbank heeft ook geoordeeld dat artikel 3:40 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) geen belemmering vormt voor het toekennen van terugwerkende kracht aan een besluit. Deze bepaling regelt namelijk alleen dat een besluit pas in werking treedt nadat dit bekend is gemaakt. Hoewel het rechtzekerheidsbeginsel zich wel kan verzetten tegen het verlenen van terugwerkende kracht aan een besluit, heeft Vishandel JP niet gemotiveerd waarom daarvan in dit geval sprake zou zijn, aldus de rechtbank.
Gronden van het hoger beroep
6. Vishandel JP vindt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat er sprake is van een schaarse vergunning. Er geldt volgens hem geen expliciet of impliciet plafond voor standplaatsvergunningen op de betreffende locatie en ook anderszins is er geen sprake van schaarste. Naar de mening van Vishandel JP heeft de rechtbank het begrip schaarste onjuist toegepast. Daarbij heeft de rechtbank ten onrechte overwogen dat het inherent is aan een standplaatsvergunning dat deze niet zonder meer uitwisselbaar is met andere potentiële locaties voor standplaatsen. Deze redenering betekent volgens Vishandel JP dat in feite alle standplaatsvergunningen worden aangemerkt als schaars. Dit is in strijd met de Dienstenrichtlijn en de Dienstenwet. Anders dan de rechtbank heeft overwogen, zijn er volgens Vishandel JP wel soortgelijke locaties voor standplaatsen op het betreffende bedrijventerrein. Dit blijkt uit het feit dat het college voor het bedrijventerrein meerdere standplaatsvergunningen heeft verleend. Dat het hier gaat om een standplaats met unieke kenmerken heeft de rechtbank bovendien niet gemotiveerd.
Ook de overweging van de rechtbank dat alleen deze standplaats kan worden gezien als een ‘zekere’ plek, kan Vishandel JP niet volgen. Net als bij andere standplaatsen, geldt namelijk in dit geval dat er van tevoren geen zekerheid te geven is over het al dan niet verlenen van een standplaatsvergunning. Bovendien zijn er op het bedrijventerrein en in de directe omgeving van deze standplaats andere standplaatsvergunningen verleend.
7. Vishandel JP betoogt ook dat het rechtzekerheidsbeginsel eraan in de weg staat terugwerkende kracht toe te kennen aan de standplaatsvergunning voor bepaalde tijd. Hij vindt dat hij hierdoor onevenredig in zijn belangen is geschaad, omdat een jaar van de tijdelijke standplaatsvergunning al was verstreken ten tijde van het besluit.
Wettelijk kader
8. Voor de relevante wet- en regelgeving wordt verwezen naar de bijlage. Deze maakt deel uit van de uitspraak.
Beoordeling van het hoger beroep
Is hier sprake van een schaarse vergunning?
9. Op schaarse vergunningen is Richtlijn 2006/123/EG van het Europees Parlement en de Raad van 12 december 2006 betreffende diensten op de interne markt (Dienstenrichtlijn) van toepassing. Uit de artikelen 11 en 12 van deze richtlijn volgt dat niet-schaarse vergunningen voor het aanbieden van diensten in beginsel voor onbepaalde tijd worden verleend en dat schaarse vergunningen voor het aanbieden van diensten niet voor onbepaalde tijd mogen worden verleend. De Dienstenrichtlijn is, voor zover voor deze zaak van belang, correct omgezet in de Dienstenwet. De Afdeling zal daarom toetsen aan deze wet, uitgelegd in het licht van de Dienstenrichtlijn.
9.1. In de conclusie van de staatsraad advocaat-generaal van 25 mei 2016, ECLI:NL:RVS:2016:1421, die heeft geleid tot de uitspraak van de Afdeling van 2 november 2016, ECLI:NL:RVS:2016:2927, is een toelichting gegeven op het begrip schaarse publieke rechten, waar ook schaarse vergunningen zoals bedoeld in de Dienstenwet onder vallen. Van schaarse publieke rechten is sprake als de som van de omvang van de aanvragen het aantal beschikbare publieke rechten overtreft. Deze definitie impliceert in het geval van schaarse vergunningen dat het aantal beschikbare vergunningen (het aanbod) beperkt is en dat voor het aantal te verlenen vergunningen een maximum of plafond geldt. Dat plafond kan voortvloeien uit de schaarste aan beschikbare natuurlijke hulpbronnen (fysieke schaarste) of aan bruikbare technische mogelijkheden (technische schaarste) (artikel 33, vierde lid, onder b, van de Dienstenwet), maar kan ook om beleidsmatige redenen worden vastgesteld (beleidsmatige schaarste) (artikel 33, eerste lid onder b, van de Dienstenwet). Doorgaans zal dit plafond in een getal worden uitgedrukt dat is neergelegd in een wettelijk voorschrift of op basis van dat wettelijk voorschrift worden vastgesteld. Een plafond kan echter ook zijn ‘verstopt’ en dus niet expliciet worden genoemd.
9.2. Volgens Vishandel JP is er in dit geval geen sprake van een schaarse vergunning, omdat - kort gezegd - niet is gebleken dat het aanbod beperkt is. De Afdeling is het daarmee eens. Dit licht zij hieronder toe.
9.3. Het college stelt zich op het standpunt dat er sprake is van een combinatie van fysieke en beleidsmatige schaarste. Over de fysieke aspecten van de gestelde schaarste heeft de rechtbank overwogen dat het college, vanwege de unieke kenmerken van de standplaats, niet hoefde uit te gaan van (potentieel) gelijkwaardig aanbod in de omgeving. Deze overweging volgt de Afdeling niet. Anders dan de rechtbank tot uitgangspunt heeft genomen, gaat het bij het beoordelen van de schaarste namelijk niet om het aantal locaties dat qua kenmerken gelijkwaardig is aan de specifieke standplaats van Vishandel JP, maar om het aantal locaties dat geschikt is voor een standplaats. Het doel is immers te waarborgen dat andere dienstverleners de mogelijkheid hebben de betreffende activiteit te verrichten. In dit geval heeft het college op de zitting bij de Afdeling toegelicht dat niet van tevoren is bekeken welke andere locaties geschikt zijn voor een standplaats. Dat wordt pas bekeken op het moment dat er een standplaatsvergunning voor dit gebied is aangevraagd, wat nog niet is voorgekomen. De Afdeling leidt uit deze toelichting af dat het college niet in kaart heeft gebracht hoeveel locaties op het bedrijventerrein geschikt zijn voor een standplaats. Omdat daar geen zicht op bestaat, kan naar het oordeel van de Afdeling niet worden geconcludeerd dat er sprake is van een fysieke beperking van het aantal beschikbare plaatsen. Fysieke schaarste aan de aanbodkant is daarmee niet aannemelijk gemaakt.
9.4. Over de beleidsmatige aspecten van de schaarste heeft de rechtbank overwogen dat alternatieve standplaatsen afhankelijk zijn van een ruimtelijke afweging, terwijl de locatie van Vishandel JP al is aangewezen als standplaats. Het college heeft hierover in zijn verweerschrift toegelicht dat op grond van de Algemene Plaatselijke Verordening Groningen 2021 en de geldende bestemmingsplannen, een afzonderlijke ruimtelijke toets moet plaatsvinden bij elke aanvraag voor een standplaats op het bedrijventerrein. Hoewel er geen maximum geldt voor het aantal vergunningen voor standplaatsen, is er volgens het college sprake van een beperkt aanbod omdat in de praktijk terughoudend wordt omgegaan met het toewijzen van nieuwe standplaatsen. De Afdeling volgt niet dat er daarom sprake is van beleidsmatige schaarste. Zoals zij in haar uitspraak van 17 juli 2024, ECLI:NL:RVS:2024:2914, r.o. 8.2, heeft overwogen, zijn planologische beperkingen kenmerkend voor de vaststelling van een bestemmingsplan en worden daarmee geen schaarse rechten toebedeeld. Dat bij de beoordeling van een aanvraag vooraf niet zeker is of een vergunning wordt verleend, maakt niet dat daarmee schaarste is gegeven. Een dergelijke beoordeling is inherent aan het stelsel van ruimtelijke ordening. Het voorgaande geldt dus ook als er, zoals in dit geval, om redenen van ruimtelijke ordening terughoudend wordt omgegaan met het verlenen van vergunningen. Omdat niet is gebleken dat het aantal te verlenen vergunningen beleidsmatig is beperkt, is er naar het oordeel van de Afdeling geen sprake van beleidsmatige schaarste.
9.5. Gelet op het bovenstaande, is de Afdeling van oordeel dat fysieke en/of beleidsmatige schaarste van het aanbod aan standplaatsen niet aannemelijk is gemaakt. Daarmee is in beginsel ook geen sprake van een schaarse vergunning. Het college heeft niet aannemelijk gemaakt dat in dit geval sprake is van zodanige vraag, dat al op voorhand evident is dat het aantal beschikbare plaatsen onvoldoende is om in die vraag te voorzien. Daarom is de rechtbank onterecht tot het oordeel gekomen dat er sprake is van een schaarse vergunning en dat het college om die reden de vergunning van Vishandel JP voor onbepaalde tijd in een vergunning voor bepaalde tijd heeft mogen omzetten.
9.6. Het betoog slaagt. De Afdeling komt daardoor niet meer toe aan de inhoudelijke beoordeling van de beroepsgrond van Vishandel JP over het door het college verlenen van terugwerkende kracht aan zijn besluit.
Conclusie
10. Het hoger beroep is gegrond. De uitspraak van de rechtbank moet worden vernietigd. De Afdeling zal het beroep van Vishandel JP tegen het besluit op bezwaar van 17 oktober 2022 gegrond verklaren en dat besluit vernietigen. Verder wordt het besluit van 7 december 2021 herroepen. Dit betekent dat de standplaatsvergunning van Vishandel JP weer voor onbepaalde tijd geldt.
11. Het college moet de proceskosten vergoeden.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. verklaart het hoger beroep gegrond;
II. vernietigt de uitspraak van de rechtbank Noord-Nederland van 13 mei 2024 in zaak nr. 22/4054;
III. verklaart het beroep gegrond;
IV. vernietigt het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Groningen van 17 oktober 2022, kenmerk 34843-2022;
V. herroept het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Groningen van 7 december 2021, kenmerk 8802578;
VII. veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Groningen tot vergoeding van bij Vishandel JP in verband met de behandeling van het beroep en het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 3628,00, geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
VIII. gelast dat het college van burgemeester en wethouders van Groningen aan Vishandel JP de door hem voor de behandeling van het beroep en het hoger beroep betaalde griffierechten ten bedrage van € 924,00 vergoedt.
Aldus vastgesteld door mr. H.G. Sevenster, voorzitter, en mr. A. Kuijer en mr. J. Schipper-Spanninga, leden, in tegenwoordigheid van mr. T. Hartsuiker, griffier.
w.g. Sevenster
voorzitter
w.g. Hartsuiker
griffier
Uitgesproken in het openbaar op 22 april 2026
620-1032
BIJLAGE
Wettelijk kader
Dienstenrichtlijn
Artikel 11
Vergunningsduur
1. Een aan een dienstverrichter verleende vergunning heeft
geen beperkte geldigheidsduur, tenzij in gevallen waar:
a) de vergunning automatisch wordt verlengd of alleen afhankelijk is van de voortdurende vervulling van de voorwaarden;
b) het aantal beschikbare vergunningen beperkt is door een dwingende reden van algemeen belang;
of
c) een beperkte duur gerechtvaardigd is om een dwingende reden van algemeen belang.
[…]
Artikel 12
Selectie uit diverse gegadigden
1. Wanneer het aantal beschikbare vergunningen voor een activiteit beperkt is door schaarste van de beschikbare natuurlijke hulpbronnen of de bruikbare technische mogelijkheden, maken de lidstaten een selectie uit de gegadigden volgens een selectieprocedure die alle waarborgen voor onpartijdigheid en transparantie biedt, met inbegrip van met name een toereikende bekendmaking van de opening, uitvoering en afsluiting van de procedure.
2. In de in lid 1 bedoelde gevallen wordt de vergunning voor een passende beperkte duur verleend en wordt zij niet automatisch verlengd; evenmin wordt enig ander voordeel toegekend aan de dienstverrichter wiens vergunning zojuist is verlopen of aan personen die een bijzondere band met die dienstverrichter hebben.
[…]
Dienstenwet
Artikel 33
1. Een bevoegde instantie beperkt een vergunning die zij al dan niet voor onbepaalde tijd kan verlenen niet in geldigheidsduur, tenzij:
a. die geldigheidsduur automatisch wordt verlengd,
b. het aantal beschikbare vergunningen beperkt is door een dwingende reden van algemeen belang, of
c. een beperkte duur gerechtvaardigd is om een dwingende reden van algemeen belang.
[…]
4. Het eerste lid is niet van toepassing op:
a. vergunningen die naar hun aard beperkt zijn in de tijd;
b. vergunningen waarvan het aantal beperkt is door schaarste van de beschikbare natuurlijke hulpbronnen of de bruikbare technische mogelijkheden.
5. Een bevoegde instantie verleent een vergunning als bedoeld in het vierde lid, onderdeel b, voor een passende beperkte duur.