Uitspraak
202201419/2/R3.
Datum uitspraak: 14 januari 2026
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
de rechtspersoon naar buitenlands recht Euro V Zwolle S. à r.l., gevestigd in Luxembourg (Luxemburg) (hierna: Euro V),
appellante,
en
de raad van de gemeente Zwolle,
verweerder.
Procesverloop
Bij tussenuitspraak van 26 februari 2025, ECLI:NL:RVS:2025:775, (hierna: tussenuitspraak) heeft de Afdeling de raad opgedragen om binnen 20 weken na verzending van die uitspraak de daarin omschreven gebreken in het besluit van 17 januari 2022 tot vaststelling van het bestemmingsplan "Voorsterpoort, Russenweg - Grote Voort (Retail)" te herstellen.
De raad heeft ter uitvoering van die tussenuitspraak het besluit van 17 januari 2022 nader gemotiveerd.
Euro V is in de gelegenheid gesteld haar zienswijze naar voren te brengen over de wijze waarop de gebreken volgens de raad zijn hersteld. Euro V heeft van deze gelegenheid gebruik gemaakt.
Met toepassing van artikel 8:57, tweede lid, aanhef en onder c, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) heeft de Afdeling bepaald dat een nadere zitting achterwege blijft. Vervolgens heeft de Afdeling het onderzoek gesloten.
Overwegingen
Overgangsrecht inwerkingtreding Omgevingswet
1. Zoals in de tussenuitspraak is overwogen, blijft op deze beroepsprocedure het recht, waaronder de Wet ruimtelijke ordening (hierna: Wro), zoals dat gold vóór 1 januari 2024 van toepassing.
Inleiding
2. Deze beroepsprocedure gaat over het besluit van 17 januari 2022 tot vaststelling van het bestemmingsplan "Voorsterpoort, Russenweg - Grote Voort (Retail)". Dit bestemmingsplan maakt in het plangebied een detailhandelsontwikkeling mogelijk binnen het hoofdthema "in en om huis" in de woonbranche alsmede in bruin- en witgoedzaken. Het plangebied grenst aan gronden van de bestaande Woonboulevard Zwolle waarvan Euro V eigenaar is. Zij vindt dat de raad bij de vaststelling van het bestemmingsplan onvoldoende rekening heeft gehouden met haar belangen en het bestemmingsplan niet zorgvuldig heeft voorbereid. Aan de gronden in het plangebied is een ruimere detailhandelsbestemming toegekend dan aan haar gronden. Ook grenst het plangebied aan de bevoorradingsroute van haar gronden. Volgens haar hadden de gronden van de bestaande woonboulevard ook onderdeel moeten van zijn van het plangebied van het bestemmingsplan. De naar aanleiding van de tussenuitspraak door de raad gegeven nadere motivering is volgens Euro V niet toereikend. De raad heeft volgens Euro V daarmee niet alle in de tussenuitspraak geconstateerde gebreken hersteld.
Het oordeel van de Afdeling
3. De Afdeling oordeelt in deze uitspraak dat het beroep van Euro V gegrond is. Gelet op de tussenuitspraak moet het besluit van 17 januari 2022 vernietigd worden wegens strijd met de artikelen 3:2 en 3:46 van de Awb.
In de zienswijze van Euro V over de wijze waarop de gebreken volgens de raad zijn hersteld, ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat de raad met zijn nadere motivering niet aan de opdracht in de tussenuitspraak heeft voldaan. De Afdeling ziet daarom aanleiding de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit in stand te laten.
De Afdeling licht hierna toe hoe zij tot dit oordeel komt.
De tussenuitspraak en conclusie over het besluit van 17 januari 2022
4. In de tussenuitspraak heeft de Afdeling gebreken geconstateerd in het besluit van 17 januari 2022. Onder 6.4 van de tussenuitspraak heeft de Afdeling onder andere overwogen dat de raad stelt dat het niet noodzakelijk is om het bestemmingsplan voor de bestaande Woonboulevard aan te passen en dat daarom die gronden niet zijn meegenomen in het plangebied. De gewenste kwalitatieve versterking wordt volgens de raad al bereikt door de clustering van het winkelaanbod. De Afdeling heeft overwogen dat dit niet wegneemt dat de raad de integrale effecten op en van de bestaande Woonboulevard bij de vaststelling van het bestemmingsplan moet onderzoeken en moet meenemen in zijn afweging. Dit heeft de raad naar het oordeel van de Afdeling, gelet op wat Euro V heeft aangevoerd, niet toereikend gedaan.
Onder 6.5 van de tussenuitspraak heeft de Afdeling geoordeeld dat de raad, gelet op wat Euro V heeft aangevoerd over de door haar gevreesde leegstand in de winkelpanden van de bestaande Woonboulevard, niet deugdelijk heeft gemotiveerd op welke wijze rekening is gehouden met het bestaande aanbod op de Woonboulevard en de mogelijke gevolgen van het bestemmingsplan voor de winkelleegstand in het gebied.
Onder 6.6 van de tussenuitspraak heeft de Afdeling geoordeeld dat de raad de gevolgen van de in het bestemmingsplan voorziene ontwikkeling voor het verkeer in en om het plangebied niet inzichtelijk heeft gemaakt. De verkeersgeneratie van de in het bestemmingsplan voorziene ontwikkeling is niet bezien in samenhang met bijvoorbeeld de bestaande Woonboulevard. Ook op de andere door Euro V genoemde omstandigheden is de raad niet onderbouwd ingegaan.
De Afdeling is in de tussenuitspraak tot de conclusie gekomen dat de raad het bestemmingsplan in strijd met de artikelen 3:2 en 3:46 van de Awb niet met de vereiste zorgvuldigheid heeft voorbereid en niet deugdelijk heeft gemotiveerd.
Onder 8 van de tussenuitspraak heeft de Afdeling de raad opgedragen deze gebreken te herstellen.
4.1. Gelet op de tussenuitspraak is het beroep van Euro V gegrond en moet het besluit van 17 januari 2022 worden vernietigd.
Herstel naar aanleiding van de tussenuitspraak
5. Ter uitvoering van de tussenuitspraak heeft de raad nader onderzoek laten doen naar mogelijke leegstandeffecten op de bestaande Woonboulevard als gevolg van het bestemmingsplan. De resultaten daarvan zijn opgenomen in het door BRO opgestelde advies van 27 maart 2025 "Zwolle, Nadere leegstandsanalyse Voorsterpoort". Ook heeft de raad nader onderzoek gedaan naar het aspect verkeer. De resultaten daarvan zijn neergelegd in de notitie "Verkeersgeneratie retaillocatie Russenweg - Grote Voort". Onder verwijzing naar die stukken stelt de raad dat op basis van de marktruimte in de regel geen leegstand is te verwachten voor de bestaande Woonboulevard en dat de impact van de voorziene ontwikkeling op het gebied van verkeer beperkt is.
5.1. De Afdeling zal aan de hand van de door Euro V naar voren gebrachte zienswijze beoordelen of de raad met zijn nadere motivering heeft voldaan aan de opdracht in de tussenuitspraak. De Afdeling gaat daarbij achtereenvolgens in op de aspecten leegstand, verkeer en planbegrenzing.
Beoordeling van het herstel
- Leegstand
6. De raad stelt dat de huidige Woonboulevard door de jaren heen nauwelijks tot geen leegstand heeft gekend. Ook uit koopstromenonderzoek blijkt volgens de raad dat de huidige Woonboulevard uitstekend functioneert. Op basis van verschillende referentievoorbeelden komt volgens de raad naar voren dat nieuwe ontwikkelingen naast een bestaande woonboulevard niet leiden tot leegstand. Er is volgens de raad eerder sprake van versterking. Door toevoeging van extra aanbod en daardoor massa, ontstaat meer trekkracht en kunnen consumenten volgens de raad meer kijken en vergelijken binnen het thema "in en om huis". Bestaande winkels op de Woonboulevard kunnen volgens de raad profiteren van deze extra synergiewerking. Ter onderbouwing verwijst de raad naar het hiervoor genoemde advies van BRO.
6.1. Euro V voert aan dat in het BRO-advies geen motivering is gegeven voor het uitsluiten van de gronden van Euro V van de in het bestemmingsplan toegestane ruimere gebruiksmogelijkheden. Verder voert Euro V aan dat in het BRO-advies staat dat het aanbod van artikelen op de locatie van de bestaande Woonboulevard, met uitzondering van horeca en bruin- en witgoed, nagenoeg gelijk is aan die van het bestemmingsplan. Dit is volgens Euro V moeilijk te volgen, omdat in de eerdere analyse van BRO van 2020 het aanbod op de Woonboulevard nog als eenzijdig en monotoon werd bestempeld met de wens om dit te doorbreken. Ook laat een vergelijking van de artikelen die zijn toegelaten in het bestemmingsplan en het aanbod dat is toegestaan op haar gronden zien dat het toegestane aanbod op haar gronden evident beperkter is.
6.2. De Afdeling overweegt dat in het advies van BRO is ingegaan op de vragen of er nog steeds sprake is van een kwantitatieve behoefte aan de mogelijk gemaakte ontwikkeling, wat de te verwachten leegstandseffecten zijn van de mogelijk gemaakte ontwikkeling op de bestaande Woonboulevard en in hoeverre eventuele leegstaande panden op de bestaande Woonboulevard herinvulbaar zijn. In het advies staat dat is uitgegaan van geactualiseerde gegevens als het gaat om aanbod- en leegstandscijfers, koopstromen en bestedingen. Op basis van een geactualiseerde distributieve berekening is in het BRO-advies geconcludeerd dat er voldoende distributieve uitbreidingsruimte is voor de mogelijk gemaakte detailhandelsontwikkeling in de woonbranche, zodat geen leegstand is te verwachten. Volgens het BRO-advies is in het onwaarschijnlijke scenario er toch leegstand ontstaat, deze bezien vanuit een goede ruimtelijke ordening niet onaanvaardbaar. In dat kader is in het BRO-advies nader toegelicht waarom de eventuele leegstaande panden op de Woonboulevard herinvulbaar zijn. In het BRO-advies staat daarbij onder andere het volgende: "Op de bestaande woonboulevard is detailhandel in meubels en woninginrichting toegestaan. Dit is grotendeels vergelijkbaar met de mogelijkheden op Voorsterpoort. Alleen "bruin- en witgoed" is extra toegestaan op Voorsterpoort, evenals ondersteunende horeca. Conform de definitie in het bestemmingsplan kunnen meubels en woninginrichting redelijk breed worden opgevat. In feite bevat het alle typen winkels in de ‘woonbranche’, namelijk babywoonwinkels, slaapkamer-/bedden, woonwarenhuizen, meubelwinkels, verlichting, vloeren, woonaccessoires, woninginrichting en woningtextiel".
6.3. De Afdeling stelt vast dat de raad alsnog heeft gemotiveerd op welke wijze rekening is gehouden met het bestaande aanbod op de Woonboulevard en de mogelijke gevolgen van het bestemmingsplan voor de winkelleegstand in het gebied. Euro V heeft in haar zienswijze de distributieve berekening en de daarop gebaseerde conclusie dat geen leegstandeffecten zijn te verwachten niet gemotiveerd bestreden. De hiervoor geciteerde passage in het BRO-advies, waartegen Euro V zich richt, gaat over de mogelijke herinvulbaarheid van leegstaande panden op de Woonboulevard in het geval er toch leegstand zou ontstaan. Omdat leegstand volgens het BRO-advies niet te verwachten is en Euro V die conclusie niet heeft bestreden, ziet de Afdeling hierin geen aanleiding voor het oordeel dat de raad niet van het BRO-advies mocht uitgaan.
Naar het oordeel van de Afdeling heeft de raad in zoverre aan de in de tussenuitspraak gegeven opdracht voldaan. Gelet op die opdracht hoefde de raad, anders dan Euro V aanvoert, geen motivering te geven voor het uitsluiten van de gronden van Euro V van de in het bestemmingsplan toegestane ruimere gebruiksmogelijkheden. De Afdeling verwijst naar wat zij daarover hierna onder "planbegrenzing" overweegt.
Het betoog slaagt niet.
- Verkeer
7. De raad stelt dat het gebied Voorsterpoort twee toegangswegen heeft vanaf de Blaloweg, namelijk de Grote Voort en de Russenweg. De Voorsterpoort is ook bereikbaar via de Spoolderparkweg en de Kamperweg. De ontwikkeling van de retaillocatie zal extra verkeer genereren. Volgens de raad wordt sinds 2018 periodiek onderzoek uitgevoerd en komt daaruit naar voren dat de verkeersgeneratie van de voorziene ontwikkeling geen negatief effect heeft op de verkeersafwikkeling in het gebied Voorsterpoort. Voor een nadere onderbouwing verwijst de raad naar de hiervoor genoemde verkeersnotitie.
7.1. Euro V is het niet eens met een opmerking in de verkeersnotitie waarin op basis van een vergelijking met de huidige situatie is gesteld dat de mogelijk gemaakte ontwikkeling niet tot doorstromingsproblemen of onveilige situaties zal leiden. Zij voert aan dat er momenteel geen sprake is van een situatie vergelijkbaar met de toekomstige ontwikkeling in het bestemmingsplan. Haar terrein is aan de noordoostzijde ontsloten op de weg de Grote Voort. Deze ontsluiting met daarnaast gelegen parkeerplaatsen wordt gebruikt door bezoekers, werknemers en leveranciers van de Woonboulevard. De doodlopende ontsluiting op het aangrenzende terrein in het plangebied wordt gebruikt als parkeerterrein voor personenauto’s. Dit parkeerverkeer is volgens Euro V niet te vergelijken met het personenverkeer en vrachtverkeer van de in het bestemmingsplan mogelijk gemaakte ontwikkeling. Ook voert zij aan dat de bestaande ontsluiting van de Woonboulevard niet uitsluitend op werkdagen wordt gebruikt, maar ook in het weekend kan worden gebruikt. Dat zaterdagen de drukste dagen zijn voor het verkeer van en naar de in het bestemmingsplan mogelijk gemaakte ontwikkeling maakt volgens Euro V niet dat de ontsluiting van de aangrenzende gronden als twee afzonderlijke ontsluitingen met elk twee aparte verkeersstromen van in- en uitgaand verkeer zullen gaan functioneren, zoals in de verkeersnotitie is beschreven en weergegeven. Dit is volgens Euro V ook niet in overeenstemming met de eerder door de raad op de zitting geuite wens om vanuit verkeersveiligheidsoogpunt één ontsluiting te realiseren.
7.2. De Afdeling overweegt dat in de verkeersnotitie de huidige verkeersintensiteit en de extra verkeersgeneratie van de beoogde ontwikkeling in kaart is gebracht. De extra verkeersgeneratie van de mogelijk gemaakte ontwikkeling is berekend aan de hand van kencijfers van het CROW, waarbij volgens de notitie is uitgegaan van een worstcasescenario. Verder is in de verkeersnotitie ingegaan op de bestaande en toekomstige verkeersstromen in het gebied, waaronder die van de Woonboulevard, en de capaciteit van wegen in het gebied. Volgens de notitie zijn er op het bedrijventerrein Voorsterpoort verschillende functies aanwezig met elk hun "eigen drukste" dagen. Kantoren en bedrijven genereren op dinsdagen en donderdagen het meeste verkeer. Voor detailhandel, zoals een meubelboulevard zijn de zaterdagen de drukste dagen. De Afdeling overweegt dat Euro V de verkeersnotitie in zoverre niet heeft bestreden. Euro V richt zich in haar zienswijze met name tegen de volgende passage die in de verkeersnotitie is opgenomen: "In de toekomstige situatie staat het BP Voorsterpoort toe dat de ontsluiting voor vracht- en personenverkeer naar de retaillocatie pal naast de bestaande uitrit ter hoogte van de kruising van de Grote Voort met Spoolderparkweg kan worden aangelegd. Dit betekent dat meerdere gemotoriseerde verkeersstromen op een punt bij elkaar komen en is daarmee deels vergelijkbaar met de huidige situatie. Het verschil is dat de bestaande inrit (locatie plangebied) voornamelijk in gebruik is op de drukste dagen van de week (werkdagen). Het beoogde gebruik (retail) is op de maatgevende zaterdag, de dag dat het aanzienlijk rustiger is qua verkeersbewegingen ten opzichte van door de week. Dat de nieuwe verkeersontsluiting volgens Euro V dan ook tot afwikkelings- en doorstromingsproblemen en onveilige situaties zal leiden, zowel op het perceel van Euro V als dat van het aangrenzende plangebied, omdat meerdere gemotoriseerde verkeersstromen op een punt bij elkaar komen, wordt dan ook zeker niet gedeeld, alleen al kijkend naar de huidige situatie."
7.3. De Afdeling is het met Euro V eens dat het huidige gebruik van een deel van de gronden in het plangebied als parkeerterrein niet goed te vergelijken is met het gebruik in de toekomstige situatie. De raad heeft echter in zijn nadere motivering niet alleen gekeken naar het huidige parkeerverkeer in het plangebied. Zoals hiervoor is overwogen, is in de verkeersnotitie ook ingegaan op de bestaande verkeersstromen en de verwachte toekomstige verkeersstromen. Over de bevoorradingsroute van de gronden van de Woonboulevard, de door Euro V bedoelde ontsluiting van haar gronden, staat er in de notitie dat die beperkt gebruikt wordt en voornamelijk bevoorradingsverkeer en werknemers betreft. Het aandeel bezoekers is volgens de notitie verwaarloosbaar. De Afdeling ziet in wat Euro V heeft aangevoerd geen aanleiding de verkeersnotitie in zoverre niet te volgen. In de notitie is verder onderkend dat op aangrenzende gronden een ontsluiting van het plangebied kan worden gerealiseerd. De raad heeft op basis van de verkeersnotitie geen grond gezien dat het bestemmingsplan leidt tot doorstromingsproblemen of verkeersonveilige situaties. In wat Euro V heeft aangevoerd ziet de Afdeling geen aanknopingspunten om de raad niet te volgen. Daarbij neemt de Afdeling in aanmerking dat het bestemmingsplan als zodanig geen betrekking heeft op de wijze waarop een ontsluiting verkeerstechnisch wordt ingericht en of er hier een of twee ontsluitingen worden gerealiseerd. Niet is gebleken dat de bestemmingen van de betrokken gronden in de weg staan om een aanvaardbare veilige verkeerssituatie te realiseren. Naar het oordeel van de Afdeling heeft de raad ook als het gaat om het aspect verkeer aan de opdracht in de tussenuitspraak voldaan.
Het betoog slaagt niet.
- Plangrens
8. Euro V voert aan dat de raad het beperkte en eenzijdige of monotone aanbod van de bestaande Woonboulevard erkent en die aangrijpt om een gevarieerder aanbod binnen het thema "in en om huis" in het bestemmingsplan mogelijk te maken. De bestaande Woonboulevard en het daar toegelaten eenzijdige aanbod vormen volgens haar dus de basis voor de in het bestemmingsplan mogelijk gemaakte ontwikkeling. Euro V voert aan dat de raad, ondanks deze duidelijke samenhang, ten onrechte de gronden van de bestaande Woonboulevard buiten beschouwing heeft gelaten. De begrenzing van het bestemmingsplan is volgens Euro V zo getrokken dat de gebruiksmogelijkheden voor grootschalige detailhandel en horeca alleen toekomen aan de gronden in het plangebied. Op de aangrenzende gronden van de Woonboulevard geldt een strikte branchering van uitsluitend detailhandel in meubels en woninginrichtingsartikelen. Dat er samenhang is, blijkt volgens Euro V niet alleen uit de integrale doelstelling voor het gehele gebied, maar ook uit de wens van de raad om een gezamenlijke ontsluiting te realiseren. Volgens Euro V had het bestemmingsplan uit oogpunt van een goede ruimtelijke ordening dan ook haar gronden moeten omvatten.
8.1. Over dit plangrensbezwaar overweegt de Afdeling het volgende. De raad komt beleidsruimte toe bij het bepalen van de begrenzingen van een bestemmingsplan. Deze ruimte strekt echter niet zo ver dat de raad een begrenzing kan vaststellen die in strijd is met een goede ruimtelijke ordening.
8.2. De raad heeft de begrenzing van het plangebied beperkt tot de gronden die onderdeel zijn van de nieuwe ruimtelijke ontwikkeling die het bestemmingsplan mogelijk maakt. Aangrenzende gronden waar planologisch niets wijzigt, heeft de raad buiten de grenzen van het plangebied gelaten. Uit het voorgaande volgt dat de raad de effecten van het bestemmingsplan op onder meer de bestaande Woonboulevard heeft bezien en daarin geen aanleiding heeft gezien om de gronden van de bestaande Woonboulevard mee te nemen in het plangebied van voorliggend bestemmingsplan. In wat Euro V heeft aangevoerd en gelet op de beleidsruimte die de raad hierbij toekomt, ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat het bestemmingsplan in strijd met een goede ruimtelijke ordening is vastgesteld door de gronden van de bestaande Woonboulevard buiten het plangebied te laten.
Het betoog slaagt niet.
In stand laten rechtsgevolgen van het besluit van 17 januari 2022
9. De Afdeling ziet in wat Euro V heeft aangevoerd geen aanleiding voor het oordeel dat de raad niet heeft voldaan aan de opdracht in de tussenuitspraak. De Afdeling ziet daarom aanleiding om met toepassing van artikel 8:72, derde lid, onder a, van de Awb te bepalen dat de rechtsgevolgen van het besluit van 17 januari 2022 in stand blijven.
Proceskosten
10. De raad moet de proceskosten vergoeden.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. verklaart het beroep gegrond;
II. vernietigt het besluit van de raad van de gemeente Zwolle van 17 januari 2022 tot vaststelling van het bestemmingsplan "Voorsterpoort, Russenweg - Grote Voort (Retail)";
III. bepaalt dat de rechtsgevolgen van dat besluit geheel in stand blijven;
IV. veroordeelt de raad van de gemeente Zwolle tot vergoeding van bij Euro V Zwolle S.à.r.l. in verband met de behandeling van het beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 2.335,00, geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatige verleende rechtsbijstand;
V. gelast dat de raad van de gemeente Zwolle aan Euro V Zwolle S.à.r.l. het door haar voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 365,00 vergoedt.
Aldus vastgesteld door mr. J.H. van Breda, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. M.G. Alderlieste, griffier.
w.g. Van Breda
lid van de enkelvoudige kamer
w.g. Alderlieste
griffier
Uitgesproken in het openbaar op 14 januari 2026
590