Uitspraak
202405762/1/R1.
Datum uitspraak: 29 april 2026
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[appellant], wonend in Haarlem,
appellant,
tegen de uitspraak van de rechtbank Noord-Holland van 2 augustus 2024 in zaak nr. 23/1860 in het geding tussen:
[appellant]
en
het college van burgemeester en wethouders van Haarlem.
Procesverloop
Bij besluit van 10 november 2021 heeft het college geweigerd om aan [appellant] een omgevingsvergunning te verlenen voor het vervangen van drie ramen en kozijnen van zijn woning aan het [locatie 1] in Haarlem.
Bij besluit van 1 februari 2023 heeft het college het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 2 augustus 2024 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard.
Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
[appellant] heeft nadere stukken ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 6 maart 2026, waar [appellant], bijgestaan door mr. C. Lubben, advocaat in Amsterdam, en [persoon], en het college van burgemeester en wethouders van Haarlem, vertegenwoordigd door mr. Z. Aygunes-Karaca, mr. E.S. Reusen en drs. M.A. Taverne, zijn verschenen.
Overwegingen
Overgangsrecht inwerkingtreding Omgevingswet
1. Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden. Als een aanvraag om een omgevingsvergunning is ingediend vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet, dan blijft op grond van artikel 4.3, aanhef en onder a, van de Invoeringswet Omgevingswet het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór dat tijdstip van toepassing tot het besluit op die aanvraag onherroepelijk wordt, met uitzondering van artikel 3.9, derde lid, eerste zin, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo).
De aanvraag om een omgevingsvergunning is ingediend op 20 augustus 2021. Dat betekent dat in dit geval de Wabo, zoals die gold vóór 1 januari 2024, van toepassing blijft.
Inleiding
2. [appellant] heeft op 20 augustus 2021, nadat hij de ramen en kozijnen heeft laten vervangen, een aanvraag ingediend voor een omgevingsvergunning voor de drie nieuwe ramen en kozijnen op de eerste verdieping aan de voorzijde van zijn woning aan het [locatie 1] in Haarlem.
Ter plaatse geldt het bestemmingsplan "Vijfhoek / Heiliglanden - De Kamp" (bestemmingsplan). Het perceel van [appellant] is daarin bestemd tot "Gemengd - 2", "Waarde - Archeologie 1b" en "Waarde - Beschermd stadsgezicht". Het perceel heeft ook de bouwaanduiding ‘specifieke bouwaanduiding - orde 2’. Ook geldt ter plaatse het reparatieplan "Reparatieplan C Haarlem 2020" (reparatieplan). Daarin heeft het perceel onder meer de aanduiding "overige zone-herziening planregels 14" gekregen. Verder voegt artikel 25.9.2 van het reparatieplan een onderdeel e1 toe aan artikel 18.2 van het bestemmingsplan.
Het college heeft bij besluit van 10 november 2021 geweigerd de omgevingsvergunning te verlenen. Aan deze weigering heeft het college ten grondslag gelegd dat het vervangen van drie ramen en kozijnen een wijziging van de gevelindeling is, waardoor er strijd is met artikel 18.2, aanhef en onder e, van de planregels. Het college is niet bereid om de omgevingsvergunning te verlenen in afwijking van het bestemmingsplan. Hieraan heeft het college een advies van de afdeling Omgevingsbeleid team Stedenbouw en planologie ten grondslag gelegd. In bezwaar heeft het college dit besluit gehandhaafd.
De rechtbank heeft in haar uitspraak van 2 augustus 2024 overwogen dat het bouwplan in strijd is met het bestemmingsplan en het college de gevraagde omgevingsvergunning heeft mogen weigeren.
Relevante wettelijke bepalingen
3. De relevante wettelijke bepalingen zijn opgenomen in de bijlage die deel uitmaakt van deze uitspraak.
Is het bouwplan in strijd met het bestemmingsplan?
4. [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat het bouwplan in strijd is met artikel 18.2, aanhef en onder e, van de regels van het bestemmingsplan. Volgens hem verandert er niets aan de gevelindeling, omdat de aanvraag slechts ziet op het vervangen van de bestaande ramen en kozijnen. De gevelopeningen waarin de oude ramen en kozijnen aanwezig waren zijn namelijk intact gebleven.
4.1. Voor het antwoord op de vraag of een bouwplan in strijd is met het bestemmingsplan zijn de op de verbeelding aangegeven bestemming(en) en aanduiding(en) en de daarbij behorende regels bepalend. Vanwege de rechtszekerheid moet een planregel letterlijk worden uitgelegd. Als die op zichzelf niet duidelijk is en ook niet in samenhang met de andere planregels (systematiek), dan komt betekenis toe aan de niet bindende plantoelichting. Die plantoelichting kan namelijk meer inzicht geven in de bedoeling van de planwetgever. Als een begrip niet in de planregels zelf is omschreven (begripsbepalingen) en als in het bestemmingsplan en de plantoelichting geen aanwijzingen zijn te vinden hoe dat begrip moet worden uitgelegd, dan komt betekenis toe aan de uitleg die het college aan dat begrip heeft gegeven. Het college kan daarbij aansluiten bij het algemeen spraakgebruik.
4.2. Op grond van artikel 18.1 van de regels van het bestemmingsplan zijn de voor "Waarde - beschermd stadsgezicht" aangewezen gronden, zoals het perceel, mede bestemd voor het behoud, herstel en de uitbouw van cultuurhistorische en ruimtelijke waarden van het gebied en zijn bebouwing. Op grond van artikel 18.2, aanhef en onder e, van die planregels geldt dat ter plaatse van de ‘specifieke bouwaanduidingen orde 1 en orde 2’ de bestaande gevelindeling gehandhaafd dient te blijven. De Afdeling stelt vast dat het begrip ‘gevelindeling’ niet in het bestemmingsplan is gedefinieerd.
In artikel 18.1 van de planregels wordt voor de cultuurhistorische en ruimtelijke waarden van het gebied en zijn bebouwing verwezen naar de plantoelichting. In de plantoelichting staat dat bij beeldbepalende gebouwen (orde 2) specifieke waarden van het pand zoals opgenomen in de redengevende omschrijving (bijlagen 4 en 5 van de toelichting) binnen de gevelwand behouden moeten te blijven. In Bijlage 4 van het bestemmingsplan worden panden omschreven. Daarbij worden bij sommige panden als specifieke waarden roederamen, T- ramen of schuiframen genoemd. Daaruit volgt dat de planwetgever de invulling van gevelopeningen (het soort raam) als specifieke waarden binnen de gevelwand beschouwt. Het college heeft zich daarom terecht op het standpunt gesteld dat onder gevelindeling in de planregels ook de invulling van gevelopeningen (het soort raam) moet worden begrepen. Nu er aanwijzingen in de plansystematiek en plantoelichting zijn te vinden hoe het begrip ‘gevelindeling’ moet worden uitgelegd, komt alleen al hierom geen betekenis toe aan de betekenis van dat begrip in het algemeen spraakgebruik.
Op grond van artikel 1.21 van de regels van het bestemmingsplan is de bestaande (situatie) bij bouwwerken "een bouwwerk dat op het tijdstip van inwerkingtreding van het plan legaal aanwezig of in uitvoering is dan wel gebouwd kan worden krachtens een vergunning." Tussen partijen is niet in geschil dat de kozijnen en ramen, elk bestaande uit zes ruitjes met roedeverdeling, de situatie was ten tijde van de inwerkingtreding van het bestemmingsplan. De door [appellant] geplaatste ramen en kozijnen, waar de aanvraag betrekking op heeft, betreffen elk twee openslaande ramen met een bovenlicht en het houtwerk heeft een T-vorm. Dit wijkt af van de bestaande situatie. Met de geplaatste ramen en kozijnen is de bestaande gevelindeling niet behouden.
In wat [appellant] heeft aangevoerd, bestaat, gelet op wat hiervoor is overwogen, geen grond voor het oordeel dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat het bouwplan in strijd is met bestemmingsplan.
Het betoog slaagt niet.
Heeft het college mogen weigeren af te wijken van het bestemmingsplan?
5. [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat het college heeft mogen weigeren de omgevingsvergunning in afwijking van het bestemmingsplan te verlenen. Volgens hem is het vervangen van de ramen en kozijnen geen onaanvaardbare aantasting van de cultuurhistorische waarden. Hij heeft de ramen en kozijnen juist in overeenstemming gebracht met de historie van het pand. De geplaatste T-ramen zijn namelijk van een typisch negentiende-eeuws venstertype dat goed past bij het pand. Ook sluit de gekozen maatvoering, profilering, materiaalgebruik en kleurstelling volledig aan bij de ramen en kozijnen van de aangrenzende panden [locatie 2] en [locatie 3]. Ter onderbouwing van zijn standpunt heeft [appellant] gewezen op twee adviezen van adviesbureau "A=M Adviespraktijk voor archeologie, ruimtelijke ontwikkeling en cultuurhistorie" (A=M). Het eerste advies dateert van 19 november 2023 en het tweede van 19 februari 2024.
Ook heeft [appellant] gewezen op een advies van adviesbureau "BASTIAAN architect & consult" van 17 februari 2026. In het advies van BASTIAAN architect & consult staat onder andere dat de ingreep voldoet aan de ‘Nota Ruimtelijke Kwaliteit’.
Verder betoogt [appellant] dat de rechtbank heeft miskend dat het besluit van het college om niet mee te werken aan de gevraagde omgevingsvergunning onevenredig is. Zo heeft hij zijn woning energiezuiniger willen maken en om die reden de ramen en kozijnen vervangen. Dit energiezuinig maken van de woning heeft het college volgens [appellant] ten onrechte niet bij de besluitvorming betrokken. Ook zal het vervangen van de geplaatste ramen en kozijnen grote kosten met zich brengen.
5.1. Het college komt bij de beslissing om al dan niet toepassing te geven aan de hem toegekende bevoegdheid om in afwijking van het bestemmingsplan een omgevingsvergunning te verlenen, beleidsruimte toe en het moet de betrokken belangen afwegen. De bestuursrechter beoordeelt aan de hand van de beroepsgronden of het besluit in overeenstemming is met het recht. Daarbij kan aan de orde komen of de nadelige gevolgen van het besluit onevenredig zijn in verhouding tot de met dat besluit te dienen doelen.
5.2. Het college heeft zich in het in bezwaar gehandhaafde besluit op het standpunt gesteld dat de cultuurhistorische waarden van het pand van groot belang zijn en dat de geplaatste ramen en kozijnen, waarop de aanvraag betrekking heeft, daar niet bij passen. Het college heeft in reactie op het hoger beroep een stuk met daarin foto’s ingebracht, waarmee het inzichtelijk heeft willen maken dat ramen en kozijnen die overeenkomen met of aansluiten bij de oorspronkelijke ramen en kozijnen van het pand, ook in overeenstemming met de cultuurhistorische waarden van het pand kunnen zijn.
De Afdeling begrijpt het in het besluit op bezwaar neergelegde standpunt van het college zo dat het bij vervangen van ramen en kozijnen moet gaan om herstel van de bestaande situatie of een verbetering van de situatie door nieuwe ramen en kozijnen aan te laten sluiten bij de oorspronkelijke situatie. Met dit laatste heeft het college, naar het op de zitting heeft toegelicht, rekening gehouden met artikel 18.2, aanhef en onder e1, dat met het reparatieplan is toegevoegd aan de regels van het bestemmingsplan.
Het college heeft zijn standpunt mede gebaseerd op het negatieve advies van de afdeling Omgevingsbeleid team Stedenbouw en planologie van de gemeente. Het advies is weergegeven in het besluit van 10 november 2021. De nieuwe ramen hebben een standaarduitstraling die onvoldoende recht doet aan de status van het pand als beeldbepalend, zo staat in het advies.
De Afdeling overweegt dat tussen partijen niet in geschil is dat de ramen en kozijnen waarvoor [appellant] een omgevingsvergunning heeft aangevraagd, niet identiek zijn aan de oorspronkelijke ramen en kozijnen. Het college heeft zich op het standpunt mogen stellen dat de geplaatste ramen en kozijnen, anders dan [appellant] heeft gesteld onder verwijzing naar het aan hem uitgebrachte advies van 19 november 2023 van A=M, wat betreft onder meer vorm te veel afwijken van de oorspronkelijke ramen en kozijnen. Dat de geplaatste ramen en kozijnen volgens [appellant] net zoals in de oorspronkelijke situatie een T-vorm hebben, is niet bepalend. De geplaatste ramen zijn openslaande ramen en zijn geen schuiframen zoals in de oorspronkelijke situatie. Ook is het bovenraam in verhouding tot het onderraam kleiner dan in de oorspronkelijke situatie. Daarbij komt dat, zoals het college terecht heeft gesteld, het raamhout in de huidige situatie een paar centimeter dikker is en het meer hout en minder glas bevat dan in de oorspronkelijke situatie. Volgens het college heeft het raam daardoor een grove, massieve uitstraling die architectonisch afwijkt van de historische norm. Gelet op het voorgaande heeft het college zich op het standpunt mogen stellen dat de geplaatste ramen en kozijnen te veel afwijken van de oorspronkelijke ramen en kozijnen. Dat volgens [appellant] op grond van deel 2 van de ‘NOTA Ruimtelijke Kwaliteit’ deze ramen en kozijnen zouden zijn toegestaan, doet hieraan niet af, alleen al omdat dat deel betrekking heeft op redelijke eisen van welstand en daar gaat het hier niet om.
Over de stelling van [appellant] dat de ramen en kozijnen qua materiaal en kleurstelling aansluiten bij de ramen en kozijnen van de aangrenzende panden [locatie 2] en [locatie 3], overweegt de Afdeling dat dit niet maakt dat dergelijke ramen en kozijnen ook passend zijn in het pand van [appellant]. Per pand moet immers worden bepaald wat de cultuurhistorische waarden van het pand zijn.
Gelet op het voorgaande heeft de rechtbank terecht geoordeeld dat het college zich op het standpunt heeft mogen stellen dat de geplaatste ramen en kozijnen niet passend zijn bij de cultuurhistorische waarden van het pand. De roederamen op de verdieping zijn uit cultuurhistorisch oogpunt beeldbepalend geacht en daar mocht het college aan vasthouden.
Het betoog slaagt in zoverre niet.
5.3. Over het betoog van [appellant] dat de rechtbank heeft miskend dat het besluit van het college om de gevraagde omgevingsvergunning te weigeren onevenredig is, overweegt de Afdeling het volgende. Geen aanleiding bestaat voor het oordeel dat, zoals [appellant] heeft gesteld, verduurzaming van zijn woning alleen mogelijk is met de ramen en kozijnen waarop de aanvraag betrekking heeft. [appellant] heeft verder door eerst de ramen en kozijnen te vervangen en daarna de omgevingsvergunning aan te vragen, het risico genomen dat de omgevingsvergunning niet zou worden verleend. De gevolgen daarvan dienen voor zijn rekening te blijven.
Gelet op wat hiervoor is overwogen, heeft de rechtbank terecht geoordeeld dat het besluit van het college niet is in strijd met het evenredigheidsbeginsel.
Het betoog slaagt in zoverre niet.
Conclusie
6. Het beroep is ongegrond. De Afdeling bevestigt de uitspraak van de rechtbank.
Proceskosten
7. Het college hoeft geen proceskosten te vergoeden.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
bevestigt de aangevallen uitspraak.
Aldus vastgesteld door mr. B. Meijer, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. R. van Heusden, griffier.
w.g. Meijer
lid van de enkelvoudige kamer
w.g. Van Heusden
griffier
Uitgesproken in het openbaar op 29 april 2026
163-1188
BIJLAGE
Wet algemene bepalingen omgevingsrecht
Artikel 2.1
1. Het is verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit:
a. het bouwen van een bouwwerk,
[…];
c. het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan, een beheersverordening, een exploitatieplan, de regels gesteld krachtens artikel 4.1, derde lid, of 4.3, derde lid, van de Wet ruimtelijke ordening of een voorbereidingsbesluit voor zover toepassing is gegeven aan artikel 3.7, vierde lid, tweede volzin, van die wet,
[…].
Artikel 2.10
1. Voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder a, wordt de omgevingsvergunning geweigerd indien:
[…];
c. de activiteit in strijd is met het bestemmingsplan, de beheersverordening of het exploitatieplan, of de regels die zijn gesteld krachtens artikel 4.1, derde lid, of 4.3, derde lid, van de Wet ruimtelijke ordening, tenzij de activiteit niet in strijd is met een omgevingsvergunning die is verleend met toepassing van artikel 2.12;
[…];
2. In gevallen als bedoeld in het eerste lid, onder c, wordt de aanvraag mede aangemerkt als een aanvraag om een vergunning voor een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, en wordt de vergunning op de grond, bedoeld in het eerste lid, onder c, slechts geweigerd indien vergunningverlening met toepassing van artikel 2.12 niet mogelijk is.
Artikel 2.12
1. Voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, kan de omgevingsvergunning slechts worden verleend indien de activiteit niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening en:
a. indien de activiteit in strijd is met het bestemmingsplan of de beheersverordening:
[…],
2°. in de bij algemene maatregel van bestuur aangewezen gevallen, of
[…].
Bestemmingsplan "Vijfhoek / Heiliglanden - De Kamp"
Artikel 1.21 Bestaande (situatie)
Bij bouwwerken: een bouwwerk dat op het tijdstip van inwerkingtreding van het plan legaal aanwezig of in uitvoering is dan wel gebouwd kan worden krachtens een vergunning;
[…].
Artikel 18.1 Bestemmingsomschrijving
De voor 'Waarde - Beschermd stadsgezicht' aangewezen gronden zijn behalve voor de andere daar voorkomende bestemming(en), mede bestemd voor het behoud, herstel en de uitbouw van de in de toelichting aangegeven cultuurhistorische en ruimtelijke waarden van het gebied en zijn bebouwing.
Artikel 18.2 Bouwregels
In aanvulling en met voorrang op het bepaalde bij de andere voorkomende bestemming(en) gelden voor bouwwerken de volgende regels, met dien verstande dat voor zover legaal gebouwde (delen van) bouwwerken op het tijdstip van inwerkingtreding van het plan niet voldoen aan de in het plan genoemde maten de dan aanwezige maten, uitsluitend ter plaatse van de afwijking, als vervangende regel gelden.
[…];
e. ter plaatse van de 'specifieke bouwaanduidingen 'orde 1 en orde 2' dient de bestaande gevelindeling gehandhaafd te blijven.
[…].
Bestemmingsplan "Reparatieplan C Haarlem 2020"
Artikel 25.9.1 Werkingsgebied
Binnen de aanduiding 'Overige zone - herziening planregels 14' zijn de wijzigingen zoals opgenomen in dit Reparatieplan van toepassing. Voor het overige blijft binnen deze aanduiding het juridisch-planologisch regime gelden van de volgende bestemmingsplannen:
[…];
c. Vijfhoek Heiliglanden - de Kamp (14-6-18);
[…].
In artikel 25.9.2 Aanvullende bepaling beschermd stads- of dorpsgezicht is geregeld dat aan artikel 18.2 van het bestemmingsplan "Vijfhoek Heiliglanden - de Kamp" voorschrift e1 wordt toegevoegd:
Voor bouwwerken die op de verbeelding zijn aangeduid met 'Specifieke bouwaanduiding - orde 2' of op de waarderingskaart zijn aangeduid als 'orde 2' geldt dat bij verbouwing dient te worden uitgegaan van een restauratieve aanpak van de straatgevels en de kap. Oorspronkelijke gevelelementen dienen te worden gehandhaafd en indien nodig hersteld. Hierbij is gebruik van niet-authentieke materialen toegestaan, mits deze visueel volledig overeenkomen met de oorspronkelijke vorm, kleur en detaillering. Wanneer de bouwkundige staat zo slecht is dat de straatgevels en de kap niet meer kunnen worden gerestaureerd of hersteld, is het toegestaan om onder voorwaarden tot herbouw over te gaan. De straatgevels en de dakvorm moeten dan naar het origineel worden teruggebouwd, waarbij oorspronkelijke gevelelementen zo veel mogelijk dienen te worden hergebruikt en teruggeplaatst. Bij het beoordelen van de aanvraag omgevingsvergunning wordt het advies van Team Erfgoed van de gemeente Haarlem betrokken.
Artikel 25.9.3 Overig
De regels van de in de zone voorkomende bestemmingsplannen zijn voor het overige onverminderd van toepassing.