Uitspraak
202300534/1/R1.
Datum uitspraak: 24 juni 2026
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
EG Retail (Netherlands) B.V., gevestigd in Breda,
appellante,
tegen de uitspraak van de rechtbank Zeeland-West-Brabant van 2 december 2022 in zaak nr. 21/5236 in het geding tussen:
EG Retail
en
de minister van Infrastructuur en Waterstaat.
Procesverloop
Bij besluit van 19 oktober 2021 heeft de minister aan Fastned B.V. een vergunning verleend voor een oplaadstation voor elektrische motorvoertuigen en een wachtzone op verzorgingsplaats Bisde langs de A2 in de gemeente West Betuwe (nabij Beesd).
Bij uitspraak van 2 december 2022 heeft de rechtbank het door EG Retail daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard.
Tegen deze uitspraak heeft EG Retail hoger beroep ingesteld.
Fastned en de minister hebben een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
De Afdeling heeft de zaak op een zitting behandeld op 19 januari 2026, waar EG Retail, vertegenwoordigd door [gemachtigde A], bijgestaan door mr. V. Leijh, advocaat in Amsterdam, en de minister, vertegenwoordigd door mr. L.J. Hamstra, zijn verschenen. Verder is op de zitting Fastned, vertegenwoordigd door [gemachtigde B], bijgestaan door mr. L.P.W. Mensink, advocaat in Amsterdam, als partij gehoord. Deze zaak is gelijktijdig op zitting behandeld met de zaken 202303986-1-R1 (ECLI:NL:RVS:2026:3447) en 202400038-1-R1 (ECLI:NL:RVS:2026:3445), waarin heden (ook) uitspraak is gedaan.
Overwegingen
Overgangsrecht
1. Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden. Voor de beoordeling van het hoger beroep blijft het recht zoals dat gold vóór 1 januari 2024 van toepassing.
Inleiding
2. Fastned heeft op 20 december 2011, aangevuld op 23 november 2020, de minister verzocht om een vergunning op grond van artikel 2, eerste lid, van de Wet beheer rijkswaterstaatswerken (Wbr) voor het realiseren van een oplaadstation met acht opstelplaatsen voor elektrische motorvoertuigen als basisvoorziening en een wachtzone op verzorgingsplaats Bisde langs de A2 in de gemeente West Betuwe (nabij Beesd). De minister heeft bij besluit van 19 oktober 2021 de vergunning verleend. Het oplaadstation van Fastned wordt aangevraagd voor de plek waar The Fast Charging Network B.V. (voorheen Mister Green) een laadpunt voor elektrische motorvoertuigen heeft. Bij besluit van 29 maart 2023 heeft de minister aan The Fast Charging Network een vergunning verleend om haar laadpunt met twee laadplekken op de verzorgingsplaats 20 meter te verplaatsen. Dit besluit is in geding in de uitspraak van heden, ECLI:NL:RVS:2026:3445. De twee laadplekken van The Fast Charging Network komen na het oplaadstation van Fastned te liggen. EG Retail exploiteert op verzorgingsplaats Bisde een Esso tankstation. Ook is er een shop en een Burger King.
Het hoger beroep
Ontvankelijkheid EG Retail
3. Fastned betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat EG Retail als belanghebbende bij het besluit moet worden aangemerkt. Volgens Fastned is EG Retail niet in hetzelfde marktsegment als Fastned actief en heeft zij ook geen concrete plannen voor het realiseren van laadvoorzieningen.
3.1. De rechtbank heeft terecht overwogen dat EG Retail als belanghebbende als bedoeld in artikel 1:2 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (Awb) bij het besluit moet worden aangemerkt. EG Retail heeft een rechtstreeks bij het besluit betrokken belang. Zij is, naast The Fast Charging Network, één van de aanbieders van voorzieningen op de verzorgingsplaats. Een extra voorziening op de verzorgingsplaats kan gevolgen hebben voor de doelmatigheid en verkeersveiligheid van de verzorgingsplaats. Al hierom is naar het oordeel van de Afdeling EG Retail belanghebbende als bedoeld in artikel 1:2 van Pro de Awb bij het besluit. Dat EG Retail volgens Fastned niet heeft onderbouwd welk effect de aan haar verleende vergunning heeft voor de bereikbaarheid en het gebruik van het benzinestation van EG Retail op verzorgingsplaats Bisde, is, voor zover door EG Retail aangevoerd, een toets die bij de inhoudelijke beoordeling van het besluit aan de orde dient te komen.
Het betoog slaagt niet.
Relevante regelgeving en toetsingskader
4. Artikel 2 van Pro de Wbr luidt:
"1. Het is verboden zonder vergunning van Onze Minister van Verkeer en Waterstaat gebruik te maken van een waterstaatswerk door anders dan waartoe het is bestemd:
a. daarin, daarop, daaronder of daarover werken te maken of te behouden;
b. daarin, daaronder of daarop vaste stoffen of voorwerpen te storten, te plaatsen of neer te leggen, of deze te laten staan of liggen.
2. Een vergunning kan onder beperkingen worden verleend. Aan een vergunning kunnen voorschriften worden verbonden.
3. […]."
Artikel 3 van Pro de Wbr luidt:
"1. Weigering, wijziging of intrekking van een vergunning, alsmede toepassing van de artikelen 2, tweede lid, en 6 kan slechts geschieden ter bescherming van waterstaatswerken en ter verzekering van het doelmatig en veilig gebruik van die werken, met inbegrip van het belang van verruiming of wijziging anderszins van die werken."
5. Voor het aanbieden van een voorziening op een verzorgingsplaats langs een rijksweg, zoals het door Fastned aangevraagde energielaadpunt, is een vergunning op grond van artikel 2 van Pro de Wbr vereist. De aanvraag van Fastned is getoetst aan artikel 3 van Pro de Wbr. Een vergunning kan, voor zover van belang, op grond van artikel 3 van Pro de Wbr slechts worden geweigerd ter verzekering van het doelmatig en veilig gebruik van waterstaatswerken. Met betrekking tot de verzekering van het doelmatig en veilig gebruik van verzorgingsplaatsen langs Rijkswegen, voor zover het betreft het aldaar aanbieden van voorzieningen, is beleid vastgesteld. Dat beleid is neergelegd in de op 22 maart 2004 vastgestelde "Kennisgeving Voorzieningenbeleid op verzorgingsplaatsen langs rijkswegen' (hierna: de Kennisgeving), die in 2011, 2013, 2017 en 2021 gewijzigd is. Bij de beoordeling van aanvragen om een vergunning voor het aanbieden van voorzieningen op een verzorgingsplaats wordt bedoeld beleid betrokken.
6. Voor 2017 was op grond van de Kennisgeving meer dan één basisvoorziening laden per verzorgingsplaats toegestaan. Op 13 maart 2017 is de Kennisgeving (Kennisgeving 2017) gewijzigd, in die zin dat slechts één basisvoorziening van een elektrisch laadpunt per verzorgingsplaats is toegestaan. Op verzorgingsplaatsen die voor inwerkingtreding van deze wijziging al zijn opengesteld en waar reeds een vergunninghouder van een elektrisch laadpunt als basisvoorziening aanwezig is, wordt geen vergunning verleend voor een nieuwe basisvoorziening van een elektrisch laadpunt. Lopende aanvragen worden beoordeeld naar de situatie zoals deze gold voor de inwerkingtreding van deze wijziging.
Overgangsrecht Kennisgeving
7. EG Retail betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat vergunningverlening voor een tweede basisvoorziening energielaadpunt door toepassing van overgangsrecht onrechtmatig is. Volgens EG Retail is het in de Kennisgeving 2017 opgenomen overgangsrecht in strijd met de Wbr en moet het daarom buiten toepassing worden gelaten. Zij wijst erop dat uit de Kennisgeving 2017 en de bijbehorende toelichting al blijkt dat slechts één basisvoorziening laden per verzorgingsplaats is toegestaan, omdat in algemene zin een doelmatige inrichting van de schaarse grond op een verzorgingsplaats zich niet verdraagt met de aanwezigheid van een tweede exploitant. Ook blijkt daaruit dat de verkeersveiligheid op een verzorgingsplaats in algemene zin niet gebaat is bij meer dan één basisvoorziening van een elektrisch laadpunt. Veiligheid en doelmatigheid maken dus dat er in algemene zin geen tweede basisvoorziening energielaadpunt kan worden toegestaan, zo stelt EG Retail. Uitzonderingen daarop zouden volgens haar zeer beperkt moeten zijn. Verkregen rechten die samenhangen met aanvragen voor een tweede basisvoorziening die voorafgaand aan de wijziging van de Kennisgeving 2017 zijn ingediend, zijn volgens haar niet zo’n uitzondering. Omdat de aanvraag van Fastned voorziet in een tweede basisvoorziening voor laden op verzorgingsplaats Bisde, had die aanvraag al hierom moeten worden geweigerd en hoeft zij niet aan te tonen dat het doelmatig en veilig gebruik van de verzorgingsplaats in geding is, zo stelt EG Retail.
7.1. De rechtbank heeft terecht geen aanknopingspunten gezien voor het oordeel dat het in de Kennisgeving 2017 opgenomen overgangsrecht buiten toepassing moet worden gelaten. Het in de Kennisgeving 2017 opgenomen overgangsrecht is niet in strijd met de Wbr. De Afdeling licht dat als volgt toe.
7.2. Zoals de rechtbank in rechtsoverweging 4.1 van haar uitspraak uiteen heeft gezet en de minister op zitting heeft toegelicht, werd in 2011 per verzorgingsplaats beoordeeld of er op de verzorgingsplaats voldoende ruimte was voor gegadigden om een basisvoorziening elektrisch laden te exploiteren. Bij voldoende ruimte op de verzorgingsplaats kunnen de aanvragen voor een basisvoorziening elektrisch laden in behandeling worden genomen. Indien er meer basisvoorzieningen voor energielaadpunten waren aangevraagd dan er ruimte is op een verzorgingsplaats, zijn de aangevraagde energielaadpunten naar evenredigheid verdeeld onder de aanvragers, maar zodanig dat iedere aanvrager minimaal één energielaadpunt wordt vergund. Op verzorgingsplaatsen waar ook dan nog onvoldoende plaats was, is in 2012 onder de aanvragers geloot.
In de praktijk bleek dat niet enkel basisvoorzieningen met één laadpaal werden aangevraagd en vergund, maar ook basisvoorzieningen met meerdere laadpalen met eigen aan- en afvoerwegen en andere werken zoals een afdak. Daarmee kwam het voortschrijdend inzicht dat twee basisvoorzieningen elektrisch Iaden op sommige verzorgingsplaatsen niet wenselijk zou zijn vanwege een doelmatige inrichting van de schaarse grond en mogelijke uitdagingen voor de doorstroming van verkeer. Om die reden werd de Kennisgeving in 2017 gewijzigd met de beperking tot één basisvoorziening voor energielaadpunten per verzorgingsplaats, maar wel met eerbiediging van rechten van aanvragers die in 2011/2012 een aanvraag hadden ingediend. Volgens de minister gaat het bij het overgangsrecht om het respecteren van de met de verdelingsprocedure in 2011/2012 verkregen rechten, waarbij de volgorde van afhandeling van de aanvragen is verdeeld en ook het recht is toegekend om een aanvraag op een later moment nog te mogen aanvullen. Daarom is in de Kennisgeving 2017 als overgangsrecht opgenomen dat lopende aanvragen worden beoordeeld naar de situatie zoals deze gold voor de inwerkingtreding van de wijziging van de Kennisgeving 2017. Bestaande situaties waarin voor verschillende exploitanten op eenzelfde verzorgingsplaats vergunningen zijn verleend voor het exploiteren van een elektrisch laadpunt als basisvoorziening worden geëerbiedigd. De Afdeling verwijst op dit punt naar rechtsoverweging 7.1 in haar uitspraak van heden, ECLI:NL:RVS:2026:3445.
7.3. Gelet op de hiervoor geschetste wijze waarop in 2011/2012 de basisvoorzieningen voor energielaadpunten zijn verdeeld, mocht de minister een zwaarder belang toekennen aan de met de verdelingsprocedure verkregen rechten en zich op het standpunt stellen dat de rechtszekerheid in dat geval aanleiding geeft tot het opnemen van overgangsrecht. Bovendien betekent het niet voortzetten van beleid voor aanvragen ingediend na de Kennisgeving 2017 door voortschrijdend inzicht, niet dat het overgangsrecht al daarom onrechtmatig en in strijd met de Wbr is. Immers, zowel aanvragen om Wbr-vergunning ingediend vóór de wijziging van de Kennisgeving 2017 als aanvragen ingediend ná die wijziging moeten altijd nog worden getoetst aan artikel 3 van Pro de Wbr. Die vergunningen worden alleen verleend wanneer dat gelet op de doelmatigheid en veiligheid passend wordt geacht. De rechtbank overweegt daarom terecht dat het opnemen van overgangsrecht niet betekent dat de vergunningen voor een tweede basisvoorziening zonder nadere toetsing op grond van dat overgangsrecht worden verleend.
7.4. Omdat verzorgingsplaats Bisde groot genoeg was, is er in 2012 niet geloot voor die verzorgingsplaats. De voor die verzorgingsplaats ingediende aanvragen van MisterGreen (thans The Fast Charging Network) van 9 januari 2012 en van Fastned van 20 december 2011, aangevuld op 23 november 2020, konden daarom in behandeling worden genomen. De vergunning voor de door MisterGreen aangevraagde basisvoorziening laden is al in 2014 verleend. De vergunning voor de door Fastned aangevraagde basisvoorziening laden is bij het nu voorliggende besluit van 19 oktober 2021 verleend. De aanvraag van Fastned is onder de hiervoor onder 7.2 en 7.3 genoemde omstandigheden door de minister terecht aangemerkt als een lopende aanvraag als bedoeld in de Kennisgeving. Dit betekent dat de basisvoorziening van Fastned, net als de basisvoorziening van The Fast Charging Network, onder het overgangsrecht van de Kennisgeving 2017 valt.
7.5. De minister heeft zich op het standpunt gesteld dat een doelmatig en veilig gebruik van de verzorgingsplaats als bedoeld in artikel 3 van Pro de Wbr niet aan verlening van de door Fastned gevraagde vergunning in de weg staat. De Afdeling ziet met de rechtbank geen aanleiding om hieraan te twijfelen. EG Retail heeft bovendien geen gronden aangevoerd die bestrijden dat het doelmatig en veilig gebruik van de verzorgingsplaats Bisde aan vergunningverlening in de weg staat.
Het betoog slaagt niet.
Slotoverwegingen
8. Het hoger beroep is ongegrond. De Afdeling bevestigt de uitspraak van de rechtbank.
9. EG Retail heeft verzocht om het college te veroordelen tot vergoeding van de door haar geleden schade als bedoeld in artikel 8:88, eerste lid, aanhef en onder a, van de Awb. Uit het voorgaande volgt dat geen sprake is van een onrechtmatig besluit. Er is dan ook geen grondslag voor het vergoeden van schade als bedoeld in artikel 8:88, eerste lid, aanhef en onder a, van de Awb. Het verzoek zal worden afgewezen.
10. De minister hoeft geen proceskosten te vergoeden.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. bevestigt de aangevallen uitspraak;
II. wijst het verzoek om schadevergoeding af.
Aldus vastgesteld door mr. B. Meijer, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. D.A.B. Montagne, griffier.
w.g. Meijer
lid van de enkelvoudige kamer
w.g. Montagne
griffier
Uitgesproken in het openbaar op 24 juni 2026
374