Uitspraak
202504365/1/A2.
Datum uitspraak: 24 juni 2026
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[appellante], gevestigd in [plaats],
appellante,
tegen de uitspraak van de rechtbank Midden-Nederland van 12 juni 2025 in zaak nr. 24/5857 in het geding tussen:
[appellante]
en
de staatssecretaris van Justitie en Veiligheid.
Procesverloop
Bij besluit van 19 december 2023 heeft de minister voor Rechtsbescherming aan [appellante] een boete van in totaal € 10.500,00 opgelegd wegens drie overtredingen van de Wet particuliere beveiligingsorganisaties en recherchebureaus (Wpbr).
Bij besluit van 30 oktober 2024 heeft de staatssecretaris het door [appellante] daartegen gemaakte bezwaar gedeeltelijk gegrond verklaard, het besluit van 19 december 2023 herroepen en aan [appellante] een boete opgelegd van € 2.000,00 vanwege het viermaal overtreden van artikel 9, eerste lid, van de Wpbr.
Bij uitspraak van 12 juni 2025 heeft de rechtbank het door [appellante] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard.
Tegen deze uitspraak heeft [appellante] hoger beroep ingesteld.
De staatssecretaris heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 14 april 2026, waar [appellante], vertegenwoordigd door [gemachtigde], bijgestaan door mr. H. Doornhof, advocaat in Amsterdam, en de staatssecretaris, vertegenwoordigd door mr. I.M. Touwen, zijn verschenen.
Overwegingen
Geschil
1. In geschil is of de rechtbank terecht heeft geoordeeld dat de minister terecht aan [appellante] een bestuurlijke boete van € 2.000,00 heeft opgelegd, omdat vier beveiligers op de kermis in Laren tijdens het uitvoeren van beveiligingswerkzaamheden geen goedgekeurd uniform hebben gedragen.
Wettelijk kader
2. Het wettelijk kader is opgenomen in de bijlage. De bijlage maakt deel uit van deze uitspraak.
Inleiding
3. [appellante] is een particuliere beveiligingsorganisatie, die op grond van de Wpbr een vergunning heeft om beveiligingswerkzaamheden te verrichten. [appellante] heeft een samenwerkingsovereenkomst gesloten met [beveiligingsorganisatie], omdat [appellante] en [beveiligingsorganisatie] met enige regelmaat gebruikmaken van elkaars beveiligingspersoneel en opdrachten van elkaar overnemen. [beveiligingsorganisatie] is net als [appellante] een particuliere beveiligingsorganisatie die beschikt over een vergunning.
4. In april 2023 heeft de Stichting Kermis Laren aan [appellante] gevraagd om de beveiliging van de kermis in Laren in de periode 1 juli 2023 tot en met 9 juli 2023 te verzorgen. [appellante] heeft deze opdracht aangenomen. Na het aannemen van deze opdracht heeft [appellante] de opdracht overgedragen aan [beveiligingsorganisatie].
5. Op grond van de Wpbr moet een beveiligingsorganisatie nieuwe beveiligingswerkzaamheden aanmelden bij de korpschef, voordat met de werkzaamheden kan worden begonnen. [beveiligingsorganisatie] heeft op 30 juni 2023 het daarvoor bestemde aanmeldingsformulier ingediend om de beveiliging van de kermis in Laren in de periode 1 juli 2023 tot en met 9 juli 2023 te verzorgen.
6. Op 7 juli 2023 heeft het Team Korpscheftaken Midden-Nederland een controle uitgevoerd op de kermis en daar geconstateerd dat de vier beveiligers van [beveiligingsorganisatie] die beveiligingswerkzaamheden uitvoerden, geen goedgekeurd uniform droegen. De aanwezige beveiligers droegen een zwarte broek en een zwart T-shirt met aan de voorkant een V-teken en op de achterkant stond "Security". De naam van de beveiligingsorganisatie ontbrak op het uniform.
7. Bij brief van 8 september 2023 heeft de staatssecretaris het voornemen geuit om aan [appellante] een bestuurlijke boete op te leggen. [appellante] heeft op 4 oktober 2023 een zienswijze gegeven.
Besluitvorming
8. Bij besluit van 19 december 2023 heeft de staatssecretaris aan [appellante] een bestuurlijke boete van in totaal € 10.500,00 opgelegd wegens verschillende overtredingen van de Wpbr, waaronder vier overtredingen van de in artikel 9, eerste lid, van de Wpbr neergelegde plicht tot het dragen van een goedgekeurd uniform. Het boetebedrag voor deze overtreding is € 500,00 per beveiliger, dus € 2.000,00 in totaal.
9. In het besluit van 30 oktober 2024 heeft de staatssecretaris alleen de boete voor deze vier overtredingen gehandhaafd en zich daarbij, voor zover van belang, op het standpunt gesteld dat [appellante] invloed heeft gehad op het uiteindelijk door de medewerkers van [beveiligingsorganisatie] op de kermis gedragen beveiligingsuniform. Daarmee is [appellante] volgens de staatssecretaris ten minste deels verantwoordelijk voor het gebruikmaken van het juiste, goedgekeurde uniform tijdens de beveiligingswerkzaamheden.
Uitspraak van de rechtbank
10. De rechtbank heeft geoordeeld dat de minister de boete terecht aan [appellante] heeft opgelegd. [appellante] heeft als vergunninghouder opdracht gekregen om de kermis in Laren te beveiligen en heeft daarvoor beveiligers van [beveiligingsorganisatie] ingeschakeld. De verantwoordelijkheid voor het voldoen aan de uniformplicht ligt bij [appellante]. De rechtbank heeft verwezen naar onderdeel 7 van de Beleidsregels particuliere beveiligingsorganisaties en recherchebureaus 2019 (de Beleidsregels), waarin is opgenomen dat het inlenen van beveiligingspersoneel is toegestaan, mits is voldaan aan de reguliere voorwaarden voor het tewerkstellen van beveiligers. Eén van die voorwaarden is dat het ingeleende personeel moet beschikken over en gebruik moet maken van een uniform van de inlenende organisatie. De in de Beleidsregels geformuleerde uitzondering op deze verplichting doet zich niet voor. De beveiligers van [beveiligingsorganisatie] hadden daarom een uniform van of met het bedrijfslogo van [appellante] moeten dragen en dat hebben zij niet gedaan. De rechtbank heeft geen aanleiding gezien om de boete te matigen of te volstaan met een waarschuwing. Het overtreden van de plicht om een goedgekeurd uniform te dragen wordt namelijk als een zware overtreding beschouwd, omdat zij direct raken aan de belangen van de burger. Ook de financiële omstandigheden die door [appellante] zijn aangevoerd leiden niet tot matiging.
Hoger beroep en oordeel van de Afdeling
11. [appellante] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat zij in dit geval verantwoordelijk is voor de naleving van de Wpbr. Op basis van de samenwerkingsovereenkomst heeft [appellante] de beveiliging op de kermis in Laren uitbesteed aan [beveiligingsorganisatie]. Verder volgt uit het systeem van de Wpbr dat de beveiligingsorganisatie die de beveiligingswerkzaamheden aanmeldt bij de korpschef, verantwoordelijk is voor de naleving van de Wpbr en daarmee ook voor de naleving van de uniformplicht. [beveiligingsorganisatie] heeft de beveiligingswerkzaamheden in dit geval aangemeld en daarom was op de kermis van Laren niet [appellante], maar [beveiligingsorganisatie] verantwoordelijk voor het bewaken van de veiligheid van personen en goederen en voor het toezien op het voorkomen van verstoring van de orde en rust. De uniformplicht richt zich daarom tot (de beveiligers van) [beveiligingsorganisatie]. De overtreding van de uniformplicht kan daarom niet aan haar worden verweten, aldus [appellante].
11.1. De Afdeling is van oordeel dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat de staatssecretaris terecht een bestuurlijke boete aan [appellante] heeft opgelegd voor het overtreden van de uniformplicht. Hoewel door het ontbreken van de naam van de beveiligingsorganisatie op het uniform onduidelijk was welke organisatie verantwoordelijk was voor de uitgevoerde werkzaamheden op de kermis in Laren, is de overtreding niet aan [appellante] te verwijten. De rechtbank is er bij het opleggen van de vier boetes ten onrechte van uitgegaan dat [appellante] personeel van [beveiligingsorganisatie] heeft ingeleend. Daartoe overweegt de Afdeling als volgt.
11.2. Op grond van artikel 12, tweede lid, van de Wpbr informeert een beveiligingsorganisatie aan welke een vergunning is verleend, voordat zij in een gemeente een begin maakt met nieuwe beveiligingswerkzaamheden, hierover de korpschef. Daarvoor moet de beveiligingsorganisatie gebruikmaken van het aanmeldingsformulier, als bedoeld in artikel 19, tweede lid, van de Regeling particuliere beveiligingsorganisaties en recherchebureaus (de Regeling). Op deze wijze krijgt de korpschef inzicht in de aard, omvang en duur van de beveiligingswerkzaamheden en de contactpersoon van de betrokken beveiligingsorganisatie, en kan hij toezien op de naleving en handhaving van de Wpbr.
11.3. [appellante] heeft toegelicht dat het de opdracht om de kermis in Laren te beveiligen volledig heeft uitbesteed aan [beveiligingsorganisatie]. Daarbij is van belang dat [appellante] en [beveiligingsorganisatie] in de samenwerkingsovereenkomst hebben afgesproken dat de uitvoerende partij, in dit geval [beveiligingsorganisatie], bij het uitvoeren van de overeengekomen werkzaamheden geheel zelfstandig is. Uit de feiten en omstandigheden rond de beveiliging van de kermis in Laren volgt ook dat [beveiligingsorganisatie] de werkzaamheden onafhankelijk van [appellante] heeft uitgevoerd. Voorafgaand aan de kermis, op 30 juni 2023, heeft [beveiligingsorganisatie] de beveiligingswerkzaamheden zelfstandig aangemeld bij de korpschef door middel van het aanmeldingsformulier, als bedoeld in artikel 19, tweede lid, van de Regeling. In het aanmeldingsformulier staat dat [beveiligingsorganisatie] van 1 juli 2023 tot en met 9 juli 2023 toezicht zal houden op het kermisterrein in Laren. De beveiligingswerkzaamheden op de kermis in Laren zijn ook feitelijk door medewerkers van [beveiligingsorganisatie] uitgevoerd. Hieruit volgt dat [beveiligingsorganisatie] tijdens de kermis belast was met de beveiligingswerkzaamheden en daarom ook verantwoordelijk was voor het naleven van de uniformplicht. Dat uit het mutatierapport van de politie van 8 juli 2023 volgt dat de vier beveiligers van [beveiligingsorganisatie] tijdens de controle tegen de verbalisant hebben gezegd dat zij zijn ingeleend door [appellante], maakt dit niet anders. Dit doet er immers niet aan af dat uit al het vorenstaande volgt [beveiligingsorganisatie] die werkzaamheden heeft overgenomen en daarvan ook al voor de kermis melding had gedaan bij de korpschef. De staatssecretaris is er daarom ten onrechte van uitgegaan dat [appellante] verantwoordelijk was voor naleving van de voorschriften van de Wpbr. Daarom kon [appellante] niet worden beboet wegens overtreding van artikel 9, eerste lid, Wbpr.
Conclusie
12. Het hoger beroep is gegrond. De Afdeling vernietigt de uitspraak van de rechtbank. Doende wat de rechtbank zou moeten doen, verklaart zij het beroep gegrond en vernietigt zij het besluit van 30 oktober 2024, voor zover de staatssecretaris daarin aan [appellante] een boete van € 2.000,00 heeft opgelegd voor het niet dragen van een goedgekeurd uniform.
13. De staatssecretaris moet de proceskosten vergoeden.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. verklaart het hoger beroep gegrond;
II. vernietigt de uitspraak van de rechtbank Midden-Nederland van 12 juni 2025, in zaak nr. 24/5857;
III. verklaart het beroep tegen het besluit van de staatssecretaris van Justitie en Veiligheid van 30 oktober 2024, kenmerk 5203978, gegrond;
IV. vernietigt dat besluit, voor zover de staatssecretaris van Justitie en Veiligheid daarin aan [appellante] een boete van € 2.000,00 heeft opgelegd voor het niet dragen van een goedgekeurd uniform;
V. veroordeelt de staatssecretaris van Justitie en Veiligheid tot vergoeding van bij [appellante] in verband met de behandeling van het beroep en hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 3.737,00;
VI. gelast dat de staatssecretaris van Justitie en Veiligheid aan [appellante] het door haar voor de behandeling van het beroep en het hoger beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 950,00.
Aldus vastgesteld door mr. H.G. Sevenster, voorzitter, en mr. J.Th. Drop en mr. M.J.M. Ristra-Peeters, leden, in tegenwoordigheid van mr. O. van Loon, griffier.
w.g. Sevenster
voorzitter
w.g. Van Loon
griffier
Uitgesproken in het openbaar op 24 juni 2026
284-1067
BIJLAGE
WETTELIJK KADER
Algemene wet bestuursrecht
Artikel 5:41
Het bestuursorgaan legt geen bestuurlijke boete op voor zover de overtreding niet aan de overtreder kan worden verweten.
Wet particuliere beveiligingsorganisaties en recherchebureaus
Artikel 2
1. Het is verboden zonder vergunning van Onze Minister door de instandhouding van een beveiligingsorganisatie of recherchebureau beveiligingswerkzaamheden of recherchewerkzaamheden te verrichten of aan te bieden.
[…].
Artikel 9
1. Een beveiligingsorganisatie aan welke een vergunning is verleend draagt er zorg voor dat de personen die zijn belast met beveiligingswerkzaamheden, bij de uitvoering van deze werkzaamheden een door Onze Minister goedgekeurd uniform dragen.
[…].
Artikel 12
[…]
2. Voordat een beveiligingsorganisatie, of zodra een particuliere alarmcentrale als bedoeld in artikel 3, onderdeel b, aan welke een vergunning is verleend in een gemeente een begin maakt met nieuwe beveiligingswerkzaamheden informeert zij hierover de korpschef. Indien een beveiligingsorganisatie aan welke een vergunning is verleend, een begin maakt met nieuwe beveiligingswerkzaamheden op een luchtvaartterrein, informeert zij hierover de commandant van de Koninklijke marechaussee.
[…].
Regeling particuliere beveiligingsorganisaties en recherchebureaus
Artikel 19
1. Een beveiligingsorganisatie draagt zorg voor een goede afstemming van de beveiligingswerkzaamheden met de politie of, indien de beveiligingswerkzaamheden worden verricht op een luchtvaartterrein, met de commandant.
2. Een beveiligingsorganisatie stelt voordat de beveiligingswerkzaamheden worden verricht de korpschef of, indien de beveiligingswerkzaamheden worden verricht op een luchtvaartterrein, de commandant door middel van een aanmeldingsformulier, overeenkomstig het in bijlage 4 bij deze regeling vastgestelde model, op de hoogte van de aard, omvang en duur van de werkzaamheden.
Beleidsregels particuliere beveiligingsorganisaties en recherchebureaus 2019
7. Inlenen van personeel door beveiligingsorganisatie
Beveiligingsorganisaties hebben regelmatig extra personeel nodig en lenen personeel in van een andere beveiligingsorganisaties. Dat kan, mits aan de reguliere voorwaarden voor het tewerkstellen van personeel is voldaan. Zo dient het ingeleende personeel over een uniform en het legitimatiebewijs te beschikken van de inlenende organisatie. Het is in het belang van de veiligheidssector dat voor de burger en voor de politie duidelijk is welke particuliere beveiligingsorganisatie verantwoordelijk is voor de (uitgevoerde) werkzaamheden. Die duidelijkheid wordt op deze manier bereikt.
Uitzonderingsmogelijkheid uniform- en legitimatieplicht beveiligingsorganisaties
Denkbaar is dat het dragen van een uniform en legitimatiebewijs van de inlenende beveiligingsorganisatie gelet op de omstandigheden van het geval geen reële optie is, bijvoorbeeld vanwege grote spoed bij het inlenen van personeel. In dat geval is inlenen niettemin mogelijk, mits de inlenende beveiligingsorganisatie de politie informeert over het feit dat personeel van een andere beveiligingsorganisatie wordt ingeleend, hoeveel personeelsleden het betreft, alsmede over de manier waarop de verantwoordelijkheden tussen de inlenende en de uitlenende beveiligingsorganisatie zijn georganiseerd. Het gaat hierbij om een uitzonderingssituatie, welke slechts in enkele gevallen gelet op de omstandigheden van het geval is toegestaan.
[…].