Uitspraak
202403288/1/A2.
Datum uitspraak: 1 juli 2026
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[appellant], wonend in [woonplaats],
appellant,
tegen de uitspraak van de rechtbank Rotterdam van 20 mei 2024 in zaak nr. 21/593 in het geding tussen:
[appellant]
en
de minister van Infrastructuur en Waterstaat.
Procesverloop
Bij besluit van 24 november 2020 heeft de minister aan [appellant] een communautair binnenvaartcertificaat voor binnenschepen (het certificaat) verleend.
Bij besluit van 7 december 2020 heeft de minister, voor zover hier van belang, dat besluit bekrachtigd.
Bij uitspraak van 20 mei 2024 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 7 december 2020 vernietigd en de minister opgedragen een nieuw besluit te nemen met inachtneming van de uitspraak.
Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
De minister heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
Bij besluit van 7 juni 2024 heeft de minister het door [appellant] gemaakte bezwaar deels gegrond en voor het overige ongegrond verklaard en het certificaat op onderdelen gewijzigd.
[appellant] heeft gronden ingediend tegen het besluit van 7 juni 2024.
De minister heeft nadere stukken ingediend.
De Afdeling heeft de zaak op een zitting behandeld op 9 april 2026, waar [appellant], bijgestaan door V.E.M. van Rossum, schrijftolk, en de minister, vertegenwoordigd door mr. P. van der Meer, vergezeld door J. Reinders, zijn verschenen.
Overwegingen
Inleiding
1. [appellant] is eigenaar van het binnenvaartschip ‘[schip]’ uit 1904 (hierna: het schip). Op 31 oktober 2018 heeft hij aan een inspecteur opdracht gegeven een veiligheidsinspectie uit te voeren ten behoeve van het verkrijgen van een certificaat voor het schip om op alle vaarwateren binnen de Europese Unie (EU-vaarwateren), te varen.
2. De inspecteur heeft op 22 november 2018 een inspectie uitgevoerd en zijn bevindingen neergelegd in een rapport. Volgens dit rapport is de inspectie gedaan in het kader van de overgangsregeling voor vaartuigen die geen klaarblijkelijk gevaar opleveren (de GKG-regeling), als bedoeld in artikel 29 van Pro Richtlijn (EU) 2016/1629 van het Europees Parlement en de Raad van 14 september 2016 tot vaststelling van de technische voorschriften voor binnenschepen, tot wijziging van Richtlijn 2009/100/EG en tot intrekking van Richtlijn 2006/87/EG. In het rapport is vermeld dat het schip aan de Europese standaard tot vaststelling van de technische voorschriften voor binnenschepen (ES-TRIN 2017) moet voldoen en dat afwijkingen van deze voorschriften ten aanzien van onder andere de vulopeningen en accupolen zijn geconstateerd.
3. Het wettelijk kader is opgenomen in de bijlage. De bijlage maakt deel uit van deze uitspraak.
Aangevallen uitspraak
4. De rechtbank heeft vastgesteld dat aan [appellant] een certificaat is verleend, waarmee hij op alle binnenwateren in Nederland mag varen en dat de inspectie, die voorafgaand aan de verlening van het certificaat is gedaan, heeft plaatsgevonden in het kader van de GKG-regeling. [appellant] heeft echter een certificaat aangevraagd voor alle EU-vaarwateren en de GKG-regeling geldt niet voor zone R. Wat [appellant] heeft gekregen, komt daarom niet helemaal overeen met wat hij heeft gevraagd. Het onderzoek was daar ook niet op gericht. Dit heeft onder meer tot gevolg dat [appellant] niet op de Rijn buiten Nederland mag varen. In zoverre is het onderzoek onzorgvuldig geweest en is het besluit van 7 december 2020 in strijd met het zorgvuldigheidsbeginsel genomen. De rechtbank heeft de minister opgedragen om binnen twaalf weken een nieuw besluit te nemen met inachtneming van de uitspraak.
Besluit van 7 juni 2024
5. Ter uitvoering van de uitspraak van de rechtbank heeft de minister op 7 juni 2024 een nieuw besluit op bezwaar genomen. De minister heeft hierbij de aanvraag om certificering voor zone R alsnog afgewezen. Volgens de minister is voor certificering voor deze zone noodzakelijk dat wordt vastgesteld dat er geen afwijkingen van de technische voorschriften van ES-TRIN 2017 zijn en dat door middel van een proefvaart wordt aangetoond dat het schip over voldoende vaar- en manouvreereigenschappen beschikt. De afwijkingen van de technische voorschriften van ES-TRIN 2017 in het rapport van de inspecteur staan in de weg aan certificering voor zone R. [appellant] is bij brief van 25 maart 2024 en bij e-mail van 25 april 2024 in de gelegenheid gesteld een nieuw inspectierapport over te leggen. [appellant] heeft bij e-mailberichten van 25 maart 2024 en 12 april 2024 laten weten dat hij geen nader onderzoek wil laten verrichten. Omdat niet is aangetoond dat het schip voldoet aan de technische voorschriften van ES-TRIN 2017, heeft de minister geen certificering voor zone R afgegeven en blijft de geldigheid van het certificaat beperkt tot de vaart op de binnenwateren in Nederland.
6. Het besluit van 7 juni 2024 wordt, gelet op artikel 6:24 van Pro de Algemene wet bestuursrecht, gelezen in samenhang met artikel 6:19, eerste lid, van de deze wet, van rechtswege geacht onderwerp te zijn van dit geding.
Hoger beroep
7. [appellant] betoogt dat de rechtbank, door te overwegen dat de minister een certificaat heeft verstrekt, heeft miskend dat hij slechts een voorbeeldversie van het certificaat heeft ontvangen.
7.1. Het certificaat is op 4 oktober 2023 verstuurd aan de toenmalige gemachtigde van [appellant]. Deze gemachtigde heeft op 6 oktober 2023 bevestigd dat hij het certificaat heeft ontvangen. Op 16 juli 2024 is het certificaat ook aan [appellant] in persoon overhandigd.
Het betoog slaagt niet.
8. [appellant] betoogt verder dat Richtlijn 2016/1629 onder meer tot doel heeft om nationale belemmeringen weg te nemen en dat het beperken van vaarwegen of het uitsluiten van vaarwegen buiten de nationale grenzen in strijd is met dat doel.
8.1. Uit de in de bijlage bij deze uitspraak weergegeven overwegingen van de preambule en artikel 1 van Pro de Richtlijn 2016/1629 volgt dat de richtlijn zo veel mogelijk harmonisatie beoogt van technische voorschriften die noodzakelijk zijn om onder andere ongelijke veiligheidsniveaus van vaartuigen op de aangewezen binnenwateren van de Unie te voorkomen. De richtlijn heeft niet tot doel om alle binnenvaartschepen zonder nadere voorwaarden en onbeperkt toegang te verschaffen tot binnenwateren van de Europese Unie. Dat [appellant] volgens de minister niet op alle EU-vaarwateren kan varen, omdat zijn schip niet volledig aan de in Richtlijn 2016/1629 voorgeschreven technische voorschriften van ES-TRIN 2017 voldoet, is daarom niet in strijd met de intentie van deze richtlijn, maar vloeit daar juist uit voort.
Het betoog slaagt niet.
9. [appellant] betoogt dat het schip voldoet aan de technische voorschriften van ES-TRIN 2017 en dat de minister ten onrechte geen certificaat voor alle EU-vaarwateren heeft verleend. Het schip heeft vanaf 1904 als beroepsbinnenvaartschip gevaren en tot 2006 als gecertificeerd (passagiers)bedrijfsvaartuig. Daarvoor was een uitvoeriger onderzoek vereist dan op 22 november 2018 heeft plaatsgevonden. Het schip voldeed destijds aan de vereiste vaar- en manouvreereigenschappen. Daarom heeft de rechtbank ten onrechte aanleiding gezien om de minister op te dragen om een uitgebreider onderzoek te doen.
9.1. Richtlijn 2016/1629 is onder andere omgezet in de Binnenvaartregeling. Uit artikel 3.2, eerste lid, van de Binnenvaartregeling volgt dat het schip moet voldoen aan de technische voorschriften van
ES-TRIN 2017 om te varen in zones 2, 3, en 4. Uit artikel 12.1 van de Binnenvaartregeling volgt dat via de GKG-regeling in artikel 29, tweede lid, van Richtlijn 2016/1629, gelezen in samenhang met bijlage II van deze richtlijn, het schip certificering kan verkrijgen voor de zones 1, 2, 3, en 4 als niet wordt voldaan aan de technische voorschriften van ES-TRIN 2017, mits de Commissie van Deskundigen van oordeel is dat de afwijkingen geen klaarblijkelijk gevaar (GKG) opleveren.
Op grond van artikel 23, eerste lid, van Richtlijn 2016/1629 kunnen lidstaten, in aanvulling op de technische voorschriften in bijlagen II en V van Richtlijn 2016/1629, aanvullende technische voorschriften vaststellen voor vaartuigen die op hun grondgebied waterwegen van zone 1 en zone 2 bevaren. De aanvullende voorschriften hebben alle betrekking op de in bijlage II van Richtlijn 2016/1629 genoemde elementen.
Uit artikel 3.5 van de Binnenvaartregeling volgt dat het schip voor certificering voor zone R over een certificaat moet beschikken waaruit volgt dat het schip volledig voldoet aan de technische voorschriften van ES-TRIN 2017 en bijlage V bij Richtlijn 2016/1629, waarvan overeenkomstig de toepasselijke voorschriften en procedures is vastgesteld dat deze gelijkwaardig zijn met de bij of krachtens de Herziene Rijnvaartakte bepaalde technische voorschriften. Uit artikel 5.02, eerste lid, en artikel 26.02, eerste lid, aanhef en onder b, van ES-TRIN 2017 volgt dat met een proefvaart, of op een andere wijze, moet worden aangetoond dat het schip beschikt over de vereiste vaar- en manouvreereigenschappen.
9.2. Bij de inspectie van 22 november 2018 heeft de inspecteur verschillende afwijkingen ten opzichte van de technische voorschriften van ES-TRIN 2017 vastgesteld. Deze afwijkingen, onder meer van de algemene eisen voor de bedieningsapparatuur en controle-instrumenten, zijn opgenomen in het inspectierapport en in de bijlage bij het certificaat. [appellant] heeft niet onderbouwd dat en waarom de afwijkingen niet of niet meer aanwezig zijn. Dat, zoals [appellant] betoogt, het schip tot 2006 heeft gevaren als gecertificeerd (passagiers)bedrijfsvaartuig en daarvoor uitvoerig is onderzocht, betekent niet dat het schip volledig voldoet aan de technische voorschriften van ES-TRIN 2017, waaronder de vereiste vaar- en manouvreereigenschappen. De eisen die in 2006 werden gesteld aan (passagiers)bedrijfsvaartuigen zijn immers anders dan de technische voorschriften die in ES-TRIN 2017 worden gesteld aan pleziervaartuigen. [appellant] moet dus aantonen dat zijn schip voldoet aan de technische voorschriften van ES-TRIN 2017. Dat had hij kunnen doen door een nieuw onderzoek te laten uitvoeren. Als uit dat onderzoek zou blijken dat het schip voldoet aan de voorschriften, had hij het rapport, dat naar aanleiding van het onderzoek wordt opgemaakt, aan de minister kunnen overleggen. De rechtbank heeft [appellant] terecht gewezen op deze mogelijkheid om zo verdere certificering te kunnen verkrijgen. [appellant] heeft echter het aanbod van de minister om kosteloos een nieuw onderzoek te laten uitvoeren tot tweemaal toe afgewezen.
9.3. Uit rechtsoverweging 9.1 van deze uitspraak volgt dat voor certificering voor alle EU-vaarwateren is vereist dat het schip ten minste voldoet aan de technische voorschriften van ES-TRIN 2017 en de aanvullende voorschriften die lidstaten hebben vastgesteld voor waterwegen van zone 1 en 2. Omdat bij het schip afwijkingen zijn geconstateerd ten opzichte van de technische voorschriften van ES-TRIN 2017, heeft de minister alleen al daarom terecht geen certificering voor alle EU-vaarwateren verleend.
Het betoog slaagt niet.
Beroep tegen het besluit van 7 juni 2024
10. [appellant] is het niet eens met het besluit van 7 juni 2024. Hij voert aan, samengevat weergegeven, dat uit de uitspraak van de rechtbank volgt dat de minister aan hem een certificaat moet verlenen waarin al zijn voorgestelde correcties zijn verwerkt en waarmee hij op alle EU-vaarwateren kan varen. Het is in strijd met de intentie van Richtlijn 2016/1629 om het certificaat alleen te verlenen voor Nederlandse vaarwateren. Verder is geen nader onderzoek nodig. Het schip voldoet immers volledig aan de technische voorschriften van ES-TRIN 2017. Tot slot heeft hij niet de gelegenheid gehad om de afwijkingen te verhelpen omdat hij daarvan nooit op de hoogte is gesteld.
10.1. Uit de aangevallen uitspraak volgt niet de minister bij het besluit van 20 mei 2024 het door [appellant] gewenste certificaat moest verlenen. Verder is dit betoog zo goed als een herhaling van de gronden die [appellant] in hoger beroep heeft aangevoerd. De Afdeling ziet, gelet op wat zij over deze gronden heeft overwogen, geen aanleiding voor het oordeel dat het besluit van 7 juni 2024 niet in stand kan blijven.
Conclusie
11. Het hoger beroep is ongegrond. De uitspraak van de rechtbank, voor zover aangevallen, wordt bevestigd. Het beroep tegen het besluit van 7 juni 2024 is ongegrond.
12. De minister hoeft geen proceskosten te vergoeden.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. bevestigt de uitspraak van de rechtbank, voor zover aangevallen;
II. verklaart het beroep tegen het besluit van de minister van Infrastructuur en Waterstaat van 7 juni 2024 ongegrond.
Aldus vastgesteld door mr. J.M. Willems, voorzitter, en mr. E.A. Minderhoud en mr. J.A.W. Huijben, leden, in tegenwoordigheid van mr. R.J.R. Hazen, griffier.
w.g. Willems
voorzitter
w.g. Hazen
griffier
Uitgesproken in het openbaar op 1 juli 2026
452-1177
BIJLAGE
Wettelijk kader
Richtlijn (EU) 2016/1629 van het Europees Parlement en de Raad van 14 september 2016
Preambule
Overweging 4
Als gevolg van de verschillen in rechtskaders en termijnen voor de besluitvormingsprocedures is het moeilijk de gelijkwaardigheid van de overeenkomstig Richtlijn 2006/87/EG afgegeven binnenvaartcertificaten van de Unie en de uit hoofde van artikel 22 van Pro de Herziene Rijnvaartakte afgegeven binnenvaartcertificaten te handhaven. Dit leidt tot een gebrek aan rechtszekerheid, dat mogelijk negatieve gevolgen heeft voor de veiligheid van de scheepvaart.
Overweging 5
Om harmonisatie op het niveau van de Unie te bewerkstelligen en om mededingingsvervalsing en ongelijke veiligheidsniveaus te voorkomen, moeten op alle binnenwateren van de Unie dezelfde technische voorschriften worden toegepast en deze moeten regelmatig worden bijgewerkt.
Overweging 9
In het belang van de veiligheid dienen de normen in hoge mate te worden geharmoniseerd en wel op dusdanige wijze dat de veiligheidsnormen op de binnenwateren van de Unie niet worden verlaagd. De lidstaten moeten echter, na raadpleging van de Commissie, specifieke bepalingen betreffende aanvullende of minder strenge technische voorschriften voor bepaalde zones kunnen vaststellen, mits dergelijke maatregelen tot de in de bijlagen III en IV genoemde specifieke onderwerpen beperkt blijven.
Hoofdstuk 1 Toepassingsgebied, definities en waterwegzones
Artikel 1 Onderwerp Pro
Bij deze richtlijn worden vastgesteld:
a) de technische voorschriften die noodzakelijk zijn om de veiligheid van vaartuigen op de in artikel 4 bedoelde Pro binnenwateren te waarborgen, en
b) de classificatie van die binnenwateren.
Artikel 4 Classificatie Pro van binnenwateren
1. Voor de toepassing van deze richtlijn worden de binnenwateren van de Unie als volgt ingedeeld:
a) Zones 1, 2, 3 en 4:
i) zones 1 en 2: de waterwegen van de lijst in hoofdstuk 1 van bijlage 1;
ii) zone 3: de waterwegen van de lijst in hoofdstuk 2 van bijlage 1;
iii) zone 4: alle andere binnenwateren die volgens het nationale recht kunnen worden bevaren door vaartuigen die onder het toepassingsgebied van deze richtlijn vallen.
b) Zone R: de onder a) bedoelde waterwegen waarvoor certificaten dienen te worden afgegeven overeenkomstig artikel 22 van Pro de Herziene Rijnvaartakte overeenkomstig de formulering van dat artikel op 6 oktober 2016.
[…]
Hoofdstuk 3 Scheepsidentificatiegegevens, inspecties en gewijzigde technische voorschriften
Artikel 23 Aangepaste Pro technische voorschriften voor bepaalde zones
1. De lidstaten kunnen, indien van toepassing onder voorbehoud van de voorschriften van de Herziene Rijnvaartakte, in aanvulling op de technische voorschriften als bedoeld in de bijlagen II en V technische voorschriften vaststellen voor vaartuigen die op hun grondgebied waterwegen van de zones 1 en 2 bevaren. Die aanvullende voorschriften hebben alleen betrekking op de in bijlage III genoemde elementen.
[…]
Artikel 29 Vaartuigen Pro die van het toepassingsgebied van Richtlijn 82/714/EEG zijn uitgesloten
1. Het Uniebinnenvaartcertificaat wordt afgegeven voor vaartuigen die van het toepassingsgebied van Richtlijn 82/714/EEG van de Raad ( 1 ) zijn uitgesloten, maar die overeenkomstig artikel 2, lid 1, van deze richtlijn onder deze richtlijn vallen, na een technisch inspectie om na te gaan of het vaartuig aan de technische voorschriften als bedoeld in de bijlagen II en V bij deze richtlijn voldoet. Die technische inspectie wordt verricht na het verstrijken van het huidige certificaat van het vaartuig, en in geen geval later dan 30 december 2018.
Europese standaard tot vaststelling van de technische voorschriften voor binnenschepen (ES-TRIN 2017)
Hoofdstuk 5 manouvreereigenschappen
Artikel 5.02 proefvaarten
1. De vaar- en manouvreereigenschappen dienen door proefvaarten te worden aangetoond. […]
Hoofdstuk 26
Bijzondere bepalingen voor pleziervaartuigen
Artikel 26.01 toepasselijkheid van deel II
1. Op pleziervaartuigen zijn van toepassing:
[…]
b) hoofdstuk 5;
[…]
Binnenvaartregeling
Hoofdstuk 3 Technische voorschriften
Paragraaf 2. Technische eisen voor schepen op de zones 2, 3 en 4
Artikel 3.2
1. Binnenschepen als bedoeld in artikel 6 van Pro het besluit die worden gebruikt op de zones 2, 3 en 4, voldoen aan de technische voorschriften van bijlage 1.1a.
[…]
Paragraaf 3 Technische eisen voor schepen op de zone R
Artikel 3.5
1. Onverminderd artikel 1.6, eerste lid, kunnen binnenschepen op de zone R eveneens voldoen aan de technische voorschriften, bedoeld in bijlage 1.1a, voor zover zij over een Uniebinnenvaartcertificaat beschikken, ten bewijze van de volledige conformiteit van het binnenschip met de in bijlage 1.1a en de in bijlage V bij richtlijn (EU) 2016/1629 bedoelde technische voorschriften, waarvan de gelijkwaardigheid met de bij of krachtens de Herziene Rijnvaartakte bepaalde technische voorschriften is vastgesteld overeenkomstig de toepasselijke voorschriften en procedures.
[…]
Hoofdstuk 12 Overgangsbepalingen en wijzigingen in andere regelingen
Paragraaf 1 Overgangsbepalingen
Artikel 12.1
1. Op binnenschepen die niet onder het toepassingsbereik van richtlijn nr. 82/714/EEG van de Raad van de Europese Gemeenschappen van 4 oktober 1982 tot het vaststellen van de technische voorschriften voor binnenschepen (PbEG L 301) vielen, maar wel onder het toepassingsbereik van de richtlijn vallen, is artikel 29, tweede, derde en vierde lid, van richtlijn (EU) 2016/1629 van toepassing.
2. Als tekortkomingen die geen klaarblijkelijk gevaar opleveren als bedoeld in artikel 29, tweede lid, tweede alinea, van richtlijn (EU) 2016/1629 worden in ieder geval de tekortkomingen gerekend die voor binnenschepen als bedoeld in het eerste lid voortvloeien uit de tot het in werking treden van de wet toegepaste overgangsbepalingen van het Binnenschepenbesluit zoals dat op dat moment luidde.