Uitspraak
202400173/1/A3.
Datum uitspraak: 15 juli 2026
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
het college van burgemeester en wethouders van Utrecht,
appellant,
tegen de uitspraak van de rechtbank Midden-Nederland van 28 november 2023 in zaak nr. 23/275 in het geding tussen:
Sam Companies B.V., gevestigd in Utrecht,
en
het college.
Procesverloop
Bij besluit van 5 augustus 2022 heeft het college zijn beslissing om op 2 augustus 2022 mondeling een bouwstop op te leggen met betrekking tot de bouwwerkzaamheden in het pand aan de Biltstraat 29-31 te Utrecht, op schrift gesteld, en aan Sam Companies een last onder dwangsom opgelegd.
Sam Companies heeft daartegen bezwaar gemaakt en heeft het college verzocht om in te stemmen met rechtstreeks beroep bij de rechtbank als bedoeld in artikel 7:1a, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb).
Bij besluit van 15 december 2022 heeft het college het besluit van 5 augustus 2022 gewijzigd. In dit besluit heeft het college tevens besloten om in te stemmen met het verzoek van Sam Companies om rechtstreeks beroep in te stellen bij de rechtbank.
Bij uitspraak van 28 november 2023 heeft de rechtbank het beroep van Sam Companies tegen de besluiten van 5 augustus 2022 en 15 december 2022 gegrond verklaard en deze besluiten vernietigd.
Tegen deze uitspraak heeft het college hoger beroep ingesteld.
Sam Companies heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
Het college heeft nadere stukken ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 25 september 2025, waar het college, vertegenwoordigd door mr. M. Buitenhuis, advocaat in Breda, bijgestaan door J. de With, en Sam Companies, vertegenwoordigd door mr. L.W. Tellegen, advocaat in Amsterdam, en mr. F.K. van Wijk en [gemachtigde] zijn verschenen.
Overwegingen
Overgangsrecht inwerkingtreding Omgevingswet
1. Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden. Voor de beoordeling van het hoger beroep blijft het recht zoals dat gold vóór 1 januari 2024 van toepassing.
Inleiding
2. Sam Companies exploiteert Stone Hostel Utrecht, dat is gelegen op de eerste en tweede verdieping van het pand aan de Biltstraat 31 in Utrecht (hierna: het hostel).
3. Op 2 augustus 2022 heeft een toezichthouder van het college naar aanleiding van een gesprek met de aannemer geconstateerd dat er in het hostel bouwwerkzaamheden plaatsvonden zonder omgevingsvergunning. Hierop heeft de toezichthouder namens het college mondeling een bouwstop opgelegd met ingang van 3 augustus 2022.
Op 4 augustus 2022 hebben toezichthouders het pand van binnen geïnspecteerd. De bevindingen zijn neergelegd in een rapport van 4 augustus 2022.
4. Aan het besluit van 5 augustus 2022 heeft het college ten grondslag gelegd dat de toezichthouder op 2 augustus 2022 met de aannemer heeft gesproken en dat die verklaarde dat hij al werkzaamheden had uitgevoerd en de komende periode werkzaamheden zou gaan uitvoeren, onder andere aan de wanden, plafonds en deuren, ten behoeve van de brandveiligheid. Mede gelet op de bevindingen van de toezichthouders tijdens de inspectie op 4 augustus 2022 stelt het college zich op het standpunt dat sprake is van werkzaamheden die niet vergunningvrij zijn, omdat het gaat om het wijzigen van beschermde subbrandcompartimenten en het aanbrengen van nieuwe subbrandcompartimenten. Met het besluit van 5 augustus 2022 heeft het college de mondelinge bouwstop van 2 augustus 2022 op schrift gesteld en tevens een sloopstop opgelegd. Voorts heeft het college in dit besluit Sam Companies een last onder dwangsom opgelegd die ziet op de instandhouding van de bouw- en sloopstop. Indien de bouw- en/of sloopwerkzaamheden in het pand worden voortgezet voordat hiervoor een vergunning is verleend of goedkeuring is verleend, dan verbeurt Sam Companies een éénmalige dwangsom van € 25.000,00.
Bij het besluit van 15 december 2022 heeft het college het besluit van 5 augustus 2022 gewijzigd. Het college heeft naar eigen zeggen met dit besluit beoogd dat de last onder dwangsom komt te vervallen voor zover deze zag op het slopen zonder melding en het uitvoeren van werkzaamheden die vergunningvrij zijn.
5. Op grond van artikel 6:19, eerste lid, van de Awb, had het beroep van Sam Companies tegen het besluit van 5 augustus 2022 van rechtswege mede betrekking op het besluit van 15 december 2022.
De uitspraak van de rechtbank
6. De rechtbank heeft het beroep van Sam Companies tegen de besluiten van 5 augustus 2022 en 15 december 2022 gegrond verklaard en deze besluiten vernietigd. De rechtbank is van oordeel dat de besluiten in strijd zijn met het rechtszekerheidsbeginsel, omdat ze op onderdelen niet eenduidig zijn geformuleerd, waardoor het onduidelijk is wat de rechtsgevolgen van de besluiten zijn en hoe de besluiten zich tot elkaar verhouden. Verder is de rechtbank van oordeel dat het college niet bevoegd was om tot handhaving over te gaan, omdat de overtredingen niet zijn komen vast te staan. Naar het oordeel van de rechtbank kan uit de informatie van de toezichthouders niet worden afgeleid dat er een wijziging in de beschermde subbrandcompartimentering plaatsvond. Dit gebrek is niet herstelbaar. De rechtbank ziet daarom geen aanleiding om het college de gelegenheid te geven om de geconstateerde strijd met het rechtszekerheidsbeginsel te herstellen.
Beoordeling van het hoger beroep
7. Het college betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat het college niet bevoegd was om tot handhaving over te gaan omdat de overtredingen niet zijn komen vast te staan. Hiertoe betoogt het college dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat pas sprake is van een verandering van de beschermde subbrandcompartimentering wanneer de indeling van de beschermde subbrandcompartimenten wijzigt. Het college stelt zich op het standpunt dat bouwwerkzaamheden al vergunningplichtig zijn indien die plaatsvinden aan muren, vloeren of plafonds van beschermde subbrandcompartimenten, aangezien dit gevolgen heeft voor de brandveiligheid. Uit de bevindingen van de inspecteurs blijkt volgens het college onmiskenbaar dat dergelijke werkzaamheden hebben plaatsgevonden. Bovendien betoogt het college dat er ook sprake is van een wijziging van de indeling, omdat er nieuwe beschermde subbrandcompartimenten werden opgericht en bestaande beschermde subbrandcompartimenten werden gewijzigd. Het college voert hiertoe onder meer aan dat in verschillende ruimtes delen van brandwerende plafonds ontbraken en dat de brandwerende vloer op meerdere plaatsen open lag. Ook werden er deuren en kozijnen verwijderd en verplaatst en werden er nieuwe plafonds geplaatst. Als wanden al dan niet gedeeltelijk worden gesloopt of verwijderd, dan wijzigt volgens het college de indeling van de compartimentering. Daarvan was hier sprake en dat heeft de rechtbank miskend, aldus het college.
7.1. Artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: Wabo), luidt:
"Het is verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit:
a. het bouwen van een bouwwerk".
Het derde lid luidt:
"Bij algemene maatregel van bestuur kan worden bepaald dat met betrekking tot daarbij aangewezen activiteiten als bedoeld in het eerste lid in daarbij aangegeven categorieën gevallen, het in dat lid gestelde verbod niet geldt."
Artikel 2.3, eerste lid, van het Besluit omgevingsrecht (hierna: Bor), luidt:
"In afwijking van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a, van de wet is geen omgevingsvergunning vereist voor de categorieën gevallen in artikel 3 in Pro samenhang met artikel 5 van Pro bijlage II."
Artikel 3, aanhef en onderdeel 8 van bijlage II van het Bor, luidt:
"Een omgevingsvergunning voor een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder a, van de wet is niet vereist, indien deze activiteit betrekking heeft op:
[…]
8. een verandering van een bouwwerk, mits wordt voldaan aan de volgende eisen:
a. geen verandering van de draagconstructie,
b. geen verandering van de brandcompartimentering of beschermde subbrandcompartimentering,
c. geen uitbreiding van de bebouwde oppervlakte, en
d. geen uitbreiding van het bouwvolume."
Artikel 1.1, eerste lid van het Bouwbesluit 2012, luidt:
"Voor de toepassing van de bij of krachtens dit besluit gegeven voorschriften wordt verstaan onder:
[…]
beschermd subbrandcompartiment: gedeelte van een bouwwerk dat binnen de begrenzing van een subbrandcompartiment ligt of daarmee samenvalt, dat meer bescherming biedt tegen brand of rook dan een subbrandcompartiment;
[…]
brandcompartiment: gedeelte van een of meer bouwwerken bestemd als maximaal uitbreidingsgebied van brand;
[…]
subbrandcompartiment: gedeelte van een bouwwerk dat binnen de begrenzing van een brandcompartiment ligt of daarmee samenvalt, bestemd voor beperking van verspreiding van rook of verdere beperking van het uitbreidingsgebied van brand;
[…]"
7.2. Tussen partijen is niet in geschil dat de afzonderlijke kamers van het hostel vanwege hun logiesfunctie beschermde subbrandcompartimenten zijn in de zin van het Bouwbesluit 2012. Tussen partijen is in geschil of de werkzaamheden die de inspecteurs op 2 en 4 augustus 2022 hebben geconstateerd, een overtreding opleveren van het verbod in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wabo, omdat hiermee sprake is van een verandering van de beschermde subbrandcompartimentering, zoals bedoeld in artikel 3, aanhef en onderdeel 8 van bijlage II van het Bor.
De omstandigheid dat de kamers met logiesfunctie moeten worden aangemerkt als beschermde subbrandcompartimenten, betekent niet dat alle werkzaamheden aan de muren, vloeren of plafonds van die kamers vergunningplichtig zijn. Anders dan het college stelt, volgt dit niet uit de tekst van artikel 3, aanhef en onderdeel 8 van bijlage II van het Bor. Uit die bepaling volgt dat werkzaamheden vergunningplichtig zijn als sprake is van een verandering van de beschermde subbrandcompartimentering. De Afdeling onderschrijft het oordeel van de rechtbank, en de overwegingen waarop dat oordeel is gebaseerd, dat van een verandering van de beschermde subbrandcompartimentering pas sprake is indien de indeling van de beschermde subbrandcompartimenten wijzigt.
7.3. Voorts heeft de rechtbank terecht geoordeeld dat uit de rapporten van de toezichthouders niet kan worden afgeleid dat de werkzaamheden betrekking hebben op een verandering van de beschermde subbrandcompartimentering. Voor het standpunt van het college dat er nieuwe beschermde subbrandcompartimenten werden gerealiseerd, ontbreekt een onderbouwing in de rapporten. Hierover staat in het rapport van 4 augustus 2022 slechts vermeld dat er nieuwe beschermde subbrandcompartimenten van de logiesfunctie lijken te worden gerealiseerd, zonder dat dit in het rapport nader is toegelicht en geconcretiseerd. Verder is in het rapport geconstateerd dat er delen van brandwerende plafonds ontbraken en dat de brandwerende vloer op verschillende plaatsen open lag. Uit het rapport blijkt echter niet dat sprake was van een verplaatsing van de brandscheiding tussen de beschermde subbrandcompartimenten. Zo is niet gebleken dat er muren tussen kamers definitief zijn verwijderd of nieuwe kamers zijn gecreëerd. Een vergelijking met de uitspraak waar het college naar verwijst, van de Afdeling van 11 juni 2014, ECLI:NL:RVS:2014:2111, gaat daarom niet op. Verder blijkt uit het rapport dat op enkele plaatsen een extra brandwerend plafond werd aangebracht, maar dat betreft op zichzelf evenmin een verandering van de beschermde subbrandcompartimentering. Ook uit het aanvullende proces-verbaal van 31 januari 2024, waarin het eerdere proces-verbaal van 4 augustus 2022 nader is toegelicht, blijkt slechts dat er sprake was van werkzaamheden aan muren, vloeren en plafonds, maar niet van een verandering van de beschermde subbrandcompartimentering.
De rechtbank heeft derhalve terecht geoordeeld dat niet is gebleken dat sprake was van vergunningplichtige werkzaamheden en dat daarom geen overtreding is komen vast te staan. Het college was daarom niet bevoegd om handhavend op te treden.
Het betoog slaagt niet.
8. Gelet op het voorgaande heeft de rechtbank de besluiten van 5 augustus 2022 en 15 december 2022 terecht vernietigd. De hogerberoepsgrond dat de rechtbank de besluiten ten onrechte in strijd heeft geacht met het rechtszekerheidsbeginsel, behoeft daarom geen bespreking meer.
9. Het hoger beroep is ongegrond. De Afdeling bevestigt de uitspraak van de rechtbank.
10. Het college moet de proceskosten vergoeden.
11. Gelet op artikel 8:109, tweede lid, van de Awb wordt van het college griffierecht geheven.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. bevestigt de aangevallen uitspraak;
II. veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Utrecht tot vergoeding van bij Sam Companies B.V. in verband met de behandeling van het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.868,00, geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatige verleende rechtsbijstand;
III. bepaalt dat van het college van burgemeester en wethouders van Utrecht een griffierecht van € 559,00 wordt geheven.
Aldus vastgesteld door mr. C.J. Borman, voorzitter, en mr. B.P. Vermeulen en mr. C.H. Bangma, leden, in tegenwoordigheid van mr. J. Houtman-van de Meerakker, griffier.
w.g. Borman
voorzitter
w.g. Houtman-van de Meerakker
griffier
Uitgesproken in het openbaar op 15 juli 2026
929