Uitspraak
202306418/1/R4.
Datum uitspraak: 15 juli 2026
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op de hoger beroepen van:
1. [appellant sub 1], wonend in Utrecht,
2. het college van burgemeester en wethouders van Utrecht,
tegen de uitspraak van de rechtbank Midden-Nederland van 19 september 2023 in zaak nr. 22/3938 in het geding tussen:
[appellant sub 1]
en
het college.
Procesverloop
Bij besluiten van 30 april 2019 en 23 juli 2019 heeft het college de verzoeken van [appellant sub 1] om handhavend op te treden afgewezen. Bij besluit van 22 augustus 2019 heeft het college het verzoek van [appellant sub 1] om handhavend op te treden toegewezen.
Bij besluit van 9 augustus 2022 heeft het college de door [appellant sub 1] daartegen gemaakte bezwaren ongegrond verklaard en de motivering van de besluiten aangevuld.
Bij uitspraak van 19 september 2023 heeft de rechtbank het door [appellant sub 1] daartegen ingestelde beroep niet-ontvankelijk verklaard.
Tegen deze uitspraak heeft [appellant sub 1] hoger beroep ingesteld.
Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven en incidenteel hoger beroep ingesteld.
Het college en [appellant sub 1] hebben nadere stukken ingediend.
De Afdeling heeft de zaak op een zitting behandeld op 8 oktober 2025, waar het college, vertegenwoordigd door mr. H. van Gellekom en mr. M. Snippe, vergezeld door B. Olsthoorn, M. van Ligten, mr. K. van Baaren en C. Heemskerk, is verschenen. Verder is op de zitting [partij A], bijgestaan door mr. P.J. Gijsbertsen, advocaat te Utrecht, als partij gehoord.
Overwegingen
Overgangsrecht inwerkingtreding Omgevingswet
1. Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden. Als een verzoek om handhaving van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (de Wabo) is ingediend vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet, dan blijft op grond van artikel 4.3, aanhef en onder a, van de Invoeringswet Omgevingswet het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór dat tijdstip van toepassing tot het besluit op dat verzoek onherroepelijk wordt.
De verzoeken om handhaving van de Wabo en het Bouwbesluit 2012 (het Bouwbesluit) zijn gedaan op 14 februari 2019, 30 mei 2019 en 5 augustus 2019. Dat betekent dat in dit geval de Wabo en het Bouwbesluit, zoals die golden vóór 1 januari 2024, van toepassing blijven.
Inleiding en voorgeschiedenis
2. [appellant sub 1] is eigenaar van het pand [locatie A] in Utrecht, dat grenst aan het pand [locatie B] dat in eigendom is van [partij A] en [partij B]. In de afgelopen jaren is een juridische strijd ontstaan tussen de eigenaren en de gemeente en de eigenaren onderling. De oorsprong van dit conflict ligt voornamelijk in de bouwkundige staat van de panden en het daaruit voorvloeiende handhavend optreden door het college door middel van het opleggen van diverse lasten met betrekking tot de keldermuur tussen [locatie A] en [locatie B], en de door [appellant sub 1] gesloopte achtergevel van [locatie A]. Naast deze procedure loopt er een grote hoeveelheid andere, veelal door [appellant sub 1] gestarte, procedures tussen de bij deze zaak betrokken partijen. Veel van deze procedures hangen met elkaar samen.
De Afdeling heeft de zaak op dezelfde dag op een zitting behandeld met zaken nrs. 202304005/1/R4, 202401101/1/R4, 202204378/1/R4, 202305714/1/R4, 202500274/1/R4, 202502500/1/R4, 202400249/1/R4, 202406744/1/R4 en 202405945/1/R4, en zal in elke zaak afzonderlijk uitspraak doen.
Wat speelt er in deze zaak?
3. [appellant sub 1] heeft vijf verzoeken om handhavend optreden ingediend bij het college die zijn gericht tegen het, voor zover hier van belang, zonder omgevingsvergunning verwijderen van een dwarsmuur en een kolom, het uithakken van een gedeelte uit de keldermuur en het openhakken van een keldergewelf (de werkzaamheden) in het pand [locatie B] te Utrecht.
4. De relevante regelgeving is opgenomen in de bijlage, die deel uitmaakt van deze uitspraak.
Het hoger beroep van [appellant sub 1]
5. [appellant sub 1] betoogt dat de rechtbank zijn beroep ten onrechte niet-ontvankelijk heeft verklaard wegens het ontbreken van procesbelang. Hij voert aan dat hij wel belang heeft, omdat hij met zijn handhavingsverzoeken wenst te bereiken dat de constructie die de gemeente ten nadele van hem in de kelder van [locatie A] heeft gebouwd, wordt verwijderd. Daartoe wijst [appellant sub 1] erop dat met de constructie de keldermuur ten nadele van hem is verdikt en dat het pand aan de [locatie B] met de aangebrachte constructie van staanders en liggers niet in zijn eigen standzekerheid voorziet. Volgens [appellant sub 1] is het daarvoor van belang dat wordt vastgesteld dat de werkzaamheden in het pand aan de [locatie B] de constructie hebben gewijzigd en ten onrechte zonder vergunning zijn uitgevoerd, zodat deze werkzaamheden hersteld moeten worden. Als deze werkzaamheden worden hersteld, is een constructie in zijn kelder niet meer nodig, aldus [appellant sub 1].
5.1. Procesbelang is het belang dat een appellant heeft bij de uitkomst van een procedure. Dit betekent dat het doel dat de appellant voor ogen staat met het rechtsmiddel kan worden bereikt en voor de appellant van feitelijke betekenis is. Degene die opkomt tegen een besluit heeft belang bij een beoordeling van diens rechtsmiddel, tenzij vast komt te staan dat ieder belang bij de procedure ontbreekt of is vervallen. Als er geen procesbelang (meer) bestaat, is het rechtsmiddel niet-ontvankelijk. De vraag of er procesbelang is, wordt beantwoord naar de stand van zaken op het moment van de uitspraak.
5.2. [appellant sub 1] wenst met zijn verzoeken om handhaving en zijn beroep gericht tegen het besluit van 9 augustus 2022 te bereiken dat het college handhavend zal optreden tegen de werkzaamheden die volgens [appellant sub 1] in strijd met het Bouwbesluit zonder omgevingsvergunning zijn uitgevoerd in [locatie B]. Als het door [appellant sub 1] ingestelde beroep na inhoudelijke beoordeling zou slagen, kan hij dit doel bereiken. Gelet daarop is de Afdeling van oordeel dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat [appellant sub 1] geen belang heeft bij beoordeling van zijn beroep.
Het betoog slaagt.
Het incidenteel hoger beroep van het college
6. Het college betoogt dat de rechtbank ten onrechte een proceskostenvergoeding voor het instellen van de beroepen vanwege het niet-tijdig beslissen heeft toegekend aan [appellant sub 1]. Daartoe wijst het college erop dat op de beroepen niet tijdig-beslissen een aparte uitspraak is gedaan en dat in die uitspraak al een proceskostenvergoeding is toegekend.
6.1. In deze procedure is het inhoudelijke beroep van [appellant sub 1] tegen vier afwijzingen en één toewijzing van zijn vijf handhavingsverzoeken aan de orde. De rechtbank heeft de beroepen niet-tijdig beslissen in aparte procedures behandeld en daarin een proceskostenvergoeding toegekend. Het betoog van het college dat in de aangevallen uitspraak ten onrechte proceskosten zijn toegekend is dan ook terecht voorgedragen.
Het betoog slaagt.
Conclusie hoger beroep en incidenteel hoger beroep
7. Het hoger beroep van [appellant sub 1] is gegrond. Het incidenteel hoger beroep van het college is gegrond. Omdat de proceskostenvergoeding ten onrechte is toegekend, wordt niet aan het betoog van [appellant sub 1] toegekomen dat de rechtbank bij de veroordeling van het college in de proceskosten op een te laag bedrag aan verletkosten is uitgekomen. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd. Doende wat de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het beroep van [appellant sub 1] tegen het besluit van 9 augustus 2022 hierna inhoudelijk beoordelen.
Het beroep van [appellant sub 1]
8. [appellant sub 1] betoogt dat het college hem ten onrechte niet heeft gehoord over het rapport van Stichting Expertisecentrum Regelgeving Bouw van 23 december 2021 (aangevuld op 13 januari 2022) (het rapport van ERB) dat het college aan het besluit van 9 augustus 2022 ten grondslag heeft gelegd. Volgens [appellant sub 1] moet dit rapport worden aangemerkt als nieuw feit, zodat hij op grond van artikel 7:9 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (de Awb) opnieuw gehoord had moeten worden.
8.1. Volgens artikel 7:9 van Pro de Awb wordt wanneer na het horen aan het bestuursorgaan feiten of omstandigheden bekend worden die voor de op het bezwaar te nemen beslissing van aanmerkelijk belang kunnen zijn, dit aan belanghebbenden meegedeeld en worden zij in de gelegenheid gesteld daarover te worden gehoord.
8.2. Naar het oordeel van de Afdeling is het rapport van ERB van aanmerkelijk belang voor het nemen van het besluit van 9 augustus 2022 omdat het college het besluit van 9 augustus 2022 heeft gebaseerd op dit rapport. Gelet hierop had het college [appellant sub 1] voorafgaand aan het nemen van het besluit van 9 augustus 2022 op grond van artikel 7:9 van Pro de Awb opnieuw moeten horen. Aan het besluit van 9 augustus 2022 kleeft daarmee een gebrek. De Afdeling ziet echter aanleiding om het gebrek met toepassing van artikel 6:22 van Pro de Awb te passeren. Daarbij is naar het oordeel van de Afdeling van belang dat [appellant sub 1] in bezwaar de gelegenheid van het college heeft gekregen om voordat het besluit van 9 augustus 2022 werd genomen een schriftelijke reactie in te dienen, waarvan hij ook gebruik heeft gemaakt. Gelet daarop is het niet aannemelijk dat een ander besluit zou zijn genomen. [appellant sub 1] is daarom niet benadeeld door het niet horen.
Het betoog slaagt niet.
9. [appellant sub 1] betoogt dat het college de verzoeken om handhaving ten onrechte heeft afgewezen. Volgens [appellant sub 1] heeft het college niet onderkend dat sprake is van een overtreding, omdat door het openhakken van het keldergewelf, uithakken van een gedeelte van de keldermuur en verwijderen van de dwarsmuur met direct daarachter een kolom in het pand aan de [locatie B] een verandering in de draagconstructie is opgetreden. De daardoor ontstane overmatige druk van spatkrachten op de keldermuur heeft geleid tot het doorbuigen van die muur, aldus [appellant sub 1]. Dit betekent volgens [appellant sub 1] dat geen sprake is van wijzigingen als bedoeld in artikel 3, aanhef en onderdeel 8, onder a, van bijlage II van het Besluit omgevingsrecht (het Bor) en dat daarvoor een vergunning vereist was.
9.1. Zoals is overwogen in de uitspraak van 21 maart 2018, ECLI:NL:RVS:2018:958, verstaat de Afdeling onder "verandering van de draagconstructie", als bedoeld in artikel 3, aanhef en onderdeel 8, onder a, van bijlage II van het Bor "een verandering van een constructie van een bouwwerk welke constructie het bouwwerk mede draagt". Over het openhakken van het keldergewelf heeft het college toegelicht dat dit is gebeurd in overeenstemming met een in 1995 verleende bouwvergunning. Het college heeft verder aannemelijk gemaakt dat het uithakken van een gedeelte van de keldermuur en het verwijderen van de dwarsmuur en kolom geen veranderingen zijn van de draagconstructie. Uit het aan het besluit van 9 augustus 2022 ten grondslag gelegde deskundigenrapport van een door de rechtbank benoemde deskundige van 7 augustus 2019 en het rapport van ERB blijkt dat de keldermuur waarvan een gedeelte is uitgehakt niet de oorspronkelijk dragende keldermuur is (de kloostermoppenmuur), maar een later aangebrachte voorzetwand (de waalstenenmuur) die gezien de bouwwijze en materiaalgebruik geen dragende functie voor het gewelf vervult. Op de door het college in het geding gebrachte tekening bij de verleende bouwvergunning van 1935 staan de keldermuur waarvan een gedeelte is uitgehakt en de verwijderde dwarsmuur en kolom niet. Niet gebleken is dat het college zich in het besluit van 9 augustus 2022, onder verwijzing naar het deskundigenrapport van 7 augustus 2019, ten onrechte op het standpunt heeft gesteld dat de later aangebrachte dwarsmuur en steunkolom geen dragende functie hadden. [appellant sub 1] heeft het tegendeel niet aannemelijk gemaakt. Gelet op het voorgaande is de Afdeling van oordeel dat het college zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat geen sprake is van een verandering van de draagconstructie, als bedoeld in artikel 3, aanhef en onderdeel 8, onder a, van bijlage II van het Bor, en dat daarom de uitzondering op de vergunningplicht geldt. De Afdeling ziet, gelet op wat [appellant sub 1] daarover heeft aangevoerd, ook geen reden om te twijfelen aan de zorgvuldigheid van de aan het besluit van 9 augustus 2022 ten grondslag gelegde onderzoeken, zodat niet is gebleken van onzorgvuldig onderzoek door het college. Dit betekent dat het college zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat geen sprake is van een overtreding waartegen het college handhavend kan optreden.
Het betoog slaagt niet.
10. Ten overvloede merkt de Afdeling op dat niet is gebleken dat de uitgevoerde werkzaamheden in [locatie B] enig verband houden met de gebreken aan de kloostermoppenmuur. De stelling van [appellant sub 1] over de standzekerheid en aangebrachte stabiliteitsvoorziening heeft verder betrekking op feitelijk handelen door de gemeente als rechtspersoon en eventuele aansprakelijkheid die niet ter beoordeling van de bestuursrechter voorligt.
Conclusie beroep
11. Doende wat de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het beroep van [appellant sub 1] tegen het besluit van het college van 9 augustus 2022 ongegrond verklaren.
Overschrijding redelijke termijn
12. [appellant sub 1] heeft verzocht om een schadevergoeding in verband met overschrijding van de redelijke termijn, als bedoeld in artikel 6 van Pro het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden. Onder verwijzing naar de uitspraak van de Afdeling van vandaag, ECLI:NL:RVS:2026:3934, onder overweging 17 en verder, waarin het verzoek om schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn is toegewezen, kan in deze procedure worden volstaan met de vaststelling dat de redelijke termijn is overschreden. Deze uitspraak en de uitspraak van vandaag, ECLI:NL:RVS:2026:3934, gaan over hetzelfde onderwerp, zodat niet aannemelijk is dat door deze procedure extra spanning en frustratie bij [appellant sub 1] is veroorzaakt. Gelet op het voorgaande wijst de Afdeling het verzoek van [appellant sub 1] om schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn af.
Slotoverwegingen
13. Het college moet de proceskosten vergoeden. Ten aanzien van [partij A] en [partij B] bestaat geen aanleiding voor een vergoeding van de gemaakte proceskosten.
14. De griffier van de Raad van State zal aan [appellant sub 1] met toepassing van artikel 8:114 van Pro de Awb het door hem betaalde griffierecht voor het hoger beroep terugbetalen.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. verklaart het hoger beroep van [appellant sub 1] gegrond;
II. verklaart het incidenteel hoger beroep van het college van burgemeester en wethouders van Utrecht gegrond;
III. vernietigt de uitspraak van de rechtbank Midden-Nederland van 19 september 2023 in zaak nr. 22/3938;
IV. verklaart het beroep van [appellant sub 1] ongegrond;
V. wijst het verzoek om schadevergoeding af;
VI. veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Utrecht tot vergoeding van bij [appellant sub 1] in verband met de behandeling van het beroep en hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 2.802,00;
VII. bepaalt dat de griffier van de Raad van State aan [appellant sub 1] het door hem betaalde griffierecht ten bedrage van € 274,00 voor de behandeling van het hoger beroep terugbetaalt.
Aldus vastgesteld door mr. E.A. Minderhoud, voorzitter, en mr. N.H. van den Biggelaar en mr. A.B. Blomberg, leden, in tegenwoordigheid van mr. A.J. Hielkema, griffier.
w.g. Minderhoud
voorzitter
w.g. Hielkema
griffier
Uitgesproken in het openbaar op 15 juli 2026
700-1096
Bijlage
Awb
Artikel 6:22
Een besluit waartegen bezwaar is gemaakt of beroep is ingesteld, kan, ondanks schending van een geschreven of ongeschreven rechtsregel of algemeen rechtsbeginsel, door het orgaan dat op het bezwaar of beroep beslist in stand worden gelaten indien aannemelijk is dat de belanghebbenden daardoor niet zijn benadeeld.
Artikel 7:9
Wanneer na het horen aan het bestuursorgaan feiten of omstandigheden bekend worden die voor de op het bezwaar te nemen beslissing van aanmerkelijk belang kunnen zijn, wordt dit aan belanghebbenden meegedeeld en worden zij in de gelegenheid gesteld daarover te worden gehoord.
Bor
Bijlage II artikel 3
Een omgevingsvergunning voor een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder a, van de wet is niet vereist, indien deze activiteit betrekking heeft op:
[…]
8. Een verandering van een bouwwerk, mits wordt voldaan aan de volgende eisen:
a. geen verandering van de draagconstructie,
b. geen verandering van de brandcompartimentering of beschermde subbrandcompartimentering,
c. geen uitbreiding van de bebouwde oppervlakte, en
d. geen uitbreiding van het bouwvolume.