Uitspraak
202402392/1/R1.
Datum uitspraak: 15 juli 2026
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
KS NL17 B.V., gevestigd in Arnhem,
appellante,
tegen de uitspraak van de rechtbank Limburg van 7 maart 2024 in zaak nr. 21/1375 in het geding tussen:
KS NL17
en
het college van burgemeester en wethouders van Venray.
Procesverloop
Bij besluit van 15 maart 2021 heeft het college geweigerd aan KS NL17 een omgevingsvergunning te verlenen voor het realiseren van een zonnepark op het perceel Spurkt 21 in Smakt, gemeente Venray.
Bij uitspraak van 7 maart 2024 heeft de rechtbank het door KS NL17 daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard en het besluit van 15 maart 2021 vernietigd.
Tegen deze uitspraak heeft KS NL17 hoger beroep ingesteld.
Het college, [partij A] en [partij B] hebben een schriftelijke uiteenzetting gegeven. Ook hebben [partij C] en andere (camping De Oude Barrier) een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
Het college, J.L.M.L. van de Winkel, [partij B] en camping De Oude Barrier hebben nadere stukken ingediend.
De Afdeling heeft de zaak op een zitting behandeld op 20 april 2026, waar KS NL17, vertegenwoordigd door mr. D.M.J.S.J. Siebert, advocaat in Arnhem, bijgestaan door [gemachtigde A], en het college, vertegenwoordigd door mr. E. Smids, zijn verschenen. Voorts zijn ter zitting, [partij A], bijgestaan door mr. F. Khalil, advocaat in ‘s-Hertogenbosch, en door [gemachtigde B], en [partij B] en camping De Oude Barrier, vertegenwoordigd door [gemachtigde C], beide bijgestaan door mr. P.J.G. Goumans, advocaat in Nijmegen, als partij gehoord.
Overwegingen
Overgangsrecht inwerkingtreding Omgevingswet
1. Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden. Als een aanvraag om een omgevingsvergunning is ingediend vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet, dan blijft op grond van artikel 4.3, aanhef en onder a, van de Invoeringswet Omgevingswet het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór dat tijdstip van toepassing tot het besluit op die aanvraag onherroepelijk wordt, met uitzondering van artikel 3.9, derde lid, eerste zin, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo).
De aanvraag om een omgevingsvergunning is ingediend op 9 mei 2018. Dat betekent dat in dit geval de Wabo, zoals die gold vóór 1 januari 2024, van toepassing blijft.
Inleiding
2. KS NL17 heeft het voornemen om langs de Rijksweg A73 een zonnepark te realiseren op enkele aaneengesloten percelen aan de Spurkt 21 in Smakt. Daarom heeft zij op 9 mei 2018 een omgevingsvergunning aangevraagd. Bij de aanvraag behoort een stuk "Ruimtelijke onderbouwing Zonnepark Venray". Daarin staat dat het gaat om een zonnepark van ongeveer 20 ha.
Ter plaatse van de percelen geldt het bestemmingsplan "Buitengebied Venray 2010". Op de percelen rusten de bestemming "Agrarisch" en enkele aanduidingen. Het gebruik als zonnepark is in strijd met het bestemmingsplan.
De aanvraag ziet op de activiteiten bouwen van een bouwwerk, het uitvoeren van een werk of werkzaamheden, en het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met het bestemmingsplan, zoals bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a, b en c, van de Wabo.
[partij A] en [partij B] wonen in de buurt van de beoogde locatie. Ook ligt camping De Oude Barrier in de directe omgeving daarvan. Zij hebben een zienswijze ingediend bij het college over het ontwerp-besluit.
Bij besluit van 15 maart 2021 heeft het college geweigerd om de omgevingsvergunning te verlenen voor de realisatie van het zonnepark, omdat het project in strijd is met de goede ruimtelijke ordening. Daaraan ligt mede het stuk "Omgevingsvergunning realiseren zonnepark (HZ-OMV-2018-0145) Eindrapport zienswijzen" ten grondslag. Vast staat dat de raad van de gemeente geen besluit heeft genomen over een verklaring van geen bedenkingen. Het college heeft de weigering gemotiveerd door verwijzing naar het door de raad in de raadsvergadering van 12 mei 2020 ingenomen standpunt. De raad is van opvatting dat het zonnepark niet voldoet aan enkele uitgangspunten van het beleid over zonneparken, neergelegd in de notitie "Kader Opwekking Duurzame Energie" (KODE). Daarbij gaat het om het voeren van een omgevingsdialoog, de afstand tot de dorpsrand en de lokale participatie. Omdat volgens het college het mandaat bij de raad ligt voor zonneparken die groter zijn dan 5 hectare, heeft het de omgevingsvergunning geweigerd.
De rechtbank heeft geoordeeld dat het project in strijd is met het beleid, neergelegd in het KODE. Daarom is volgens de rechtbank een verklaring van geen bedenkingen van de raad vereist voordat het college mocht beslissen op de aanvraag. De rechtbank heeft daarom het beroep gegrond verklaard en het besluit vernietigd.
KS NL17 komt daartegen in hoger beroep.
Is een verklaring van geen bedenkingen vereist?
3. KS NL17 betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat het college onbevoegd was om de omgevingsvergunning te weigeren. Volgens KS NL17 is een verklaring van geen bedenkingen als bedoeld in artikel 6.5, eerste lid, van het Besluit omgevingsrecht (Bor) namelijk niet vereist. Zij voert hiertoe aan dat het college bij toepassing van de criteria of een dergelijke verklaring is vereist, niet had mogen toetsen aan het beleid zoals dat gold ten tijde van het besluit. Er bestond in dit geval aanleiding voor het college om te toetsen aan het beleid zoals dat gold ten tijde van de aanvraag. Zij wijst hierbij op twee uitspraken van de Afdeling.
Voor het geval de Afdeling oordeelt dat het college wel aan het juiste beleid heeft getoetst, voert KS NL17 aan dat het zonnepark past binnen dat beleid en een verklaring om die reden niet is vereist.
3.1. Het college kan op grond van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 3°, van de Wabo met een omgevingsvergunning afwijken van het bestemmingsplan als de activiteit niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening.
In artikel 2.27, eerste lid, van de Wabo, gelezen in samenhang met artikel 6.5, eerste lid, van het Bor, is bepaald dat, indien sprake is van een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo, de omgevingsvergunning, waarbij met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 3˚, van de Wabo van het bestemmingsplan wordt afgeweken, niet wordt verleend, dan nadat de raad heeft verklaard daartegen geen bedenkingen te hebben.
Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 6 april 2016, ECLI:NL:RVS:2016:921) laat artikel 6.5 van het Bor geen ruimte voor een uitleg dat een omgevingsvergunning kan worden geweigerd wegens strijd met het bestemmingsplan in het geval dat geen verklaring van geen bedenkingen aan de raad is gevraagd.
Ingevolge artikel 6.5, derde lid, van het Bor kan de raad categorieën van gevallen aanwijzen waarin een verklaring niet is vereist.
3.2. De raad heeft bij besluit van 17 september 2019 categorieën van gevallen aangewezen waarin geen verklaring van geen bedenkingen is vereist, zoals bedoeld in artikel 6.5, derde lid, van het Bor. In dat besluit staat dat een verklaring van geen bedenkingen niet is vereist, wanneer een initiatief passend is binnen het beleid zoals dit door de gemeenteraad is vastgesteld. Het college heeft zich in het besluit tot weigering van de omgevingsvergunning op het standpunt gesteld dat een verklaring van geen bedenkingen niet is vereist, omdat het zonnepark volgens hem niet in strijd is met het KODE.
3.3. Als het college een besluit op een aanvraag neemt, geldt als uitgangspunt dat het recht, waaronder ook het beleid, moet worden toegepast zoals dat op dat moment geldt. Alleen in bijzondere gevallen kan hiervan worden afgeweken. De rechtszekerheid kan bijvoorbeeld met zich brengen dat toch aan op het moment van het besluit reeds vervallen beleid moet worden getoetst.
Vast staat dat het gemeentelijke beleid over zonneparken ten tijde van het besluit is neergelegd in het KODE, dat de raad op 29 oktober 2019 heeft vastgesteld. De Afdeling ziet in wat KS NL17 heeft aangevoerd geen aanleiding voor het oordeel dat toepassing van dat beleid in strijd is met het beginsel van rechtszekerheid. De uitspraken van de Afdeling van 3 maart 2010, ECLI:NL:RVS:2010:BL6214, en van 7 september 2016, ECLI:NL:RVS:2016:2423, waarnaar KS NL17 verwijst, geven geen aanleiding voor dat oordeel. In deze zaken hebben de bestuursorganen in de bijzondere omstandigheden van die gevallen zelf aanleiding gezien om niet het beleid toe te passen zoals dat gold ten tijde van het besluit, maar ander beleid. KS NL17 heeft in de stukken geen concrete omstandigheden aangedragen op grond waarvan volgens haar het toepassen van het KODE in strijd is met de rechtszekerheid. Dat het toepassen van het KODE volgens KS NL17, zoals zij op de zitting heeft gesteld, heeft geleid tot hogere kosten omdat zij de aanvraag heeft aangepast, betekent niet dat het in strijd is met de rechtszekerheid om uit te gaan van het KODE. De aanvraag was overigens al aangepast voordat het college zijn besluit nam. Anders dan KS NL17 heeft betoogd, heeft de rechtbank daarom terecht overwogen dat het KODE mocht worden toegepast en niet het beleid zoals dat gold ten tijde van de aanvraag.
3.4. In het KODE staat dat de raad de lokale opwekking van onder meer zonne-energie wil bevorderen en een kader heeft gesteld voor de wijze waarop dat gebeurt. Dit kader bestaat voor de opwekking van zonne-energie uit tien uitgangspunten. De rechtbank heeft overwogen dat de aanvraag niet voldoet aan drie van die uitgangspunten. Deze uitgangspunten hebben betrekking op de participatie in de vorm van lokaal eigenaarschap, de omgevingsdialoog en de afstand van het zonnepark tot de dorpsrand.
Voor de participatie in de vorm van lokaal eigenaarschap geldt volgens het KODE het uitgangspunt dat minimaal 10 % van een zonnepark (in vermogen of oppervlakte) ter beschikking wordt gesteld voor een bepaalde vorm van participatie van omwonenden, bedrijven en organisaties uit de gemeente. In het KODE staat weliswaar dat het wat betreft de participatiegraad gaat om streefcijfers, maar, zoals de rechtbank terecht heeft overwogen, wordt op grond van het KODE wel een zekere borging van de lokale participatie gevergd. Zoals de rechtbank terecht heeft overwogen, is niet aannemelijk geworden dat KS NL17 op enige manier heeft geborgd dat minimaal 10 % van het zonnepark (in vermogen of oppervlakte) ter beschikking zal worden gesteld voor lokale participatie. De stelling van KS NL17 dat zij bereid is tot lokale participatie, maakt dit niet anders. Met alleen een bereidheidsverklaring is dit immers niet geborgd. Dat volgens KS NL17 in de praktijk de lokale participatie, gelet op financiële onzekerheden, pas vastgelegd kan worden nadat de omgevingsvergunning is verleend, heeft zij niet aannemelijk gemaakt. De rechtbank heeft dan ook terecht geoordeeld dat de aanvraag niet in overeenstemming is met het KODE wat betreft de lokale participatie.
Alleen al daarom heeft de rechtbank terecht geoordeeld dat de aanvraag niet past binnen gemeentelijke beleid dat is vastgelegd in het KODE. De aanvraag is dan ook geen geval genoemd in het aanwijzingsbesluit van de raad. Daarom heeft het college de aanvraag niet mogen weigeren zonder een verklaring van geen bedenkingen van de raad.
Omdat de aanvraag gelet op de lokale participatie niet past binnen het KODE en alleen al daarom een verklaring van geen bedenkingen is vereist, komt de Afdeling niet toe aan een bespreking van de andere twee uitgangspunten uit het KODE over de omgevingsdialoog en de afstand van het zonnepark tot de dorpsrand.
Het betoog slaagt niet.
Conclusie
4. Het hoger beroep is ongegrond.
5. Het college hoeft geen proceskosten te vergoeden.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
bevestigt de aangevallen uitspraak.
Aldus vastgesteld door mr. J.J.W.P. van Gastel, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. R. van Heusden, griffier.
w.g. Van Gastel
lid van de enkelvoudige kamer
w.g. Van Heusden
griffier
Uitgesproken in het openbaar op 15 juli 2026
163-1099