Uitspraak
202403770/1/R3.
Datum uitspraak: 15 juli 2026
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[appellant], wonend in Zwolle,
appellant,
tegen de uitspraak van de rechtbank Overijssel van 2 mei 2024 in zaak nr. 23/72 in het geding tussen:
[appellant]
en
het college van burgemeester en wethouders van Zwolle.
Procesverloop
Bij besluit van 5 juli 2022 heeft het college geweigerd om aan [appellant] een omgevingsvergunning te verlenen voor het plaatsen van een uitbouw aan de woning op het perceel [locatie] in Zwolle.
Bij besluit van 23 november 2022 heeft het college het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard en het besluit van 5 juli 2022, onder aanvulling van de motivering, in stand gelaten.
Bij uitspraak van 2 mei 2024 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard.
Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
De Afdeling heeft de zaak op een zitting behandeld op 26 mei 2026, waar [appellant], vertegenwoordigd door mr. J.H.M. Berenschot, advocaat in Arnhem, en het college, vertegenwoordigd door J.J. van Raalte, zijn verschenen.
Overwegingen
Overgangsrecht inwerkingtreding Omgevingswet
1. Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden. Als een aanvraag om een omgevingsvergunning is ingediend vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet, dan blijft op grond van artikel 4.3, aanhef en onder a, van de Invoeringswet Omgevingswet het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór dat tijdstip van toepassing tot het besluit op die aanvraag onherroepelijk wordt, met uitzondering van artikel 3.9, derde lid, eerste zin, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo).
De aanvraag om een omgevingsvergunning is ingediend op 11 april 2022. Dat betekent dat in dit geval de Wabo, zoals die gold vóór 1 januari 2024, van toepassing blijft.
Inleiding
2. [appellant] woont aan de [locatie] in Zwolle. Op zijn perceel staan een woning en een schuur. De woning bestaat uit twee delen, een monumentaal tolhuis aan de straatzijde met daarachter een aangebouwde schuurwoning. Op 11 april 2022 heeft [appellant] een omgevingsvergunning aangevraagd voor het plaatsen van een uitbouw aan de van de dijk af gezien rechterzijde van de schuurwoning. Het college heeft de vergunning bij besluit van 5 juli 2022 geweigerd. Aan die weigering heeft het college twee weigeringsgronden uit artikel 2.10, eerste lid, van de Wabo, ten grondslag gelegd. Het bouwplan is volgens het college in strijd met redelijke eisen van welstand en met de regels van het bestemmingsplan "Stadshagen I" (het bestemmingsplan). [appellant] is tegen het besluit van 5 juli 2022 in bezwaar gegaan. Het college heeft het bezwaar bij besluit van 23 november 2022 ongegrond verklaard.
Aangevallen uitspraak
3. De rechtbank heeft het beroep van [appellant] ongegrond verklaard. Naar het oordeel van de rechtbank heeft het college zich op basis van het welstandsadvies op het standpunt mogen stellen dat het bouwplan in strijd is met redelijke eisen van welstand, zodat het college de omgevingsvergunning op grond van artikel 2.10, eerste lid, aanhef en onder d, van de Wabo heeft kunnen weigeren.
Verder heeft de rechtbank, voor zover in hoger beroep van belang, geoordeeld dat het deel van de schuurwoning dat buiten het bouwvlak ligt door het college terecht is aangemerkt als bijbehorend bouwwerk, zodat het college terecht heeft geconcludeerd dat het bouwplan ook in strijd is met het bepaalde in artikel 22.2.2 van de planregels.
Toetsingskader
4. Artikel 2.10, eerste lid, van de Wabo is het toetsingskader voor een aanvraag om een omgevingsvergunning voor de activiteit ‘bouwen van een bouwwerk’. Dat is een vergunning als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wabo. Toetsen aan artikel 2.10, eerste lid, van de Wabo houdt in dat het college uitsluitend moet beoordelen of zich één van de in dat artikel opgenomen weigeringsgronden voordoet. Als dat niet het geval is, dan moet het de gevraagde vergunning verlenen. Als dat wel zo is, dan moet het de gevraagde vergunning weigeren. Het college heeft daarbij dus geen ruimte om een belangenafweging te maken.
5. De relevante wet- en regelgeving, voor zover niet geciteerd in de overwegingen, is opgenomen in de bijlage. Deze bijlage maakt deel uit van de uitspraak.
Hoger beroep [appellant]
Ingetrokken hogerberoepsgronden
6. Op de zitting heeft [appellant] zijn hogerberoepsgronden over het advies van het waterschap en het achtererfgebied ingetrokken. Op de zitting heeft [appellant] ook zijn hogerberoepsgrond over welstand ingetrokken. De Afdeling zal hierna toelichten wat dat voor de omvang van het geding betekent.
Omvang van het geding
7. De Afdeling overweegt dat het college aan de weigering van de omgevingsvergunning twee weigeringsgronden uit artikel 2.10, eerste lid, van de Wabo ten grondslag heeft gelegd, strijd met het bestemmingsplan en strijd met redelijke eisen van welstand.
Omdat [appellant] zijn hogerberoepsgrond over welstand heeft ingetrokken, is het oordeel van de rechtbank dat het college op basis van het welstandsadvies heeft mogen concluderen dat het bouwplan in strijd is met redelijke eisen van welstand, rechtens komen vast te staan. Omdat met dit oordeel vaststaat dat sprake is van een weigeringsgrond uit artikel 2.10, eerste lid, van de Wabo, heeft de rechtbank alleen al daarom terecht geoordeeld dat het college de weigering van de omgevingsvergunning in de beslissing op bezwaar in stand heeft kunnen laten. Wat [appellant] verder in hoger beroep heeft aangevoerd over de strijd met het bestemmingsplan kan dus hoe dan ook niet meer leiden tot vernietiging van de aangevallen uitspraak.
7.1. De Afdeling ziet aanleiding om, zoals [appellant] op zitting uitdrukkelijk heeft gevraagd, toch in te gaan op de hogerberoepsgrond van [appellant] over de strijd met het bestemmingsplan, meer specifiek met artikel 22.2.2, aanhef en onder c, van de planregels. [appellant] heeft namelijk op de zitting toegelicht dat hij voornemens is om een nieuwe omgevingsvergunning aan te vragen voor het bouwen van een uitbouw. Hij heeft daarvoor inmiddels een principeverzoek ingediend. Op de zitting is duidelijk geworden dat in die toekomstige procedure dezelfde vraag aan de orde zal zijn over artikel 22.2.2, aanhef en onder c, van de planregels.
Strijd met het bestemmingsplan
8. [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat het college heeft mogen concluderen dat het bouwplan in strijd is met artikel 22.2.2, aanhef en onder c, van de planregels.
Ter onderbouwing hiervan voert [appellant] aan dat op grond van artikel 22.2.2, aanhef en onder c, van de planregels alleen voor buiten het bouwvlak gelegen bijgebouwen een maximumoppervlakte geldt van 100 m2. Uit deze planregel volgt volgens hem niet dat de maximumoppervlakte ook geldt voor delen van het hoofdgebouw die buiten het bouwvlak liggen. Volgens [appellant] is het deel van de schuurwoning dat buiten het bouwvlak staat een deel van het hoofdgebouw en geen bijgebouw. Dit deel van de schuurwoning, te weten 60 m2, is daarom volgens [appellant] ten onrechte meegeteld bij de vraag of met het bouwplan de maximumoppervlakte van 100 m2 wordt overschreden.
Daarnaast betoogt [appellant] dat de rechtbank de uitleg van artikel 22.2.2, aanhef en onder c, van de planregels niet had mogen baseren op een overweging uit de eerder op 15 oktober 2021 verleende omgevingsvergunning.
8.1. De Afdeling stelt vast dat het perceel van [appellant] op grond van het bestemmingsplan de bestemming "Wonen" heeft. In artikel 22.2 van de planregels zijn de bouwregels opgenomen voor de gronden met deze bestemming.
8.2. Artikel 1.20 van de planregels luidt:
"bijbehorend bouwwerk: uitbreiding van een hoofdgebouw dan wel functioneel met een zich op hetzelfde perceel bevindend hoofdgebouw verbonden, daar al dan niet tegen aangebouwd gebouw of ander bouwwerk met een dak;"
Artikel 1.54 luidt:
"hoofdgebouw: gebouw, of gedeelte daarvan, dat noodzakelijk is voor de verwezenlijking van de geldende of toekomstige bestemming van een perceel en, indien meer gebouwen op het perceel aanwezig zijn, gelet op die bestemming het belangrijkste is;"
Artikel 22.2.2 luidt:
"Voor het bouwen van hoofdgebouwen en bijbehorende bouwwerken buiten het bouwvlak gelden de volgende regels:
a. er mogen bijbehorende bouwwerken worden gebouwd, maar er mogen geen zelfstandige hoofdgebouwen worden gebouwd;
[…]
c. de gezamenlijke oppervlakte van de bijbehorende bouwwerken, welke gelegen zijn op het erf dat zich bevindt:
1. binnen deze bestemming;
2. buiten het bouwvlak;
3. achter de naar de weg toegekeerde grens van het bouwvlak en het verlengde daarvan;
mag niet meer bedragen dan 50% van de oppervlakte van dat gedeelte van het erf tot een maximum van 100 m2;
[…]"
8.3. De Afdeling stelt vast dat de tekst van artikel 22.2.2, aanhef en onder c, van de planregels, anders dan [appellant] veronderstelt, spreekt over bijbehorende bouwwerken en niet over bijgebouwen. Uit artikel 1.20 van de planregels volgt dat onder bijbehorende bouwwerken onder meer een "uitbreiding van een hoofdgebouw" wordt verstaan.
8.4. Uit de dossierstukken volgt dat op het moment dat [appellant] eigenaar werd van het perceel aan de [locatie], daarop een woning stond waarvan het tolhuis onderdeel uitmaakte. Niet in geschil is dat deze oorspronkelijke woning (inclusief het tolhuis) destijds het hoofdgebouw was.
[appellant] heeft een deel van de oorspronkelijke woning afgebroken. Daarvoor in de plaats heeft [appellant], op grond van de aan hem op 15 oktober 2021 verleende omgevingsvergunning, een nieuw en groter deel teruggebouwd, te weten de schuurwoning, die voor 60 m2 buiten het bouwvlak ligt. De Afdeling begrijpt het betoog van [appellant] zo dat hij van mening is dat de 60 m2 van de schuurwoning die buiten het bouwvlak staat, moet worden aangemerkt als "(onderdeel van) het hoofdgebouw". Omdat uit artikel 22.2.2, aanhef en onder c, van de planregels niet volgt dat de maximumoppervlakte ook geldt voor "(onderdelen van) het hoofdgebouw" had het college de 60 m2 volgens [appellant] niet mogen meetellen. De Afdeling volgt dit betoog niet. [appellant] heeft een deel van het hoofdgebouw afgebroken en daarvoor in de plaats een nieuw en groter deel teruggebouwd, zodat in dit geval sprake is van een uitbreiding van het hoofdgebouw. Op grond van artikel 1.20 van de planregels is zo’n uitbreiding een bijbehorend bouwwerk. De Afdeling is daarom net als de rechtbank van oordeel dat het college terecht heeft gesteld dat het buiten het bouwvlak gelegen deel van de schuurwoning moet worden aangemerkt als een bijbehorend bouwwerk. Dat de rechtbank bij dit oordeel ook de omgevingsvergunning van 15 oktober 2021 heeft betrokken, vindt de Afdeling niet onjuist.
8.5. Nu vaststaat dat het deel van de schuurwoning dat buiten het bouwvlak staat een bijbehorend bouwwerk is, heeft de rechtbank terecht geoordeeld dat dit deel (60 m2) meetelt voor de maximumoppervlakte van 100 m2, die op grond van artikel 22.2.2, aanhef en onder c, van de planregels geldt voor buiten het bouwvlak gelegen bijbehorende bouwwerken.
Omdat vaststaat dat op het perceel ook een vrijstaande schuur van 56 m2 staat, die buiten het bouwvlak ligt en ook een bijbehorend bouwwerk is, bedraagt de totale oppervlakte aan bijbehorende bouwwerken die buiten het bouwvlak zijn gelegen in de bestaande situatie reeds 116 m2 (60 m2 + 56 m2). De op grond van artikel 22.2.2, aanhef en onder c, van de planregels maximale toegestane oppervlakte van 100 m2 wordt in de bestaande situatie dus al overschreden. Het vergunnen van nog een uitbreiding van het hoofdgebouw in de vorm van de door [appellant] aangevraagde uitbouw, zal er dus toe leiden dat artikel 22.2.2, aanhef en onder c, van de planregels (nog meer) wordt overschreden. De Afdeling is daarom net als de rechtbank van oordeel dat het college heeft mogen concluderen dat het bouwplan in strijd is met artikel 22.2.2, aanhef en onder c, van de planregels.
Het betoog slaagt niet.
Conclusie
9. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak moet worden bevestigd.
10. Het college hoeft geen proceskosten te vergoeden.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
bevestigt de aangevallen uitspraak.
Aldus vastgesteld door mr. E.A. Minderhoud, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. J.J.M.A. Wolvers-Poppelaars, griffier.
w.g. Minderhoud
lid van de enkelvoudige kamer
w.g. Wolvers-Poppelaars
griffier
Uitgesproken in het openbaar op 15 juli 2026
780-1116
BIJLAGE
Wet algemene bepalingen omgevingsrecht
Artikel 2.1
1. Het is verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit:
a. het bouwen van een bouwwerk,
[…]
Artikel 2.10
1. Voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder a, wordt de omgevingsvergunning geweigerd indien:
[…]
c. de activiteit in strijd is met het bestemmingsplan, de beheersverordening of het exploitatieplan, of de regels die zijn gesteld krachtens artikel 4.1, derde lid, of 4.3, derde lid, van de Wet ruimtelijke ordening, tenzij de activiteit niet in strijd is met een omgevingsvergunning die is verleend met toepassing van artikel 2.12;
d. het uiterlijk of de plaatsing van het bouwwerk waarop de aanvraag betrekking heeft, met uitzondering van een tijdelijk bouwwerk dat geen seizoensgebonden bouwwerk is, zowel op zichzelf beschouwd als in verband met de omgeving of de te verwachten ontwikkeling daarvan, in strijd is met de redelijke eisen van welstand, beoordeeld naar de criteria, bedoeld in artikel 12a, eerste lid, onder a, van de Woningwet, tenzij het bevoegd gezag van oordeel is dat de omgevingsvergunning niettemin moet worden verleend;
[…]