Uitspraak
202405223/1/A3.
Datum uitspraak: 15 juli 2026
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[appellante], gevestigd te [plaats],
appellante,
tegen de uitspraak van de rechtbank Oost-Brabant van 12 juli 2024 in zaak nr. 23/2022 in het geding tussen:
[appellante]
en
de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid.
Procesverloop
Bij besluit van 24 februari 2023 heeft de minister aan [appellante] een bestuurlijke boete van € 12.750,00 opgelegd wegens overtredingen van de Wet minimumloon en minimumvakantiebijslag (Wmm).
Bij besluit van 21 juli 2023 heeft de minister het door [appellante] daartegen gemaakte bezwaar gegrond verklaard, het besluit van 24 februari 2023 herroepen voor zover het de hoogte van de boete betreft en deze vastgesteld op € 9.750,00.
Bij uitspraak van 12 juli 2024 heeft de rechtbank het door [appellante] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 21 juli 2023 vernietigd voor zover dat ziet op de overtreding van artikel 7, eerste lid, gelezen in samenhang met artikel 13a van de Wmm en de minister opgedragen een nieuw besluit op het bezwaar te nemen.
Tegen deze uitspraak heeft [appellante] hoger beroep ingesteld.
De minister heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
Bij besluit van 9 augustus 2024 heeft de minister het bezwaar tegen het besluit van 24 februari 2023 opnieuw gegrond verklaard, dat besluit herroepen voor zover het de hoogte van de boete betreft en deze vastgesteld op € 9.750,00.
[appellante] heeft gronden ingediend tegen dat besluit.
De minister heeft nadere stukken ingediend.
[appellante] heeft nadere stukken ingediend.
De Afdeling heeft de zaak op een zitting behandeld op 16 juni 2025, waar [appellante], vertegenwoordigd door mr. P.J.M. Boomaars, advocaat in Breda, en de minister, vertegenwoordigd door mr. J.E. Tichelaar, zijn verschenen.
Overwegingen
Toepasselijke regelgeving
1. De voor deze zaak relevante regelgeving is opgenomen in de bijlage, die deel uitmaakt van deze uitspraak.
Inleiding
2. [appellante] is een bedrijf dat onder meer aardbeien, asperges en frambozen verpakt en sorteert. Op 29 januari 2020 hebben arbeidsinspecteurs van de Nederlandse Arbeidsinspectie een inspectie uitgevoerd bij [appellante]. Ook is een nader administratief onderzoek gedaan over de periode 1 juli tot en met 31 december 2019. Hiervan is op 26 februari 2021 een boeterapport opgemaakt. Volgens de minister is sprake van bruto onderbetaling van het minimumloon van een aantal werknemers, waarmee [appellante] artikel 7, eerste lid, gelezen in samenhang met artikel 13a van de Wmm heeft overtreden. Ook is sprake van netto onderbetaling van het minimumloon van werknemers. Dit laatste is in strijd met artikel 13 van Pro de Wmm. De minister heeft [appellante] daarom een boete opgelegd van € 9.750,00.
3. De rechtbank heeft geoordeeld dat de minister aan [appellante] een boete mocht opleggen voor overtreding van artikel 13 van Pro de Wmm. Hiertoe heeft de rechtbank overwogen dat [appellante] geen gecertificeerd verhuurder is als bedoeld in artikel 2a van het Besluit minimumloon en minimumvakantiebijslag (hierna: het Besluit). De kosten van huisvesting kunnen daarom niet worden ingehouden op het minimumloon. Volgens de rechtbank heeft [appellante] niet aangetoond dat zij uit naam van haar werknemers betalingen heeft verricht aan [bedrijf], een SNF gecertificeerd verhuurder van de woningen waarin [appellante] haar werknemers heeft ondergebracht. [appellante] voldoet dus niet aan de eisen van artikel 2a van het Besluit en artikel 13 van Pro de Wmm.
Verder heeft de rechtbank geoordeeld dat de minister onvoldoende heeft gemotiveerd dat [appellante] een overtreding heeft begaan als bedoeld in artikel 7, eerste lid, gelezen in samenhang met artikel 13a van de Wmm. De minister heeft niet draagkrachtig onderbouwd dat [appellante] over de overwerkuren van de werknemers niet het minimumloon heeft betaald door teveel huisvestigingskosten in te houden. Uit de door de minister overgelegde loonstrook van een werknemer volgt niet dat sprake is van onderbetaling.
Hoger beroep
4. [appellante] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat zij een overtreding in de zin van artikel 13 van Pro de Wmm heeft begaan. Hoewel [appellante] zelf niet gecertificeerd is als bedoeld in artikel 2a van het Besluit, voldoet zij wel aan de voorwaarden van dat artikel, omdat de werknemers zijn gehuisvest in woningen van [bedrijf]. Zij is een verhuurder die gecertificeerd is als bedoeld in artikel 2a van het Besluit.
5. Voorop staat dat inhouding van huur op het loon op grond van artikel 13, tweede lid, van de Wmm, gelezen in samenhang met artikel 631 van Pro Boek 7 van het Burgerlijk Wetboek en artikel 2a van het Besluit, slechts is toegestaan als daar een schriftelijke huurovereenkomst en volmacht van de werknemer aan ten grondslag liggen. De Afdeling verwijst hiervoor naar haar uitspraak van 7 december 2022, ECLI:NL:RVS:2022:3622. Hoewel [appellante] betoogt dat zij een huurconstructie met [bedrijf] heeft, zijn geen schriftelijke huurovereenkomsten overgelegd. Reeds daarom heeft [appellante] artikel 13 van Pro de Wmm overtreden en was de minister bevoegd een boete op te leggen. Dat wat [appellante] in dit verband verder heeft aangevoerd, behoeft daarom geen bespreking.
Het betoog faalt.
6. Het hoger beroep is ongegrond. De uitspraak van de rechtbank moet, voor zover aangevallen, worden bevestigd.
Beroep tegen het besluit van 9 augustus 2024
7. De minister heeft ter uitvoering van de uitspraak van de rechtbank bij het besluit van 9 augustus 2024 het bezwaar tegen het besluit van 24 februari 2023 opnieuw gegrond verklaard, dat besluit herroepen voor zover het de hoogte van de boete betreft en deze vastgesteld op € 9.750,00.
8. Het besluit van 9 augustus 2024 wordt, gelet op artikel 6:24 van Pro de Algemene wet bestuursrecht gelezen in samenhang met artikel 6:19, eerste lid, van die wet, geacht voorwerp te zijn van dit geding.
9. [appellante] kan zich met dit besluit niet verenigen. Zij stelt dat de minister ten onrechte de aanvullende verloning van de desbetreffende werknemers niet heeft meegenomen in zijn berekening. Volgens [appellante] heeft zij haar werknemers niet onderbetaald door te veel huisvestingskosten in te houden. Ter onderbouwing hiervan heeft zij loonstrookjes overgelegd. Volgens [appellante] heeft zij hiermee voldaan aan artikel 7, eerste lid, gelezen in samenhang met artikel 13a van de Wmm. Van een overtreding is dan ook geen sprake, aldus [appellante].
10. De minister heeft de aanvullende verloning niet bij haar berekening meegenomen, omdat het gaat om een nabetaling die is gedaan na het kantooronderzoek. Hieruit volgt volgens de minister dat [appellante] niet uit eigen beweging heeft nabetaald, maar naar aanleiding van het kantooronderzoek.
11. [appellante] heeft in een nader stuk van 5 juni 2026 en op de zitting bij de Afdeling toegelicht dat zij heeft nabetaald, omdat de werknemers werken op basis van stukloon. Dit stukloon kon volgens [appellante] pas achteraf worden berekend.
12. Naar het oordeel van de Afdeling heeft de minister zich in het nieuwe besluit ten onrechte op het standpunt gesteld dat [appellante] aan vier werknemers te weinig minimumloon heeft uitbetaald. De minister heeft in het nieuwe besluit van 9 augustus 2024 niet draagkrachtig gemotiveerd dat in dit geval sprake zou zijn van onderbetaling en dat de door [appellante] gedane betalingen niet als nabetalingen kunnen worden gezien. Ook op de zitting bij de Afdeling heeft de minister niet duidelijk gemaakt hoe hij in de vaststelling dat sprake is van onderbetaling rekening heeft gehouden met de mogelijkheid dat sprake is van nabetalingen die het gevolg zijn van de (na)berekening van stukloon. Niet valt uit te sluiten dat [appellante] naar aanleiding van de (na)berekening van het stukloon op eigen initiatief is overgegaan tot nabetaling. Hierbij is ook van belang dat de minister zich in het nieuwe besluit op het standpunt heeft gesteld dat uit de nieuwe berekeningen volgt dat twee werknemers het minimumloon uitbetaald hebben gekregen over al hun gewerkte uren. In zoverre is ook volgens de minister geen sprake van een overtreding.
Uit het voorgaande volgt dat niet vast is komen te staan dat [appellante] artikel 7, eerste lid, gelezen in samenhang met artikel 13a van de Wmm heeft overtreden.
Het betoog slaagt.
13. Het beroep is gegrond.
Conclusie
14. Het hoger beroep is ongegrond. De uitspraak van de rechtbank, voor zover aangevallen, zal worden bevestigd.
Het beroep van [appellante] tegen het besluit van 9 augustus 2024 is gegrond. Dit besluit moet gelet op het voorgaande, voor zover het ziet op de overtreding van artikel 7, eerste lid, gelezen in samenhang met artikel 13a van de Wmm, worden vernietigd. Het boetebesluit van 24 februari 2023 wordt herroepen. De Afdeling zal de boete vaststellen op € 3.562,50 en bepalen dat deze uitspraak in de plaats treedt van het boetebesluit van 9 augustus 2024. Hierbij heeft de Afdeling de tabel van artikel 2 van Pro de Beleidsregel bestuursrechtelijke handhaving Wet minimumloon en minimumvakantietoeslag 2018 in acht genomen. Evenals de schriftelijke uiteenzetting van de minister van 2 juni 2025, waarin de minister zich op het standpunt heeft gesteld dat de boete sowieso met 5% moet worden gematigd omdat er meer dan een half jaar is verstreken tussen de datum van het boeterapport en de boetekennisgeving.
15. De minister moet de proceskosten die [appellante] heeft gemaakt voor het beroep tegen het besluit van 9 augustus 2024 vergoeden.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. bevestigt de uitspraak van de rechtbank, voor zover aangevallen;
II. verklaart het beroep tegen het besluit van de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid van 9 augustus 2024, kenmerk WBJA/ABWA/1.2023.1112.001, gegrond;
III. vernietigt dit besluit voor zover het ziet op de overtreding van artikel 7, eerste lid, gelezen in samenhang met artikel 13a van de Wmm;
IV. herroept het besluit van de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid van 24 februari 2023, kenmerk 072100517/03;
V. bepaalt dat de boete aan [appellante] op € 3.562,50 wordt gesteld;
VI. bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit;
VII. veroordeelt de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid tot vergoeding van bij [appellante] in verband met de behandeling van het beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.401,00, geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand.
Aldus vastgesteld door mr. C.J. Borman, voorzitter, en mr. J. Hoekstra en mr. M. den Heyer, leden, in tegenwoordigheid van mr. S. Langeveld, griffier.
w.g. Borman
voorzitter
w.g. Langeveld
griffier
Uitgesproken in het openbaar op 15 juli 2026
85-1146
BIJLAGE
Wet minimumloon en minimumvakantiebijslag
Artikel 7
1. De werknemer die de leeftijd van 21 jaar heeft bereikt heeft voor de arbeid door hem in dienstbetrekking verricht, jegens de werkgever recht op een loon ten minste tot het bedrag, bij of krachtens de volgende artikelen onder de benaming minimumloon vastgesteld.
[…]
Artikel 13
1. Het minimumloon is niet vatbaar voor inhouding of verrekening door de werkgever met overeenkomstige toepassing van artikel 631 onderscheidenlijk Pro artikel 632, met uitzondering van het tweede lid, tweede zin, van Boek 7 van het Burgerlijk Wetboek.
2. In afwijking van het eerste lid is inhouding toegestaan, met overeenkomstige toepassing van artikel 631, derde lid, van Boek 7 van het Burgerlijk Wetboek. Bij of krachtens algemene maatregel van bestuur kunnen betalingsverplichtingen van de werknemer worden aangewezen ten aanzien waarvan hij bevoegd is om schriftelijke volmacht te verlenen aan de werkgever om uit het uit te betalen loon betalingen in zijn naam te verrichten, met inachtneming van hetgeen overigens in artikel 631 van Pro Boek 7 van het Burgerlijk Wetboek is bepaald. Deze betalingsverplichtingen kunnen voor te onderscheiden categorieën van werknemers verschillend worden aangewezen. In afwijking van artikel 3, eerste lid, kunnen tevens betalingsverplichtingen worden aangewezen van werknemers die op arbeidsovereenkomst naar burgerlijk recht in dienst zijn genomen door of vanwege het Rijk of het bevoegde gezag van een provincie, gemeente, waterschap, veenschap en veenpolder, indien, op grond van artikel 615 van Pro Boek 7 van het Burgerlijk Wetboek, titel 10 van Boek 7 van het Burgerlijk Wetboek van toepassing is verklaard.
3. In afwijking van het eerste lid zijn voorschotten op het minimumloon, overeenkomstig artikel 7a aan de werknemer verstrekt, vatbaar voor verrekening met het minimumloon, mits dit vooraf schriftelijk met de werknemer is overeengekomen.
Artikel 13a
1. Indien de feitelijke arbeidsduur van de werknemer binnen een uitbetalingstermijn, bedoeld in artikel 8, in samenhang met artikel 11, langer is dan de overeengekomen arbeidsduur, bedoeld in artikel 12, eerste lid, wordt het bedrag, dat krachtens de artikelen 8 tot en met 11 voor de werknemer als minimumloon geldt, naar evenredigheid vermeerderd. De langere arbeidsduur wordt uitbetaald uiterlijk in de eerstvolgende uitbetalingstermijn na de uitbetalingstermijn waarin deze is ontstaan.
2. In geval van een langere arbeidsduur als bedoeld in het eerste lid, kan de werkgever, in afwijking van het eerste lid, een langere arbeidsduur niet of gedeeltelijk uitbetalen, maar geheel of gedeeltelijk compenseren in betaalde vrije tijd conform het minimumloon binnen de overeengekomen arbeidsduur, indien dit met de werknemer schriftelijk is overeengekomen voordat een langere arbeidsduur wordt aangevangen.
3. Een gehele of gedeeltelijke compensatie in betaalde vrije tijd als bedoeld in het tweede lid kan alleen worden overeengekomen en opgebouwd voor zover in deze mogelijkheid is voorzien in de collectieve arbeidsovereenkomst. Indien het een werknemer betreft die aan een derde ter beschikking wordt gesteld voor het onder diens toezicht en leiding verrichten van arbeid kan een gehele of gedeeltelijke compensatie in betaalde vrije tijd als bedoeld in het tweede lid alleen worden overeengekomen en opgebouwd indien in deze mogelijkheid is voorzien in de collectieve arbeidsovereenkomst die van toepassing is op die derde.
4. De langere arbeidsduur, bedoeld in het tweede lid, wordt uiterlijk voor 1 juli van het jaar na het kalenderjaar waarin deze is ontstaan, in betaalde vrije tijd gecompenseerd dan wel uiterlijk in de eerste uitbetalingstermijn, bedoeld in artikel 8, in samenhang met artikel 11, na juni van dat jaar giraal uitbetaald. Indien de compensatie in tijd of in geld niet of niet volledig heeft plaatsgevonden bij het einde van de dienstbetrekking wordt de langere arbeidstijd dienovereenkomstig giraal uitbetaald. De uitbetaling vindt plaats overeenkomstig de bedragen, genoemd in artikel 8, eerste lid, die gelden in de termijn waarin de uitbetaling plaatsvindt.
5. Indien de arbeidsduur niet eenduidig schriftelijk is overeengekomen in de overeenkomst wordt voor de toepassing van het eerste en tweede lid, uitgegaan van de maximale overeengekomen arbeidsduur.
Burgerlijk Wetboek Boek 7
Artikel 631
1. Een beding waarbij de werkgever het recht krijgt enig bedrag van het loon op de betaaldag in te houden, is nietig, onverminderd de bevoegdheid van de werknemer om de werkgever een schriftelijke volmacht te verlenen om uit het uit te betalen loon betalingen in zijn naam te verrichten. De bevoegdheid van de werknemer, bedoeld in de eerste zin, geldt niet voor het deel van het loon tot het bedrag, bedoeld in artikel 7 van Pro de Wet minimumloon en minimumvakantiebijslag, met uitzondering van betalingsverplichtingen als bedoeld in artikel 13, tweede lid, van de Wet minimumloon en minimumvakantiebijslag. Deze volmacht is te allen tijde herroepelijk.
[…]
Besluit minimumloon en minimumvakantiebijslag
Artikel 2a
1. De werknemer is bevoegd om schriftelijke volmacht te verlenen aan de werkgever om uit het uit te betalen minimumloon in zijn naam betalingen te verrichten aan de verhuurder ter zake van de huur van woonruimte van de huurprijs, de kosten voor nutsvoorzieningen met een individuele meter en de servicekosten, bedoeld in artikel 237 van Pro Boek 7, derde lid, van het Burgerlijk Wetboek, indien:
a. de huurprijs, de kosten voor nutsvoorzieningen met een individuele meter en de servicekosten voor het gedeelte van het uit te betalen minimumloon gezamenlijk per betalingstermijn ten hoogste 25% bedraagt van het voor de werknemer voor die termijn geldende minimumloon; en
b. de verhuurder:
1°.een toegelaten instelling is als bedoeld in artikel 19, eerste lid, van de Woningwet; of
2°.gecertificeerd is overeenkomstig de bij collectieve arbeidsovereenkomst vastgestelde normen betreffende de kwaliteit van huisvesting van werknemers na een conformiteitsbeoordeling van een instelling die door de Raad voor Accreditatie, bedoeld in artikel 2, eerste lid, van de Wet aanwijzing nationale accreditatie-instantie, is geaccrediteerd op grond van deze vastgestelde norm.
2. Een schriftelijke volmacht als bedoeld in het eerste lid is nietig indien de schriftelijke volmacht wordt verleend ten aanzien van kosten voor huisvesting als bedoeld in het eerste lid, indien de werknemer als gedetacheerde werknemer als bedoeld in artikel 1, eerste lid, van de Wet arbeidsvoorwaarden gedetacheerde werknemers in de Europese Unie, tijdelijk in Nederland arbeid verricht.
3. Bij de schriftelijke volmacht, bedoeld in het eerste lid, overlegt de werknemer de afschriften van de huurovereenkomst en van de bescheiden, waaruit blijkt dat wordt voldaan aan de vereisten, bedoeld in het eerste lid, onderdeel b, aan de werkgever.
4. De werkgever is bevoegd de betalingen, bedoeld in het eerste lid, te verrichten, indien hij aan de hand van de afschriften van de huurovereenkomst en van de bescheiden, bedoeld in het derde lid, heeft vastgesteld dat is voldaan aan de eisen, gesteld in het eerste en tweede lid.
Beleidsregel bestuursrechtelijke handhaving Wet minimumloon en minimumvakantiebijslag 2018
Artikel 2
Indien een werkgever de op hem rustende verplichting, bedoeld in artikel 7, van de wet, niet of onvoldoende nakomt, wordt hem per werknemer ten aanzien van wie de overtreding is begaan een bestuurlijke boete opgelegd waarvan de hoogte wordt bepaald aan de hand van onderstaande tabel.